Die Z1.3. - 1.7. der
a) 87. Öffentlichen Bekanntmachung für den Import von US-Rindfleisch (Zahl 37.222/06-III/B/7/1989) der Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, kundgemacht im Verlautbarungsblatt dieser Kommission vom 10. August 1989, 87. Stück;
b) 156. Öffentlichen Bekanntmachung für den Import von US-Rindfleisch (Zahl 37.222/10-III/B/7/1989) der Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, kundgemacht im Verlautbarungsblatt dieser Kommission vom 15. Dezember 1989, 156. Stück;
c) 41. Öffentlichen Bekanntmachung für den Import von US-Rindfleisch (Zahl 37.222/01-III/B/7/1990) idF der
45. Öffentlichen Bekanntmachung (Zahl 37.222/02-III/B/7/1990) der Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, kundgemacht im Verlautbarungsblatt dieser Kommission vom 17. April 1990, 41. Stück, bzw. vom 24. April 1990,
45. Stück; und
d) der 99. Öffentlichen Bekanntmachung für den Import von US-Rindfleisch (Zahl 37.222/07-III/B/7/1990) der Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, kundgemacht im Verlautbarungsblatt dieser Kommission vom 16. August 1990, 99. Stück;
werden als gesetzwidrig aufgehoben.
Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aufhebungen im Bundesgesetzblatt verpflichtet.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit der 87., der 156., der 41. idF der 45. und der
99. Öffentlichen Bekanntmachung für den Import von US-Rindfleisch hat die Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft am 10. August, am 15. Dezember 1989, am
17. bzw. 24. April 1990 und am 16. August 1990 auf Grund des zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und Österreich abgeschlossenen Staatsvertrages betreffend landwirtschaftliche Erzeugnisse, BGBl. 17/1980, den Import von jeweils 200 t erstklassigem Rindfleisch innerhalb eines bestimmten Zeitraumes beschlossen und für Einfuhrbewilligungen gemäß §5 Abs6 des Viehwirtschaftsgesetzes 1983, BGBl. 621, wörtlich (im wesentlichen) gleichlautende Bestimmungen folgendermaßen festgelegt:
"Importmenge und Zuteilung
1.1. Es wird der Import von insgesamt 200 to erstklassigem Rindfleisch im Sinne des Warenkataloges gemäß Punkt 2) zur Verwendung in der Hotellerie und Gastronomie bewilligt.
1.2. Soferne die Gesamtmenge der beantragten Einfuhrmengen die Menge von 200 to überschreitet, werden bei der Zuschlagserteilung die beantragten Einfuhrmengen gekürzt.
1.3. Die Kürzung erfolgt anteilsmäßig unter Bedachtnahme auf die bisherigen Importleistungen aller Antragsteller bei US-Rindfleisch im Zeitraum 1. Jänner bis 31. Dezember 1988 (lt. 87. Öffentliche Bekanntmachung), 1. September 1988 bis 31. August 1989 (lt. 156. Öffentliche Bekanntmachung), vom 1. Jänner bis 31. Dezember 1989 (lt. 41. idF der 45. sowie lt. 99. Öffentliche Bekanntmachung) für eine Quote von 180 to (lt. 87. und 156. Öffentliche Bekanntmachung), 160 to (lt. 41. idF der 45. Öffentlichen Bekanntmachung) und 140 to (lt. 99. Öffentliche Bekanntmachung).
1.4. Für Antragsteller ohne oder mit geringen Vorleistungen gemäß 1.3. wird insgesamt eine Quote von 20 to (lt. 87. und 156. Öffentliche Bekanntmachung), 40 to (lt. 41. idF. der 45. Öffentlichen Bekanntmachung), 60 to (lt. 99. Öffentliche Bekanntmachung) reserviert. Die Aufteilung dieser Quote auf höchstens fünf (lt. 87. und 156. Öffentliche Bekanntmachung), sieben (lt. 41. idF der 45. und 99. Öffentliche Bekanntmachung) Antragsteller erfolgt anteilsmäßig unter Bedachtnahme auf den mengenmäßigen Inlandsumsatz mit US-Rindfleisch im Zeitraum 1. Jänner bis 31. Dezember 1988 (lt. 87. Öffentliche Bekanntmachung), 1. September 1988 bis 31. August 1989 (lt. 156. Öffentliche Bekanntmachung), 1. Jänner bis 31. Dezember 1989 (lt. 41. idF der 45. und lt. 99. Öffentliche Bekanntmachung). Als Inlandsumsatz gelten Direktbezüge von Importeuren von US-Rindfleisch. Der Inlandsumsatz ist entweder durch Bestätigung der Importeure oder durch Einkaufsrechnungen spätestens bis zum Ende der Einreichfrist nachzuweisen.
