Die Anträge werden abgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. Der Verwaltungsgerichtshof beantragt (a) festzustellen, daß §36 Abs3 litB sublit. a des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977, BGBl. 609 (AlVG), später als erster und zweiter Satz der sublit. a in der Stammfassung verfassungswidrig und Abs1 des §6 der Notstandshilfeverordnung, BGBl. 352/1973 (NHV) in der Stammfassung sowie Abs3 in der Stammfassung und in der Fassung der Novelle BGBl. 319/1988 gesetzwidrig waren, und (b) §36 Abs3 litB sublit. a AlVG in der Fassung der Novelle BGBl. 364/1989 als verfassungswidrig sowie §6 NHV Abs1 und 3 in der Fassung der Novelle BGBl. 388/1989 und Abs4 als gesetzwidrig aufzuheben. Er hat über Bescheide gegen im Instanzenzug ergangene Beschwerden von Landesarbeitsämtern zu erkennen, die empfangene Notstandshilfe zurückfordern oder Anträge auf Gewährung von Notstandshilfe abweisen, weil Angehörige der Beschwerdeführer Einkommen bezogen haben oder beziehen, die aufgrund der angegriffenen Gesetzes- und Verordnungsstellen für die Beurteilung der Notlage heranzuziehen waren und bei Bemessung der Notstandshilfe anzurechnen sind.
Notlage liegt nach §33 Abs3 AlVG nämlich nur vor, wenn dem Arbeitslosen die Befriedigung der notwendigen Lebensbedürfnisse unmöglich ist. Für die gemäß §36 Abs1 vom zuständigen Bundesminister zu erlassenden Richtlinien galt nach §36 Abs2 zweiter Satz:
"Bei Beurteilung der Notlage sind die gesamten wirtschaftlichen Verhältnisse des Arbeitslosen selbst sowie der Angehörigen des Arbeitslosen zu berücksichtigen, die zur gesetzlichen Unterhaltsleistung verpflichtet sind, wobei Lebensgefährten, Wahleltern, Stiefeltern, Wahlkinder und Stiefkinder den unterhaltspflichtigen Angehörigen gleichgehalten werden; im allgemeinen ist nur das Einkommen der im gemeinsamen Haushalt mit dem Arbeitslosen lebenden Angehörigen heranzuziehen."
§36 Abs3 litB sublit. a AlVG bestimmte ferner bis zu seiner Ergänzung durch die Novelle BGBl. 615/1987 und die Neufassung in BGBl. 364/1989 noch folgendes:
"Vom Einkommen der Angehörigen und gleichgehaltenen Personen (Abs2) ist bei der Anrechnung ein zur Bestreitung des Lebensunterhaltes notwendiger Betrag (Freibetrag) freizulassen. Dieser Freibetrag kann nach der Höhe des Einkommens, der Größe der Familie, dem Lebensalter und nach dem Angehörigkeitsverhältnis verschieden bemessen werden."
Die Novelle BGBl. 290/1987 ergänzte diese Bestimmung durch einen die Anrechnung von Einkommen nach dem letzten Satz des Abs2 betreffenden Satz, der hier nicht von Bedeutung ist. Dieser Satz wurde durch die Novelle BGBl. 615/1987 geändert.
Seit der Novelle BGBl. 364/1989 ist in §36 Abs2 AlVG anstelle der Angehörigen nur mehr der im gemeinsamen Haushalt lebende Ehepartner (Lebensgefährte bzw. Lebensgefährtin) genannt und lautet Abs3 litB sublit. a so:
"Vom Einkommen des Ehepartners (des Lebensgefährten bzw. der Lebensgefährtin) ist bei der Anrechnung ein zur Bestreitung des Lebensunterhaltes notwendiger Betrag (Freibetrag) freizulassen, der nach der Größe der Familie verschieden bemessen werden kann."
§6 NHV führte dazu vor Inkrafttreten der Novelle BGBl. 636/1987 aus:
"(1) Bei Heranziehung des Einkommens von Angehörigen des Arbeitslosen für die Beurteilung der Notlage ist wie folgt vorzugehen: Von dem Einkommen ist ein Betrag freizulassen, der zur Bestreitung des notwendigen Lebensunterhaltes des Angehörigen und der allenfalls von ihm zu versorgenden Familienmitglieder bestimmt ist (Freigrenze). Der die Freigrenze übersteigende Teil des Einkommens ist auf die Notstandshilfe anzurechnen.
(2) Bei einem Einkommen aus der Bewirtschaftung eines land(forst)wirtschaftlichen Betriebes gilt als monatliches Einkommen der 62. Teil des nach den jeweils geltenden gesetzlichen Vorschriften festgestellten Einheitswertes; hiebei sind die Werte von Wohngebäuden, die im Einheitswert enthalten sind - soweit sie den Vergleichswert übersteigen -, nicht miteinzubeziehen.
