Die Anträge werden zurückgewiesen.
Begründung:
I. 1.a) Der Bundesminister für Inneres richtete an die Sicherheitsdirektion für das Bundesland Oberösterreich unter der Zl. 2146/412-II/5/91 ein mit 29. Juli 1991 datiertes Schreiben mit folgendem Wortlaut:
"Unter Bezugnahme auf die Besprechung am 16.7.1991 im Bundesministerium für Inneres betreffend das Dienststellenstrukturkonzept 1991 wird beiliegend die Aufstellung über die im Bundesland Oberösterreich aufzulassenden Gendarmerieposten übermittelt.
Die in diesem Zusammenhang zu treffenden Maßnahmen sind ehestmöglich einzuleiten. Die Bürgermeister der betroffenen Gemeinden sind vor der Zusammenlegung nochmals zu informieren.
Weiters ist dafür vorzusorgen, daß die Überwachungsgebiete der aufgelassenen Gendarmerieposten von den übernehmenden Dienststellen in jenem Ausmaß sicherheitsdienstlich betreut werden, daß die mit dem DSK 1991 beabsichtigte Steigerung der Gendarmeriepräsenz tatsächlich gewährleistet ist.
Das LGK für Oberösterreich wird unter einem in Kenntnis gesetzt und angewiesen, die notwendigen Personal- und sonstigen Maßnahmen einzuleiten.
Bezüglich der GP Traunkirchen, Kopfing, Esternberg, Klaus und Micheldorf sind noch Abklärungen durch das Bundesministerium für Inneres erforderlich, weshalb mit der Zusammenlegung dieser Dienststellen noch zuzuwarten ist."
In der diesem Schreiben beigelegten "Übersicht über die zusammenzulegenden Gendarmerieposten im LGK-Bereich Oberösterreich" sind die aufzulassenden Gendarmerieposten und die "übernehmenden" Gendarmerieposten namentlich angeführt.
Eine Abschrift dieses Schreibens erging an das Landesgendarmeriekommando für Oberösterreich.
b) Die Sicherheitsdirektion für das Bundesland Oberösterreich richtete an die Bezirkshauptmannschaft Rohrbach und an das Landesgendarmeriekommando für Oberösterreich unter der Zl. P-130- ein mit 10. August 1991 datiertes Schreiben folgenden Wortlautes:
"Das Bundesministerium für Inneres hat mit Erlaß vom 29.7.1991, Zl. 2146/412-II/5/91, der Auflassung des mit 3 Beamten systemisierten Gendarmeriepostens Julbach zugestimmt.
Gemäß §3 Absatz 2 Gendarmeriegesetz 1918 wird sohin im Einvernehmen mit dem Landesgendarmeriekommando f. OÖ. die Auflassung des Gendarmeriepostens Julbach unter gleichzeitiger Zuweisung seines bisherigen Überwachungsgebietes zum Gendarmerieposten Peilstein mit Wirksamkeit vom 31.8.1991 verfügt.
Die beabsichtigte Zuweisung der durch die Auflassung freiwerdenden Planstellen zum Gendarmerieposten Peilstein (2) und Aigen i.M. (1) wird zustimmend zur Kenntnis genommen.
Die weiteren organisatorishen Verfügungen werden vom Landesgendarmeriekommando getroffen."
c) Die Sicherheitsdirektion für das Bundesland Oberösterreich richtete unter derselben Zahl und demselben Datum inhaltlich gleichlautende Schreiben an die Bezirkshauptmannschaften Freistadt, Schärding, Steyr-Land und Urfahr-Umgebung sowie an das Landesgendarmeriekommando für Oberösterreich betreffend die Auflassung der Gendarmerieposten Schönau i.M., Sigharting, Waldneukirchen und Alberndorf unter gleichzeitiger Zuweisung des Überwachungsgebietes an jeweils namentlich bezeichnete Gendarmerieposten.
2.a) Der Bundesminister für Inneres richtete an die Sicherheitsdirektion für das Bundesland Steiermark unter der Zl. 2146/412-II/5/91 ein mit 29. Juli 1991 datiertes Schreiben mit folgendem Wortlaut:
"Unter Bezugnahme auf die Besprechung am 16.7.1991 im BM f. Inneres betreffend das Dienststellenstrukturkonzept 1991 wird beiliegend die Aufstellung über die im Bundesland Steiermark aufzulassenden Gendarmerieposten übermittelt.
Die in diesem Zusammenhang zu treffenden Maßnahmen sind ehestmöglich einzuleiten. Die Bürgermeister der betroffenen Gemeinden sind vor der Zusammenlegung nochmals zu informieren. Weiters ist dafür vorzusorgen, daß die Überwachungsgebiete der aufgelassenen Gendarmerieposten von den übernehmenden Dienststellen in jenem Ausmaß sicherheitsdienstlich betreut werden, daß die mit dem DSK 1991 beabsichtigte Steigerung der Gendarmeriepräsenz tatsächlich gewährleistet wird.
Das LGK für Steiermark wird unter einem in Kenntnis gesetzt und angewiesen, die notwendigen Personal- und sonstigen Maßnahmen einzuleiten.
Bezüglich des GP Neudau, Großlobming und St. Marein
b. Knittelfeld sind noch Abklärungen durch das BM f. Inneres erforderlich, weshalb mit der Zusammenlegung dieser Dienststellen noch zuzuwarten ist.
Der GP Mürzsteg ist erst nach Vorliegen des Einsatzplanes über die Gewährleistung der Sicherheit für den Herrn Bundespräsident(en) zusammenzulegen."
In der diesem Schreiben beigelegten "Übersicht über die zusammenzulegenden Gendarmerieposten im LGK-Bereich Steiermark" sind die aufzulassenden Gendarmerieposten und die "übernehmenden" Gendarmerieposten namentlich angeführt.
Eine Abschrift dieses Schreibens erging an das Landesgendarmeriekommando für Steiermark.
b) Der Bundesminister für Inneres richtete an die Sicherheitsdirektion für das Bundesland Steiermark unter der Zl. 2146/460-II/5/91 folgendes mit 20. August 1991 datiertes Schreiben:
"Unter Bezugnahme auf den Erlaß vom 29.7.1991,
Zahl 2146/412-II/5/91, wird eröffnet, daß nach Prüfung der Sachlage auch die Zusammenlegung der GP Neudau, Großlobming, St. Marein bei Knittelfeld und Mürzsteg mit den in der übermittelten Aufstellung genannten Gendarmerieposten unverzüglich einzuleiten ist.
Das LGK für Steiermark wurde u.e. in Kenntnis gesetzt."
Eine Abschrift dieses Schreibens erging an das Landesgendarmeriekommando für Steiermark.
II. 1. Die Oberösterreichische Landesregierung stellte auf Grund ihres Beschlusses vom 2. September 1991 gemäß Art139 Abs1 B-VG an den Verfassungsgerichtshof die folgenden, zu V254-258/91 protokollierten Anträge:
"Der Verfassungsgerichtshof möge gemäß Art139 Abs1 B-VG 1929
in eventu:
wegen Gesetzwidrigkeit aufheben."
2. Die Steiermärkische Landesregierung stellte auf Grund ihres Beschlusses vom 23. September 1991 gemäß Art139 Abs1 B-VG an den Verfassungsgerichtshof den folgenden, zu V262/91 protokollierten Antrag:
"Der Verfassungsgerichtshof möge den Erlaß des Bundesministeriums für Inneres vom 29.7.1991 bzw. 20.8.1991, Zl. 2146/460-II/5/91, wegen Gesetzwidrigkeit aufheben, soweit er die Auflassung folgender Gendarmerieposten verfügt:
Edelsbach, Großstübing, Thal, Dechantskirchen, St.Johann/Haide, Neudau, Wenigzell, St.Johann/T., Großlobming, St.Marein/Kn., St.Georgen/St., Mürzsteg, Mettersdorf/S., Kainach, Salla, Gasen und Rettenegg."
3. a) Die Oberösterreichische Landesregierung hat zur Frage der Zulässigkeit der Anträge vorgebracht:
"1. Gemäß Art139 Abs1 zweiter Satz B-VG 1929 erkennt der Verfassungsgerichtshof unter anderem über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen einer Bundesbehörde auf Antrag einer Landesregierung. Dieser Bestimmung zufolge besitzt die Landesregierung die Berechtigung, Verordnungen von Bundesbehörden auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen - abstrakte Kontrollbefugnis der Landesregierung gegenüber Bundesbehörden; dies bedeutet, daß der Prüfungsantrag in keinem verfahrensrechtlichen Zusammenhang mit der Setzung eines individuellen Verwaltungsaktes stehen muß (vgl. Wolfgang Pesendorfer, Der Landeshauptmann, S. 205; Aichlreiter, Österreichisches Verordnungsrecht, Band 2, S. 1217 und 1299; Walter-Mayer, Grundriß des österr. Bundesverfassungsrechtes,
6. Auflage, RZ 1113). Da keine weiteren Voraussetzungen den einschlägigen (verfassungs)gesetzlichen Bestimmungen zu entnehmen sind, wäre eine Anfechtung von 'Bundesverordnungen' durch die Landesregierung auch dann zulässig, wenn die Landesregierung unmittelbar von dieser Verordnung nicht 'berührt' wäre. Der Landesregierung kommt bezüglich der Antragstellung ein 'Ermessen' zu, vergleichbar jenem, das einer Partei hinsichtlich der Entscheidung zukommt, ob sie ein Rechtsmittel ergreifen will oder nicht (Merkl, ZBl. 1921, S. 569). Ziel dieser Anträge ist jedoch, die in Punkt I. aufgelisteten 'Aufhebungsverfügungen', die als Verordnungen zu qualifizieren sind, wegen Widerspruchs zum §3 Abs2 Gendarmeriegesetz 1918 (Nichtherstellung des erforderlichen Einvernehmens mit dem Landeshauptmann) zu beseitigen (bzw. beseitigen zu lassen).
Da die Anfechtungsbefugnis gemäß Art139 Abs1 B-VG 1929 allein der Landesregierung als Kollegialbehörde vorbehalten ist (z.B. VfSlg. 7593/1975, 5681/1968), hat die o.ö. Landesregierung am 2. September 1991 die Anfechtung der genannten 'Auflösungsverfügungen' kollegial beschlossen (eine Kopie des Beschlusses der Oberösterreichischen Landesregierung vom 2. September 1991 betreffend diese Anträge liegt in der Beilage 1 bei).
2. Die Anfechtungsbefugnis gemäß Art139 B-VG 1929 setzt voraus, daß es sich bei den die Auflösung bzw. die Zusammenlegung von Gendarmerieposten verfügenden 'Auflösungsverfügungen' um Verordnungen im Sinn des Art139 B-VG 1929 handelt. Dabei kann es sich nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (z.B. VfSlg. 8602/1979 sowie Oberndorfer, EuGRZ 1988, S. 196) um sogenannte Verwaltungsverordnungen als auch um Rechtsverordnungen handeln. Unter Verwaltungsverordnungen sind jene normativen generellen 'Akte' der Verwaltung zu verstehen, die von einer Verwaltungsbehörde ausschließlich an nach Gattungsmerkmalen bestimmte Verwaltungsorgane - also an Menschen als Organwalter 'im Innenverhältnis' - gerichtet sind, während Rechtsverordnungen jene normativen 'Akte' von Verwaltungsbehörden darstellen, die nicht nur an Verwaltungsorgane, sondern (auch) an die 'Allgemeinheit' (an 'Außenstehende') - 'Dritte' - überhaupt oder an nach Gattungsmerkmalen umschriebene Gruppen der Bevölkerung gerichtet sind (z.B. VfSlg. 5511/1967 und 8602/1979; Antoniolli-Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, S. 154).