1.5. Eine Zusammenrechnung der Vorleistungen gemäß 1.3. und 1.4. für einen Antragsteller ist nicht möglich.
1.6. Sollten keine Antragsteller gemäß 1.4. Bewilligungen beantragen, wird die Gesamtmenge nach 1.3. zugeteilt.
1.7. Zur Verwaltungsvereinfachung wird die Abtretung von Vorleistungen gemäß 1.3. anerkannt. Diese Abtretung ist schriftlich und firmenmäßig gefertigt spätestens bis zum Ende der Einreichfrist der Kommission vorzulegen.
Die Abtretung von Importleistungen durch Antragsteller, die eine Quote nach 1.4. beanspruchen, wird nicht anerkannt."
2. Aus Anlaß von sieben Beschwerden, die zu B343-346/90, B1015,1016/90 und B72/91 beim Verfassungsgerichtshof anhängig sind und mit denen an die W S GesmbH Co KG, an die W S GesmbH, an die H GesmbH und an die H Co Kommanditgesellschaft gerichtete Bescheide der Unterkommission der Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft gemäß Art144 Abs1 B-VG angefochten werden, beschloß der Verfassungsgerichtshof, das Verfahren zur Prüfung der unter Punkt 1. wiedergegebenen Verordnungsbestimmungen von Amts wegen einzuleiten. Er ging davon aus, daß die Behörde bei Erlassung der angefochtenen Bescheide, mit denen Anträge der beschwerdeführenden Gesellschaften auf Erteilung von Importbewilligungen abgewiesen wurden, die in den Z1.3. und 1.4. der 87. und der
156. Öffentlichen Bekanntmachung 1989, der 41. idF der 45. sowie der 99. Öffentlichen Bekanntmachung 1990 enthaltenen Kontingentverteilungsvorschriften angewendet habe und daß damit die Z1.5. - 1.7. der angeführten Öffentlichen Bekanntmachungen in untrennbarem Zusammenhang stünden.
Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes gegen die angeführten Bestimmungen der Öffentlichen Bekanntmachungen bezogen sich darauf, daß es dem Gesetz widerspricht, Einfuhrbewilligungen "primär oder im überwiegenden Maß von Einfuhren als Vorleistungen abhängig" zu machen. Wenn es auch nicht ausgeschlossen schien, unter "den jeweiligen Gegebenheiten", denen zufolge gemäß §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 Einfuhrbewilligungen zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen zu erteilen sind, auch früher getätigte Importe zu verstehen, so nahm der Verfassungsgerichtshof in seinem Prüfungsbeschlüssen doch an,
"daß es den im Zusammenhang mit diesem Vertragswerk vorliegenden `Gegebenheiten' entspricht, möglichst viele österreichische Importeure zu beteiligen, um auf diese Weise möglichst preiswerte Einfuhren bzw. möglichst hohe im Interesse der österreichischen Viehwirtschaft gelegene Importausgleichssätze gemäß dem - im Einklang mit Art51a Abs1 und Art126b Abs5 B-VG auszulegenden - §10 Viehwirtschaftsgesetz 1983 zu erhalten".
Der Verfassungsgerichtshof nahm ferner an, daß §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 im Sinne des Art6 StGG verfassungskonform ausgelegt werden müsse, sodaß die Kriterien für die Verteilung eines behördlich festgelegten Kontingents nicht nur einem öffentlichen Interesse dienen müssen, sondern auch zur Zielerreichung geeignet, diesem adäquat und auch sonst sachlich zu rechtfertigen sein müssen. Er ging davon aus, daß es zwar im öffentlichen Interesse gelegen sei, bisherigen Importeuren und Händlern mit US-Rindfleisch zwecks Aufrechterhaltung ihrer bisherigen Geschäftsbeziehungen bei Verteilung des Kontingents einen gewissen Vorrang einzuräumen, vermochte aber vorläufig kein öffentliches Interesse zu erkennen, das hinreicht, die Bevorzugung bisheriger Importeure von US-Rindfleisch gegenüber neuen Antragstellern in dem Umfang zu rechtfertigen, in dem die in Prüfung gezogenen Öffentlichen Bekanntmachungen auf frühere Importleistungen abstellen. Der Gerichtshof hielt es vielmehr für denkbar, daß der staatsvertraglichen Verpflichtung Österreichs (zur Abnahme einer bestimmten Jahresquote an Rindfleisch) gegenüber den Vereinigten Staaten von Amerika (BGBl. 17/1980) ebenso wie der Deckung der vorhandenen Nachfrage von einer möglichst breiten Konkurrenz von Importeuren u.U. besser Rechnung getragen werden könnte. Es erschien dem Gerichtshof sohin vorläufig unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen der sonstigen Händler unangemessen und unverhältnismäßig, 90 % (lt. 87. und 156. Öffentlicher Bekanntmachung), 80 % (lt. 41. idF der 45. Öffentlichen Bekanntmachung), 70 % (lt. 99. Öffentlicher Bekanntmachung) eines ausgeschriebenen Importkontingents unter den bisherigen Importeuren zu verteilen und die restlichen 10 % (bzw. 20 % oder 30 %) ebenfalls Händlern zu bewilligen, die bereits bisher Umsätze von US-Rindfleisch tätigten.
