Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Bescheid in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz sowie auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und der Berufsausbildung verletzt worden.
Der Bescheid wird aufgehoben.
Die Vorarlberger Rechtsanwaltskammer ist schuldig, dem Beschwerdeführer die mit S 15.000,-- bestimmten Prozeßkosten innerhalb von 14 Tagen bei sonstigem Zwang zu ersetzen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit Schreiben vom 16. März 1992 beantragte der Beschwerdeführer bei der Vorarlberger Rechtsanwaltskammer, bescheidmäßig festzustellen, seine Tätigkeit als juristischer Mitarbeiter des Landesvolksanwaltes von Vorarlberg im Ausmaß von 18 Monaten werde auf die zur Ausübung der Rechtsanwaltschaft erforderliche praktische Verwendung angerechnet; diese Tätigkeit sei für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft förderlich und dienlich nach §2 Abs3 RAO und stelle auch eine im Sinne des Abs1 gleichartige praktische Verwendung dar.
Mit Bescheid vom 23. März 1992 wies die Abteilung 2 des Ausschusses der Vorarlberger Rechtsanwaltskammer diesen Antrag ab. Sie begründete diese abweisliche Entscheidung damit, der Landesvolksanwalt sei keine Einrichtung, die gemäß der taxativen Anordnung des §2 Abs1 RAO zur Ausbildung von Rechtsanwälten zugelassen sei. Der Landesvolksanwalt übe keine obrigkeitlichen Befugnisse aus und sei nicht zur Bescheiderlassung ermächtigt, sondern gebe nur förmliche Empfehlungen an die obersten weisungsberechtigten Verwaltungsorgane des Landes ab; weiters sei er in eingeschränktem Umfang zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof ermächtigt. Es handle sich daher beim Landesvolksanwalt um eine Institution sui generis, die weder im Bereich der Verwaltungsbehörden noch der gesetzgebenden Körperschaften oder der Gerichte anzusiedeln sei. Vielmehr sei er der gesetzgebenden Körperschaft "beigegeben" und dieser berichtspflichtig. Da sohin der Landesvolksanwalt weder eine Verwaltungsbehörde im Sinne des §2 Abs1 RAO sei noch eine der in dieser Gesetzesstelle aufgezählten Einrichtungen bzw. Berufe darstelle, könne die Tätigkeit beim Landesvolksanwalt nicht auf die Dauer der praktischen Verwendung als Voraussetzung zur Eintragung in die Liste der Rechtsanwälte angerechnet werden.
Dagegen erhob der Beschwerdeführer Vorstellung an den Ausschuß der Vorarlberger Rechtsanwaltskammer. In deren Begründung trug er vor, daß die Tätigkeit des Landesvolksanwaltes im Katalog des §2 Abs1 RAO enthalten wäre, wenn diese Einrichtung zum Zeitpunkt der Schaffung des Gesetzes bereits bestanden hätte; diese Bestimmung sei durch den Verlauf der Zeit durch die Nichtberücksichtigung des Landesvolksanwaltes in der taxativen Aufzählung verfassungswidrig geworden.
Dieser Vorstellung wurde mit Bescheid der Vorarlberger Rechtsanwaltskammer vom 29. Mai 1992 keine Folge gegeben. Diese abweisliche Entscheidung wurde damit begründet, daß seit der Errichtung der Bundesvolksanwaltschaft und der Landesvolksanwaltschaft die RAO mehrfach novelliert worden sei, ohne daß der Gesetzgeber es für erforderlich gehalten habe, die Institution der Volksanwaltschaft in die taxative Aufzählung des §2 Abs1 RAO aufzunehmen.
2. Der dagegen erhobenen Berufung wurde mit dem angefochtenen Bescheid der Obersten Berufungs- und Disziplinarkommission für Rechtsanwälte und Rechtsanwaltsanwärter (im folgenden: OBDK) vom 16. November 1992, Zl. Bkv 5/92 - 6, keine Folge gegeben.
3. Dagegen wendet sich die vorliegende, auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, in welcher die Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz sowie die Verletzung in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes geltend gemacht und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides beantragt wird.