In diesem Zusammenhang ist im folgenden noch kurz zur Abgrenzung der Begriffe 'Rechtsverordnung', 'Verwaltungsverordnung' und (nach Ansicht der Lehre nicht nach Art139 B-VG 1929 anfechtbaren) 'generellen Weisungen' einzugehen: Aichlreiter, Österreichisches Verordnungsrecht, Band I, S. 247f, kommt zu der Auffassung, daß eine Unterscheidung von Verwaltungsverordnungen und Rechtsverordnungen im materiellen Sinn nicht möglich ist. Wesentlich ist, daß Verordnungen subjektive Rechte von Betroffenen berühren; auf die Bezeichnung als Verordnung kommt es nicht an. In diesem (materiellen) Sinn halten auch Adamovich-Funk, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, S. 247, eine Unterscheidung von Verwaltungsverordnungen und Rechtsverordnungen für überflüssig, da eine solche Unterscheidung eine 'Verdunkelung des Unterschiedes zwischen Weisungen und Verordnungen' mit sich bringt (vgl. auch Walter-Mayer, Grundriß des österr. Bundesverfassungsrechtes,
6. Auflage, RZ 1105). Soweit 'Akte der Vollziehung' keine subjektiven Rechte 'Dritter' berühren, solche Akte also ausschließlich an Menschen als Organwalter 'im Innenverhältnis' gerichtet sind, sind sie als generelle Weisungen einzustufen; sie sind nur dann als 'Verordnung' zu qualifizieren, wenn sie als solche bezeichnet und gehörig kundgemacht wurden - Verordnungen im (ausschließlich) formellen Sinn (vgl. Aichlreiter, Österreichisches Verordnungsrecht, Band I, S. 252). Von einer solchen Unterscheidung dürfte auch der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg. 8602/1979 ausgegangen sein. Der Verfassungsgerichtshof hat in diesem Erkenntnis ausgesagt, daß es 'für die Frage der Prüfbarkeit nach Art139 B-VG 1929 ohne Belang ist, ob es sich bei einer Verordnung um eine Verwaltungsverordnung oder um eine Rechtsverordnung handelt', da diese Frage nur bei Prüfung der Gesetzmäßigkeit in formeller Hinsicht von Bedeutung ist.
Ungeachtet dieser Unterscheidung in Verordnungen in materiellem oder formellem Sinn ist bei der Lösung der vorliegenden Frage auch von der ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung im §3 Abs2 Gendarmeriegesetz 1918 auszugehen. Nach dieser Bestimmung ist der Stand der Postenkommanden von der 'Landesregierung im Einvernehmen mit dem Landesgendarmeriekommando' zu bestimmen. Diese Gesetzesbestimmung legt daher ein einvernehmliches Vorgehen zweier 'Behörden' fest. Ein solches 'Vorgehen' ist auf Grund der historischen Entwicklung im Bereich der Sicherheitsbehörden durchaus verständlich und sollte - wie dies auch im §16 des Gesetzes BGBl. Nr. 70/1966 klar zum Ausdruck kommt - einen Ausgleich zweier 'Interessenssphären' darstellen. Durch die ausdrückliche gesetzliche Verankerung dieses 'Zusammenwirkens' ist daher davon auszugehen, daß der Gesetzgeber in diesem Bereich, unabhängig davon, ob die Voraussetzungen für eine Verordnung im materiellen oder formellen Sinn gegeben sind, eine bestimmte 'Rechtsform' vorgegeben hat; eine solche 'gesetzliche Anordnung' steht dem Gesetzgeber durchaus offen (so könnte der Gesetzgeber auch anordnen, daß generelle Weisungen kundzumachen sind oder eine individuelle Weisung in einem Instanzenzug bekämpfbar ist). Aus der gesetzlichen Anordnung im §3 Abs2 Gendarmeriegesetz 1918 ergibt sich, daß es sich bei der Festlegung des 'Standes' der Postenkommanden um einen bekämpfbaren (überprüfbaren) Rechtsakt handeln muß, der, da er sich an eine unbestimmte Anzahl von außerhalb der Staatsorganisation befindlichen Normunterworfenen des (neugegliederten) Überwachungsgebietes (das ist 'Festlegung des örtlichen Zuständigkeitsbereiches') richtet, als Verordnung zu qualifizieren ist (vgl. in diesem Sinn Oberndorfer, ÖZW 1978, S. 96, sowie Wolfgang Pesendorfer, Der innere Dienstbetrieb im Amt der Landesregierung, 1981, S. 18, FN 20).
3. Sollte der Rechtsansicht, daß sich bereits unmittelbar aus §3 Abs2 Gendarmeriegesetz 1918 der Verordnungscharakter der 'Auflösungsverfügung' ergibt, nicht beigetreten werden, ergibt sich der 'Verordnungscharakter' aus folgendem:
Es ist davon auszugehen, daß Verordnungen im materiellen Sinn nur jene Rechtsakte von Verwaltungsbehörden sind, die subjektive Rechte 'Dritter' berühren; Rechtsakte von Verwaltungsbehörden, die dieses Erfordernis nicht erfüllen, sind hingegen als generelle Weisungen anzusehen (materielle Betrachtungsweise). 'Rechtsakte' von Verwaltungsbehörden, die keine subjektiven Rechte 'Dritter' berühren, sind dann als Verordnung einzustufen, wenn sie als solche bezeichnet und gehörig kundgemacht sind (formelle Betrachtungsweise).
Stellt man auf den Verordnungsbegriff im materiellen Sinn ab, so ist zu prüfen, ob durch die Einrichtung bzw. Auflassung von Gendarmerieposten subjektive Rechte 'Dritter' berührt werden:
a) Die Einrichtung bzw. die Auflassung von Gendarmerieposten ist nach Ansicht der Oberösterreichischen Landesregierung eine nicht nur an Verwaltungsorgane gerichtete normative Anordnung, die sich an die Organwalter im 'Innenverhältnis' richtet, sondern gleichzeitig (auch) eine nach außen - für die Allgemeinheit - wirksame 'Anordnung'. Die Einrichtung bzw. Auflassung von Gendarmerieposten ist nämlich für die einzelnen Staatsbürger von grundsätzlicher Bedeutung oder zumindest in ihrem emanenten Interesse gelegen, weil durch eine solche Maßnahme (auch) der Überwachungsbereich bzw. das Überwachungsgebiet eines Postens geregelt wird (vgl. in diesem Sinn die ausdrückliche 'Anordnung' in den 'Auflösungsverfügungen'). Der mit der Einrichtung eines Gendarmeriepostens bzw. Auflassung verbundene Überwachungsbereich bestimmt daher grundsätzlich die 'Zuständigkeit' des Gendarmeriepostens zu bestimmten Maßnahmen (Überwachung und 'Betreuung') in einem bestimmten abgegrenzten Gebiet.
In diesem Zusammenhang darf auch auf die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (z.B. VfSlg. 2709/1954, 2650/1954) hingewiesen werden. In diesen Erkenntnissen wurde ausgeführt, daß - soweit eine gesetzliche Regelung nicht besteht - Sitz und Sprengel, im besonderen der unteren Verwaltungsbehörden, nur durch Verordnung bestimmt und geändert werden können. Auch wenn den einzelnen Gendarmerieposten nicht die grundsätzlich einer Verwaltungsbehörde zukommenden Aufgaben in selbständiger Verantwortung obliegen, wirken sie im Rahmen des ihnen zukommenden Exekutivdienstes - etwa durch faktische Amtshandlungen - wesentlich bei der Vollziehung von Gesetzen mit. Bestätigt wird dieser - unter dem Gesichtswinkel des Grundrechts auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter relevante - rechtliche Zusammenhang durch den (1983 neugeschaffenen) §27 Abs3 VStG., der die Überschreitung des durch einen (zwangsläufig) generellen Rechtsakt festgelegten örtlichen Zuständigkeitsbereiches der Gendarmerieorgane (das ist das Überwachungsgebiet in der Sprache der 'Auflösungsverfügungen') an strenge gesetzliche Voraussetzungen bindet: eine Verletzung dieser Regelung im Einzelfall ist ein Verstoß gegen den gesetzlichen Richter (vgl. Ringhofer, Die österreichischen Verwaltungsverfahrensgesetze, 10. Auflage, 1988, S. 87).
Folgt man der Auffassung, daß die Einrichtung und damit auch die Auflassung eines Gendarmeriepostens und die Festlegung des damit verbundenen Überwachungsbereiches eine Änderung des 'Zuständigkeitsbereiches' darstellt, so muß der Verwaltungsakt, mit dem der Gendarmerieposten aufgelöst wird und somit auch der 'Zuständigkeitsbereich' der Gendarmerie geändert wird, eine Verordnung im materiellen Sinn darstellen, weil 'Zuständigkeitsnormen' grundsätzlich subjektive Rechte 'Dritter' berühren (vgl. auch Ausführungen zu Punkt III. Z. 3).
b) Selbst wenn man die Auffassung vertritt, daß die Änderung des 'Zuständigkeitsbereiches' durch die Einrichtung bzw. Auflassung des Gendarmeriepostens Interessen der Staatsbürger nicht berührt werden, findet die Auffassung, daß eine Verordnung im materiellen Sinn vorliegt, auch darin seine Begründung, daß durch einen solchen 'Verwaltungsakt' in die 'Rechtssphäre' der dem Gendarmerieposten zugeteilten Beamten eingegriffen wird. Unter den subjektiven Rechten und Pflichten - deren 'Berührung' Voraussetzung für eine Verordnung im materiellen Sinn darstellt - sind nämlich auch solche von Organwaltern (Beamten oder Vertragsbediensteten) zu verstehen. Hat daher eine 'Verfügung' einer Verwaltungsbehörde dienstrechtliche Auswirkungen für die Organwalter zufolge, so betrifft eine solche Verfügung nicht (nur) ihre Organfunktion, sondern ihre Stellung als 'Private', somit ihre subjektiven Rechte; sie sind in dieser Beziehung 'Außenstehende' - 'Dritte' (vgl. Antoniolli-Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, S. 154, bzw. Wolfgang Pesendorfer, Der innere Dienstbetrieb im Amt der Landesregierung, 181, S. 29ff). Die Auflassung bzw. Zusammenlegung von Gendarmerieposten hat, wie dies auch in den 'Auflösungsverfügungen' klar zum Ausdruck kommt, die Versetzungen von Beamten gemäß §38 Beamtendienstrechtsgesetz 1979 zur Folge. Nach dem Beamtendienstrechtsgesetz 1979 setzt - unter den im Gesetz näher bestimmten Voraussetzungen - eine Versetzung zwingend einen Wechsel des Dienstortes voraus. Sofern ein Beamter seine dienstliche Tätigkeit zwar bei einer anderen Dienststelle (desselben Ressorts), nicht aber an einem anderen Dienstort auszuüben hat, kommt die Erlassung eines Versetzungsbescheides von vornherein gar nicht in Betracht. Es zeigt sich somit, daß nach der Konstruktion des Beamtendienstrechtsgesetzes 1979 eine differenzierende Betrachtung erforderlich ist. Wenn eine Versetzung bescheidmäßig auszusprechen ist, muß auch die Grundlage für diese Versetzung in einer außenwirksamen Form (Gesetz, Verordnung oder Bescheid) erfolgen. Dies führt zu dem Ergebnis, daß die 'Auflösungsverfügungen' als (außenwirksame) Verordnungen qualifiziert werden müssen.