Bedenken begegnete die geschilderte Regelung schließlich auch auf Grund des Gleichheitssatzes, soweit sie infolge der völlig fehlenden Berücksichtigung sonstiger Leistungskriterien bei neuen Importbewilligungswerbern "zu einer unangemessenen, sachlich nicht zu rechtfertigenden Bevorzugung bisheriger Importeure führen" könnte.
3. Die Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft verteidigte in ihren wörtlich übereinstimmenden Äußerungen die Gesetzmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen.
Die Vieh- und Fleischkommission verweist vorerst darauf, daß sich Österreich gemäß Punkt II Z. 1 litb der Vereinbarung zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und Österreich betreffend landwirtschaftliche Erzeugnisse, BGBl. 17/1980, nicht zur Abnahme einer bestimmten Rindfleischmenge, sondern lediglich dazu verpflichtet habe, "die Möglichkeit für die Einfuhr dieser Warenmenge zu schaffen, d.h. Importe im genannten Umfang zuzulassen". Ein Abstellen auf früher getätigte Importe bei der Kontingentverteilung durch Gewährung von Einfuhrbewilligungen sei zwar in §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 nicht vorgesehen, jedoch durch diese Bestimmung auch keinesfalls ausgeschlossen. Vielmehr sei dieses Kriterium in anderen Bestimmungen des Viehwirtschaftsgesetzes 1983 enthalten und auch in dem - im Wege völkerrechtskonformer Interpretation heranziehbaren - Übereinkommen über Einfuhrlizenzen, BGBl. 330/1980, (Art3 litf, k) ausdrücklich vorgesehen. Das Kriterium der bisherigen Importleistungen entspreche als eine sachliche Unterscheidung im Tatsächlichen (VfGH 1.3.1990, B933/88) den Zielsetzungen und grundlegenden Wertungen des Viehwirtschaftsgesetzes 1983 und auch des in einer rechtlichen Gesamtbetrachtung heranzuziehenden Außenhandelsgesetzes (§8).
Das bei der Erteilung von Einfuhrbewilligungen im Zuge der "Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen" gemäß §5 Abs6 zweiter Satz des Viehwirtschaftsgesetzes 1983 vorgesehene, "den jeweiligen Gegebenheiten entsprechende Verfahren" müsse mit Rücksicht auf "die im Regelfall sehr komplexen Handelsbeziehungen, in die völkerrechtliche Abkommen erfahrungsgemäß eingebettet sind" verstanden werden. Die Vereinbarung zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und Österreich betreffend landwirtschaftliche Erzeugnisse, BGBl. 17/1980, sei geprägt vom Gegengeschäftscharakter der Importquote von 600 t für erstklassiges Rindfleisch nach Österreich, um den Marktzutritt für österreichischen Käse in den USA zu gewährleisten.
Die Heranziehung von Vorleistungen als Zuteilungskriterium sei daher deshalb erfolgt,
"da die bisherigen Importeure aufgrund der im Laufe der Zeit gewonnenen entsprechenden Erfahrung mit solchen Geschäften gegenüber den USA eine Gewähr für einen reibungslosen Import boten. Gleichzeitig konnte davon ausgegangen werden, daß diese Firmen weiterhin in der Lage sein werden zu importieren, sodaß die Kontinuität in den Geschäftsbeziehungen mit dem Ausland gewahrt wird".
Seit 1987 versuchten vermehrt österreichische Fleischhandelsfirmen wegen der aufgrund der geänderten Wechselkursverhältnisse besseren Verdienstchancen im Fleischimport US-Rindfleisch zu importieren. Bei den daraus resultierenden kleinen Mengen sei sowohl der Einkauf am amerikanischen Markt wegen der besonderen Produktionsbedingungen schwer durchführbar als auch der Transport entsprechend teuer. Es bestehe die Gefahr, daß für Kleinstmengen erteilte Bewilligungen nicht ausgenützt werden und die Handelsbeziehungen mit den USA Schaden nehmen würden. Da laut Abkommen unter den österreichischen Markterfordernissen nur frisches Hochqualitätsfleisch für Importe in Betracht käme, seien bei der Auswahl der Einkaufsware der Kontakt zu bewährten Händlern und die Kenntnisse des US-Marktes besonders wichtig. Auch auf der Abnehmerseite am österreichischen Inlandsmarkt sei die relativ kleine Abnehmergruppe der Spitzenhotellerie und -gastronomie im wesentlichen auf kontinuierlich einführende, verläßliche Lieferanten und auf eine konstante Belieferung angewiesen. Ein Neuimporteur, der auf Abnehmerseite nicht Fuß fassen könne, müsse das importierte Fleisch dem Inlandsmarkt anderweitig zuführen, was zu einer unerwünschten, gerade durch die Kontingentierung zu vermeidenden, volkswirtschaftlich nachteiligen direkten Konkurrenzierung inländischer Ware führe.