(3) Die Freigrenze beträgt 1800 S pro Monat für den das Einkommen beziehenden Angehörigen. Dazu kommt ein Betrag von 481 S pro Monat für jede Person, die der Angehörige auf Grund einer rechtlichen oder sittlichen Pflicht überwiegend erhält, wenn für sie Familienbeihilfe gewährt wird; für Personen, für die der Angehörige keine Familienbeihilfe erhält, erhöht sich dieser Betrag auf 775 S pro Monat. Diese Freigrenzen erhöhen sich um 50 v.H. im Falle der Anrechnung von Einkommen
a) der Kinder (Wahlkinder, Stiefkinder) auf die Notstandshilfe der Eltern (Wahleltern, Stiefeltern);
b) der Eltern (Wahleltern, Stiefeltern) auf die Notstandshilfe der Kinder (Wahlkinder, Stiefkinder).
(4) In berücksichtigungswürdigen Fällen, wie z.B. Krankheit in der Familie, Aufwendungen aus Anlaß einer Schwangerschaft oder einer Niederkunft, Aufwendungen aus Anlaß von Todesfällen in der Familie, Rückzahlungsverpflichtungen für Darlehen, die aus Anlaß der Gründung eines Hausstandes oder zur Beschaffung einer Wohnung aufgenommen worden sind, besondere Aufwendungen zur Erwerbung, Sicherung oder Erhaltung des Einkommens, können die im Abs3 angeführten Einkommensgrenzen bis zu 50 v.H. erhöht werden.
(5) Für die Anrechnung ist jener Betrag des Einkommens heranzuziehen, der sich nach Abzug von Steuern und sozialen Abgaben ergibt. Die Vorschrift des §5 Abs2 und 3 findet sinngemäß Anwendung. Sachbezüge sind mit dem entsprechenden Geldwert zu veranschlagen."
Die Novelle BGBl. 417/1987 ergänzte §6 durch drei weitere - hier nicht einschlägige - Absätze und die Novelle BGBl. 636/1987 ersetzte Abs2 durch einen Hinweis auf das Bauern-Sozialversicherungsgesetz. Mit der Novelle BGBl. 319/1988 erhielt der erste Teil des Abs3 folgende Fassung:
"Die Freigrenze beträgt 4365 S pro Monat für den das Einkommen beziehenden Angehörigen. Dazu kommt ein Betrag von 2200 S pro Monat für jede Person, für deren Unterhalt der Angehörige aufgrund einer rechtlichen oder sittlichen Pflicht tatsächlich wesentlich beiträgt, wenn für sie keine Familienbeihilfe gewährt wird. Für Personen, für die eine Familienbeihilfe gewährt wird, verringert sich dieser Betrag um die Höhe der Familienbeihilfe gemäß §8 Abs2 erster Satz des Familienlastenausgleichsgesetzes, BGBl. Nr. 376/1967, in der jeweils geltenden Fassung. Diese Freigrenzen erhöhen sich um 50 v.H. ...",
während Abs5 seither lautet:
"Bei der Anrechnung ist §5 Abs1 erster Satz, 3 und 6 sinngemäß anzuwenden."
Schon die Novelle BGBl. 388/1989 änderte auch Abs1 dahingehend, daß nunmehr bestimmt ist:
"Bei Heranziehung des Einkommens des Ehepartners (Lebensgefährten bzw. der Lebensgefährtin) des (der) Arbeitslosen für die Beurteilung der Notlage ist wie folgt vorzugehen: Von dem Einkommen ist ein Betrag freizulassen, der zur Bestreitung des notwendigen Lebensunterhaltes des Ehepartners (Lebensgefährten bzw. der Lebensgefährtin) und der allenfalls von ihm zu versorgenden Familienmitglieder bestimmt ist (Freigrenze). Der die Freigrenze übersteigende Teil des Einkommens ist auf die Notstandshilfe anzurechnen."
In Abs3 wurde durch die Novelle BGBl. 388/1989 das Wort "Angehöriger" durch die Worte "Ehepartner (Lebensgefährte bzw. die Lebensgefährtin)" ersetzt.
Seit der letztgenannten Novelle betragen die in Abs3 genannten Freigrenzen 4.591 S und 2.313 S. Sie sind jedoch nach §7 der Verordnung jährlich mit dem Anpassungsfaktor des Kalenderjahres (§108 f ASVG) zu vervielfachen.
