I. Der Antrag auf Aufhebung des §16 Abs1 des Bundesgesetzes über den Schutz vor Straftaten gegen die Sicherheit von Zivilluftfahrzeugen, BGBl. Nr. 824/1992, wird abgewiesen.
II. 1. Die Verordnung des Bundesministers für Inneres über die Höhe des Sicherheitsbeitrages für Flugpassagiere, BGBl. Nr. 136/1993, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
2. Die aufgehobene Verordnung ist in der beim Handelsgericht Wien zu 15 Cg 162/93 anhängigen Rechtssache nicht mehr anzuwenden.
3. Der Bundesminister für Inneres ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt verpflichtet.
III. Der Bund (Bundesminister für Inneres) ist schuldig, der Antragstellerin die mit S 22.500,-- bestimmten Kosten des Verordnungsprüfungsverfahrens binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang zu ersetzen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Die Austrian Airlines Österreichische Luftverkehrs-AG stellte mit Schriftsatz vom 2. März 1993 gemäß Art140 Abs1, letzter Satz, B-VG den zu G48/93 protokollierten Antrag, der Verfassungsgerichtshof möge die sie unmittelbar in ihren Rechten verletzende Bestimmung des §16 Abs1 des Bundesgesetzes über den Schutz vor Straftaten gegen die Sicherheit von Zivilluftfahrzeugen, BGBl. 824/1992, als verfassungswidrig aufheben. Weiters beantragte sie mit Schriftsatz vom gleichen Tag (protokolliert zu V13/93) gemäß Art139 Abs1, letzter Satz, B-VG, §1 der Verordnung des Bundesministers für Inneres über die Höhe des Sicherheitsbeitrages für Flugpassagiere, BGBl. 136/1993, als gesetzwidrig aufzuheben.
2. Das gemäß seinem §20 Abs1 teils mit 30. Dezember 1992, teils mit 1. März bzw. 1. Mai 1993 in Kraft getretene Bundesgesetz über den Schutz vor Straftaten gegen die Sicherheit von Zivilluftfahrzeugen, BGBl. 824/1992, (im folgenden: BG) überträgt den Sicherheitsbehörden den besonderen Schutz von Zivilluftfahrzeugen und der Menschen, die sich an Bord befinden oder an Bord gehen, vor bestimmten gefährlichen Angriffen (§1) und verpflichtet sie, dafür zu sorgen, daß dieser vorbeugende Schutz durch die Durchsuchung der Kleidung und des Gepäcks der Menschen gewährleistet wird, die an Bord eines Zivilluftfahrzeuges gehen wollen (§2). §4 des BG ermächtigt den Bundesminister für Inneres im Einvernehmen mit dem Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr, mit der Durchführung von Sicherheitskontrollen hiefür geeignete Unternehmer oder Gesellschaften vertraglich zu beauftragen. Gemäß §10 des BG umfaßt der Sicherheitsbeitrag die Sicherheitsabgabe nach §11 und den Risikozuschlag nach §13 Abs3. Tritt ein Passagier auf Grund einer von einem Luftbeförderungsunternehmen erteilten Berechtigung von einem inländischen Zivilflugplatz einen Flug an, so ist dafür - von Ausnahmen abgesehen - gemäß §11 Abs1 des BG eine Sicherheitsabgabe zu entrichten, welche eine Abgabe iS des §1 BAO ist (§11 Abs2). Abgabenschuldner ist der Zivilflugplatzhalter (§11 Abs3).
§12 des BG sieht Ausnahmen von der Abgabenpflicht vor und §13 ordnet an:
"Höhe des Sicherheitsbeitrags
§13. (1) Die Höhe der Sicherheitsabgabe wird vom Bundesminister für Inneres im Einvernehmen mit dem Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr mit Verordnung jeweils bis zum 30. November für das folgende Kalenderjahr bestimmt. Dabei ist dafür vorzusorgen, daß die Einnahmen zur Bedeckung der Kosten ausreichen, die dem Bund
entstehen. Die Höhe der Abgabe darf nicht davon abhängig gemacht werden, an welchem Zivilflugplatz der Flug angetreten wird.
(2) Die Verordnung hat einen Prozentsatz der jeweils von einem Zivilflugplatzhalter geschuldeten Sicherheitsabgaben zu bestimmen, die dem Zivilflugplatzhalter zur angemessenen Abgeltung der von ihm nach den §§8 und 9 zu erbringenden Leistungen gebühren.