Ein neuer Einstieg in den Fleischimport sei mit erheblichen Kosten und Risken verbunden, sodaß die Gefahr bestünde, daß Fleisch niedrigerer Qualitätskategorien importiert würde, was von amerikanischer Seite nicht als in Erfüllung der amerikanisch-österreichischen Vereinbarung betrachtet würde.
Die "bloße Maximierung der abgeschöpften Importausgleichssätze" bei damit nahezu zwingend verbundener Absenkung der Fleischqualität wäre unter Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Zusammenhanges keineswegs im Sinne der Kriterien der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit, berücksichtige man die "vorläufig in keiner Weise absehbaren Verluste, die durch die Verschlechterung vernetzter Wirtschaftsbeziehungen ausgelöst werden könnten".
Zusammenfassend stellt die Vieh- und Fleischkommission fest:
"Die teilweise Beschränkung der Importkontingente auf Importeure mit Vorleistungen, die als etablierte Händler ihre Verläßlichkeit bereits nachgewiesen haben, liegt daher ebenso im öffentlichen Interesse und im Sinne der getroffenen völkerrechtlichen Vereinbarung, wie die Beschränkung und Regelung des Zuganges neuer Importeure, und ist damit wegen der jeweiligen Bedingungen' sachlich gerechtfertigt und gesetzeskonform."
Der verfassungsrechtlich zulässige Eingriff in das Recht auf Erwerbsfreiheit gemäß Art6 StGG durch die Beschränkungen der in Prüfung gezogenen Öffentlichen Bekanntmachungen diene dem in den Zielen des §2 Abs2 Z1 - 3 Viehwirtschaftsgesetz 1983 genannten öffentlichen Interesse und sei zur Zielerreichung geeignet; ferner sei die Eingriffsschwere der objektiven Erwerbsausübungsbeschränkung für Neuimporteure insbesondere wegen der Zugangsmöglichkeit für eine bestimmte Anzahl von Neuimporteuren und dem dafür zur Verfügung gestellten Kontingentanteil zur Bedrohung gesamtwirtschaftlicher Interessen verhältnismäßig und auch sonst sachlich gerechtfertigt.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Der Verfassungsgerichtshof hat die Verfahren zu V78-85/91, V88,89/91 und V191-193/91 wegen ihres sachlichen Zusammenhanges zur gemeinsames Verhandlung und Entscheidung verbunden.
2. Die in untrennbarem Zusammenhang stehenden Kontingentverteilungsvorschriften der Z1.3. - 1.7. der 87., 156. Öffentlichen Bekanntmachung aus 1989 und der 41. idF der
45. und der 99. Öffentlichen Bekanntmachung aus 1990, die in untrennbarem inhaltlichen Zusammenhang stehen, waren bei der Abweisung der begehrten Einfuhrbewilligungen anzuwenden und sind daher auch präjudiziell im Sinne des Art139 Abs1 B-VG.
Da auch die sonstigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, ist das Verordnungsprüfungsverfahren gemäß Art139 B-VG zulässig.
3.a. Für "Bewilligungserteilungen" gemäß §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 hat die Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, gestützt auf die im Range eines Bundesgesetzes stehende Vereinbarung zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und Österreich betreffend landwirtschaftliche Erzeugnisse, BGBl. 17/1980, mit den in Prüfung gezogenen Öffentlichen Bekanntmachungen den Import von jeweils 200 t erstklassigem Rindfleisch aus den Vereinigten Staaten von Amerika "bewilligt" und für die Zuteilung des Kontingents unter den Z1.3. - 1.7. Vorleistungen der antragstellenden Importeure gefordert. Diese Vorleistungen bestehen für 180 t (bzw. 160 t oder 140 t) der jeweiligen Kontingente in den bisherigen Importleistungen der Antragsteller im Zeitraum eines jeweils unmittelbar vorangehenden Jahres. Die jeweilige Restquote von 20 t (bzw. 40 t oder 60 t) ist für höchstens fünf (bzw. sieben) Antragsteller ohne oder mit geringen Importvorleistungen während des genannten Zeitraumes reserviert, auf welche die Quote nach Maßgabe ihres mengenmäßigen Inlandsumsatzes mit US-Rindfleisch während des genannten Zeitraumes (sohin auch auf Grund von Vorleistungen) aufgeteilt wird.
