Die V des Landeshauptmannes von Steiermark vom 26. Mai 1987, LGBl. Nr. 36/1987, betreffend die Verhältnis- und Höchstzahl der für das mit Kraftfahrzeugen betriebenen Platzfuhrwerkgewerbe (Taxi-Gewerbe) im Bereich der Stadtgemeinde Graz, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 30. November 1988 in Kraft.
Der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr ist verpflichtet, diese Aussprüche unverzüglich im Bundesgesetzblatt kundzumachen.
Entscheidungsgründe:
I. A.1. Beim VfGH sind zu B987/87 u.a. Zlen. Verfahren über auf Art144 Abs1 B-VG gestützte Beschwerden anhängig, denen folgender Sachverhalt zugrundeliegt:
Der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr bzw. der Landeshauptmann von Steiermark verweigerten unter Hinweis auf die V des Landeshauptmannes von Steiermark vom 26. Mai 1987, LGBl. Nr. 36/1987, betreffend die Verhältnisund Höchstzahl der für das mit Kraftfahrzeugen betriebenen Platzfuhrwerksgewerbe (Taxi-Gewerbe) im Bereich der Stadtgemeinde Graz, (TaxiV Graz), dem jeweiligen Bf. mit einem im Instanzenzug ergangenen Bescheid die beantragte Verleihung (bzw. Erweiterung) einer Konzession zur Ausübung des Taxigewerbes mit einem PKW an einem bestimmten Standort in Graz.
Gegen diese Berufungsbescheide wenden sich die erwähnten Verfassungsgerichtshofbeschwerden.
2. Der VfGH beschloß aus Anlaß dieser Beschwerden, gemäß Art139 Abs1 B-VG die Gesetzmäßigkeit der TaxiV Graz von Amts wegen zu prüfen.
a) Die Rechtsgrundlagen
aa) Die TaxiV Graz stützt sich auf §10 Abs2 des Gelegenheitsverkehrs-Gesetzes, BGBl. 85/1952 (GelVerkG) idF der Nov. 1987, BGBl. 125.
Der VfGH hatte mit Erkenntnis vom 23. Juni 1986, G 14/86 u.a. Zlen., = VfSlg. 10932/1986 (kundgemacht im BGBl. 427/1986) eine bestimmte Stelle im §5 Abs1 sowie den gesamten §5 Abs4 GelVerkG idF der Nov. BGBl. 486/1981 als verfassungswidrig aufgehoben; dies deshalb, weil die dort u.a. für die Erteilung einer Taxikonzession vorgesehene Bedarfsprüfung wegen Verstoßes gegen die Erwerbsausübungsfreiheit (Art6 StGG) verfassungswidrig war. Für das Inkrafttreten der Aufhebung setzte der Gerichtshof eine Frist bis 31. Mai 1987.
In der Folge wurde das GelVerkG mit der oben zitierten Nov. 1987 geändert.
Die hier in Betracht zu ziehenden Bestimmungen des GelVerkG in der dzt. geltenden Fassung lauten:
"§3. (1) Konzessionen für die gewerbsmäßige Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen (§2 Abs1) dürfen nur erteilt werden für folgende Arten des gewerbsmäßigen Gelegenheitsverkehrs:
1. . . . . .
2. . . . . .
3. für die Personenbeförderung mit Personenkraftwagen,
die zu jedermanns Gebrauch an öffentlichen Orten bereitgehalten
werden oder durch Zuhilfenahme von Fernmeldeeinrichtungen
angefordert werden (mit Kraftfahrzeugen betriebenes
Platzfuhrwerks-Gewerbe (Taxi-Gewerbe)); oder
4. . . . . ."
"§5. (1) Die Konzession darf nur erteilt werden, wenn
die Voraussetzungen für die Ausübung eines konzessionierten
Gewerbes (§25 GewO 1973) erfüllt sind. Wenn es sich nicht um die
Erteilung einer Konzession für das Hotelwagen-Gewerbe handelt, muß
die Leistungsfähigkeit des Betriebes gegeben sein. . . . .