1. Gegen die Verfassungsmäßigkeit der genannten Gesetzesstelle und die Gesetzmäßigkeit der Abs1, 3 und 4 der Verordnung (beide in der jeweils anwendbaren Fassung) trägt der Verwaltungsgerichtshof folgende Bedenken vor:
"Die Zulässigkeit der Zurechnung von Einkünften Dritter zu Lasten von Arbeitslosen, die einen Antrag auf Notstandshilfe gestellt haben, setzt nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes einen sachlichen Grund voraus; dieser kann entweder darin liegen, daß diese Personen dem Arbeitslosen die Mittel zur (teilweisen oder gänzlichen) Befriedigung der notwendigen Bedürfnisse tatsächlich zur Verfügung stellten oder dazu verpflichtet sind. Notstandshilfe und Sondernotstandshilfe sollen ja gerade in jenen Ausnahmsfällen gewährt werden, in denen die wirtschaftlichen Verhältnisse des Arbeitslosen und seiner unterhaltspflichtigen Angehörigen (und der ihnen gleichgehaltenen Personen) im konkreten Fall nicht ausreichen, dem Arbeitslosen die Befriedigung der notwendigen Lebensbedürfnisse zu ermöglichen (vgl. das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 11. Oktober 1989, V208/88 u.a.).
Wenn eine tatsächliche oder vom Gesetzgeber angenommene Unterhaltspflicht zur Anrechnung von Einkünften Dritter führt, dann entspricht eine solche Anrechnung nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nur dann dem Sachlichkeitsgebot, wenn sie tatsächlich unterhaltsgleich vorgenommen wird. Aus welchen Gründen dies bei der vorgesehenen Berücksichtigung des Einkommens der Eltern eines arbeitslosen Kindes nicht zutrifft, hat der Verwaltungsgerichtshof in dem schon genannten Beschluß vom 27. März 1990 näher dargelegt.
Aber auch im Verhältnis von Ehegatten widerspricht nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes die vorgesehene Berücksichtigung dem Sachlichkeitsgebot. Gemäß §94 Abs1 ABGB haben die Ehegatten nämlich nach ihren Kräften und gemäß der Gestaltung ihrer ehelichen Lebensgemeinschaft zur Deckung der ihren Lebensverhältnissen angemessenen Bedürfnisse gemeinsam beizutragen; §94 Abs2 ABGB trifft nähere Vorschriften über den Unterhaltsanspruch. Die aus dem im §94 ABGB verankerten partnerschaftlichen Prinzip resultierende Ehegattenautonomie führt zu einer weitgehenden Bejahung des Rechtes der Ehegatten, auch ihre Unterhaltsleistung frei und einvernehmlich zu gestalten. Das bedeutet, sie haben das Recht, innerhalb bestimmter Grenzen ihre Beiträge der Art und der Höhe nach näher zu bestimmen (vgl. unter anderem EFSlg. 55900, 52989, 52988; Pichler in Rummel, ABGB, Rdz 1-3 zu §94). Es entspricht demnach weder dem Gesetz noch der Judikatur, dem unterhaltspflichtigen Ehegatten nur einen zur Bestreitung seines (und seiner sonstigen unterhaltsberechtigten Familienangehörigen) Lebensunterhaltes notwendigen Betrag zu belassen und den Rest als Unterhalt dem arbeitslosen Ehegatten zuzurechnen (vgl. zur Bemessung der Unterhaltshöhe unter anderem EFSlg. 55922 ff, 53029 ff und 50201 ff).
Sachlich könnte wohl nur eine Regelung sein, die auch bei der Ermittlung des konkret anzurechnenden Unterhaltsbetrages zumindest im Prinzip auf die Grundsätze des Unterhaltsrechtes, wie sie sich aus dem Gesetz im Zusammenhang mit der hiezu ergangenen Rechtsprechung ergeben, Bedacht nimmt. Wenn der Gesetzgeber aus Gründen der Verwaltungsökonomie (zulässigerweise vgl. VfSlg. 3595 u. a.) pauschalierende Anrechnungsvorschriften vorsieht (wie z.B. im §294 ASVG), so müssen nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes auch solche Vorschriften - ungeachtet einer gewissen, im Wesen der Pauschalierung liegenden Unschärfe (vgl. auch dazu VfSlg. 3595) - im Prinzip an denselben Grundsätzen orientiert sein.
§36 Abs3 litB sublit. a AlVG verkehrt diese Grundsätze des Unterhaltsrechtes aber nahezu in ihr Gegenteil, indem er eine so weitgehende Anrechnung des Einkommens anordnet, die dem Unterhaltspflichtigen nur noch einen zur Bestreitung seines notwendigen Lebensunterhaltes erforderlichen Betrag (fiktiv) beläßt. Der Verwaltungsgerichtshof ist daher der Auffassung, daß damit der dem Gesetzgeber zustehende rechtspolitische Spielraum verlassen und gegen das aus dem Gleichheitsgrundsatz abzuleitende Willkürverbot verstoßen wird.