4. Die OBDK als belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in welcher sie den bekämpften Bescheid verteidigt und die Abweisung der Beschwerde beantragt.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die - zulässige - Beschwerde erwogen:
1.1. Der angefochtene Bescheid stützt sich insbesondere auf §2 Abs1 RAO idF des Bundesgesetzes BGBl. 556/1985; diese Bestimmung sowie deren Abs2 und 3 idF des Bundesgesetzes BGBl. 176/1992 lauten:
"§2. (1) Die zur Ausübung der Rechtsanwaltschaft erforderliche praktische Verwendung hat in der rechtsberuflichen Tätigkeit bei Gericht und bei einem Rechtsanwalt zu bestehen; sie kann außerdem in der rechtsberuflichen Tätigkeit bei einem Notar oder, wenn die Tätigkeit für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft dienlich ist, bei einer Verwaltungsbehörde, an einer Hochschule oder bei einem beeideten Wirtschaftsprüfer und Steuerberater bestehen. Die Tätigkeit bei der Finanzprokuratur ist der bei einem Rechtsanwalt gleichzuhalten. Die praktische Verwendung bei einem Rechtsanwalt ist nur anrechenbar, soweit diese Tätigkeit hauptberuflich und ohne Beeinträchtigung durch andere berufliche Tätigkeit ausgeübt wird.
(2) Die praktische Verwendung im Sinn des Abs1 hat fünf Jahre zu dauern. Hievon sind im Inland mindestens neun Monate bei Gericht und mindestens drei Jahre bei einem Rechtsanwalt zu verbringen.
(3) Auf die Dauer der praktischen Verwendung, die nicht zwingend bei Gericht oder einem Rechtsanwalt im Inland zu verbringen ist, sind auch anzurechnen:
1. Zeiten des Doktoratsstudiums bis zum Höchstausmaß von sechs Monaten, wenn an einer inländischen Universität der akademische Grad eines Doktors der Rechtswissenschaften nach dem Bundesgesetz vom 2. März 1978, BGBl. Nr. 140, über das Studium der Rechtswissenschaften erlangt wurde;
2. eine im Sinn des Abs1 gleichartige praktische Verwendung im Ausland, wenn diese Tätigkeit für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft dienlich gewesen ist."
1.2. Die Beschwerde erachtet §2 Abs1 RAO deshalb als verfassungswidrig, weil bzw. insoweit sie nicht auch "die Tätigkeit bei einem Landesvolksanwalt" berücksichtige und deshalb gegen den Gleichheitssatz verstoße.
1.3. Der Verfassungsgerichtshof teilt dieses Bedenken jedoch nicht. Er hegte schon bislang gegen §2 Abs1 RAO - der in Zusammenhalt mit den Abs2 und 3 dieser Vorschrift anordnet, daß angehende Rechtsanwälte Rechtskenntnisse und sonst für den Beruf des Rechtsanwaltes erforderliche Kenntnisse und Fähigkeiten vornehmlich bei einem inländischen Rechtsanwalt und bei Gericht zu erwerben haben, in eingeschränktem Maße aber eine Ausbildung in anderen Berufen zulässig ist - keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. VfSlg. 12337/1990, 12670/1991) und sieht sich auch durch das Beschwerdevorbringen nicht veranlaßt, in eine Prüfung der genannten Rechtsvorschrift einzutreten.
Solche Bedenken aus der Sicht des Gleichheitssatzes, darüber hinaus aber auch unter dem Blickwinkel des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und der Berufsausbildung im Sinne der Art6 und 18 StGG bestünden allerdings dann, wenn §2 Abs1 RAO - soweit die Möglichkeit eröffnet wird, die praktische Verwendung in beschränktem Umfang auch bei Verwaltungsbehörden zu absolvieren - die Berücksichtigung einschlägiger rechtsberuflicher Tätigkeit bei vergleichbaren Einrichtungen, nämlich bei der Volksanwaltschaft des Bundes, in der Parlamentsdirektion, bei den Landtagen, beim Rechnungshof, darüber hinaus aber auch bei Kammern und Sozialversicherungsträgern ausschlösse. Wie sogleich darzulegen ist, hat aber die genannte gesetzliche Regelung nicht diesen - verfassungswidrigen - Inhalt, sondern ist, wie die Beschwerde diesbezüglich der Sache nach im Ergebnis richtig vermeint, einer verfassungskonformen Deutung zugänglich.
2.1. Bei der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der angewendeten Rechtsvorschrift kann eine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. zB VfSlg. 12670/1991) nur vorliegen, wenn die Behörde der angewendeten Rechtsvorschrift fälschlicherweise einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt oder wenn sie bei Erlassung des Bescheides Willkür geübt hat; eine Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und der Berufsausbildung läge diesfalls nur vor, wenn die Behörde das Gesetz denkunmöglich angewendet hätte (vgl. VfSlg. 10413/1985, 12700/1991).