(2) Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit des
Betriebes hat die Behörde darauf Bedacht zu nehmen, daß die
wirtschaftliche Lage des Bewerbers, insbesondere seine
Einkommens- und Vermögensverhältnisse, die ordnungsgemäße
Gewerbeausübung erwarten läßt.
(3) . . . . ."
"§10. (1) Der Bundesminister für Verkehr (nunmehr Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr) kann für die diesem BG unterliegenden Gewerbe mit V Vorschriften erlassen über
1. die nach der Eigenart des Gewerbes erforderlichen Eigenschaften der im Fahrdienst tätigen Personen hinsichtlich ihrer Ausbildung, Gesundheit und Zuverlässigkeit;
2. die nach der Eigenart des Gewerbes erforderliche Beschaffenheit, Ausrüstung und Kennzeichnung der bei der Gewerbeausübung verwendeten Fahrzeuge hinsichtlich ihrer Betriebssicherheit und Eignung, insbesondere auch für Zwecke des Fremdenverkehrs;
3. die nach der Eigenart des Gewerbes erforderlichen Betriebs- und Beförderungsbedingungen; im Platzfuhrwerks-Gewerbe kann Beförderungspflicht und die Anbringung eines Fahrpreisanzeigers ....... vorgeschrieben werden, ......
(2) Erforderlichenfalls hat der Landeshauptmann im Interesse einer geordneten Gewerbeausübung und im Interesse der die Leistungen des betreffenden Gewerbes in Anspruch nehmenden Personen unter besonderer Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten weitere Vorschriften, insbesondere über ein Verbot oder eine Beschränkung des Auffahrens auf Standplätzen (§96 Abs4 StVO 1960) einer Gemeinde mit Taxifahrzeugen, die auf Grund von Konzessionen mit einem Standort außerhalb der betreffenden Gemeinde eingesetzt werden, über eine bestimmte Reihenfolge im Auffahren auf Standplätzen, über die Entgegennahme von Fahrtaufträgen mittels Standplatztelefon oder Funk sowie über den Nachtdienst durch V festzulegen.
(Verfassungsbestimmung) Weiters hat der Landeshauptmann im Interesse einer geordneten Gewerbeausübung sowie unter Bedachtnahme auf die Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs unter Berücksichtigung der Anzahl und Lage der in einer Gemeinde vorhandenen Standplätze (§96 Abs4 StVO) sowie der Anzahl und Dauer der durchschnittlich durchgeführten Fahrten für jeweils drei Jahre durch V festzulegen, daß in Gemeinden, in denen Standplätze eingerichtet sind und für deren Gebiet ein verbindlicher Tarif gemäß §10a Abs1 oder 2 verordnet wurde, Konzessionen zur Ausübung des mit Kraftfahrzeugen betriebenen Platzfuhrwerk-Gewerbes nur bis zu jener Höchstzahl erteilt werden dürfen, die einer in der V bestimmten Verhältniszahl, bezogen auf die Zahl der vorhandenen Auffahrmöglichkeiten auf Standplätzen, entspricht; die sich so ergebenden Höchstzahlen von für das Betreiben des Platzfuhrwerk-Gewerbes zuzulassenden Kraftfahrzeugen sind entsprechend kundzumachen.
(3) . . . . ."
Der im §10 Abs2 GelVerkG bezogene §96 Abs4 StVO
1960 bestimmt:
"§96. (1) . . . . .
(4) Die Behörde hat unter Bedachtnahme auf die
Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs auf Antrag
der gesetzlichen Interessenvertretung die Standplätze von
Fahrzeugen des Platzfuhrwerks-Gewerbes (Taxi-Gewerbes) sowie des
Ausflugswagen-(Stadtrundfahrten )Gewerbes festzusetzen. Dabei hat
sie unter Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden
Abstellflächen und deren beste Ausnützung für diese Standplätze
entweder nur das Parken oder für den ganzen Bereich des Standplatzes
oder nur für einen Teil desselben auch das Halten zu verbieten. Die
Standplätze sind durch die Vorschriftszeichen nach §52 Z. 13a bzw.