Die für den Gesetzgeber möglicherweise maßgebenden Gründe für die Bestimmungen des §36 Abs2 und §36 Abs3 litB sublit. a AlVG sind nicht feststellbar. Beide Bestimmungen treten in den hier maßgebenden Teilen erstmals in der AlVG-Novelle BGBl. 1956/162 in Erscheinung (§26 Abs2 und 3 litB AlVG 1949 idF des ArtI Z. 1 der Novelle), wurden in der AlVG- Novelle BGBl. 1976/289 (als §36 Abs2 und 3 litB sublit. a) fortgeschrieben und durch ArtI Z. 15 der AlVG-Novelle BGBl. 1989/364 grundlegend geändert. Die jeweiligen Gesetzesmaterialien (33 Blg. VIII GP NR, 2; 146 Blg. XIV. GP NR, 16; 986 Blg, XVII. GP NR, 14) enthalten keinerlei nähere Begründungen.
Die Starrheit der auf §36 Abs3 litB sublit. a AlVG beruhenden Verordnungsbestimmungen des §6 Abs1 und 3 NHV bewirkt aber auch für sich allein genommen unsachliche und deshalb in Ansehung des Art7 B-VG verfassungsrechtlich bedenkliche Ergebnisse:
Übersteigt das anzurechnende Einkommen die Freigrenze des §6 Abs3 NHV zumindest um die Höhe des Notstandshilfeanspruchs, so wird beim Arbeitslosen immer Bedarfsdeckung fingiert, und zwar auch dann, wenn Übersteigungsbetrag und Notstandshilfe so niedrig sind, daß beide unter dem gesetzlichen Unterhaltsanspruch liegen. Erreicht der die Freigrenzen übersteigende Betrag eines anzurechnenden Einkommens hingegen die Höhe des Notstandshilfeanspruches nicht, so wird in keinem Fall Bedarfsdeckung angenommen, sondern der Differenzanspruch an Notstandshilfe geleistet, und zwar auch dann, wenn sowohl der aus dem Familieneinkommen angerechnete Betrag als auch der auf die volle Höhe der Notstandshilfe verbleibende Differenzbetrag jeder für sich die Befriedigung der Lebensbedürfnisse des Arbeitslosen gestatten würde. Sachgerechte, d.h. mit mehr oder minder größerer Unschärfe in etwa dem Bedarfsdeckungsprinzip entsprechende Ergebnisse lassen sich nur dann erzielen, wenn fiktiver Unterhaltsanspruch und Notstandshilfeanspruch in etwa dem Übersteigungsbetrag des anzurechnenden Einkommens im Sinne des §6 Abs3 NHV entsprechen. Ob diesem Prinzip also entsprochen wird (wie es §36 Abs3 litB sublit. a AlVG trotz der dargelegten prinzipiellen Einwände infolge seines relativ großen Spielraumes vielleicht gestatten würde) hängt von zwei Meßgrößen ab, die beide in keinem sachlichen Zusammenhang dazu stehen, nämlich der Höhe des anzurechnenden Einkommens und der Höhe der Notstandshilfe. Diese Erwägungen lassen auch den Abs4 des §6 NHV wegen der darin festgesetzten starren Obergrenze als unsachlich erscheinen.