Beides liegt hier vor; der angewendeten Rechtsvorschrift wurde ein gleichheitswidriger Inhalt unterstellt und sie wurde denkunmöglich angewendet:
Der angefochtene Bescheid geht nämlich am Sinngehalt des §2 Abs1 RAO vorbei und versucht (vgl. ähnlich VfSlg. 12670/1991), den Inhalt des Gesetzesbegriffes der "rechtsberuflichen Tätigkeit bei einer Verwaltungsbehörde" nicht aus dieser Bestimmung unter Bedachtnahme auf die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte gemäß Art7 Abs1 B-VG und Art6 und 18 StGG zu ermitteln. Vielmehr klammert er in abstrakter Weise ganz allgemein die Volksanwaltschaft - aus verfassungsrechtlicher Sicht - formell-organisatorisch vom Begriff der Verwaltungsbehörde aus, um das - soweit die Tätigkeit für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft dienlich war, berechtigte - Begehren des Beschwerdeführers abzuweisen. Bei Auslegung und Anwendung des §2 Abs1 RAO geht es aber nicht um eine solche allgemeine verfassungsorganisatorische Zuordnung einer staatlichen Einrichtung, sondern um die Ermittlung des Inhaltes der konkreten Regelung, wobei in typisierender Betrachtungsweise darauf abzustellen ist, ob und wenn ja inwieweit eine im weitesten Sinne als Verwaltungsbehörde aufzufassende Institution geeignet ist, den dort tätigen Juristen Kenntnisse und Fähigkeiten zu vermitteln, die für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft dienlich sind.
Demgegenüber führt die von der belangten Behörde gewählte Auslegung zu einem gleichheitswidrigen Ergebnis, weil damit nicht nur rechtsberufliche Tätigkeiten bei einer Volksanwaltschaft eines Bundeslandes, sondern gleicherweise auch bei der Volksanwaltschaft des Bundes, beim Rechnungshof und gegebenenfalls bei Landesrechnungshöfen, in der Parlamentsdirektion sowie in Landtagskanzleien, -ämtern bzw. -direktionen im Rahmen des §2 Abs1 RAO unberücksichtigt zu bleiben hätten. Abgesehen davon, daß den Leitern der genannten Institutionen und damit der Sache nach auch deren juristischen Mitarbeitern teilweise die Wahrnehmung verwaltungsbehördlicher Aufgaben obliegt, zweifelt der Verfassungsgerichtshof nicht daran, daß die im Rahmen der bei den genannten Institutionen insgesamt zu leistenden rechtsberuflichen Tätigkeiten grundsätzlich - die konkrete Beurteilung hat in jedem Einzelfall zu erfolgen - für die Ausübung des Berufes eines Rechtsanwaltes dienlich sein können. Es ist möglich, sich dort Rechtskenntnisse verschiedenster Art zu verschaffen bzw. diese entsprechend zu vertiefen.
Entgegen der im angefochtenen Bescheid zum Ausdruck gelangenden Auffassung kommt es dabei offenkundig gerade nicht darauf an, ob die Verwaltungseinrichtung hoheitliche Akte (Bescheide, Verordnungen) zu erlassen hat - deren Erlassung ua. von den juristischen Mitarbeitern vorzubereiten ist - oder nicht; vielmehr ist entscheidend, ob Rechtskenntnisse und sonstige Fähigkeiten erworben bzw. vertieft werden können (und wurden), die für die Tätigkeit der Rechtsanwaltschaft dienlich sind.
Aber auch die für die Ausübung der Rechtsanwaltschaft sonst erforderlichen Fähigkeiten wie Interessenwahrung der rechtssuchenden Bevölkerung, Vorsprachen und Interventionen bei allen staatlichen Stellen, insbesondere bei Gerichten und Verwaltungsbehörden, Verhandlungsführung usw. können bei diesen Einrichtungen erlernt und entsprechend geübt werden.
Unter diesem Gesichtspunkt liegt es auf der Hand, daß die bei Verwaltungskontrolleinrichtungen bzw. bei der Gesetzesvorbereitung und Verwaltungskontrolle der Parlamente anfallenden juristischen Tätigkeiten grundsätzlich gleichermaßen wie die kontrollierten Tätigkeiten typischer Verwaltungsbehörden als der Ausübung der Rechtsanwaltschaft dienliche Verwendungen zu werten sind. Die Nichtberücksichtigung einer solchen Verwendung ließe §2 Abs1 RAO gleichheitswidrig erscheinen.