(3) Die Verordnung hat überdies die Höhe eines Zuschlags zur Sicherheitsabgabe festzusetzen, mit dem dem Zivilflugplatzhalter das Risiko der Uneinbringlichkeit von Forderungen nach §16 Abs1 abgegolten wird (Risikozuschlag)."
Die hier angefochtenen Vorschriften haben folgenden Wortlaut:
§16 Abs1 des BG:
"Zivilrechtliche Begleitbestimmungen
§16. (1) Für jeden Passagier, der an einem inländischen
Zivilflugplatz einen abgabenpflichtigen Flug beginnt, ist das Luftbeförderungsunternehmen verpflichtet, an den Zivilflugplatzhalter ein Entgelt in der Höhe des Sicherheitsbeitrags zu leisten. Dieses Entgelt ist auf dem Zivilrechtsweg einzufordern."
§1 der Verordnung BGBl. 136/1993:
"§1. Für die Zeit vom 1. Mai 1993 bis zum 31. Dezember 1993 werden die Höhe der Sicherheitsabgabe mit 39,53 Schilling und die Höhe des Risikozuschlags mit 0,47 Schilling bestimmt."
3.1. Zur Begründung der Antragslegitimation wird ausgeführt, die durch §16 des BG statuierte Verbindlichkeit sei durch die Verordnung BGBl. 136/1993 aktualisiert und somit "unmittelbar gegen die Antragstellerin wirksam." Es sei der antragstellenden Aktiengesellschaft nicht zuzumuten, die Einwendungen gegen die Verfassungs- bzw. Gesetzmäßigkeit in einem Zivilprozeß nach Bestreitung der Entgeltansprüche der Zivilflugplatzhalter durch Anregung an das Gericht, einen Antrag auf Überprüfung der Verfassungs- bzw. der Gesetzmäßigkeit beim Verfassungsgerichtshof einzubringen, geltend zu machen. Dies deshalb, weil die wirtschaftlichen Konsequenzen derart weittragend seien, daß sie bei einer längeren Verfahrensdauer, womit ja bei einem Gerichtsverfahren zu rechnen sei, unzumutbare Nachteile für die Antragstellerin zur Folge haben müßten. Zu G48/93 bringt sie überdies vor, eine rasche Klärung der Rechtmäßigkeit sei auch deshalb von besonderer Bedeutung, weil sie im Rahmen der Kooperation mit ausländischen Luftbeförderungsunternehmen die Abfertigung der Passagiere auf Grund von Flugscheinen, die von irgendeinem anderen Unternehmen ausgestellt worden sein könnten, durchführe. Zu V13/93 führt die Antragstellerin weiters aus, auf Grund der bekämpften Verordnungsbestimmung gezwungen zu sein, vor dem 1. Mai 1993 sämtliche Tarifbestimmungen und Verträge mit allen Verkaufsstellen entsprechend zu ändern und von ihren Passagieren weltweit Tarifzuschläge für den Abflug von österreichischen Zivilflugplätzen einzuheben, die im Falle der Aufhebung der Verordnungsbestimmung wegen Gesetzwidrigkeit zu refundieren seien.
3.2. In der Sache bringt die Antragstellerin in dem zu G48/93 protokollierten Verfahren vor:
"a) §16 (1) verpflichtet das Luftbeförderungsunternehmen, an den Halter eines inländischen Zivilflugplatzes ein Entgelt in der Höhe des Sicherheitsbeitrages zu leisten, welches auf dem Zivilrechtsweg einzufordern ist. Zur Lieferung der notwendigen Auskünfte wird das Luftbeförderungsunternehmen in §16 (2) verpflichtet.
Nach Meinung der Antragstellerin ist diese Bestimmung des §16 (1) ein sachlich nicht begründeter Eingriff in das Eigentumsrecht, die Vertragsfreiheit und die Privatautonomie zur Regelung der Rechtspflichten zwischen Luftbeförderungsunternehmen und Zivilflugplatzhalter.
Das Luftfahrtgesetz 1957 sieht im §74 (2) die Festlegung der Bedingungen vor, unter denen der öffentliche Zivilflugplatz von allen Teilnehmern am Luftverkehr benutzt werden kann. §20 (1) g der Zivilflugplatz-Betriebsordnung BGBl. Nr. 72/1962 sieht vor, daß in der Tarifordnung die Entgelte für sonstige für einen ordnungsgemäßen Betrieb erforderlichen Leistungen festzulegen sind.