Die nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes verfassungs- und gesetzwidrigen, weil einer sachlichen Rechtfertigung entbehrenden Ergebnisse der Anwendung der genannten Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen haben ihre Ursache somit nicht nur in der dargelegten unterhaltsrechtswidrigen Anrechnung von Dritteinkünften, sondern überdies in der Art und Weise, in der der Gesetzgeber das 'Fürsorgeprinzip' mit dem 'Versicherungsprinzip' zu verknüpfen trachtet. Das im Beschwerdefall anzuwendende Notstandshilferecht kennt keine Mindestversorgung (etwa durch Richtsätze in der Art der §§292 ff ASVG), aber auch keine Versorgungsobergrenze. Die Notstandshilfe ist also zugunsten und zulasten des Arbeitslosen am Prinzip der Standarderhaltung orientiert, d.h. am letzten Arbeitslosengeld und damit im wesentlichen am letzten Arbeitseinkommen (vgl. §21 Abs1 AlVG, §1 NHV). Es ist nun dem Gesetzgeber nicht verwehrt, von diesem Prinzip der Erhaltung des Lebensstandards zugunsten eines dem Fürsorgeprinzip näheren Prinzips der Mindestbedarfsdeckung abzugehen bzw. ersteres zugunsten des letzteren unter bestimmten Voraussetzungen zurückzudrängen, solange er dabei das Sachlichkeitsgebot beachtet. Diesem Gebot der Sachlichkeit ist - bezogen auf die Anrechnung von Dritteinkünften - aber nur dann entsprochen, wenn die anzurechnenden Einkünfte dem Arbeitslosen tatsächlich gewährt werden (von diesem Modell machte der Gesetzgeber vermutlich wegen der entgegenstehenden Bedürfnisse eines Massenverfahrens keinen Gebrauch) oder ihm rechtlich zustehen, mag er auch keinen Gebrauch von der Realisierung der Einkünfte machen; von letzterem Prinzip geht der Gesetzgeber aus. Ungeachtet der dargelegten Bedenken widerspricht es dem Gebot der Sachlichkeit aber auch dann, wenn die Anrechnung so gestaltet wird, daß weder dem einen noch dem anderen Prinzip entsprochen wird und nicht nur im zu vernachlässigenden Grenzfall Ansprüche auf Notstandshilfe auch dann erlöschen können, wenn die anzurechnenden Einkünfte nicht einmal existenzsichernd sind, während im anderen Fall Ansprüche auf Notstandshilfe auch dann noch bestehen, wenn die anzurechnenden Einkünfte das zur Deckung des existenzsichernden Bedarfs Erforderliche ohnehin schon erreichen oder übersteigen."
2. Die Bundesregierung verteidigt die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes sei der Gesetzgeber nicht gehalten, in unterschiedlichen Rechtsmaterien einem einheitlichen Ordnungssystem zu folgen. Er sei daher auch im Bereich des Arbeitslosenversicherungsrechts nicht an die Ordnungsstruktur des Zivilrechts gebunden. Dem Verwaltungsgerichtshof könne nur insoweit beigepflichtet werden, als es möglicherweise unsachlich wäre, den Angehörigen nur einen fixen, von seinem tatsächlichen Einkommen und den sich daraus ergebenden Lebensverhältnissen unabhängigen Betrag für die Bestreitung seines eigenen Lebensunterhaltes zu belassen. Eine derartige Auslegung lege aber die Textierung der angegriffenen Gesetzesstelle keineswegs nahe. Sie normiere zwar im ersten Satz allgemein, daß bei der Anrechnung des Einkommens der Angehörigen ein zur Bestreitung des Lebensunterhaltes notwendiger Beitrag freizulassen sei, gemäß dem zweiten Satz könne aber dieser Freibetrag ausdrücklich nach der Höhe des Einkommens sowie anderer Faktoren, etwa auch dem Lebensalter, verschieden bemessen werden. Auch die Verwendung des Ausdrucks "ein ... notwendiger Betrag" indiziere keineswegs, daß damit ein fixer, von der jeweiligen Einkommenssituation bzw. den sonstigen wirtschaftlichen Verhältnissen unabhängiger Betrag gemeint ist. Das Gesetz lasse dem Verordnungsgeber vielmehr genügend Spielraum für eine Auslegung, die auf einen - gemessen an den aus der spezifischen Einkommenssituation oder den sonstigen wirtschaftlichen Verhältnissen resultierenden Lebensverhältnissen des Angehörigen - angemessen bzw. zur Aufrechterhaltung dieser Lebensverhältnisse notwendigen Betrag abstellt.
Es sei auch keine notwendige Folge des vom Gesetz gewählten Systems, wenn Ansprüche auf Notstandshilfe auch dann erlöschen, wenn anzurechnende Einkünfte nicht einmal existenzsichernd sind, während in anderen Fällen Ansprüche auf Notstandshilfe bestehen, obwohl die anzurechnenden Einkünfte das zur Existenzsicherung Erforderliche ohnehin schon erreichen oder übersteigen. Der Entscheidung des Gesetzgebers, im Notstandshilferecht zwei verschiedene Grundprinzipien, nämlich einerseits das Prinzip der Erhaltung des bisherigen Lebensstandards und andererseits das Fürsorgeprinzip zu verwirklichen, könne
"... aus verfassungsrechtlichen Gründen auch dann nicht entgegengetreten werden, wenn diese Grundprinzipien je nach konkreter Lebenssituation (z.B.: stärkeres Hervortreten des Fürsorgeprinzips bei insgesamt niedrigerem Familieneinkommen oder langdauernder Arbeitslosigkeit oder Zurückdrängung des Fürsorgegedankens bei anderweitiger Versorgung etwa durch den Ehepartner) unterschiedlich gewichtet sind."