Hinzu tritt, daß das dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegende Ergebnis auch Art6 und 18 StGG widerspricht. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. VfSlg. 2850/1955, 3191/1957, 9263/1981, 10413/1985, 11625/1988, 12578/1990) muß nämlich die Festsetzung von Bedingungen für die Ausübung eines Erwerbszweiges im Sinne des Art6 StGG in Zusammenhalt mit der Berufswahl- und -ausbildungsfreiheit gemäß Art18 StGG verstanden werden. Wenn es gemäß Art18 StGG jedermann freisteht, "seinen Beruf zu wählen und sich für denselben auszubilden, wie und wo er will", so ist der Gesetz- bzw. der Verordnungsgeber wohl nicht gehindert, gemäß Art6 StGG für den Antritt eines Erwerbszweiges entsprechende, für die Ausübung des Erwerbszweiges erforderliche und adäquate Ausbildungsgänge vorzuschreiben; er ist jedoch verfassungsrechtlich verpflichtet - soll das im Art18 StGG gewährleistete Recht neben Art6 StGG nicht sinn- oder zumindest bedeutungslos sein -, sachlich gleichwertige Ausbildungsalternativen zu berücksichtigen. Der Gesetz- bzw. der Verordnungsgeber darf sohin auf Grund des Gesetzesvorbehaltes des Art6 StGG zweifelsohne Regelungen treffen, mit denen der Erwerbsantritt von der Absolvierung bestimmter Berufsausbildungsgänge abhängig gemacht wird, die (für die gehörige Ausübung und damit für den Antritt eines Erwerbszweiges) im öffentlichen Interesse gelegen, zu dessen Verwirklichung geeignet, adäquat und auch sonst sachlich gerechtfertigt sind. Er ist jedoch kraft Art18 StGG verhalten, dabei die Absolvierung ihrer Art nach gleichwertiger Ausbildungsgänge - hier: soweit die Möglichkeit eröffnet wird, sich Kenntnisse und Fähigkeiten auch bei anderen Einrichtungen als den hiefür unbedenklicherweise vornehmlich vorgesehenen Rechtsanwälten und Gerichten zu verschaffen - als Erwerbsantrittsvoraussetzungen nicht schlechthin auszuschließen. Verfassungswidrig wäre - weil sie Art6 in Verbindung mit Art18 StGG zuwiderlaufen würde - sohin eine rechtliche Regelung, welche Ausbildungsmöglichkeiten ausschließt, die in gleicher Weise wie die zur normierten Bedingung eines Erwerbsantrittes gemachte Ausbildung das Ausbildungsziel verwirklichen lassen (s. VfSlg. 12578/1990).
Dabei besitzt der Gesetz- wie auch der Verordnungsgeber hinsichtlich des Ausbildungszieles ein beträchtliches Maß an Gestaltungsfreiheit. Sind jedoch im Hinblick auf das Ausbildungsziel sachlich gleichwertige Ausbildungsalternativen evidentermaßen - insbesondere auch durch deren Anerkennung durch den Gesetzgeber - vorhanden, so sind diese Ausbildungsalternativen kraft Art18 StGG ohne Diskriminierung zu berücksichtigen (vgl. VfGH 16.6.1992, G317/91, G318/91, G16/92, 25.6.1993, B 1874-1876/92).
§2 Abs1 RAO ist in diesem Sinne einer verfassungskonformen Interpretation (vgl. VfSlg. 10823/1986, 12643/1991, 12947/1991) zugänglich. Diese führt dazu, daß unter (rechtsberuflicher Tätigkeit bei) Verwaltungsbehörden im Sinne dieser gesetzlichen Vorschrift nicht nur jene Institutionen zu verstehen sind, die aus Sicht der Verfassung formell-organisatorisch als Verwaltungsbehörden eingerichtet sind. Vielmehr zählen dazu jedenfalls auch jene staatlichen Einrichtungen, die zwar von Verfassungs wegen im Grenzbereich zwischen Verwaltung und Gesetzgebung angesiedelt sind, in deren Rahmen aber juristische Mitarbeiter - inhaltlich gesehen - staatliche Verwaltungstätigkeit im weiteren Sinne entfalten. Gleichgültig ist es dabei, ob sich diese juristische Tätigkeit auf typisch hoheitliches Verwaltungshandeln, auf Akte der staatlichen Privatwirtschaftsverwaltung (solche Aufgaben sind entgegen der dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Auffassung seit jeher auch von "Verwaltungsbehörden" im engsten Sinne des Wortes wahrzunehmen, wenn auch nicht in Ausübung der spezifischen staatlichen Hoheitsfunktion), auf die Vorbereitung von Gesetzen, auf die Mitwirkung an der Verwaltung oder aber auf die Kontrolle der Verwaltung bezieht.
2.2. Indem die belangte Behörde dies verkannte und dem angewendeten §2 Abs1 RAO einen gleichheitswidrigen und denkunmöglichen Inhalt unterstellte, hat sie den Beschwerdeführer in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz sowie auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und der Berufsausbildung verletzt.
2.3. Der angefochtene Bescheid war deshalb aufzuheben.
III. 1. Die Kostenentscheidung stützt sich auf §88 VerfGG 1953. In den zugesprochenen Kosten sind S 2.500,-- an Umsatzsteuer enthalten.
2. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4, erster Satz, und Z2 VerfGG 1953 ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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