Die Zivilflugplatz-Benützungsbedingungen einschließlich der Tarifordnung bedürfen wohl der behördlichen Genehmigung, jedoch werden insbesondere durch die Tarifordnung keine öffentlich rechtlichen Verpflichtungen, sondern zivilrechtliche Verpflichtungen und Rechtsverhältnisse geregelt.
Es steht daher jedem Zivilflugplatzhalter offen, seine Tarifordnung zu ergänzen und allenfalls Entgelte für die zum Schutz vor Straftaten gegen die Sicherheit von Zivilluftfahrzeugen erforderlichen Leistungen festzulegen und behördlich bewilligen zu lassen oder solche Entgelte in Verhandlungen mit Luftbeförderungsunternehmen und unter Berücksichtigung deren Interessen festzulegen.
Es ist kein sachlicher Grund erkennbar, der einen Eingriff in die Vertragsfreiheit und Privatautonomie rechtfertigen würde.
b) Die Höhe des Entgeltes wird gemäß §13 (1) u. (3) mit Verordnung des Bundesministers für Inneres im Einvernehmen mit dem Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr durch Bestimmung der Höhe der Sicherheitsabgabe und des Risikozuschlages bestimmt.
Nachdem §13 (1) letzter Satz bestimmt, daß die Höhe der Abgaben nicht davon abhängig gemacht werden darf, an welchem Zivilflugplatz der Flug angetreten wird, wird damit insoweit noch stärker in die Rechtssphäre der Zivilflugplatzhalter und Luftbeförderungsunternehmen eingegriffen, als dadurch den Luftbeförderungsunternehmen die zivilrechtliche Verpflichtung zur Zahlung eines Entgeltes in der gleichen Höhe für unterschiedliche Gegenleistungen auf den verschiedenen Flugplätzen auferlegt wird. Diese Bedenken werden ja durch §2 der Verordnung BGBl. Nr. 136/1993 bestätigt, da aus der Festlegung der Prozentsätze, die den Zivilflugplatzhaltern von den Sicherheitsbeiträgen (gesetzwidrig im Hinblick auf §13 (2) des Gesetzes) gebühren, ersichtlich ist, daß die Flughäfen offenbar ganz verschiedene Aufwendungen haben.
c) Aus dem Zusammenhalt von §11 und §16 ergibt sich, daß einerseits der Zivilflugplatzhalter Abgabenschuldner und das Luftbeförderungsunternehmen entgeltzahlungspflichtig wird, auch wenn die Beförderung des Passagiers auf einem Flugfeld mit Kleinflugzeugen, wie sie ja auch die Antragstellerin verwendet, zum Beispiel für Rundflüge durchgeführt wird und auf diesem Flugfeld überhaupt keine Einrichtungen und Vorkehrungen für Sicherheitskontrollen vorgesehen sind. Dies jedenfalls dann, wenn der Sicherheitsdirektor von der Ermächtigung des §2 (3) keinen oder nicht rechtzeitig Gebrauch macht, oder wenn zwar die Durchsuchung der Personen erfolgt, aber von Seite des Halters des Flugfeldes keine besonderen entgeltungspflichtigen Leistungen erbracht werden.
Damit wird aber das Luftbeförderungsunternehmen verpflichtet, Entgelte in gleicher Höhe für gänzlich unterschiedliche Leistungen zu bezahlen, womit ein sachlich nicht begründeter Eingriff in das Eigentumsrecht erfolgt.
d) Damit wird überdies in die Wettbewerbsfreiheit eingegriffen, da ja ein Zivilflugplatzhalter durchaus im internationalen Wettbewerb, speziell bei grenznahen Flugplätzen, wie etwa Wien (Preßburg) oder Klagenfurt (Laibach), durchaus den Aufwand für die Leistungen zum Schutz vor Straftaten gegen die Sicherheit von Zivilluftfahrzeugen auch aus anderen, als ausdrücklich dafür deklarierten Einnahmen bestreiten kann, oder wegen seiner Ertragslage überhaupt nicht genötigt ist, eine gesonderte Bedeckung dafür zu suchen.
e) Ein schwerwiegender Eingriff in die Vertragsfreiheit und das Eigentumsrecht ergibt sich auch dadurch, daß die Höhe der Entgelte letztlich aufgrund der Kosten der Übertragung der Sicherheitskontrollen auf Unternehmen (2. Abschnitt des Gesetzes) wesentlich bestimmt werden, wobei gemäß §4 (1) letzter Satz die Zivilflugplatzhalter als beauftragte Unternehmer für ihren Flugplatz anscheinend ausgeschlossen sind.