Zweifellos stellt somit die Auflösung eines Gendarmeriepostens die außenwirksame 'Rechtsgrundlage' für eine in der Regel bescheidmäßig auszusprechende Versetzung nach §38 Abs3 Beamtendienstrechtsgesetz 1979 dar. Dies zeigt, daß dadurch in die dienstrechtliche - wenn auch nur mittelbar - Rechtssphäre der Beamten eingegriffen wird; solche 'Verwaltungsakte' werden in der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ebenfalls als Verordnungen angesehen (vgl. z.B. VfSlg. 6151/1972).
4. Der dargelegten Auffassung widerspricht auch nicht die Tatsache, daß in der Vergangenheit 'Auflösungsverfügungen' (Erlässe), die die Einrichtung bzw. die Auflösung oder Zusammenlegung von Gendarmerieposten angeordnet haben, nicht in der für Verordnungen verbindlichen Art und Weise kundgemacht wurden. Der Verfassungsgerichtshof hat nämlich in zahlreichen Fällen Verordnungen im materiellen Sinn, auch wenn sie nicht in der vorgesehenen Kundmachungsform ergangen sind, nach Art139 B-VG 1929 geprüft.
5. Zusammenfassend ist daher die Oberösterreichische Landesregierung der Auffassung, daß die angefochtenen 'Auflösungsverfügungen' als Ganzes - in eventu die jeweiligen angefochtenen Textstellen - Verordnungen (im materiellen Sinn) darstellen und somit der Rechtmäßigkeitskontrolle des Verfassungsgerichtshofes gemäß Art139 B-VG 1929 unterliegen."
c) Die Steiermärkische Landesregierung hat zur Frage der Zulässigkeit des Antrages ausgeführt:
"Die Sicherheitsdirektion für das Bundesland Steiermark teilte dem Amt der Steiermärkischen Landesregierung mit Schreiben vom 30.8.1991, Zl. P-1307/1991 (siehe Beilage), mit, das Bundesministerium für Inneres habe mit Erlaß vom 29.7.1991 bzw. 20.8.1991, Zl. 2146/460-II/5/91, die Auflassung der obengenannten Gendarmerieposten verfügt.
Eine Ausfertigung des erwähnten Erlasses wurde der Steiermärkischen Landesregierung nicht zugänglich gemacht. Daher können jene Stellen, deren Aufhebung begehrt wird, auch nur ihrem Inhalt nach bezeichnet werden.
Nach Auffassung der Steiermärkischen Landesregierung ist der in Rede stehende Erlaß aus folgenden Gründen als eine Verordnung zu qualifizieren:
Nach übereinstimmender Lehre und Rechtsprechung sind Verordnungen generelle Rechtsakte von Verwaltungsbehörden, die sich nicht ausschließlich an Organwalter in deren Organfunktion richten, sondern die subjektive Rechte 'Dritter' berühren. Als 'Dritte' sind auch Organwalter zu verstehen, soferne diese nicht in ihrer Organfunktion, sondern als Träger subjektiver, aus dem Dienstrecht abgeleiteter Rechte betroffen werden.
Nach Auffassung der Steiermärkischen Landesregierung erfüllt der gegenständliche Erlaß des Bundesministeriums für Inneres aus folgenden Gründen diese Kriterien:
Die Auflassung eines Gendarmeriepostens hat für die beim aufgelassenen Posten bisher diensttuenden Beamten unausweichlich eine Versetzung im Sinne des §38 Beamtendienstrechtsgesetz 1979 zur Folge. Die betreffenden Beamten werden nämlich einem anderen Dienstposten zugewiesen, d.h. es wird ein Wechsel des Dienstortes verfügt. Damit ist aber das wesentliche Merkmal der Versetzung erfüllt. Eine derartige Versetzung ist mit Bescheid auszusprechen. Der Versetzungsbescheid betrifft den jeweiligen Beamten nicht im Rahmen seiner Organfunktion, sondern als Träger subjektiver Rechte. Wenn aber jener Akt, der die Versetzung einzelner, namentlich genannter Beamter verfügt, als Akt zu qualifizieren ist, der diese Beamten als Träger subjektiver Rechte betrifft, muß auch die Grundlage für diese Versetzung als ein Akt qualifiziert werden, der die von ihm Betroffenen als Träger subjektiver Rechte berührt.
Daher kann nach Auffassung der Steiermärkischen Landesregierung ein Erlaß über die Auflassung bzw. Zusammenlegung von Gendarmerieposten nicht als eine generelle Weisung angesehen werden. Er ist vielmehr als Verordnung zu qualifizieren."
4.a) Das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst hat in einer auf Ersuchen des Verfassungsgerichtshofes abgegebenen Stellungnahme zu den Anträgen der Oberösterreichischen Landesregierung die Auffassung vertreten, daß den bekämpften "Auflösungsverfügungen" nicht die rechtliche Qualität von Verordnungen iS des Art139 B-VG zukomme und daß im übrigen diese Maßnahmen in die Zuständigkeit des Bundesministers für Inneres fielen.
Im einzelnen hat das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst seinen Standpunkt folgendermaßen begründet:
1. Zur Zulässigkeit des Antrages:
Die Antragslegitimation der Oberösterreichischen Landesregierung wird nicht in Zweifel gezogen. Fraglich ist allerdings, ob die Argumentation der Antragstellerin, bei den gegenständlichen "Auflösungsverfügungen" handle es sich um Verordnungen im Sinne des Art139 B-VG, zutreffend ist.
"1.1. Verordnungsqualität aufgrund §3 Abs2 GendG?
Die Antragstellerin führt zur Frage der Verordnungsqualität zum einen aus (S. 7 und 8), daß der Gesetzgeber des §3 Abs2 des Gesetzes betreffend die Gendarmerie (des Deutsch-österreichischen Staates), StGBl. Nr. 75/1918 (im folgenden als GendG 1918 bezeichnet), durch die ausdrückliche gesetzliche Verankerung eines Zusammenwirkens zweier Behörden 'eine bestimmte 'Rechtsform' vorgegeben' habe. Aus der genannten Bestimmung ergebe sich, daß es sich bei der Festlegung des 'Standes' der Postenkommanden 'um einen bekämpfbaren (überprüfbaren) Rechtsakt handeln' müsse. Die Argumentation, daß allein aus der in §3 Abs2 GendG 1918 enthaltenen Anordnung eines Zusammenwirkens zweier Behörden die Verordnungsqualität der 'Auflösungsverfügungen' folge und daß es sich danach um einen bekämpfbaren Rechtsakt handeln müsse, ist aber keineswegs zwingend. Es sind nämlich durchaus Fälle denkbar, in denen bloß verwaltungsintern wirksame und im übrigen individuelle Akte, im besonderen, Weisungen an nachgeordnete Organe, im Zusammenwirken zweier behördlicher Organe zu ergehen haben. Auf die Meinung, die Rechtsgrundlage derartiger 'Auflösungsverfügungen' sei in §3 Abs2 GendG 1918 zu suchen, wird unten (2.5.) eingegangen.
1.2. An Außenstehende gerichtete Anordnung?
Des weiteren argumentiert die Antragstellerin, die Qualifikation als Verordnung folge daraus, daß dieser Rechtsakt sich an eine unbestimmte Anzahl von außerhalb der Staatsorganisation befindlichen Normunterworfenen des (neu gegliederten) Überwachungsgebietes richte und somit eine 'Verordnung im materiellen Sinn' darstelle.
Zur Begründung der Auffassung, daß die 'Auflösungsverfügungen' auch an außerhalb der Staatsorganisation stehende Normunterworfene gerichtet sei, wird hauptsächlich eine Parallele zu Regelungen über Sitz und Sprengel von Behörden gezogen.
Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß die Organe der Bundesgendarmerie lediglich Hilfstätigkeiten im Dienste von Behörden entfalten. Durch die Auflassung von Gendarmerieposten und die Zuweisung ihres Überwachungsbereiches zu einem anderen Posten erfährt aber die behördliche Zuständigkeit keine Änderung; vielmehr ist die Tätigkeit der Gendarmeriebeamten, die in einem bestimmten Verwaltungsbezirk ihren Dienst versehen, ausschließlich der zuständigen Behörde zuzurechnen; wo sich die Dienststelle eines Beamten befindet und welchen Bereich er in der Regel zu überwachen hat, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Eine Rechtsvorschrift, wonach ein Beamter Amtshandlungen nur im Überwachungsbereich jenes Gendarmeriepostens, dessen Stande er angehört, setzen dürfte, besteht nicht.
Als verfehlt erscheint in diesem Zusammenhang der Hinweis der (...) auf §27 Abs3 VStG. Diese Vorschrift erweitert nämlich gerade den örtlichen Zuständigkeitsbereich der Behörde, für die die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes handeln. Die von der Antragstellerin angedeutete und durch §27 Abs3 VStG für bestimmte Fälle abgewendete Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter wäre lediglich dann gegeben, wenn die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes außerhalb des Sprengels 'ihrer Behörde' und somit die Behörde, der dieses Organhandeln zuzurechnen ist, außerhalb des ihr zugewiesenen Zuständigkeitsbereiches tätig würde (vgl. das Erkenntnis VfSlg. 9013/1981, das zur Schaffung des §27 Abs3 VStG durch die Novelle BGBl. Nr. 176/1983 Anlaß gab). Solange hingegen die Tätigkeit der Beamten eines Gendarmeriepostens nicht infolge Überschreitung der Grenzen des jeweiligen Behördensprengels einer anderen Behörde zuzurechnen ist, werden Rechte außenstehender Dritter nicht berührt.
Das Vorbringen der Antragstellerin erscheint somit nicht geeignet, einen Eingriff in die Rechte Außenstehender darzutun, der den gegenständlichen 'Auflösungsverfügungen' anzulasten wäre.
1.3. An die Bediensteten gerichtete Verordnung?
Die Antragstellerin argumentiert ferner damit (S. 10f des Antrages), daß 'Dritte' im Sinne des von ihr im vorliegenden Zusammenhang zugrundegelegten 'materiellen' Verordnungsbegriffes auch die dem (aufgelösten) Gendarmerieposten zugeteilten Organwalter seien, insofern durch die 'Auflösungsverfügungen' in deren Rechte eingegriffen werde.
Soweit mithin die Rechtsposition der dem aufgelösten Gendarmerieposten zugewiesenen Gendarmeriebeamten in Rede steht, ist zu fragen, ob die 'Auflösungsverfügungen' den für eine Verordnung begriffsnotwendigen generellen Charakter aufweisen. Dies wird aber auf Grund der folgenden Erwägungen zu verneinen sein.
Die 'Auflösungsverfügungen' sind nämlich nur für die dem aufgelösten Dienstposten zum festgesetzten Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens zugewiesenen Beamten von Bedeutung. Bei diesen Organwaltern handelt es sich aber um einen genau abgegrenzten Personenkreis.
Es scheint aber auch die Auffassung der Antragstellerin nicht zuzutreffen, daß durch die in Prüfung gezogenen 'Auflösungsverfügungen' in die 'Rechtssphäre' der den betroffenen Gendarmerieposten zugeteilten Beamten eingegriffen werde. Hiezu ist zum einen zu bemerken, daß das Dienstverhältnis der Beamten ja erst durch den Versetzungsbescheid gestaltet wird; zwischen diesem Bescheid und der 'Auflösungsverfügung' besteht lediglich ein faktischer Zusammenhang, da eine weitere Verwendung des Beamten eben nur bei einer anderen Dienststelle möglich ist. Zum anderen ist nicht anzunehmen, daß der Gesetzgeber den Beamten subjektive Rechte in bezug auf den Bestand oder die Auflösung ihrer Dienststelle einräumen wollte; solche Rechte werden dann aber durch die Auflösung einer Dienststelle nicht betroffen.
1.4. Zusammenfassung zur Verordnungsqualität:
Die Argumente der Antragstellerin erscheinen somit nicht geeignet, den Verordnungscharakter der in Prüfung gezogenen 'Auflösungsverfügungen' darzutun.