Überschreitet mithin die Gesamtmenge der beantragten Einfuhrmengen die Menge von 200 t, so werden vorerst für eine Quote von 180 t (bzw. 160 t oder 140 t) nur jene Antragsteller berücksichtigt, die Importleistungen an US-Rindfleisch im angegebenen Zeitraum aufweisen. Die restlichen 20 t (bzw. 40 t oder 60 t) werden unter jenen fünf (bzw. sieben) Antragstellern aufgeteilt, die mengenmäßig den größten Inlandsumsatz mit US-Rindfleisch im genannten Zeitraum nachzuweisen vermögen.
Antragsteller ohne Importvorleistungen und ohne vorhergehende Inlandsumsätze mit US-Rindfleisch (im folgenden: neue Importeure) kommen sohin bei der Kontingentverteilung nur zum Zuge, wenn die Gesamtmenge der von Antragstellern mit Importvorleistungen und mit entsprechenden einschlägigen Inlandsumsätzen beantragten Einfuhrmengen weniger als 200 t beträgt oder wenn ihnen Vorleistungen gemäß Z1.7. der Öffentlichen Bekanntmachungen "abgetreten" wurden.
b. Gemäß §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 "kann die Kommission in einem den jeweiligen Gegebenheiten entsprechenden Verfahren Einfuhrbewilligungen erteilen, soweit dies zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen ... erforderlich ist". Eine derartige völkerrechtliche Verpflichtung wird durch die Vereinbarung zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und Österreich betreffend landwirtschaftliche Erzeugnisse, BGBl. 17/1980, begründet. In den Erläuterungen (132 BlgNR 15. GP) zur Vereinbarung zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und Österreich betreffend landwirtschaftliche Erzeugnisse wird davon ausgegangen, daß jedenfalls die österreichischen, nicht-tariflichen Zugeständnisse an die USA betreffend die Rindfleischquote in den diesbezüglichen Bestimmungen der gegenständlichen Vereinbarung "ausreichend determiniert (sind), sodaß sie in der innerstaatlichen Rechtsordnung unmittelbar angewendet werden können". Dem stimmt der Verfassungsgerichtshof zumindest in Zusammenhalt der Vereinbarung mit §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 zu.
Unter Z II dieser Vereinbarung gewährt Österreich als Gegenleistung für die Zusage der USA betreffend die Sicherung des Marktzutrittes für österreichischen Käse eine Quote für erstklassiges, zur Verwendung in der Hotellerie und Gastronomie bestimmtes Rindfleisch, die dem saisonalen Bedarf entsprechend in Teilen vergeben werden kann und bei deren Erfüllung Ursprung und Qualität jeder Sendung durch entsprechende, vom US-Landwirtschaftsministerium ausgestellte Zeugnisse bestätigt werden müssen. Anhang IV der Vereinbarung enthält eindeutige Begriffsbestimmungen für die Klassifikation als "erstklassiges Rindfleisch".
Mangels näherer Regelungen für die Verteilung der auf Grund der Vereinbarung zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und Österreich betreffend landwirtschaftliche Erzeugnisse festgesetzten Kontingente in der Vereinbarung selbst ist gemäß §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 "zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen" auch das Übereinkommen über Einfuhrlizenzverfahren, BGBl. 330/1980, (das von der Republik Österreich ebenso wie von den Vereinigten Staaten von Amerika ratifiziert wurde - vgl. Benedek, Die Rechtsordnung des GATT aus völkerrechtlicher Sicht, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Bd. 100, 1990, S. 500/505) heranzuziehen. In den Erläuterungen zum Übereinkommen (243 BlgNR 15. GP) wird ausgeführt, daß "die innerstaatliche Durchführung der übernommenen völkerrechtlichen Verpflichtung ... durch die auf dem Gebiet des Außenhandelsrechtes bestehenden innerstaatlichen Regelungen gewährleistet (ist)".
Gemäß Art3 litf dieses Übereinkommens ist "jede Person, Unternehmung oder Institution, die im Einfuhrland die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, ... gleichermaßen berechtigt, eine Lizenz zu beantragen und für eine Bewilligung in Betracht gezogen zu werden". Gemäß Art3 litj des Übereinkommens "berücksichtigen die Vertragsparteien (bei der Lizenzerteilung), daß es wünschenswert ist, Lizenzen für die betreffenden Waren in wirtschaftlich sinnvollen Mengen zu erteilen". Gemäß Art3 litk des Übereinkommens sollten bei der Zuteilung von Lizenzen "frühere Einfuhren des Antragstellers und die Frage in Betracht" gezogen werden, "ob die dem Antragsteller erteilten Lizenzen in einem nicht weit zurückliegenden repräsentativen Zeitraum voll ausgenutzt worden sind". Gemäß Art3 litl des Übereinkommens ist schließlich "auf eine angemessene Zuteilung von Lizenzen an neue Importeure zu achten, wobei zu berücksichtigen ist, daß es wünschenswert ist, Lizenzen für Waren in wirtschaftlich sinnvollen Mengen zu erteilen".