Ebenso wird durch die Bestimmungen der §§8, 9 in Verbindung mit §13 das gemäß §16 vom Luftbeförderungsunternehmen zu entrichtende Entgelt, insbesondere auch durch §13 (1) letzter Satz nicht durch wirtschaftliche Bedingungen und nach Wettbewerbsrücksichten bestimmt.
f) Gemäß §2 (1) ist die Durchsuchung der Kleidung und des Gepäcks zum vorbeugenden Schutz nicht etwa nur auf zu befördernde Passagiere, welche gemäß §11 die Abgabenschuld begründen, beschränkt, sondern bezieht sich diese Verpflichtung auf 'alle Menschen, die an Bord eines Zivilluftfahrzeuges gehen wollen'.
Die durch den vorbeugenden Schutz entstehenden Kosten (Bereitstellung von Anlagen, Geräten und Räumen durch den Zivilflugplatzhalter gemäß §§8, 9, Sicherheitskontrollen, sei es durch Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes oder beauftragte Unternehmen), umfassen daher auch die Kosten der Durchsuchung von Personal von Luftbeförderungsunternehmen, Zivilflugplatzhaltern, Personal von Speditionsfirmen, etc. welche zur Erbringung von Dienstleistungen, wie Reinigungsarbeiten oder Beladung eines Flugzeuges mit Fracht oder als Bordpersonal an Bord eines Zivilluftfahrzeuges gehen wollen. Es werden also auch Leistungen erbracht und Kosten verursacht für die Vorbereitung oder Durchführung von Flügen, bei denen eine Passagierbeförderung überhaupt nicht in Betracht kommt, wie zum Beispiel bei reinen Frachtflügen, wo etwa bei der Beförderung von lebenden Tieren neben dem sonst üblichen Bordpersonal auch Pflegepersonal mitfliegen muß, das nicht als Passagiere zu werten ist. Jedoch ist die nur mit der Beförderung von Passagieren anfallende Sicherheitsabgabe der Höhe nach gemäß §13 (1) derart zu bemessen, daß damit die Bedeckung der Kosten aus der Wahrnehmung der Aufgaben gemäß §§2 und 3, aus vertraglichen Verpflichtungen gemäß §4 und aus der Abgeltung der vom Zivilflugplatzhalter gemäß §§8 und 9 erbrachten Leistungen gewährleistet ist.
Es sind also auch diese (durch die Beförderung von Passagieren und durch deren Durchsuchung nicht verursachten) Kosten in der pro befördertem Passagier zu leistenden Sicherheitsabgabe und damit in dem vom Luftbeförderungsunternehmen zu leistenden Entgelt an den Zivilflugplatzhalter enthalten.
Damit wird das Luftbeförderungsunternehmen, welches Passagierbeförderung, allenfalls auch gelegentliche Frachtbeförderung in geringem Umfang mit dem Passagierflugzeug durchführt, verpflichtet, ein Entgelt zur Deckung von Kosten zu bezahlen, die von einem Luftbeförderungsunternehmen, welches ausschließlich mit der Beförderung von Fracht (womöglich in Wettbewerb um Fracht) befaßt ist, und daher für die Maßnahmen zum vorbeugenden Schutz überhaupt keine Kostendeckungsbeiträge zu leisten hat, verursacht wurden.
Damit erscheint aber eine schwerwiegende Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes und ein Eingriff in das Eigentumsrecht der passagierbefördernden Luftbeförderungsunternehmen gegeben. Aus dem gleichen Grunde bestehen aber auch Bedenken dagegen, daß durch die Verpflichtung zur Zahlung eines Risikozuschlages im Entgelt solventen Beförderungsunternehmen die Deckung des Ausfalls bei unseriösen oder insolventen Unternehmen auferlegt wird."