2. Zur Frage der Zuständigkeit zur Erlassung von 'Auflösungsverfügungen':
2.1. Literatur zur Zuständigkeit der Sicherheitsdirektionen in Gendarmerieangelegenheiten
Die Antragstellerin tritt der aus Bearbeitungen des Gendarmeriegesetzes 1918 (durch Schäffer bzw. Seidler) hervorgehenden Ansicht entgegen, daß an die Stelle des Landeshauptmannes - der mit Inkrafttreten des B-VG im Jahre 1920 die in §3 Abs2 GendG 1918 genannte Landesregierung ersetzt habe - die Sicherheitsdirektion getreten sei.
Eine ausdrückliche Begründung für diese - von der Antragstellerin abgelehnte - Ansicht ist den angeführten Bearbeitungen nicht zu entnehmen. Offenbar gehen die Bearbeiter aber davon aus, daß die Derogationswirkung des §20 Abs3 Behörden-ÜG StGBl. Nr. 94/1945, nicht nur den §2 Abs1 GendG 1918, sondern auch den §3 Abs2 dieses Gesetzes erfaßt.
Auch aus anderen Bearbeitungen der Gendarmeriegesetze kann dazu nicht mehr gewonnen werden. Liehr-Markovics, Das Österreichische Polizeirecht I (1949), weisen in einer Anmerkung zu §3 Abs2 GendG 1918 - in dessen Text sie den Zuständigkeitsübergang auf den Landeshauptmann berücksichtigen - mit den Worten 'siehe jedoch §20 Behörden-ÜG: ....' (es folgt dessen Text) - auf die fragliche Problematik hin, wobei diese Anmerkung sich sowohl auf den Landeshauptmann als auch auf das Landesgendarmeriekommando bezieht, jedoch offenbar ohne daß §3 Abs2 als gänzlich überholt angesehen wird. Das Werk 'Gendarmeriegesetze und Dienstinstruktion für die österreichische Bundesgendarmerie. Bearbeitet von der Gendarmerieschule des Bundesministeriums für Inneres" (1959) gibt in einer Anmerkung zu den §§1 bis 3 GendG 1918 den §20 Behörden-ÜG 1945 wieder, ohne in irgendeiner Weise auf das Verhältnis zwischen diesen Bestimmungen einzugehen. Kimmel, Gendarmeriegesetz und Dienstinstruktion für die Österreichische Bundesgendarmerie7 1948, setzt im Text des §3 Abs2 GendG 1918 den Landeshauptmann ein, ohne die Sicherheitsdirektion zu erwähnen.
Andere als die genannten Anhaltspunkte zum vorliegenden Problem finden sich in der Literatur, soweit überblickbar, nicht.
Für die Beantwortung der dadurch aufgeworfenen Frage ist zunächst wesentlich, ob die Auflösung von Gendarmerieposten und die Bestimmung ihres Überwachungsbereiches zu den Aufgaben gehören, die nach dem Gesetz von den Sicherheitsdirektionen zu besorgen sind. Diese Aufgaben sind in §15, das Verhältnis der Sicherheitsdirektion zur Gendarmerie ist in §20 Abs3 Behörden-ÜG geregelt.
2.2. §15 Behörden-ÜG
§15 Abs1 Behörden-ÜG weist den Sicherheitsdirektionen die 'Aufgaben, die von den Reichsstatthaltern auf dem Gebiet des öffentlichen Sicherheitswesens geführt wurden', zu.
2.2.1. Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes
In seinem Erkenntnis VfSlg. 2244/1951 hat der Verfassungsgerichtshof unter Berufung auf 'Übereinstimmung in Theorie und Praxis' ausgesprochen, daß
'der Begriff 'öffentliches Sicherheitswesen' .... alle jene polizeilichen Maßnahmen umfaßt, die zum Schutz der Allgemeinheit gegen Gefährdungen durch Einzelpersonen, durch Kollektivbetätigungen oder durch Sachen und sachliche Herstellungen getroffen werden müssen.'
Der in dieser Umschreibung enthaltene Begriff 'polizeiliche Maßnahmen' und somit auch der Begriff 'öffentliches Sicherheitswesen' kann nun wohl nicht so gedeutet werden, daß er auch Maßnahmen organisatorischen Inhalts nach Art der verfahrensgegenständlichen Anordnungen umfaßt.
Im Erkenntnis Slg. 2282/1952 knüpfte der Verfassungsgerichtshof ausdrücklich an die Zuständigkeiten der Reichsstatthalter nach §4 des Gesetzes über den Aufbau der Verwaltung in der Ostmark (Ostmarkgesetz, dRGBl. 1939 I S.777 = GBlÖ Nr. 500/1939) und an §2 der Ersten Durchführungsverordnung zu diesem Gesetz (dRGBl. 1939 I S.995 = GBlÖ Nr. 694/1939) an. Nach §4 Abs1 des Ostmarkgesetzes führte der Reichsstatthalter in der Stufe des Reichsgaues die staatliche Verwaltung als Reichsverwaltung. Nach §2 Abs1 der Ersten Durchführungsverordnung war er Landespolizeibehörde und, 'soweit nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt wird', höhere Verwaltungsbehörde.
Da in diesen Vorschriften weder der Ausdruck 'öffentliches Sicherheitswesen' gebraucht wird noch überhaupt einzelne Aufgaben des Reichsstatthalters aufgezählt werden, bieten sie keine Hilfe für die Beantwortung der Frage, ob eine vom Reichsstatthalter geführte Aufgabe gerade als eine solche des 'öffentlichen Sicherheitswesens' anzusehen ist. Gleichwohl ordnete der Verfassungsgerichtshof das 'Pressewesen' - möglicherweise unter Bedachtnahme auf die in VfSlg. 2244/1951 gegebene Definition - diesem Gebiet zu.
In seinem Erkenntnis VfSlg. 4692/1964 bezeichnete der Verfassungsgerichtshof die in §3 der Verordnung des Bundesministeriums für Inneres BGBl. Nr. 74/1946 enthaltene Aufzählung der Aufgaben der Sicherheitsdirektionen als erschöpfend; sie lautet:
'Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit - ausgenommen die örtliche Sicherheitspolizei -, Paßwesen, Meldewesen, Fremdenpolizei, Waffen-, Munitions- und Sprengmittelwesen, Schießwesen, Pressewesen, Vereins- und Versammlungsangelegenheiten.'
Im Zusammenhang mit den beim Verfassungsgerichtshof anhängigen Verordnungsprüfungsverfahren ist nun bemerkenswert, daß in dieser - durchwegs (wenn man von der Verwendung des Ausdrucks 'Versammlungsangelegenheiten' anstelle von 'Versammlungsrecht' (Art10 Abs1 Z7 B-VG) absieht) dem Art10 Abs1 B-VG
entnommene Begriffe enthaltenden - Aufzählung der Kompetenztatbestand 'Organisation und Führung der Bundespolizei und der Bundesgendarmerie; Regelung der Errichtung und der Organisierung sonstiger Wachkörper ...' (Art10 Abs1 Z14 B-VG) gerade nicht enthalten ist. Im Hinblick darauf kann daher auch nicht angenommen werden, daß der in §15 Behörden-ÜG verwendete Begriff des 'öffentlichen Sicherheitswesens' die Ermächtigung zur Erlassung von Anordnungen der prüfungsgegenständlichen Art einschließt.
2.2.2. Historische und systematische Auslegung
Mit Ulrike Davy (Die geheime Staatspolizei in Österreich (1990), S. 68 FN 268) ist davon auszugehen, daß der Ausdruck 'öffentliches Sicherheitswesen' im Sinne des §15 Behörden-ÜG nicht an die nationalsozialistische Rechtssprache anknüpft, daß er aber auch dem österreichischen Recht nach dem Stand vom 13. März 1938 nicht bekannt war.
Der Ausdruck 'öffentliche Sicherheit' hingegen findet sich
bereits sehr früh in der österreichischen Rechtsordnung mit einem
über den Kompetenztatbestand 'Aufrechterhaltung der öffentlichen
... Sicherheit' hinausgehenden Begriffsumfang.
So übernahm gemäß der Verordnung RGBl. Nr. 11/1868 ein
'Ministerium für Landesvertheidigung und öffentliche Sicherheit'
u. a. 'in Bezug auf öffentliche Sicherheit ... die Geschäftsagenden
der vormaligen Polizei-Abtheilung des Ministerraths-Präsidiums'.
Über den Inhalt dieser Agenden gibt ein im Sinne der Verordnung betreffend übertragung der Angelegenheiten der öffentlichen Sicherheit in den Wirkungsbereich des Ministeriums des Innern, RGBl. Nr. 12/1870 - die den Übergang der 'Amtswirksamkeit ... in allen auf die öffentliche Sicherheit bezugnehmenden Dienstzweigen' aussprach - erflossener Erlaß des Ministers für Landesvertheidigung und öffentliche Sicherheit (wiedergegeben bei Mayrhofer-Pace, Handbuch für den politischen Verwaltungsdienst5 I S. 483 FN 7), demzufolge 'Alle Agenden der öffentlichen Sicherheit, der Presse, des Theater-, Presse-, Meldungs- und Vereinswesens, der Münzfälschung und Waffendurchfuhr ... sowie die Amtshandlungen der Grenzzollämter in Bezug auf das Passantenwesen' aus diesem Ministerium ausgeschieden wurden.
Mit der Auflösung des Bundesministeriums für Inneres und Unterricht durch die Verordnung BGBl. Nr. 199/1923 gingen die einschlägigen Zuständigkeiten auf das Bundeskanzleramt über, in dem im Jahre 1930 eine 'Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit' eingerichtet wurde, deren Wirkungsbereich zunächst (in der Folge wurde er im wesentlichen noch um Zuständigkeiten staatspolizeilicher Art erweitert) - abgesehen von den Angelegenheiten der Bundesgendarmerie - wie folgt umschrieben war:
'Preßpolizei; Vereins- und Versammlungsrecht; Fremdenpolizei, Meldungswesen; Waffen-, Munitions- und Sprengmittelwesen;
Schießwesen; Abschiebung, Abschaffung, Ausweisung und Durchlieferung; Polizeiaufsicht; Zwangsarbeitsanstalten;
gerichtliche Polizei; Strafregisterwesen; Angelegenheiten des Theater- und Kinowesens sowie der öffentlichen Schaustellungen, Darbietungen und Belustigungen; Tanzlehranstalten; Buchmacher- und Totalisateurangelegenheiten; Wirtschaftspolizei, einschließlich der Bekämpfung des unbefugten Rauschgiftverkehrs; Bekämpfung der Tierquälerei; sonstige administrative Polizeisachen; Verwaltungsstrafsachen; öffentliche Agentien.'
Es ist freilich einzuräumen, daß aus dieser Aufzählung keineswegs auf einen feststehenden Umfang der nach damaliger Auffassung der öffentlichen Sicherheit zuzurechnenden Angelegenheiten geschlossen werden kann.
Durch Verordnung der Bundesregieurng BGBl. Nr. 266/1933 wurden die 'Sicherheitsdirektoren des Bundes in den Bundesländern' als Behördentypus geschaffen. Ihre Aufgaben waren in zweifacher Weise abgegrenzt: Nach §2 dieser Verordnung traten die Sicherheitsdirektoren in den folgenden Angelegenheiten an die Stelle der Landeshauptmänner:
'Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit, ausgenommen die örtliche Sicherheitspolizei, Paßwesen, Meldewesen, Waffen-, Munitions- und Sprengmittelwesen, Schießwesen, Pressewesen, Vereins- und Versammlungsangelegenheiten und Fremdenpolizei.'