3. Der Bundesminister für Arbeit und Soziales geht in seiner Äußerung davon aus, daß nach dem Gesetz nicht die (rechtliche) Unterhaltspflicht oder (tatsächliche) Unterhaltsleistung, sondern die im gemeinsamen Haushalt lebende "Familien"-Gemeinschaft (einschließlich Lebensgemeinschaft, Großeltern, ledigen und angeheirateten Kindern) maßgeblich sei. Wenn in dieser Gemeinschaft ein hinreichendes Einkommen vorliege, solle das zur Verminderung oder zum Wegfall der Notstandshilfe führen. Anders als bei der Festlegung der Familienobergrenze (in dem durch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes G81/90 u.a., V179/90 u.a. vom 29. Juni 1990 aufgehobenen §36 Abs3 litB sublit. c in der Fassung BGBl. 615/1987) sei der Gesetzgeber nicht von einer starren Grenze hinreichenden Einkommens ausgegangen, sondern von einer variablen Größe, von der Zahl der zu versorgenden Familienmitglieder, besonderen Ausgabeverpflichtungen (§6 Abs4 NHV) und dem vor Eintritt der Arbeitslosigkeit erzielten Einkommen und daraus abzuleitenden Lebensstandard. Das Prinzip der Standarderhaltung schlage auch bei der Unterhaltsanrechnung durch. Eine Mindestversorgung sei im Notstandshilferecht bisher ebensowenig zu verwirklichen gewesen wie im Arbeitslosenversicherungsrecht. Etwa fünfzigtausend Personen erhielten ein Arbeitslosengeld, das unter dem Richtsatz des ASVG liege. Die Notstandshilfe könne nicht höher sein. Auch ein Vergleich mit dem deutschen System der Arbeitslosenhilfe und dem System der österreichischen Sozialhilfe zeige ein ähnliches Bild wie die getroffene Regelung.
Für den Fall der Aufhebung der Verordnung beantragt der Bundesminister für Arbeit und Soziales die Setzung einer Frist von einem Jahr, weil die Anrechnung des Einkommens gesetzlich geregelt werden müsse.
II. Die Anträge sind zulässig.
Es hat sich nichts ergeben, was gegen die Zulässigkeit der Anträge sprechen würde. Der Verfassungsgerichtshof kann den Darlegungen des Verwaltungsgerichtshofes, er habe die jeweils angefochtenen Normen in der jeweils angeführten Fassung bei Beurteilung der anhängigen Beschwerden anzuwenden, nicht entgegentreten.
III. Die Anträge sind aber nicht begründet. Die vom Verwaltungsgerichtshof vorgetragenen Bedenken sind nicht geeignet, einen Gleichheitsverstoß des Gesetzes und die Gesetzwidrigkeit der Verordnung darzutun.
1. Die angefochtene Gesetzesbestimmung gebietet die Festsetzung eines Freibetrages für die Anrechnung des Einkommens von Angehörigen (Ehepartnern oder Lebensgefährten) bei Beurteilung der Notlage eines Arbeitslosen (Satz 1). Dieser Freibetrag kann nach der ursprünglichen Fassung des Gesetzes unter anderem nach der Höhe des Einkommens verschieden bemessen werden (Satz 2). Das Einkommen, von dem das Gesetz hier spricht, ist das Einkommen jenes Angehörigen (Ehepartners oder Lebensgefährten), von dem im ersten Satz die Rede ist. Der Freibetrag kann also derart festgesetzt werden, daß er - allgemein oder unter gewissen Umständen - mit steigendem Einkommen steigt.
Die Angriffe des Verwaltungsgerichtshofes gehen in zwei Richtungen. In erster Linie rügt er, daß dem Angehörigen nur der zur Bestreitung des Lebensunterhaltes notwendige Betrag anrechnungsfrei zu belassen ist, obwohl die familienrechtlichen Grundsätze Unterhaltspflichtige und Unterhaltsberechtigte in die Lage versetzen sollen, ihre Bedürfnisse in annähernd gleichem Ausmaß und Umfang zu befriedigen. Insoweit hält also der Verwaltungsgerichtshof die Anrechnungspflicht für zu weitgehend. In zweiter Linie wendet er sich aber auch gegen ihre Starrheit, die dazu führe, daß einerseits Bedarfsdeckung auch dann angenommen werde, wenn dem Arbeitslosen zu wenig bleibe, während andererseits unter Umständen trotz Bedarfsdeckung noch Notstandshilfe gewährt werde. Die Bundesregierung meint dagegen, das Gesetz trage diesem Anliegen derart Rechnung, daß das Fürsorgeprinzip durch das Prinzip der Erhaltung des bisherigen Lebensstandards modifiziert werde, sodaß auch das Erfordernis der Bedarfsdeckung ein variables sei. Der Bundesminister für Arbeit und Soziales weist insbesondere darauf hin, daß das Arbeitslosenversicherungsrecht insgesamt keine zureichende Mindestversorgung kenne.