Der Verfassungsgerichtshof hegt unter Berücksichtigung der in seinem Erkenntnis vom 30. November 1990, V78/90, entwickelten Kriterien keinen Zweifel, daß die in ihrem Inhalt wiedergegebenen Bestimmungen der beiden völkerrechtlichen Verträge in Zusammenhalt mit §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 eine entsprechende Rechtsgrundlage für Einfuhrbewilligungen darstellen, die von der zuständigen Behörde bei der Festsetzung von Kontingenten und der Erlassung von Vorschriften zu ihrer Verteilung gemäß Art18 Abs2 B-VG heranzuziehen ist.
Darüber hinaus verweist der Verfassungsgerichtshof auf sein Erkenntnis vom 1. März 1990, B933/88 ua., in dem eine mit dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz zu vereinbarende Verteilung eines Einfuhrkontingents darin gesehen wurde, "daß die belangte Behörde offensichtlich bemüht war, eine Verteilung nach objektiven, sachgerechten Kriterien vorzunehmen, die eine nicht durch Unterschiede im Bereich des Tatsächlichen begründete Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner Bewilligungswerber vermeidet".
c. Die unter den Z1.3. - 1.7. der in Prüfung gezogenen Öffentlichen Bekanntmachungen der Vieh- und Fleischkommission getroffene Regelung der Kontingentverteilung für den Fall, daß die Gesamtmenge der beantragten Einfuhren die Menge von 200 t überschreitet, widerspricht den unter b. dargestellten Rechtsgrundlagen für die Erteilung von Einfuhrbewilligungen.
"Den jeweiligen Gegebenheiten", "soweit dies zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen ... erforderlich ist", entspricht die Erteilung von Einfuhrbewilligungen gemäß §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 in Vollzug der Vereinbarung zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und Österreich betreffend landwirtschaftliche Erzeugnisse, BGBl. 17/1980, dann, wenn die von der Vieh- und Fleischkommission als zuständige österreichische Behörde bei der Erteilung von Einfuhrbewilligungen gewählte Vorgangsweise sicherstellt, daß die von Österreich zugestandene Einfuhrquote für erstklassiges Rindfleisch bestmöglich erfüllt wird. Der Verfassungsgerichtshof bleibt bei der bereits in den Prüfungsbeschlüssen vertretenen Auffassung, daß die Erfüllung der völkerrechtlichen Verpflichtung dadurch am besten sichergestellt wird, daß zusätzlich zu den bereits durch Vorleistungen ausgewiesenen Importeuren auch neuen Antragstellern, welche auf Grund ihrer Geschäftsstruktur die Gewähr für eine klaglose Abwicklung entsprechender Importe bieten, die Einfuhr von US-Rindfleisch durch Erteilung einer entsprechenden Bewilligung ermöglicht wird. Diese Auffassung entspricht offenbar auch der des Vertragspartners Österreichs: In einem, dem Verfassungsgerichtshof von der verordnungserlassenden Behörde vorgelegten Aktenvermerk vom 7. März 1991 (über eine Besprechung mit Vertretern der US-Botschaft betreffend die Durchführung der zitierten Vereinbarung) findet sich der Hinweis eines Vertreters des österreichischen Vertragspartners, "daß das Problem US-Rindfleisch dadurch gelöst werde, wenn `Real Newcomer' die Möglichkeit hätten, eine Importbewilligung zu erhalten".
Der Verfassungsgerichtshof verschließt sich zwar keineswegs der sowohl in der schriftlichen Äußerung der Vieh- und Fleischkommission als auch in der mündlichen Verhandlung von ihrem Vorsitzenden überzeugend vorgetragenen Auffassung, daß den "jeweiligen Gegebenheiten" im Zusammenhang mit der Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen die Berücksichtigung bereits bestehender Handelsbeziehungen durch bevorzugte Verteilung eines Einfuhrkontingents an Bewilligungswerber entspricht, die diese Handelsbeziehungen durch entsprechende Vorleistungen nachzuweisen vermögen. Eine Regelung wie die Z1.3. - 1.7. der in Prüfung gezogenen Öffentlichen Bekanntmachungen wird jedoch den im Hinblick auf die Vereinbarung BGBl. 17/1980 vorliegenden "Gegebenheiten" nicht gerecht, wenn sie neue Bewerber um Einfuhrbewilligungen praktisch und im Ergebnis ausschließt. Die unter Z1.4. neuen Bewilligungswerbern vorbehaltene Quote von 10 % (bzw. 20 % oder 30 %) des Gesamtkontingents stellt nicht nur eine in Anbetracht der "Gegebenheiten" zu starre Menge dar, sondern sie berücksichtigt durch das Abstellen auf bisher getätigte Jahresumsätze mit US-Rindfleisch die Qualifikation neuer Importeure nur unzureichend und stellt im Ergebnis wiederum auf Vorleistungen ab. Es mag zwar gerechtfertigt sein, den bisherigen Inlandsumsatz mit US-Rindfleisch bei der Verteilung des Kontingentteiles für neue Importeure mitzuberücksichtigen; der besagte Inlandsumsatz darf aber keinesfalls das einzige Kriterium für die Verteilung dieses Kontingentteiles an neue Bewerber sein, weil ansonsten auch entsprechend leistungswillige und -fähige Unternehmen, die neu gegründet wurden, oder die bislang in anderen Bereichen des Außenhandels mit Fleisch erfolgreich tätig waren, ohne sachlichen Grund keine Chance hätten, das von der Vereinbarung erfaßte US-Rindfleisch einzuführen.