Es sind dies dieselben Angelegenheiten, die auch in der Verordnung BGBl. Nr. 74/1946 aufgezählt sind; lediglich die Reihenfolge der Aufzählung ist geringfügig - hinsichtlich des Tatbestandes 'Fremdenpolizei' - verschieden.
Die Aufgaben des §3 GendG 1918 waren demnach am 13. März 1938 nicht von den Sicherheitsdirektoren wahrzunehmen; die des Abs1 nicht, da sie vor der Schaffung dieser Behörden nicht Aufgaben der Landeshauptmänner waren; die des Abs2 nicht, weil sie keinem der Tatbestände des §2 der genannten Verordnung unterstellt werden können.
Für eine Gleichsetzung des Begriffes 'öffentliches Sicherheitswesen' mit den in der Verordnung BGBl. Nr. 74/1946 genannten Angelegenheiten - wie sie der Verfassungsgerichtshof in Slg. 4692/1964 offenbar vornimmt - spricht nun der Umstand, daß eben diese Angelegenheiten auch am 13. März 1938 von den Sicherheitsdirektoren besorgt wurden. Der Ausdruck 'öffentliches Sicherheitswesen' wäre somit am zwangslosesten als Anknüpfung an die Zuständigkeitsverteilung vom 13. März 1938 zu erklären, wie sie das Behörden-ÜG auch an anderen Stellen vornimmt.
Daraus dürfte sich aber ergeben, daß dieser in §15 Behörden-ÜG verwendete Begriff die Auflassung von Gendarmerieposten und die Bestimmung des Überwachungsbereiches von Gendarmerieposten nicht einschließt.
2.3. §20 Abs2 Behörden-ÜG
Die Auflassung von Gendarmerieposten und die Bestimmung ihres Überwachungsbereiches kann nun zwar, wie soeben dargelegt, nicht dem §15 Abs1 subsumiert werden. Sehr wohl erschiene jedoch die Auffassung vertretbar, diese Angelegenheit als dem §20 Abs2 Behörden-ÜG unterfallend anzusehen. Nach dieser Bestimmung obliegt die 'Leitung der Gendarmerie ... in Unterordnung unter das in der Generaldirektion für die öffentliche Sicherheit eingerichtete Gendarmeriezentralkommando einem Landesgendarmeriekommando ...'.
Der Verfassungsgerichtshof hat im schon mehrfach erwähnten Erkenntnis Slg. 4692/1964 ausgesprochen, daß die gendarmerieinternen Angelegenheiten nicht von den Verwaltungsbehörden in den Ländern besorgt, sondern von der Gendarmerie selbst wahrgenommen werden; durch §20 Abs2 Behörden-ÜG sind die innerdienstlichen Über- und Unterstellungsverhältnisse erschöpfend geregelt. Regelungen, die niemandes subjektive Rechte berühren, sind nach dem Erkenntnis VfSlg. 4733/1964 als innerdienstlich zu qualifizieren. Zu dieser Art von Regelung gehört aber - wie, entgegen der Auffassung der Antragstellerin, oben (Punkte 1.2. und 1.3.) ausgeführt worden ist, auch die Auflassung von Gendarmerieposten und die Änderung ihres Überwachungsbereiches. Wie der Verfassungsgerichtshof im zuletzt erwähnten Erkenntnis Slg. 4733/1964 weiters ausgesprochen hat, bietet §20 Abs2 Behörden-ÜG eine gesetzliche Grundlage für Verordnungen des Bundesministers für Inneres, mit denen innerdienstliche Belange geregelt werden. Für Befugnisse der Landeshauptmänner (freilich auch für solche der Sicherheitsdirektionen) in diesen Angelegenheiten bliebe aber auf dem Boden dieser Rechtsauffassung kaum Raum.
2.4. Zu §20 Abs3 Behörden-ÜG
Keine andere Beurteilung ergibt sich aus §20 Abs3 Behörden-ÜG. Dieser lautet:
'Das Landesgendarmeriekommando ist bei Führung des öffentlichen Sicherheitsdienstes der zuständigen Sicherheitsdirektion, das Bezirksgendarmeriekommando bei Führung dieser Angelegenheiten der Bezirkshauptmannschaft unterstellt.'
Das in §20 Abs3 Behörden-ÜG umschriebene Überordnungsverhältnis betrifft nur die 'Führung des öffentlichen Sicherheitsdienstes'. Zum Begriff des 'öffentlichen Sicherheitsdienstes' führt der Verfassungsgerichtshof (Slg. 4692/1964) aus:
'Unter 'öffentlicher Sicherheitsdienst' ist im §20 Abs3 Beh.-ÜG. - ebenso wie in §16 dieses Gesetzes - nur die Exekutivtätigkeit für die 'staatliche Sicherheitsverwaltung' (§15 Abs4 Beh.-ÜG.) zu verstehen, also die Exekutivtätigkeit in jenen Angelegenheiten, die - kurz umschrieben - den Aufgabenbereich der Sicherheitsdirektion bilden. Diese Aufgaben sind nach §15 Abs1 jene, die 'von den Reichsstatthaltern auf dem Gebiete des öffentlichen Sicherheitswesens geführt wurden' und später in der Verordnung des Bundesministers für Inneres vom 26. Feber 1946, BGBl. Nr. 74, über die Einrichtung und den Wirkungsbereich der Sicherheitsdirektionen, erschöpfend bestimmt worden sind.'
Diese Ausführungen erscheinen aus systematischen Gründen als zwingend. Auch §20 Abs3 Behörden-ÜG scheint somit keine Regelung betreffend die zur Bestimmung des Überwachungsbereiches der örtlichen Postenkoommandos zu sein.
2.5. Zu §3 Abs2 GendG 1918
2.5.1. Geltung
In der Argumentation der Antragstellerin nimmt §3 Abs2 GendG 1918 einen bedeutenden Platz ein. Es muß aber bezweifelt werden, daß diese Vorschrift noch dem Rechtsbestand angehört.
Aus dem oben dargestellten erschöpfenden Charakter des §20 Abs2 Behörden-ÜG hinsichtlich gendarmerieinterner Angelegenheiten ergibt sich nämlich, daß diese Bestimmung dem §3 Abs2 GendG 1918, der in der Argumentation der Oberösterreichischen Landesregierung einen bedeutenden Platz einnimmt, derogiert hat.
§3 Abs2 GendG 1918 regelte - wie auch immer man den Begriff 'Stand der Postenkommanden' auslegen mag - jedenfalls zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des §20 Abs2 Behörden-ÜG keine subjektive Rechte. Auch wenn man nämlich diesem Begriff mit der Antragstellerin in außerordentlich extensiver Interpretation die Auflassung von Gendarmerieposten subsumiert, bleibt §3 Abs2 GendG 1918 gleichwohl eine innerdienstliche Regelung: Daß subjektive Rechte außenstehender Dritter durch die Auflassung von Gendarmerieposten nicht berührt werden, wurde bereits oben (1.2.) dargetan und gilt ebenso für die von §20 Abs2 Behörden-ÜG vorgefundene Rechtslage. Auch in subjektive Rechte der Gendarmeriebeamten konnte §3 Abs2 GendG 1918 zum damaligen Zeitpunkt nicht eingreifen, da durch Versetzungen (wie sie bei Auflassung von Gendarmerieposten regelmäßig erforderlich sind) subjektive Rechtsverhältnisse nicht gestaltet wurden (VfSlg. 4733/1964 und die dort zitierte Vorjudikatur); subjektive Rechte im Hinblick auf eine Versetzung wurden vielmehr erst durch §67 der Dienstpragmatik in der Fassung der Novelle BGBl. Nr. 148/1969 begründet. Dies führt zu dem Ergebnis, daß §3 Abs2 GendG 1918 infolge der Erlassung des Behörden-ÜG nicht mehr dem Rechtsbestand angehört.
2.5.2. Zur Auslegung des Begriffs 'Stand der Postenkommanden'
Nur der Vollständigkeit halber sei ausgeführt, daß die Auslegung, die die Antragstellerin dem §3 Abs2 GendG 1918 gibt, nicht zutreffen dürfte:
Einen ersten Hinweis zur Beantwortung der Frage, ob die Errichtung und Auflassung eines Gendarmeriepostens als Organisationseinheit und die Festlegung seines Standortes und Überwachungsbereiches unter den Begriff 'Stand der Postenkommanden' in §3 Abs2 GendG 1918 fallen, gibt Abs1 desselben Paragraphen.
Es kann nämlich nicht angenommen werden, daß Abs1, wenn er die Bestimmung des 'Standes der Landesgendarmeriekommanden' dem Staatssekretär des Innern (jetzt: dem Bundesminister für Inneres) überläßt, auch die Errichtung des Landesgendarmeriekommandos - diese ist vielmehr in §2 Abs1 des GEndG 1918 selbst vorgesehen - sowie dessen Auflösung ermöglicht. Ebensowenig kann angenommen werden, daß der (dem 'Überwachungsbereich' eines Gendarmeriepostens analoge) Amtsbereich eines Landesgendarmeriekommandos sich nicht notwendigerweise mit dem Landesgebiet decken würde, sondern - als eine Angelegenheit des 'Standes' - ebenfalls vom Bundesminister für Inneres bestimmt werden könnte. Der somit aus Abs1 erschließbare engere Umfang des Begriffes 'Stand' muß aber auch der Auslegung des Abs2 zugrundegelegt werden.
§3 Abs2 GendG 1918 entspricht inhaltlich dem §16 des Gesetzes betreffend die Gendarmerie der im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder, RGBl. Nr. 1/1895 (im folgenden: GendG 1894); RGBl. Nr. 1/1895, und dem §19 Abs1 des Gesetzes über die k.k. Gendarmerie für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder, RGBl. Nr. 19/1876. Wenn Seidler, auf den sich die Oberösterreichische Landesregierung (S 15) beruft, ausführt, daß unter dem Begriff 'Stand' 'sowohl der Sitz als auch die zahlenmäßige Stärke zu verstehen' sei, so entspricht dies zwar den 'Organischen Bestimmungen für die k.k. Gendarmerie' von 1895, deren
§12 lautet:
'Den Standort und die Stärke der Posten bestimmt - innerhalb des vom Minister für Landesvertheidigung für die einzelnen Verwaltungsgebiete systemisirten Standes - die politische Landesbehörde im Einvernehmen mit dem Landes-Gendarmerie-Commando'.
Diese - nicht auf Gesetzesstufe stehende - Bestimmung versucht ganz offensichtlich, den Begriff 'Stand' des §16 GendG 1894 näher zu definieren, und zwar in einer Weise, die auch für §3 Abs2 GendG 1918 von Bedeutung ist. Sie kann aber lediglich ein Indiz für das historische Verständnis des Begriffes 'Stand' sein. Mehr Gewicht im Sinne einer historischen Auslegung beanspruchen die Gesetze der damaligen Zeit, aus denen sich Zweifel an der Richtigkeit der den 'Organischen Bestimmungen' offenbar zugrundeliegenden Auffassung ergeben, da in ihnen mit dem Begriff 'Stand' ein erkennbar anderer, den Standort und v.a. den Bestand und den Überwachungsbereich eines Gendarmeriepostens offensichtlich nicht umfassender Inhalt verbunden wird.
Dies gilt insbesondere für das GendG 1894 selbst (wenn es auch insoweit heute durch das GendG 1918 und andere Gesetze überholt ist). So bestimmte §20 GendG 1984: 'Der Mannschaftsstand der Gendarmerie wird ergänzt 1. Durch Eintritt geeigneter Freiwilliger ...'; §21: 'Der Stand der Officiere wird ergänzt: 1. Durch die stufenweise Beförderung im Gendarmeriecorps selbst ...'; §27: 'Der Stand und die Gebühren, einschließlich der den Personen der Gendarmerie zu gewährenden besonderen Zulagen, die Ausbildung, die Adjustierung und Bewaffnung, dann die Durchführung des Dienstes werden durch ... Verordnung geregelt'. §27 steht in systematischem Zusammenhang mit einer Reihe von Regelungen, die ausschließlich das Dienstverhältnis und damit zusammenhängende Fragen regelten und zum Teil noch regeln. Ferner wäre auch auf die begrifflichen Differenzierungen ('Standort' bzw. 'Stand') in §§15 und 16 leg.cit. hinzuweisen.