3.3. In dem zu V13/93 protokollierten Verfahren rügt die Antragstellerin die Gesetzwidrigkeit des §1 der Verordnung BGBl. 136/1993, weil mit dieser Bestimmung die Höhe der Sicherheitsabgabe und die Höhe des Risikozuschlags "für die Zeit vom 1. Mai 1993 bis zum 31. Dezember 1993 (anstelle für das Jahr 1994)" bestimmt würden. §20 Abs2 des BG sehe vor, daß Verordnungen nach dem 4. Abschnitt (betrifft den Sicherheitsbeitrag) frühestens mit 1. März 1993 in Kraft gesetzt werden dürften. Der 4. Abschnitt des Gesetzes trete gemäß §20 Abs1 des BG mit 1. März 1993 in Kraft. Durch §20 Abs2, letzter Satz, des BG werde die Bestimmung des §13 Abs1, wonach mit Verordnung jeweils bis zum 30. November für das folgende Kalenderjahr die Höhe der Sicherheitsabgabe zu bestimmen sei, nicht geändert; es sei nach dem Wortlaut des Gesetzes damit keine Übergangsbestimmung bezüglich des Zeitraumes, für den die Sicherheitsabgabe mit Verordnung bestimmt werde, durch Vorverlegung auf das laufende Kalenderjahr getroffen worden.
4. Die Bundesregierung erstattete zu G48/93 eine Äußerung, in der sie die Anträge stellt, der Verfassungsgerichtshof wolle den Antrag mangels Antragslegitimation zurückweisen, in eventu aussprechen, daß §16 Abs1 des BG nicht als verfassungswidrig aufzuheben sei, für den Fall der Aufhebung aber gemäß Art140 Abs5 B-VG für das Außerkrafttreten eine Frist von einem Jahr bestimmen.
4.1. Zu den Prozeßvoraussetzungen führt die Bundesregierung insbesondere unter Berufung auf VfSlg. 11551/1987 und 11759/1988 aus, daß ein Individualantrag an den Verfassungsgerichtshof auch unzulässig sei, wenn es, wie im gegenständlichen Fall, "nicht im Entscheidungsbereich des Antragstellers" liege, einen Zivilprozeß selbst einzuleiten, sondern eine Klage durch den Zivilflugplatzhalter abgewartet werden müsse. Im übrigen sei darauf hinzuweisen, daß ein solches Zivilverfahren vom Flughafen Wien gegen die Antragstellerin bereits eingeleitet worden sei. In einem solchen Fall müßten besondere, außergewöhnliche Umstände vorliegen, um der Partei des gerichtlichen Verfahrens trotz der ihr dort offenstehenden Möglichkeiten das Recht auf Einbringung eines Normprüfungsantrages einzuräumen, weil man andernfalls zu einer Doppelgleisigkeit des Rechtsschutzes, die mit dem Grundprinzip des Individualantrages als eines bloß subsidiären Rechtsmittels nicht im Einklang stünde, gelangte. Solche außergewöhnlichen Umstände seien von der Antragstellerin nicht dargetan worden. Insbesondere sei nicht stichhaltig begründet worden, inwieweit zu befürchtende wirtschaftliche Konsequenzen ein Abwarten des Ergebnisses des bereits anhängigen Gerichtsverfahrens unzumutbar machten. Solange das zuständige Gericht nicht über die Klage des Zivilflugplatzhalters entschieden habe, träfen die Antragstellerin keine exekutionsfähigen Zahlungsverpflichtungen.
4.2. Zu der im Antrag behaupteten Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Unversehrtheit des Eigentums vertritt die Bundesregierung die Auffassung, die gesetzliche Festlegung von - wenn auch zivilrechtlich einzufordernden - Entgelten oder Gebühren könne, wie die Regelung von Abgaben, eine Eigentumsbeschränkung darstellen. Dem Gesetzgeber stehe es jedoch frei, aus vertretbaren rechtspolitischen Gründen im Rahmen seines rechtspolitischen Gestaltungsspielraums Abgaben vorzuschreiben, solange die Regelung nicht exzessiv sei und zu einer Aushöhlung des Grundrechtes auf Unversehrtheit des Eigentums führe oder dessen Wesensgehalt verletze. Die Festlegung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Leistungen der Sicherheitspolizei stelle ein adäquates Mittel zur Erreichung des rechtspolitischen Zwecks der Umwälzung von Kosten nach dem Verursacherprinzip dar. Sie betreffe letztendlich diejenigen am meisten, die die Kosten verursachten: Wer eine Flugreise antrete, dürfe erwarten, daß seitens der Sicherheitsverwaltung für den Schutz des Fluges vor Straftaten vorgesorgt werde; er solle jedoch einen Beitrag zu den damit verursachten Sicherheitskosten tragen (Hinweis auf die EB zur RV 693 BlgNR 18. GP). Aus Gründen der leichteren Administrierbarkeit würden weder die Passagiere, noch die einzelnen Luftbeförderungsunternehmen unmittelbar in Anspruch genommen, sondern der Flugplatzhalter als Abgabenschuldner herangezogen. Die Festsetzung einer zum Großteil von den Luftbeförderungsunternehmen zu finanzierenden Abgabe für die Leistung sicherheitspolizeilicher Dienste entspreche auch internationalen Gepflogenheiten.