Der Verfassungsgerichtshof geht im Sinne seiner bisherigen, von der Bundesregierung zutreffend angezogenen Rechtsprechung davon aus, daß der Gesetzgeber nicht schlechthin verhalten ist, bei Gestaltung eines Rechtsgebietes an die Grundsätze eines anderen Rechtsgebietes anzuknüpfen, sondern vielmehr berechtigt ist, diese Gestaltung eigenständig und auch nach anderen Gesichtspunkten vorzunehmen, wenn sie nur für sich gesehen und in ihren Auswirkungen unter Berücksichtigung der übrigen Rechtsordnung sachlich sind.
Daß sich auch aus den Erkenntnissen des Verfassungsgerichtshofes zum Kärntner und zum Tiroler Sozialhilfegesetz (VfSlg. 11.662/1988 und G219/88 vom 2. März 1989) und aus dem über einen früheren Antrag des Verwaltungsgerichtshofes ergangenen Erkenntnis über die Heranziehung der Stiefeltern im Arbeitslosenversicherungsrecht (G 114/90, V196/90 vom 5. März 1991) keine unmittelbare Bindung des Gesetzgebers an die Grundsätze des bürgerlichen Unterhaltsrechts ableiten läßt, hat schon das jüngst ergangene Erkenntnis zum Studienbeihilfenrecht (B 482/89 vom 28. Februar 1991) dargelegt, worin der Verfassungsgerichtshof ausführt, daß er die Bedenken gegen die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Eltern trotz Fehlens eines Unterhaltsanspruchs nicht teilt.
Entscheidend ist vielmehr, ob eine Regelung in sich sachlich ist.
2. Die Sachlichkeit der getroffenen Regelung kann aber nur nach ihren Auswirkungen beurteilt werden. Der Verwaltungsgerichtshof geht ohne weiteres davon aus, daß der Freibetrag ein starrer, nur das zur Bestreitung des Lebensunterhaltes des Angehörigen (und seiner sonstigen Unterhaltsberechtigten) wirklich Notwendige deckender Betrag auf der einen Seite dem am früheren Arbeitseinkommen des Arbeitslosen ausgerichteten, unter Umständen wesentlich höheren Betrag der Notstandshilfe auf der anderen Seite gegenübersteht. Soll doch auch die Notstandshilfe nur das zur Bestreitung des Lebensunterhaltes des Arbeitslosen (und seiner Unterhaltsberechtigten) Notwendige sichern (§33 Abs4 AlVG) und dabei einerseits mit keinem höheren Betrag als dem des Arbeitslosengeldes festgesetzt werden, aber andererseits auch nicht unter 75 v.H. des Arbeitslosengeldes sinken (§36 Abs1 dritter Satz AlVG), dessen Höhe sich nach dem bisherigen Arbeitsverdienst richtet (§21 Abs3 AlVG). In der Tat würde ein fester Freibetrag für den Angehörigen bei standardabhängiger Notstandshilfe für den Arbeitslosen als jeweiliges Existenzminimum gesehen sich mit dem unterhaltsrechtlichen Grundsatz schlagen, daß das verfügbare Einkommen beiden Teilen in angemessenem Verhältnis zukommen muß und unterhaltspflichtige Eltern, Kinder oder Ehepartner selbst nicht etwa auf den notwendigen Unterhalt beschränkt sind.
Damit würde jedoch übersehen, daß die Anrechnung des (den Freibetrag übersteigenden) Einkommens von Angehörigen lediglich eine Methode zur Berechnung der Höhe der Notstandshilfe ist. Sie führt nicht etwa zu einer - übermäßigen - Unterhaltsverpflichtung dieses Angehörigen, sondern nur zur Kürzung oder zum Wegfall der Notstandshilfe. Der Gesetzgeber überläßt es der Beziehung zwischen unterhaltspflichtigem Angehörigen und Arbeitslosem, wie sie die gemeinsamen Bedürfnisse aus ihrem jeweiligen Einkommen decken, und er darf dabei unterstellen, daß sich ein allfälliges Mißverhältnis zwischen gebührender (ungekürzter) Notstandshilfe und anrechnungsfrei bleibendem Einkommensteil nicht etwa voll zulasten des Angehörigen, sondern im mindestens gleichen Maße auch zulasten des Arbeitslosen auswirkt, so zwar, daß der Angehörige - der unterhaltsrechtlichen Lage entsprechend - mehr für sich verwendet als den Freibetrag. Auch wenn es solcherart dazu kommt, daß beiden Beteiligten zusammen weniger zur Verfügung steht als die Summe von Notstandshilfe nach dem verlorenen Arbeitseinkommen des Arbeitslosen und fiktiver Notstandshilfe nach dem laufenden Einkommen des Angehörigen (als dem standardabhängigen Gegenstück), ist die aus der Anrechnung folgende Kürzung oder der Wegfall der Notstandshilfe nicht von vornherein unsachlich. Denn es darf die verhältnismäßige Minderung des zur Befriedigung der notwendigen Lebensbedürfnisse erforderlichen Aufwandes durch die Tatsache des Zusammenlebens im gemeinsamen Haushalt - wie der Verfassungsgerichtshof im schon genannten Erkenntnis G81/90, V179/90 u.a. vom 29. Juni 1990 klargestellt hat - durchaus zum Anlaß einer solchen Kürzung genommen werden.