Im historisch ersten Gendarmeriegesetz, dem 'Provisorischen organischen Gesetz der Gensd'armerie in dem österreichischen Kaiserstaat', RGBl. Nr. 19/1850, wurden 'Stand' und 'Verteilung' der Gendarmerie unterschieden; §1 lautete samt Überschrift:
'Stand und Vertheilung. Die Gensd'armerie bildet einen Bestandteil der k.k. Armee, genießt alle dem Militär zukommenden Auszeichnungen, untersteht der Militärgerichtsbarkeit, und wird mit Rücksicht auf die verschiedenen Kronländer in eine entsprechende Anzahl von Regimenter nach fortlaufenden Zahlen, jedes in der Stärke von ungefähr 1000 Mann getheilt. Die Gensd'armerie-Regimenter werden nach den Kronländern in folgender Art vertheilt ...'.
Ihre Mannschaft erhielt die Gendarmerie nach §4 leg.cit. vorzüglich aus dem Stande der k.k. Armee.
Die enge historische Beziehung der Gendarmerie zum Militärwesen legt es nahe, auch die damaligen Militärgesetze auf den Gebrauch des Begriffes 'Stand' hin zu untersuchen. So lautete etwa §11 des Gesetzes vom 5. Dezember 1868, RGBl. Nr. 151, womit für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder die Art und Weise der Erfüllung der Wehrpflicht geregelt wird:
'Die ... erforderliche Stärke des stehenden Heeres und der
Kriegsmarine wird ... mit einem completen Kriegsstand von
800.000 Mann ... festgestellt. In diesem Stande ist auch die
Reserve ... inbegriffen'.
Das Wort 'Stand' wird hier also mit 'Stärke' gleichgesetzt.
§27 Abs2 des Gesetzes über die Landwehr für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder RGBl. Nr. 68/1869, lautete:
'Der Wirkungskreis der Landesvertheidigungs-Ministers umfaßt hinsichtlich des Landwehr hauptsächlich: ...a) die Evidenthaltung des Standes;'
Hier dürfte ebenfalls nicht an eine Evidenthaltung eines Standortes gedacht gewesen sein.
Systematische und historische Auslegung führen somit zu dem Ergebnis, daß mit 'Stand' im GendG 1918 (wie auch in seinen Vorläufern) nur der Personalstand gemeint ist, nicht aber der 'Standort'.
Auf dem Boden dieser Überlegung würde sich somit ergeben, daß die Errichtung und Auflassung von Gendarmerieposten und die Bestimmung ihrer Überwachungsbereiche als Angelegenheiten der 'Einrichtung der Gendarmerie' im Sinne des §3 Abs1 GendG 1918 anzusehen sind, die somit in die Regelungszuständigkeit des Bundesministers für Inneres fallen."
In einer auf Ersuchen des Verfassungsgerichtshofes abgegebenen Stellungnahme zum Antrag der Steiermärkischen Landesregierung hat das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst auf seine zu den Anträgen der Oberösterreichischen Landesregierung abgegebene Stellungnahme verwiesen.
b) Der Bundesminister für Inneres hat in einer Stellungnahme zu den Anträgen der Oberösterreichischen Landesregierung "Sinn und Zweck" der bekämpften Maßnahmen näher erläutert und mit der Begründung, daß diese Maßnahmen nicht als Verordnungen iS des Art139 B-VG anzusehen seien, die Zurückweisung der Anträge wegen Unzulässigkeit begehrt.
Im einzelnen hat der Bundesminister für Inneres den Ausführungen in der Begründung der Anträge der Oberösterreichischen Landesregierung folgendes entgegengehalten:
"a. Das Bundesministerium für Inneres vertritt die Auffassung, daß die angefochtene Maßnahme nicht als Verordnung im Sinne des Art139 B-VG anzusehen ist. Ausgehend von der Definition einer Verordnung als generell-abstrakte Norm, die unmittelbar in Rechte Dritter eingreift, ist festzustellen, daß die in Rede stehende Maßnahme weder an einen unbeschränkten Adressatenkreis gerichtet ist, noch unmittelbar in Rechte Dritter eingreift. Wenn die Antragstellerin die Ansicht vertritt, daß die Entscheidung über die Zusammenlegung von Gendarmerieposten sich auch an außerhalb der Staatsorganisation stehende Normunterworfene richte, so kann dem nicht beigepflichtet werden. Die in Rede stehende organisatorische Maßnahme ändert nämlich für die in Betracht kommenden Bürger nichts; insbesondere ändert diese Maßnahme die örtliche Zuständigkeit der jeweiligen Sicherheitsbehörde in keiner Weise, sondern verschiebt lediglich die Rayonsgrenzen von Sicherheitsdienststellen, deren Bedienstete = Gendarmerieorgane für diese Behörde als Hilfsorgan tätig werden. Die Organe der Bundesgendarmerie sind bei ihrer Tätigkeit im übrigen nur auf den örtlichen Wirkungsbereich 'ihrer' Sicherheitsbehörde beschränkt; Bestimmungen, die Amtshandlungen nur im Überwachungsbereich jenes Gendarmeriepostens, dem der Beamte zur Dienstleistung zugewiesen ist, für zulässig erklärten, existieren nicht. Eine solche Bestimmung würde im übrigen in der Praxis einen effizienten Dienstvollzug nahezu unmöglich machen. Da Rechtsbeziehungen nur zwischen der Behörde und dem Normunterworfenen bestehen, kann durch eine Umstrukturierung der Hilfsorgane dieser Behörde nicht in diese Rechtsbeziehung eingegriffen werden. In diesem Zusammenhang muß auch der Hinweis der Antragstellerin auf die Bestimmung des §27 Abs3 VStG als unverständlich bezeichnet werden, da dieser lediglich eine Regelung darüber enthält, unter welchen Umständen Sicherheitsorgane den örtlichen Wirkungsbereich der Behörde, der sie beigegeben sind, überschreiten dürfen, jedoch keine Aussagen darüber getroffen werden, auf welcher Rechtsstufe eine Umorganisation der Hilfsorgane der Behörde innerhalb ihres örtlichen Wirkungsbereiches vorzunehmen ist.
Wenn die Oberösterreichische Landesregierung weiters vermeint, daß die Verordnungsqualität der 'Auflösungsverfügungen' auch darin zu erblicken sei, daß diese sich an die den aufgelösten Posten zur Dienstleistung zugeteilten Beamten richte und unmittelbar in deren subjektive Rechte eingreife, so ist dem einerseits entgegenzuhalten, daß es sich bei den in Betracht kommenden Gendarmeriebeamten um einen exakt bestimmten Personenkreis handelt, sodaß von dem dem Verordnungsbegriff zugrundeliegenden unbeschränkten Adressatenkreis nicht gesprochen werden kann. Aber auch in subjektive Rechte derjenigen Bediensteten, die als Konsequenz der getroffenen organisatorischen Maßnahmen zu anderen Dienststellen versetzt wurden, wurde durch die 'Auflösungsverfügungen' nicht unmittelbar eingegriffen. Der Eingriff in diese Rechte erfolgt auf Grund der Zuständigkeitsbestimmungen des Dienstrechtsverfahrensgesetzes 1984 und der Dienstrechtsverfahrensverordnung 1981 gemäß §38 Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 vielmehr erst im Zuge der jeweiligen dienstrechtlichen Versetzungsverfahren.
Die Auffassung von der mangelnden Verordnungsqualität läßt sich auch daraus ableiten, daß gemäß Art102 Abs6 B-VG die Errichtung von Bundespolizeibehörden und die Festsetzung ihres örtlichen Wirkungsbereiches mit Verordnung der Bundesregierung zu erfolgen hat, hingegen das Erfordernis einer Verordnung für die Errichtung bzw. Verlegung eines Wachzimmers im Bereich einer solchen Bundespolizeibehörde mangels entsprechenden Gesetzesauftrages in der erwähnten Verfassungsbestimmung nicht gegeben ist.
Nach Auffassung des Bundesministeriums für Inneres kommt daher der oberösterreichischen Landesregierung im vorliegenden Fall mangels Vorliegen von Verordnungen keine Antragsberechtigung zu.
b. Nach Ansicht des Bundesministeriums für Inneres erscheint es letztlich im konkreten Anlaßfall nicht von Relevanz, ob nun im §3 Abs2 des Gendarmeriegesetzes 1918 anstelle der Landesregierung bzw. des Landeshauptmannes nunmehr die Sicherheitsdirektion getreten ist. Die angefochtenen Maßnahmen finden nämlich in der Bestimmung des §3 Abs1 leg.cit. ihre Deckung, derzufolge - nunmehr - der Bundesminister für Inneres die Einrichtung der Gendarmerie regelt und den Stand der Landesgendarmeriekommanden bestimmt.
Daß §3 Abs2 GendG 1918, demgemäß die Landesregierung (der Landeshauptmann) im Einvernehmen mit dem Landesgendarmeriekommando den Stand der Postenkommanden bestimmt, nicht als Rechtsgrundlage dienen kann, ergibt sich schon aus dem Gendarmeriegesetz 1918 selbst:
Geht man nämlich davon aus, daß das Wort 'Stand' in beiden Absätzen des §3 dieselbe Bedeutung hat, so kann damit nicht gemeint sein, daß mit der Zuständigkeit, 'den Stand zu bestimmen', die Zuständigkeit zur Entscheidung über das Bestehen oder Nichtbestehen der Organisationseinheit sowie die Zuständigkeit zur Festlegung ihres Rayons erfaßt sei. Dem Bundesminister für Inneres kommt nämlich aus §3 Abs1 GendG 1918 sicher nicht die Befugnis zu, zu entscheiden, ob in einem Bundesland überhaupt ein Landesgendarmeriekommando zu errichten sei und wenn ja, welchen Rayon es habe; dies wird auf Gesetzesebene bereits durch §2 Abs1 leg.cit. festgelegt. Die Zuständigkeit, 'den Stand zu bestimmen', setzt somit Existenz und Rayon der Organisationseinheit voraus und umfaßt - wie dies auch aus dem Gendarmeriegesetz 1894 (§§20 ff.) hervorgeht - lediglich die Befugnis, die Personalstärke, also die Anzahl der dem Landesgendarmeriekommando/dem Postenkommando zuzuteilenden Beamten der einzelnen Verwendungsgruppen festzulegen. Die Frage der Zusammenlegung oder Auflösung von Gendarmerieposten und damit jene des Rayons jeder einzelnen Organisationseinheit ist daher nicht unter dem Gesichtspunkt des 'Standes', sondern ausschließlich unter jenem der 'Einrichtung der Bundesgendarmerie' zu sehen; letztere steht jedoch gemäß §3 Abs1 GendG 1918 dem Bundesminister für Inneres zu.
Tatsächlich wurden die in Rede stehenden Zusammenlegungen der Gendarmerieposten auch vom Bundesminister für Inneres vorgegeben; die Sicherheitsdirektion für das Bundesland Oberösterreich wurde lediglich mit der Umsetzung dieser Entscheidungen beauftragt. Es ist allerdings einzuräumen, daß in den schriftlichen Enuntiationen der genannten Sicherheitsdirektion irrtümlicherweise auf §3 Abs2 GendG 1918 verwiesen wurde. Da es sich jedoch in Ansehung des §3 Abs1 leg.cit. um dem Bundesminister für Inneres vorbehaltene Maßnahmen handelte, wäre richtigerweise diese Gesetzesstelle zu zitieren gewesen."