Der Verfassungsgerichtshof verkennt nicht, daß es im Interesse beider Vertragspartner ebenso wie der österreichischen Abnehmer und insbesondere Konsumenten gelegen ist, den besonders hohen Qualitätsstandard sicherzustellen, der für das zu importierende Rindfleisch gefordert wird. Er ist jedoch der Meinung, daß die in Anhang IV der Vereinbarung BGBl. 17/1980 genannten sowie unter Z2 in den Öffentlichen Bekanntmachungen wiedergegebenen Bestimmungen über "Warenkatalog und Begriffsbestimmung" im Verein mit den vom US-Landwirtschaftsministerium auszustellenden Ursprungs- und Qualitätszeugnissen und einer entsprechenden Qualitätskontrolle der österreichischen Behörden genügend Gewähr dafür bieten, daß auch neue Bewilligungswerber die qualitativen Anforderungen an das einzuführende US-Rindfleisch hinreichend beachten. Im übrigen wird auch durch entsprechende Vorleistungen allein noch keineswegs sichergestellt, daß dadurch der vereinbarungsgemäß hohe Qualitätsstandard des Importrindfleisches auch in Zukunft aufrechterhalten wird.
Den Bedenken der Vieh- und Fleischkommission, daß erweiterte Zugangsmöglichkeiten zum Import "durch, mit bisherigen Importeuren in wirtschaftlichem Zusammenhang stehende juristische Personen wahrgenommen" werden, kann durch eine entsprechende Bewilligungspraxis begegnet werden, die auf die der Behörde bekannten, tatsächlich bestehenden Betriebe Bedacht nimmt und eine mögliche Vielzahl von als Antragsteller auftretenden juristischen Personen (mit identischen Betrieben) vernachlässigt. Werden Importbewilligungen nicht ausgenutzt, sieht §5 Abs8 Viehwirtschaftsgesetz 1983 gehörige Sanktionen, wie etwa den Verfall von Sicherstellungen, den Entzug erteilter Bewilligungen sowie den zeitweisen oder dauernden Ausschluß von der Durchführung von Importgeschäften vor, deren drohende Verhängung die Nutzung der von Österreich eingeräumten Importquote ausreichend sichert.
Rechtswidrig ist ferner die Regelung, daß zwar Antragsteller ohne Importvorleistungen bei Verteilung der Quote gemäß Z1.3. der Öffentlichen Bekanntmachungen von der Behörde nicht zu berücksichtigen sind, daß aber nach Z1.7. der Öffentlichen Bekanntmachungen eine "Abtretung von Vorleistungen" ohne weitere Bedingungen für zulässig erklärt wird. Dadurch wird nämlich im Ergebnis bewirkt, daß die Aufteilung des Kontingents durch Erteilung von Importbewilligungen nicht mehr nach den von der Behörde vorgegebenen sachlichen Kriterien erfolgt, sondern daß es ohne Rücksichtnahme auf das Vorliegen von Qualifikationskriterien bisherigen Importeuren überlassen bleibt, über die Vergabe der ihnen zumindest anwartschaftlich aufgrund ihrer Vorleistungen zustehenden Importquoten nach Belieben zu entscheiden und aus diesen Anwartschaften, wie sie durch die Z1.7. im Verein mit Z1.3. der Öffentlichen Bekanntmachungen begründet werden, individuellen wirtschaftlichen Nutzen zu ziehen.