13b mit den entsprechenden Zusatztafeln, zum Beispiel mit der
Aufschrift 'AUSGENOMMEN . . . . TAXI', zu kennzeichnen. . . . . .".
bb) Aufgrund des §10 Abs2 (letzter Satz) GelVerkG idF der Nov. 1987 erließ der Landeshauptmann von Steiermark die oben (I.A.1.) näher zitierte TaxiV Graz:
"§1
Geltungsbereich
Die V gilt für die Ausübung des mit Kraftfahrzeugen betriebenen Platzfuhrwerksgewerbes (Taxi-Gewerbes) im Bereich der Stadt Graz.
§2
Verhältniszahl
Im Interesse einer geordneten Gewerbeausübung sowie unter Bedachtnahme auf die Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs unter Berücksichtigung der Anzahl und Lage der im Bereich der Stadt Graz gemäß §96 Abs4 StVO 1960 festgelegten Standplätze sowie der Anzahl und Dauer der in Graz durchschnittlich durchgeführten Fahrten wird die Verhältniszahl der Konzessionen zur Ausübung des mit Kraftfahrzeugen betriebenen Platzfuhrwerksgewerbes (Taxi-Gewerbes), ausgedrückt in der Zahl der vorhandenen Auffahrmöglichkeiten auf den Standplätzen im Verhältnis zu der Anzahl der auf Grund von Taxikonzessionen mit Standort in Graz betreibbaren Fahrzeuge, mit 1:1,3 festgelegt.
§3
Höchstzahl der Kraftfahrzeuge
Nach Maßgabe des §2 beträgt die Höchstzahl der für das Betreiben des Platzfuhrwerksgewerbes (Taxi-Gewerbes) zuzulassenden Kraftfahrzeuge 208.
§4
Berücksichtigung der Verhältnis- und Höchstzahlen
bei Erteilung von Konzessionen
Konzessionen für die Ausübung des mit Kraftfahrzeugen betriebenen Platzfuhrwerksgewerbes mit dem Standort in Graz dürfen nur insoweit erteilt werden, als die im §3 genannte Höchstzahl an Kraftfahrzeugen nicht überschritten wird.
§5
Geltungsdauer
Die V tritt am 1. Juni 1987 in Kraft und mit Ablauf des 31. Mai 1990 außer Kraft."
b) Die verfassungsrechtlichen Bedenken
Der VfGH ging in den Einleitungsbeschlüssen vorläufig davon aus, daß die TaxiV Graz in den Anlaßverfahren präjudiziell sei. Er äußerte ob deren Gesetzmäßigkeit die folgenden Bedenken:
"a) Der letzte Satz des §10 Abs2 GelVerkG wurde durch ArtI Z9 der Nov. 1987 als Verfassungsbestimmung eingefügt. Diese beruht auf einem Initiativantrag (14/A), der - nach einem Hinweis auf das Erkenntnis des VfGH vom 23. Juni 1986 auszugsweise wie folgt begründet ist:
'Die vorliegende Nov. soll nunmehr dem Verfassungsgerichtshof-Erkenntnis entsprechend alle Bestimmungen über die Bedarfsprüfung eliminieren, gleichzeitig aber mit straßenpolizeilichen bzw. gewerbepolizeilichen Vorschriften sicherstellen, daß es im Bereich der Gelegenheitsverkehrsgewerbe zu keiner unkontrollierten Entwicklung kommt.
Zu den einzelnen Bestimmungen:
Zu Ziffer 1: . . . . . .