Der Bundesminister für Inneres hat des weiteren in einer Stellungnahme zum Antrag der Steiermärkischen Landesregierung auf seine zu den Anträgen der Oberösterreichischen Landesregierung abgegebene Stellungnahme verwiesen.
5. Der Verfassungsgerichtshof hat beide Verfahren gemäß §187 ZPO iVm §35 VerfGG zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbunden.
III. Der Verfassungsgerichtshof hat über die Zulässigkeit der Anträge erwogen:
1. Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Antrages nach Art139 Abs1 B-VG ist unter anderem, daß die Rechtsnorm, deren Aufhebung beantragt wird, Verordnungscharakter besitzt. Es ist daher zunächst diese Frage zu prüfen.
2. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist unter "Verordnung" jede nicht in Gesetzesform ergehende, von einer Verwaltungsbehörde erlassene generelle Rechtsnorm zu verstehen (s. etwa VfSlg. 11472/1987 mwH; ferner etwa VfSlg. 1661/1948, 2660/1954). Maßgebend für die Qualität als Verordnung ist nicht die äußere Bezeichnung und auch nicht die Art der Verlautbarung, sondern der Inhalt des Verwaltungsaktes (zB VfSlg. 8647/1979, 11472/1987; VfGH 15.6.1991 V603, 604/90, 22-41/91).
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes können nicht nur Rechtsverordnungen (die nicht lediglich an Verwaltungsorgane, sondern an die Allgemeinheit überhaupt oder an nach Gattungsmerkmalen umschriebene Gruppen der Bevölkerung gerichtet sind), sondern auch Verwaltungsverordnungen (die von einer Verwaltungsbehörde ausschließlich an nach Gattungsmerkmalen bestimmte Verwaltungsorgane gerichtet sind) Gegenstand einer Normprüfung nach Art139 B-VG sein (s. etwa VfSlg. 1636/1948, 2067/1950, 2409/1952, 4733/1964, 5637/1967, 8602/1979; VfGH 1.3.1990 V60/89).
Von einer Verordnung iS des Art139 Abs1 B-VG kann nur dann gesprochen werden, wenn der betreffende Akt einen normativen Inhalt hat (s. zB VfSlg. 4758/1964, 9708/1983, 10127/1984, 10518/1985; vgl. auch VfGH 28.9.1989 G52/89 ua. Zlen.).
Die Landesregierung ist zur Anfechtung jeder (geltenden; s. dazu etwa VfSlg. 3866/1961, 4692/1964) Verordnung einer Bundesbehörde, und zwar unabhängig davon befugt, ob sie diese Verordnung anzuwenden hat (s. etwa Walter, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, 1972, 738; Adamovich/Funk, Österreichisches Verfassungsrecht3, 340; Walter/Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts6, RZ 1113).
3.a) In den vorliegenden Fällen haben die auf Art139 Abs1 zweiter Satz B-VG gestützten Anfechtungen Akte einer Verwaltungsbehörde zum Gegenstand, wobei hier dahingestellt bleiben kann, ob sie einer Sicherheitsdirektion oder dem Bundesminister für Inneres zuzurechnen sind. Inhalt dieser Akte ist jeweils die "Auflassung" eines namentlich bezeichneten Gendarmeriepostens, verbunden mit der Zuweisung seines Überwachungsgebietes zu einem jeweils namentlich bezeichneten Gendarmerieposten. Es geht somit um Änderungen im Bestand verschiedener Gendarmeriedienststellen bestimmter Art, nämlich von Gendarmerieposten.
b) Verfassungsrechtliche Grundlage des Bestandes der Bundesgendarmerie ist insbesondere Art78d Abs1 B-VG. Diese Bestimmung wurde durch ArtI Z3 des BVG BGBl. 565/1991 in das Bundes-Verfassungsgesetz in der Fassung von 1929 eingefügt; sie trat gemäß Art151 Abs1 B-VG idF des ArtI Z9 des BVG BGBl. 565/1991 mit 1. Jänner 1992 in Kraft. Art78d Abs1 B-VG übernahm - ohne inhaltliche Änderung - die Bestimmung des ArtII §5 Abs1 V-ÜG (s. den Bericht des Auschusses für Innere Angelegenheiten, 241 BlgNR 18. GP, 2; ArtII §5 V-ÜG 1929 wurde durch ArtII Z1 des BVG BGBl. 565/1991 aufgehoben). Nach dem ersten Satz des Art78d Abs1 B-VG sind Wachkörper bewaffnete oder uniformierte oder sonst nach militärischem Muster eingerichtete Formationen, denen Aufgaben polizeilichen Charakters übertragen sind. Zur gesetzlichen Regelung der Organisation und Führung der Bundesgendarmerie sowie zur Vollziehung solcher gesetzlicher Regelungen ist nach Art10 Abs1 Z14 B-VG der Bund berufen. Wie sich aus dem Zusammenhang von Art78d Abs1 B-VG 1929 und Art10 Abs1 Z14 B-VG ergibt, ist die Bundesgendarmerie von Verfassungs wegen als Wachkörper eingerichtet.
c) Was die einfach-gesetzlichen Grundlagen der Bundesgendarmerie betrifft, bestimmt ArtII §4 Abs1 Z2 V-ÜG, daß die bundesgesetzlichen Bestimmungen über die Bundesgendarmerie in Geltung bleiben. (ArtII §4 V-ÜG 1929 tritt gemäß ArtII Z1 des BVG BGBl. 565/1991 iVm ArtVII Abs2 V-ÜG 1929 idF des ArtII Z2 des BVG BGBl. 565/1991 mit Ablauf des 30. April 1993 außer Kraft.)
Derzeit finden sich die einfach-gesetzlichen Grundlagen für die Organisation und Führung der Bundesgendarmerie insbesondere im Gesetz vom 25. Dezember 1894, RGBl. 1/1895, betreffend die Gendarmerie der im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder, idF des ArtI des Bundesgesetzes BGBl. 59/1972 (im folgenden: GendarmerieG 1894), im Gesetz vom 27. November 1918, StGBl. 75, betreffend die Gendarmerie (des Deutsch-österreichischen Staates), idF des ArtII des Bundesgesetzes BGBl. 59/1972 (im folgenden: GendarmerieG 1918), in §20 des Behörden-Überleitungsgesetzes, StGBl. 94/1945, idF des ArtIII des Bundesgesetzes BGBl. 59/1972 (im folgenden: BehÜG), sowie in den §§16 und 17 des Bundesgesetzes vom 25. Mai 1966, BGBl. 70, über die Errichtung eines Bundesministeriums für Bauten und Technik und über die Neuordnung des Wirkungsbereiches einiger Bundesministerien, idF der Kundmachung BGBl. 60/1973 (die übrigen Vorschriften dieses Gesetzes wurden durch §17 Abs2 Z50 des Bundesministeriengesetzes 1973, BGBl. 389, aufgehoben).
Nach §20 Abs1 BehÜG ist die Bundesgendarmerie als bewaffneter Wachkörper eingerichtet (vgl. auch den im einzelnen abweichenden Wortlaut des §1 des GendarmerieG 1918).
d) Als Wachkörper ist die Bundesgendarmerie dadurch gekennzeichnet, daß sie nicht eigene behördliche Befugnisse ausübt (VfSlg. 3108/1956), sondern lediglich als Hilfsorgan für bestimmte Behörden im Rahmen der sachlichen und örtlichen Zuständigkeit dieser Behörden tätig wird (s. dazu VfSlg. 4692/1964, 6241/1970; vgl. ferner etwa VwSlg. 433 A/1948, 4557 A/1958, 8665 A/1974; OGH 16.12.1964, 12 Os 241,242/64, EvBl. 315/1965). Die von einem Organ der Bundesgendarmerie gesetzten Akte werden - wie das Handeln der einer Behörde beigegebenen Exekutivorgane überhaupt - nicht diesem Organ selbst zugerechnet, sondern der Behörde, der es zugeordnet ist (VfSlg. 3656/1959, 9013/1981).
Eine Ausnahme bilden lediglich die gendarmerieinternen Angelegenheiten (die Angelegenheiten des Dienstrechtes, des inneren Dienstes, der Unterricht sowie die Kontrolle des Dienstes; s. §2 Abs3 GendarmerieG 1918; vgl. auch §4 des GendarmerieG 1894); sie werden von Organen der Bundesgendarmerie besorgt.
e) Die Dienststellen der Bundesgendarmerie sind durch Gesetz jeweils bestimmten Behörden zugeordnet. Unter anderem besteht für jeden Verwaltungsbezirk (außer für den örtlichen Wirkungsbereich einer Bundespolizeibehörde: §2 Abs2 GendarmerieG 1918) ein Bezirksgendarmeriekommando (§20 Abs2 BehÜG), das bei Führung des öffentlichen Sicherheitsdienstes der Bezirksverwaltungsbehörde unterstellt ist (§20 Abs3 BehÜG; s. etwa VfSlg. 3656/1959). Die Unterstellung des Bezirksgendarmeriekommandos unter die Bezirksverwaltungsbehörde ist - ohne Einschränkung auf die Führung des öffentlichen Sicherheitsdienstes - auch in §2 Abs2 des GendarmerieG 1918 vorgesehen. (§20 Abs3 BehÜG tritt gemäß §97 Z5 Abs1 des Sicherheitspolizeigesetzes - SPG, BGBl. 566/1991, mit 1. Mai 1993 außer Kraft; an seine Stelle tritt, was die Regelung der Unterstellung des Bezirksgendarmeriekommandos unter die Bezirksverwaltungsbehörde betrifft, §9 Abs1 zweiter Satz SPG.) Dem Bezirksgendarmeriekommando sind die örtlichen Gendarmeriepostenkommanden untergeordnet (§20 Abs2 BehÜG).
(Jedenfalls) bei der Führung des öffentlichen Sicherheitsdienstes ist das Bezirksgendarmeriekommando Hilfsorgan der Bezirksverwaltungsbehörde. Aus der in §20 Abs2 BehÜG festgelegten Unterordnung der Gendarmeriepostenkommanden unter die Bezirksgendarmeriekommanden kann in Verbindung mit der in §20 Abs3 BehÜG normierten Unterstellung des Bezirksgendarmeriekommandos unter die Bezirksverwaltungsbehörde abgeleitet werden, daß auch die Gendarmeriepostenkommanden der Bezirksverwaltungsbehörde untergeordnet sind. So erfolgte denn auch die Aufhebung des §3 Abs1 des GendarmerieG 1894, wonach die Bezirkshauptmannschaft die Dienstbehörde für die in ihrem Bezirke aufgestellten Gendarmerieposten ist und als solche den von diesen zu versehenden Sicherheitsdienst zu leiten und zu überwachen hat, durch ArtI des Bundesgesetzes BGBl. 59/1972 mit der Begründung, daß die aufgehobene Vorschrift überflüssig sei, weil sich das Recht der Bezirksverwaltungsbehörde als Sicherheitsbehörde, den in ihrem Bereich liegenden Gendarmerieposten Aufträge zu erteilen, zweifelsfrei aus der ergänzten Fassung des §20 Abs3 BehÜG ergebe (so der Sache nach die Erläuterungen zur RV 49 BlgNR 13. GP, 3).
f) Während der rechtliche Bestand des Gendarmeriezentralkommandos, der Landesgendarmeriekommanden und der Bezirksgendarmeriekommanden unmittelbar auf Gesetz (§20 Abs2 BehÜG, §2 Abs1 und 2 GendarmerieG 1918) beruht, ist in bezug auf die Gendarmeriepostenkommanden gesetzlich nur deren Unterordnung unter das Bezirksgendarmeriekommando (§20 Abs2 BehÜG) festgelegt.