Dem Vorwurf der Unsachlichkeit der bekämpften Gesetzesbestimmung hält die Bundesregierung entgegen, der Antrag vermeine der Sache nach, es stehe jedem Flugplatzhalter offen, seine Tarifordnung um Entgelte für die zum Schutz vor Straftaten erforderlichen Aufwendungen zu ergänzen und diese Änderung der Tarifordnung nach §74 LuftfahrtG luftfahrtbehördlich genehmigen zu lassen. Diese Argumentation verkenne, daß es nicht die Aufgabe des Flugplatzhalters sei, Passagiere vor Straftaten zu schützen, noch die Aufgabe der Luftfahrtbehörden, solche Maßnahmen zu überwachen. Der vorbeugende Schutz vor (vorsätzlichen) Straftaten sei vielmehr eine sicherheitspolizeiliche Aufgabe iS der §§16 sowie 20 bis 22 SicherheitspolizeiG und damit in der Verantwortung der Sicherheitsbehörden gelegen. Die im LuftfahrtG verwendeten Begriffe der "Verkehrssicherheit" (zB §§3 Abs2, 23, 72 Abs1 lita), der "Betriebssicherheit" (zB §§17, 24) oder der "Sicherheit der Luftfahrt" (zB §7 Abs3) umfaßten demnach nicht auch den Schutz vor gerichtlich strafbaren Handlungen iS der Sicherheitspolizei. Da dieser Schutz nicht Gegenstand des LuftfahrtG sei, könne er auch nicht Gegenstand der Zivilflugplatz-Betriebsordnung, BGBl. 72/1962, als einer auf Grund des LuftfahrtG erlassenen Verordnung sein.
Der Antrag verkürze die der gesetzlichen Regelung zugrundeliegende Interessenlage, wenn er - wie an mehreren Stellen erkennbar - davon ausgehe, daß das nach §16 Abs1 des BG an den Flugplatzhalter zu leistende Entgelt der Abgeltung von Leistungen diene, die der Flugplatzhalter selbst im Bereich der Sicherheitskontrollen erbringe. Vielmehr liege dem §16 Abs1 des BG die Vorstellung eines Regreßanspruchs (eigener Art) zugrunde, der dem Flugplatzhalter als Abgabenschuldner (§11 Abs3 des BG) gegenüber den Luftbeförderungsunternehmen zustehe. Nur mittelbar und zu einem geringen Prozentsatz diene die Sicherheitsabgabe auch der Abgeltung von Leistungen, die der Flugplatzhalter nach den §§8 und 9 des BG erbringe, welche Leistungen auch nicht für die Luftbeförderungsunternehmen, sondern für die Sicherheitsverwaltung erbracht würden. Den weitaus größten Teil des Sicherheitsbeitrags machten die Kosten aus, die dem Bund aus der Wahrnehmung der §§2 und 3 des BG entstünden.
Dem Antragsvorbringen, den Luftbeförderungsunternehmen werde eine zivilrechtliche Verpflichtung zur Zahlung eines Entgeltes in gleicher Höhe für unterschiedliche Gegenleistungen auf den verschiedenen Flugplätzen auferlegt, begegnet die Bundesregierung mit dem Hinweis, die "Gegenleistung" an allen Flughäfen bestehe einheitlich darin, daß die jeweils örtlich zuständigen Sicherheitsbehörden für ein ausreichendes Maß an Schutz vor Straftaten gegen die Sicherheit von Luftfahrzeugen sorgten. Die einheitliche Höhe des Sicherheitsbeitrags im gesamten Bundesgebiet solle Wettbewerbsverzerrungen verhindern, die daraus resultieren könnten, daß der von der Sicherheitsexekutive geleistete vorbeugende Schutz an einem Flughafen weniger koste als an einem anderen. Die Prozentsätze des §2 der Verordnung BGBl. 136/1993 hingen von der Höhe der gesamten von §13 Abs1 des BG erfaßten Kosten ab, insbesondere also von den Personalkosten der mit Sicherheitskontrollen am jeweiligen Flughafen beschäftigten Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes, und von der erwarteten Zahl abfliegender Passagiere. Über Umfang und Qualität der von den Sicherheitsbehörden getroffenen Vorkehrungen zum Schutze der Passagiere vor Straftaten sagten diese Prozentsätze nichts aus.