Zu Ziffer 9' (betrifft den dem §10 Abs2 GelVerkG angefügten Satz)
'Durch die Festlegung einer Verhältniszahl, bezogen auf die in einer Gemeinde vorhandenen Auffahrmöglichkeiten auf Standplätzen für Taxis, soll bewirkt werden, daß jene Taxis, die nicht gerade eine Beförderung durchführen oder sich auf der Fahrt zu einem Kunden befinden, Auffahrmöglichkeiten vorfinden und nicht durch Umherfahren den Verkehr behindern und die Umwelt unnötigerweise belasten. In Großstädten ist wegen der in der Regel geringen zur Verfügung stehenden Anzahl von Standplätzen eine analoge Regelung auch für das Ausflugswagen-(Stadtrundfahrten )Gewerbe sowie für die Fiaker unentbehrlich.
Zu Ziffer 10: . . . . .'
Dem Bericht des Verkehrsausschusses (43 BlgNR XVII. GP) zufolge wurde dieser Initiativantrag am 4. März 1987 behandelt. Bei der Abstimmung im Ausschuß wurde der im Initiativantrag enthaltene Gesetzesvorschlag einstimmig angenommen. Weitere Erläuterungen finden sich im Ausschußbericht nicht; insbesondere wird nicht erörtert, weshalb vorgeschlagen wird, ArtI Z9 der Nov. 1987 als Verfassungsbestimmung zu erlassen.
b) Diesen parlamentarischen Materialien ist - so nimmt der VfGH vorläufig an - die Absicht des Gesetzgebers zu entnehmen, eine dem wiederholt zitierten Erkenntnis des VfGH entsprechende Neuregelung u.a. für die Verleihung von Taxikonzessionen zu treffen. Die Verfassungsbestimmung intendierte also anscheinend gerade nicht, dieses Erkenntnis zu unterlaufen; ArtI Z9 der Nov. 1987 (mit der §10 Abs2 GelVerkG ergänzt wurde) ist anscheinend nicht etwa deshalb als Verfassungsbestimmung erlassen worden, um dadurch eine Aufhebung auch der neuen Bestimmungen wegen Verletzung der Erwerbsausübungsfreiheit durch den VfGH zu verhindern.
Unabhängig davon, was einzelne Mitglieder der gesetzgebenden Körperschaften persönlich gemeint haben mögen, scheint sich diese objektiv erkennbare Absicht des Verfassungsgesetzgebers zum einen aus der oben wiedergegebenen Begründung des Initiativantrages zu ergeben, mit der sich der Ausschußbericht identifiziert haben dürfte. Zum anderen geht diese Absicht - so meint der VfGH vorläufig - daraus hervor, daß im Zweifel einer Norm (auch einer Verfassungsbestimmung) kein Inhalt beigemessen werden darf, der sie rechtswidrig erscheinen läßt. Daher wäre es wohl unzulässig, dem Verfassungsgesetzgeber zu unterstellen, es sei ihm darum gegangen, im gegebenen Zusammenhang die Gesetzesprüfungskompetenz des VfGH einzuschränken und die Grundrechtsordnung zu durchlöchern, weil solche wenngleich hier bloß partiell wirkende Maßnahmen - gehäuft vorgenommen - anscheinend zu einer Gesamtänderung der Bundesverfassung führen könnten, die nur nach Durchführung einer Volksabstimmung zulässig wäre.
c) Auf dem Boden der vorläufigen Annahme, daß die wiederholt zitierte Verfassungsbestimmung auf eine mit der Erwerbsausübungsfreiheit harmonisierende Weise auszulegen ist, hegt der VfGH ob der Gesetzmäßigkeit der zu prüfenden V die folgenden Bedenken:
Anscheinend beruht die in der V erfolgte Festlegung der Verhältniszahl zumindest primär darauf, daß die Anzahl der zum Zeitpunkt der Verordnungserlassung in der betreffenden Gemeinde bestehenden Taxistandplätze und Taxis festgestellt und sodann die Zahl der konzessionierten Taxis durch jene der Standplätze dividiert wurde. Dies aber führt dazu, daß die nach der V künftig zulässige Höchstzahl von Taxis ident mit der Zahl der dzt. tatsächlich betriebenen Taxis ist.