Ob der Effekt einer solchen Kürzung sich im zulässigen Rahmen bewegt, hängt allerdings von der Höhe des Freibetrages und dem Verhältnis der Notstandshilfe zum verlorenen Arbeitseinkommen ab. Wird der Freibetrag so angesetzt, daß unter Berücksichtigung dieses Verhältnisses die Kürzung den Betrag einer anzunehmenden Ersparnis auch bei höherem Einkommen des Angehörigen nicht übersteigt, so kann auch ein fixer Freibetrag vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Die damit verbundene Begünstigung niederer Einkommen ist auch aus dem Blickwinkel der vorgetragenen Bedenken nicht zu beanstanden. Daß das Gesetz eine solche - verfassungskonforme - Handhabung ermöglicht, zeigen die Ziffern, die in der angefochtenen Verordnung festgesetzt werden. So kommt man beim höchstmöglichen Anspruch auf Notstandshilfe von (netto) 10.344 S (idF BGBl. 601/1989 92 % von 11.244 S in der 99. Lohnklasse von monatlich über
27.950 S) und dem Freibetrag von 4.591 S (für 1990) zu einem gemeinsamen Höchsteinkommen von (netto) 14.935 S. Den Anspruch auf ein höheres Einkommen billigt das Notstandshilferecht Ehegatten auch bei höherem Lebensstandard nicht zu. Erreicht schon das Einkommen des Ehepartners diese Höhe, so besteht kein Anspruch auf Notstandshilfe mehr, sondern nur noch der Anspruch auf Unterhalt aus dem Einkommen des Ehepartners. Was diesem selbst aus seinem Einkommen von 14.935 S an Notstandshilfe verbleiben müßte, ist (unter der Annahme, daß dem Nettoeinkommen etwa ein Bruttoeinkommen der Lohnklasse 69 - über 20.150 S - entspricht) ein Betrag von
7.515 S. Das ist zwar um 2.924 S mehr als der Freibetrag selbst, doch bleiben dem Ehepartner bei Halbierung des Gesamteinkommens ohnehin 7.467 S, also nur um 48 S weniger als der Betrag, den ihm das Notstandshilferecht zubilligen würde. Auch der feste Freibetrag beläßt also dem Angehörigen praktisch den nach seinen Lebensverhältnissen notwendigen Unterhalt. Der dem Arbeitslosen für seinen Unterhalt verbleibende Betrag von 7.467 S ist dann wohl um 2.877 S niedriger als die ihm gebührende Notstandshilfe. Aber dieser Betrag ist das Endergebnis der familienrechtlichen Ausgleichspflicht, die den Arbeitslosen auch träfe, wenn er die volle Notstandshilfe bezöge und der Ehegatte nur ein Einkommen von 4.591 S erzielen würde. Denn auch dann blieben dem Arbeitslosen bei gleicher Aufteilung im gemeinsamen Haushalt nur 7.467 S. Die Kürzung durch den festen Freibetrag ist geringer, als der genannte Differenzbetrag scheinen läßt. Eine gleichartige Behandlung der Ehegatten nach dem von ihnen früher bzw. jetzt erzielten Einkommen würde ihnen nämlich ein Gesamteinkommen von 17.859 S verschaffen (10.344 S volle Notstandshilfe + 7.515 S fiktive Notstandshilfe, weshalb bei einem Einkommen des Ehepartners von 14.935 S noch 2.924 S an Notstandshilfe verblieben), sodaß in Wahrheit nur eine Ersparnis von höchstens 2.924 S unterstellt ist. Das ist noch kein unrealistischer Wert. Auch unter diesem Blickwinkel erweisen sich die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes als nicht begründet.
Damit ist aber auch den Bedenken gegen die Verordnung der Boden entzogen.
Die Anträge sind daher abzuweisen.
Rückverweise
RIS