Die geschilderten Kontingentverteilungsvorschriften widersprechen aber auch dem Übereinkommen über Einfuhrlizenzverfahren, BGBl. 330/1980. Zwar läßt Art3 litk dieses Übereinkommens zu, daß bei der Vergabe von Einfuhrbewilligungen auch die "früheren Einfuhren des Antragstellers", sohin die Vorleistungen, in Betracht gezogen werden. Gleichzeitig fordert aber Art3 litl des Übereinkommens "eine angemessene Zuteilung von Lizenzen an Neuimporteure". Neue Importeure sind aber nicht nur jene, die bereits bisher Inlandsumsätze mit der zu importierenden Ware getätigt haben, sodaß Z1.4. der zitierten Öffentlichen Bekanntmachungen der Vorschrift des Art3 litl des Übereinkommens nicht genügt. Darüber hinaus hält der Verfassungsgerichtshof einen starren, von vornherein bei Festlegung des Importkontingents bestimmten Anteil, wie die in Z1.4. der in Prüfung gezogenen Öffentlichen Bekanntmachungen reservierten 20 t (bzw. 40 t oder 60 t), d.s. 10 % (bzw. 20 % oder 30 %) der Gesamtmenge für Antragsteller ohne oder mit geringen Vorleistungen nicht für "angemessen" im Sinne des Art3 litl des Übereinkommens. "Angemessen" ist die Berücksichtigung neuer Importeure wohl nur dann, wenn nach Einlangen und Abwägung aller auf ein bewilligtes Importkontingent gerichteten Anträge eine an sachlichen Kriterien orientierte Gesamtentscheidung getroffen wird. Für die Übung dieses Auswahlermessens, das der Behörde zwangsläufig zusteht, wenn der Umfang des Importkontingents geringer ist als die Summe der darauf gerichteten Einfuhranträge, bilden zweifelsohne entsprechende Vorleistungen, also die bisherigen Handelserfahrungen mit den USA, die Aufrechterhaltung und Fortsetzung bewährter Geschäftsbeziehungen mit dem Exportland, die Zuteilung wirtschaftlich sinnvoller Mengen sowie die Leistungsfähigkeit neuer Importwerber sachliche Kriterien. Ihre Gewichtung darf jedoch nicht im vorhinein - ohne Kenntnis der Einzelanträge - vorgenommen werden, wie dies in den Z1.3. - 1.7. der in Prüfung gezogenen Öffentlichen Bekanntmachungen geschehen ist, weil ansonsten der Verordnungsgeber den der Behörde bei ihrer Auswahlentscheidung von Rechts wegen zustehenden Ermessensspielraum vorweg konsumiert (vgl. etwa auch VfGH 15.6.1991, V603/90 ua.).
Schließlich bildet es im Sinne der im Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 1. März 1990, B933/88 ua., zum Gleichheitssatz angestellten Überlegungen eine nicht durch Unterschiede im Bereich des Tatsächlichen begründete Bevorzugung der Antragsteller mit Vorleistungen sowie umgekehrt eine Benachteiligung der Antragsteller ohne derartige Importleistungen bzw. Inlandsumsätze mit US-Rindfleisch, wenn ohne Berücksichtigung sonstiger sachlicher Auswahlgesichtspunkte für die Antragsteller mit Vorleistungen an US-Rindfleischimporten eine starre Quote von 180 t (bzw. 160 t oder 140 t), d.s. 90 % (bzw. 80 % oder 70 %) der Gesamtimportmenge vorbehalten wird. Gleichheitswidrig ist es auch, wenn nach einer rechtsgeschäftlichen "Abtretung von Vorleistungen" Antragsteller ohne Vorleistungen solchen mit Vorleistungen bei der Kontingentverteilung gleichgestellt werden.
Die Z1.3. - 1.7. der 87. und 156. Öffentlichen Bekanntmachung der Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft des Jahres 1989, der 41. idF der 45. sowie der
99. Öffentlichen Bekanntmachung der Vieh- und Fleischkommission beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft des Jahres 1990 waren sohin wegen Widerspruchs zu §5 Abs6 Viehwirtschaftsgesetz 1983 im Verein mit der Vereinbarung zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und Österreich betreffend landwirtschaftliche Erzeugnisse, BGBl. 17/1980, und dem Übereinkommen über Einfuhrlizenzverfahren, BGBl. 330/1980, sowie zum Gleichheitssatz als gesetzwidrig gemäß Art139 B-VG aufzuheben.
Bei diesem Verfahrensergebnis erübrigt es sich, über die sonstigen, in den Prüfungsbeschlüssen aufgeworfenen Bedenken des Verfassungsgerichtshofes abzusprechen.
Die Aufhebung der gesetzwidrigen Verordnungsbestimmungen erwies sich deshalb als notwendig, weil diese Bestimmungen keineswegs bereits im Sinne des Art139 Abs4 B-VG "außer Kraft getreten" sind, mag auch der durch die in Prüfung gezogenen Öffentlichen Bekanntmachungen vorgesehene Import von US-Rindfleisch für bereits verstrichene Zeiträume vorgesehen gewesen sein.
4. Die Verpflichtung zur Kundmachung der Aufhebung stützt sich auf Art139 Abs5 B-VG.
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