Wie immer §10 Abs2 zweiter Satz GelVerkG idF der Nov. 1987 im Detail auszulegen sein mag, scheint diese auf eine Versteinerung der Zahl der Taxikonzessionen hinauslaufende Anwendung des Gesetzes dem Gesetzessinn geradezu diametral entgegenzulaufen. Wie oben dargetan wurde, liegt dieser nämlich darin, dem Erkenntnis des VfGH vom 23. Juni 1986 Rechnung tragend die Erwerbsausübungsfreiheit weitestmöglich zu sichern und sie im gegebenen Zusammenhang nur aus schwerwiegenden, nachgewiesenen öffentlichen Interessen - hier vor allem jenen der Straßenpolizei - einzuschränken. Entsprechend detailliert belegte Feststellungen scheinen jedoch hier unterlassen worden zu sein."
c) Der Landeshauptmann von Steiermark legte in den Verordnungsprüfungsverfahren den Verordnungsakt vor, erstattete jedoch keine schriftliche Äußerung. In der mündlichen Verhandlung vor dem VfGH beantragte er, die TaxiV Graz nicht als gesetzwidrig aufzuheben.
B. Der VwGH stellte zu Zl. A48/88 gemäß Art139 Abs 1 B-VG an den VfGH den - beim VfGH am 1. Juni 1988 eingelangten - Antrag, die TaxiV Graz als gesetzwidrig aufzuheben.
Anlaß für diesen (hg. unter V101/88 protokollierten) Verordnungsprüfungsantrag ist ein beim VwGH über eine Beschwerde zur Zl. 87/03/0209 anhängiges Verfahren. Diese Beschwerde wendet sich gegen einen vom Landeshauptmann von Steiermark im Instanzenzug ergangenen Bescheid, mit dem der Bf. unter Hinweis auf die TaxiV Graz, die beantragte Erteilung der Konzession zur Ausübung des Taxigewerbes mit einem PKW an einem näher bezeichneten Standort in Graz verweigert wurde.
Der VwGH äußert ob der Gesetzmäßigkeit der TaxiV Graz die gleichen Bedenken wie jene, die den VfGH dazu bestimmt haben, von Amts wegen ein Verordnungsprüfungsverfahren einzuleiten (s.o. I.A.2.b).
II. Der VfGH hat erwogen:
1.a) Die Beschwerden, die Anlaß zur Einleitung der amtswegigen Verordnungsprüfungsverfahren waren (s.o. I.A.1.), sind zulässig. Der VfGH wird daher über sie in der Sache zu entscheiden haben. Dabei hätte er die TaxiV Graz anzuwenden. Diese V ist daher präjudiziell.
b) Nichts spricht gegen die Annahme des VwGH, daß die TaxiV Graz auch in dem bei ihm anhängigen Beschwerdeverfahren (s.o. I.B) präjudiziell ist.
c) Da in allen Fällen auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, sind alle Verordnungsprüfungsverfahren zulässig.
2. Die geäußerten Bedenken haben sich als zutreffend erwiesen:
a) Gegen die vorläufige Annahme der Einleitungsbeschlüsse, daß §10 Abs2 zweiter Satz GelVerkG idF der Nov. 1987 (auf den die TaxiV Graz gegründet wird) im Sinne einer weitestmöglichen Erwerbsausübungsfreiheit auszulegen ist und diese Freiheit nur aus schwerwiegenden - durch detaillierte Feststellungen belegten - öffentlichen Interessen (vor allem jenen der Straßenpolizei) eingeschränkt werden darf, wurde in den Verordnungsprüfungsverfahren nichts vorgebracht. Die vorläufige Annahme hat sich als zutreffend herausgestellt.