Über die Festlegung des Standortes und der Stärke der Gendarmerieposten, enthielt §3 Abs2 des GendarmerieG 1918 in seiner ursprünglichen Fassung die Vorschrift, daß den "Stand der Postenkommanden" die Landesregierung im Einvernehmen mit dem Landesgendarmeriekommando bestimmt. (Welche Fassung diese Bestimmung derzeit hat, kann im vorliegenden Zusammenhang auf sich beruhen; §3 GendarmerieG 1918 tritt gemäß §97 Z4 iVm Abs1 SPG mit 1. Mai 1993 außer Kraft.)
Weitere diesbezügliche Vorschriften finden sich in den "Organischen Bestimmungen für die Bundesgendarmerie" (in der ursprünglichen Fassung verlautbart im Verordnungsblatt für die k. k. Gendarmerie Nr. 5/1895, auszugsweise abgedruckt bei Liehr/Markovics, Das österreichische Polizeirecht, 1949, I, 266ff.), die der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg. 4733/1964 als auf der Stufe einer Verwaltungsverordnung in Geltung stehend ansah (wobei hier auch die Frage der Geltung der Organischen Bestimmungen dahingestellt bleiben kann): Kriterien für die Festlegung des Standortes der "Gendarmerieposten" enthält §8 der Organischen Bestimmungen, Kriterien für die Festlegung der "Stärke eines Postens" §13 der Organischen Bestimmungen, während die Zuständigkeit für die Bestimmung des Standortes und der Stärke der "Posten" in §12 der Organischen Bestimmungen geregelt ist.
Es besteht keine gesetzliche Vorschrift über die Rechtsform, in der Standort, Überwachungsgebiet und Stärke der Gendarmerieposten festzulegen sind. Insbesondere fehlt eine gesetzliche Anordnung, wonach eine solche Maßnahme in Form einer Verordnung zu treffen ist, obgleich etwa das GendarmerieG 1894 die Regelung bestimmter Angelegenheiten "im Verordnungswege" (§7) bzw. "durch ... Verordnungen" (§27) ausdrücklich vorschrieb.
g) Gleichwohl wäre es erforderlich, diese Maßnahmen durch (Rechts )Verordnung zu treffen, wenn mit ihnen eine Behördenzuständigkeit festgelegt würde.
Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes folgt nämlich aus Art18 Abs1 B-VG, wonach die gesamte staatliche Verwaltung nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden darf, sowie aus Art83 Abs2 B-VG, wonach niemand seinem gesetzlichen Richter entzogen werden darf, für den Gesetzgeber das Gebot, die Behördenzuständigkeit entweder im Gesetz selbst zu regeln oder so festzulegen, daß sie in verfassungsrechtlich zulässiger Weise auf ein Gesetz zurückgeführt werden kann (so etwa VfSlg. 3994/1961; s. etwa auch VfSlg. 5698/1968, 5924/1969, 6675/1972, 8349/1978). Wie der Verfassungsgerichtshof in seiner neueren Rechtsprechung hervorgehoben hat, verpflichten die genannten Verfassungsnormen den Gesetzgeber zu einer - strengen Prüfungsmaßstäben standhaltenden - präzisen Regelung der Behördenzuständigkeit (s. etwa VfSlg. 9937/1984, 10311/1984, 11259/1987). Insbesondere darf die Schaffung neuer Behördentypen mit einem besonderen, ressortmäßig abgegrenzten Zuständigkeitsbereich nur durch Gesetz vorgenommen werden (so bereits VfSlg. 2650/1954; vgl. auch VfSlg. 2709/1954).
h) Durch die "Aufstellung" (vgl. dazu §8 der Organischen Bestimmungen) von Gendarmerieposten und die Festlegung ihres Überwachungsgebietes werden, da sie ausschließlich als Hilfsorgane für die (sachlich und örtlich zuständige) Behörde tätig werden - den Gendarmeriepostenkommanden kommen als solchen auch in gendarmerieinternen Angelegenheiten keine eigenen behördlichen Aufgaben zu -, behördliche Zuständigkeiten weder begründet noch verändert.
Aus §27 Abs3 VStG (idF des Bundesgesetzes BGBl. 176/1983) sowie aus §27 Abs4 VStG (idF des Bundesgesetzes BGBl. 516/1987) kann nicht abgeleitet werden, daß es sich bei der Auflassung von Gendarmerieposten (oder der Änderung ihres Überwachungsgebietes) um eine die Zuständigkeit von Behörden berührende Maßnahme handelt. Nach §27 Abs3 VStG dürfen die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes (dazu zählen auch die Organe der Bundesgendarmerie; s. etwa Mannlicher/Quell, Das Verwaltungsverfahren8, II, 80, FN 6 zu §21 VStG) bei Gefahr im Verzug zur Vornahme unaufschiebbarer Amtshandlungen die Grenzen des Sprengels ihrer Behörde unter bestimmten Voraussetzungen überschreiten, wenn die örtlich zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen nicht rechtzeitig treffen kann. Solche Amtshandlungen gelten als Amtshandlungen der sachlich zuständigen Behörde, in deren Sprengel sie vorgenommen worden sind. Gemäß §27 Abs4 VStG gelten Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes, wenn sie jemanden vorführen und dabei die Grenzen des Sprengels ihrer Behörde überschreiten, bei dieser Amtshandlung als Organ der sachlich und örtlich zuständigen Behörde. Diese Vorschriften stehen in keiner Beziehung zu dem einem Gendarmerieposten zugewiesenen Überwachungsgebiet. Sie ermächtigen - unter anderem - die Organe der Bundesgendarmerie, in ihren (sachlichen) Aufgabenbereich fallende Amtshandlungen auch außerhalb des Sprengels "ihrer" Behörde, und zwar mit der Wirkung vorzunehmen, daß sie als Amtshandlungen nicht dieser Behörde, sondern der sachlich zuständigen Behörde gelten, in deren Sprengel sie vorgenommen wurden. Eine Behördenzuständigkeit wird mithin lediglich dann berührt, wenn Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes (somit auch der Bundesgendarmerie) außerhalb des Sprengels "ihrer" Behörde tätig werden, wofür §27 Abs3 VStG für Fälle der dort umschriebenen Arten eine rechtliche Grundlage schafft. Es besteht jedoch keine Vorschrift, derzufolge Organwalter der Bundesgendarmerie (in ihren sachlichen Aufgabenbereich fallende) Amtshandlungen nur innerhalb des Überwachungsgebietes des Gendarmeriepostens, dem sie angehören, vornehmen dürfen. Das Überwachungsgebiet eines Gendarmeriepostens ist daher für die Behördenzuständigkeit und somit auch für die Rechte Dritter ohne Bedeutung.
i) Da die "Aufstellung" von Gendarmerieposten ebenso wie ihre Auflassung oder die Änderung ihres Überwachungsgebietes ohne Auswirkung auf behördliche Zuständigkeiten ist, insbesondere die Zuständigkeit der Behörden, als deren Hilfsorgane (auch) die Gendarmerieposten fungieren, unberührt läßt, müssen diese Maßnahmen nicht auf Grund ihres Inhaltes mit (Rechts )Verordnung getroffen werden (vgl. dazu etwa VfSlg. 1636/1948, 2709/1954, 3993/1961, 7750/1976; vgl. auch VfSlg. 2556/1953, 322). Die Qualität einer Rechtsverordnung ist für eine Maßnahme dieser Art auch nicht etwa deshalb geboten, weil sie in Rechte Dritter eingreift (s. dazu etwa VfSlg. 7671/1975) oder Rechte Dritter konstituiert (s. dazu etwa VfSlg. 4890/1964). Gewiß vermag die Auflassung eines Gendarmeriepostens die Zulässigkeit der Versetzung der bei dieser Dienststelle verwendeten Beamten iS des §38 Abs2 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 - BDG, BGBl. 333/1979 idgF, zu begründen. Die dienstrechtliche Stellung dieser Beamten wird jedoch nicht durch die Auflassung des Gendarmeriepostens, sondern erst durch die - gemäß §38 Abs5 BDG 1979 mit Bescheid zu verfügende - Versetzung berührt, sodaß die Auflassung keinen Eingriff in subjektive Rechte Dritter bewirkt (vgl. in diesem Zusammenhang etwa VfSlg. 4698/1964; s. auch VfSlg. 8884/1980), sondern lediglich in einem durch sie ausgelösten Versetzungsverfahren ein Sachverhaltselement bildet. Einem Beamten steht - worauf das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst hingewiesen hat - kein subjektives Recht auf den Weiterbestand der Dienststelle zu, bei der er verwendet wird. Er kann daher durch die Auflösung dieser Dienststelle nicht in einem subjektiven Recht verletzt werden.
j) Somit haben die bekämpften Erlässe bloß verwaltungsinterne Wirkung. Sie verfügen die Auflassung von individuell (namentlich) bezeichneten Gendarmerieposten und die Zuordnung ihres Überwachungsgebietes zu bestimmten Gendarmerieposten, haben also ausschließlich organisatorische Änderungen im Bereich individuell bestimmter Hilfsorgane einer Behörde ohne normative Wirkung zum Gegenstand. Demnach sind sie gleich den Maßnahmen im Bereich der inneren Organisation einer Behörde (vgl. dazu etwa VfSlg. 2650/1954, 3993/1961, 4698/1964, 4772/1964, 4890/1964, 5978/1969, 7642/1975, 7941/1976, 8844/1980; vgl. auch VfSlg. 1704/1948, 1727/1948, 5919/1969; ferner etwa VfSlg. 2500/1953) interne Behördenakte organisationsrechtlicher Art(vgl. VfSlg. 4698/1964;
s. etwa auch VfSlg. 2709/1954) und nicht generelle Normen, also (auch) keine Verwaltungsverordnungen. Ähnlich hat der Verfassungsgerichtshof etwa in einem Erlaß des Bundesministers für Inneres über die Verlegung des Sitzes eines Autobahngendarmeriepostens (die im betreffenden Fall ohne Änderung des örtlichen und sachlichen Aufgabenbereiches dieses Postens erfolgte) keine generelle Norm und damit keine (der Prüfung nach Art139 B-VG unterliegende) Verordnung erblickt (VfSlg. 4700/1964).
Wenn die für eine interne Verwaltungsmaßnahme zuständige Behörde durch Gesetz an das Einvernehmen mit einer anderen Behörde gebunden wird, ändert dies an der Rechtsnatur dieser Maßnahme ebensowenig (s. dazu VfSlg. 6913/1972) wie an der Zurechnung dieser Maßnahme zu der hiefür zuständigen Behörde (zu dieser Frage s. etwa VfSlg. 7326/1974). Es kann daher im gegebenen Zusammenhang die Frage der Erforderlichkeit der Herstellung des Einvernehmens - gleich der Frage der behördlichen Zuständigkeit - auf sich beruhen.
k) Die bekämpften Erlässe haben schließlich auch nicht etwa dadurch Verordnungscharakter erlangt, daß sie jeweils als Verordnung bezeichnet und als solche generell verlautbart (also nicht ausschließlich an nachgeordnete Verwaltungsorgane) worden wären (vgl. in diesem Zusammenhang etwa VfSlg. 1840/1949).
4. Da die angefochtenen Akte nicht Verordnungsqualität besitzen, können sie nicht Gegenstand eines Verordnungsprüfungsverfahrens nach Art139 B-VG sein.
5. Die Anträge waren daher wegen Nichtzuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes zurückzuweisen, was gemäß §19 Abs3 Z2 lita VerfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden konnte.
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