Den Fall, daß die Regreßschuld auch dann entstehe, wenn ein Passagier von einem Flugfeld aus einen Flug antrete und dabei keiner Kontrolle unterliege, könne es nach §11 Abs1 iVm. §2 Abs3 des BG nicht geben, da alle Sicherheitsdirektoren, in deren örtlichem Zuständigkeitsbereich Flugfelder existierten, mit Wirkung vom 1. Mai 1993 durch Verordnungen nach §2 Abs3 des BG die Abgabenpflicht auf die Halter von Flughäfen eingeschränkt hätten. An Flughäfen seien jene Flüge von der Abgabenpflicht ausgenommen, die über die Einrichtungen der allgemeinen Luftfahrt ("general aviation") abgefertigt werden. Es sei weiters nicht erkennbar, in welcher Weise Eingriffe in die Wettbewerbsfreiheit des Flugplatzhalters zum Nachteil der Luftbeförderungsunternehmen ausschlagen würden. Daß die Höhe des Sicherheitsbeitrags nicht durch wirtschaftliche Bedingungen und "nach Wettbewerbsrücksichten bestimmt" sei, dürfte für die Kosten der gesamten Tätigkeit der Sicherheitsverwaltung zutreffen.
Zu den unter Punkt f) des Antrages vorgebrachten Bedenken sei zu bemerken, daß stichprobenweise Sicherheitskontrollen mit derselben Infrastruktur und von denselben Organen durchgeführt würden wie lückenlose Sicherheitskontrollen von Flügen, und zwar sinnvoller Weise zu Tageszeiten, an denen infolge einer geringen Frequenz bei Linienflügen Kapazitäten zur Durchführung von stichprobenweisen Kontrollen frei seien. Die Kosten, die der Sicherheitsverwaltung tatsächlich aus solchen stichprobenweisen Kontrollen entstünden, seien deshalb so gering, daß sie den Verwaltungsaufwand, der zu einer effektiven gesonderten Erfassung der Kosten der Durchführung stichprobenweiser Kontrollen erforderlich wäre, nicht rechtfertigen könnten. Bezüglich des Risikozuschlages sei auf die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zu verweisen, nach der es dem Gesetzgeber grundsätzlich freistehe, auf den Regelfall abzustellen und einfache und leicht handhabbare Regelungen zu treffen. Ähnlich wie bei der Berechnung von Beiträgen für Versicherungsgemeinschaften im Bereich des ASVG oder des IESG werde man als Regelfall annehmen können, daß die Beiträge von den Beitragsschuldnern geleistet werden. Jedes beitragsfinanzierte System müsse jedoch in gewissem Maß Beitragsausfälle einkalkulieren und den zahlungsfähigen Mitgliedern aufbürden.
5. Der Bundesminister für Inneres erstattete zu V13/93 eine Äußerung, in der er den Antrag stellt, der Verfassungsgerichtshof wolle den Antrag mangels Antragslegitimation zurückweisen, in eventu aussprechen, daß §1 der Verordnung BGBl. 136/1993 nicht als verfassungswidrig aufzuheben sei; für den Fall der Aufhebung wolle eine angemessene Frist bestimmt werden, um die allenfalls erforderlichen Vorkehrungen zu ermöglichen.
Zur Zulässigkeit des Antrages bringt der Bundesminister für Inneres im wesentlichen Gleiches wie die Bundesregierung zu G48/93 vor.