Aus dem vom Landeshauptmann vorgelegten Verordnungsakt, Zl. 4-27 Ta 10/87, geht hervor, daß der Magistrat Graz am 14. Mai 1987 dem Amt der Steiermärkischen Landesregierung über dessen Anfrage mitteilte, daß in Graz 160 Stellplätze für Taxis und 201 zugelassene Taxifahrzeuge bestünden sowie, daß mit den vorhandenen Standplätzen das Auslangen gefunden werden könne. Ausgehend von diesen Zahlen wird in einem an den zuständigen Landesrat gerichteten Amtsvortrag vom 21. Mai 1987 ausgeführt:
"Nach Meinung der Fachgruppe für die Beförderungsgewerbe mit PKW ist in Graz eine ausreichende Anzahl an Taxifahrzeugen gegeben, weshalb sich die Fachgruppe bei der Festsetzung der Verhältniszahl lediglich die Berücksichtigung der derzeit anhängigen sogenannten Anlaßfälle (8 Fahrzeuge) vorstellen kann."
(Hiebei handelt es sich um Taxikonzessionsverfahren, die Anlaß für die Einleitung des amtswegigen Gesetzesprüfungsverfahren G14/86 - s.o. I.2.a.aa - waren).
"Wenn man dieser Argumentation folgt, ergäbe sich für Graz, bezogen auf die Zahl der vorhandenen Auffahrmöglichkeiten auf Standplätzen eine Verhältniszahl von 1:1,306, wobei die Höchstzahl der zuzulassenden Taxifahrzeuge 209 wäre."
In der TaxiV Graz wurde dann die Verhältniszahl mit 1:1,3 und die erwähnte Höchstzahl mit 208 festgesetzt.
b) Gemäß §10 Abs2 zweiter Satz GelVerkG idF der Nov. 1987 ist bei Bestimmung der Verhältniszahl auf folgende Umstände Bedacht zu nehmen:
o das Interesse an einer geordneten Gewerbeausübung
o die Sicherheit, Leichtigkeit und Flüssigkeit des
Verkehrs
o die Anzahl und Lage der in einer Gemeinde
vorhandenen Taxistandplätze
o die Anzahl und Dauer der durchschnittlich
durchgeführten Fahrten.
Schon deshalb, weil - wie dargetan - hiebei im Sinne der weitestmöglichen Wahrung der Erwerbsausübungsfreiheit vorzugehen ist, ist der Verordnungsgeber verhalten, diese Umstände sorgfältig und detailliert zu ermitteln und dies - um eine Überprüfung der Gesetzmäßigkeit zu gewährleisten - auch aktenkundig zu machen.
Dieser Verpflichtung kam der Verordnungsgeber hier nicht nach:
Er begnügte sich damit, die Zahl der bestehenden Taxistandplätze (160) und die Zahl der bestehenden (201) und aufgrund der Anlaßfallwirkung - künftig zu erteilenden zusätzlichen
(8) Taxikonzessionen zu erheben, ohne irgendwelche weiteren - (wie dargetan) vom Gesetz gebotenen - Feststellungen zu treffen. Dies ist damit erklärbar, daß der Verordnungsgeber offenkundig darauf abzielte, die Zahl der bestehenden Taxikonzessionen zu versteinern, ein Ziel, das er mit der TaxiV Graz auch erreicht hat. Damit aber führte er einen extremen Konkurrenzschutz ein, der mit der Erwerbsausübungsfreiheit unvereinbar ist. Eine solche Regelung steht zu §10 Abs2 des GelVerkG idF der Nov. 1987 - dessen Inhalt oben (II.2.a. iVm I.2.b) dargelegt wurde - in geradezu diametralem Gegensatz.
c) Die TaxiV Graz ist aus den geschilderten Gründen gesetzwidrig und sohin aufzuheben.
Die übrigen Aussprüche gründen sich auf Art139 Abs5 B-VG.
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