In der Sache führt er unter Berufung auf die Materialien zum BG aus, daß der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber offensichtlich die Möglichkeit eröffnen wollte, die Abgabenschuld des Zivilflugplatzhalters bereits vor dem 1. Mai 1993 zu aktualisieren. Aus der Zusammenschau der §§13 und 20 des BG ergebe sich, daß für die Frage, zu welchem Zeitpunkt und mit welcher Vakanz die Sicherheitsbeitragsverordnung für das Jahr 1993 erlassen werden durfte, nicht die allgemeine Regelung des §13 des BG maßgeblich sei, sondern vielmehr die spezielle Übergangsregelung des §20 Abs2 des BG. Diese Regelung normiere zwar - abweichend von jener des §13 des BG - für die erste Sicherheitsbeitragsverordnung keine Mindestvakanz von einem Monat. Allerdings belege das Zustandekommen der bekämpften Verordnung, daß der Gesetzgeber mit gutem Grund davon ausgegangen sei, daß schon das Erfordernis des Einvernehmens mit dem Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr ausreichende Gewähr gegen eine die Luftverkehrswirtschaft unbillig hart treffende Inkrafttretensregelung geboten habe. Tatsächlich sei die Sicherheitsbeitragsverordnung am 23. Februar 1993 im Bundesgesetzblatt kundgemacht worden und habe die Abgabenschuld des Zivilflugplatzhalters erst ab dem 1. Mai 1993 ausgelöst. Mithin seien der Luftverkehrswirtschaft mehr als zwei Monate zur Verfügung gestanden, um sich auf das Entstehen der Abgabenpflicht vorzubereiten. Für die Folgejahre gewähre die Regelung des §13 Abs1 des BG nur eine Vakanz von einem Monat.
6. Laut einer auf Anfrage des Verfassungsgerichtshofes abgegebenen Stellungnahme der Antragstellerin brachte die Flughafen Wien Aktiengesellschaft am 17. Juni 1993 beim Handelsgericht Wien eine Klage gegen die Antragstellerin wegen Bezahlung von Sicherheitsabgaben in der Höhe von S 2,153.680,-- für Abgaben in der Zeit vom 1. bis 15. Mai 1993 ein. Das Verfahren ist zu 15 Cg 162/93 protokolliert; eine Klagebeantwortung wurde erstattet. Die Antragstellerin hält ihren Antrag weiterhin für zulässig, da ihr ein anderer zumutbarer Weg zur Abwehr des rechtswidrigen Eingriffes aus näher erläuterten, im wesentlichen schon im Antrag dargelegten Gründen nicht zur Verfügung stehe.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die Anträge, die er wegen ihres sachlichen und persönlichen Zusammenhanges in sinngemäßer Anwendung der §§187 und 404 ZPO iVm. §35 VerfGG zur gemeinsamen
Verhandlung, Beratung und Beschlußfassung verbunden hat, erwogen:
A. Zur Zulässigkeit:
1. Der Verfassungsgerichtshof hat seit dem Beschluß VfSlg. 8009/1977 in ständiger Rechtsprechung den Standpunkt vertreten, die Antragslegitimation nach Art140 Abs1 B-VG setze - ebenso wie jene nach Art139 Abs1 B-VG - voraus, daß durch die bekämpfte Bestimmung die (rechtlich geschützten) Interessen des Antragstellers nicht bloß potentiell, sondern aktuell beeinträchtigt werden müssen, und daß die durch Art140 Abs1 bzw. Art139 Abs1 B-VG dem einzelnen eingeräumten Rechtsbehelfe dazu bestimmt sind, Rechtsschutz gegen rechtswidrige generelle Normen nur insoweit zu gewähren, als ein anderer zumutbarer Weg hiefür nicht zur Verfügung steht (zB VfSlg. 10481/1985, 11684/1988).
Es ist nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes weiters grundsätzlich zumutbar, den Klagsweg zu beschreiten, im folgenden gerichtlichen Rechtsstreit Bedenken gegen präjudizielle Vorschriften vorzubringen und vor dem in zweiter Instanz zur Entscheidung berufenen Gericht die Stellung eines Gesetzesprüfungsantrages beim Verfassungsgerichtshof anzuregen (vgl. zB VfSlg. 8979/1980, 9394/1982, 9695/1983, 9926/1984, 10445/1985, 10785/1986, 11551/1987, 11759/1988, 12046/1989). Wollte man wegen des Prozeßrisikos und der damit verbundenen Kostenfolgen oder wegen der damit verbundenen Zeitdauer grundsätzlich davon ausgehen, daß die Beschreitung des Gerichtsweges unzumutbar sei, so verlöre die in Art140 Abs1, letzter Satz, B-VG - wie auch in der ihr korrespondierenden Bestimmung des Art139 Abs1, letzter Satz, B-VG - enthaltene Einschränkung "sofern das Gesetz (die Verordnung) ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung ... für diese Person wirksam geworden ist" ihren hauptsächlichen Anwendungsbereich (vgl. VfSlg. 10785/1986, 11759/1988, 11889/1988 ua.).
Angesichts der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgesetzgebers, die Initiative zur Prüfung genereller Normen - vom Standpunkt des Betroffenen aus - zu mediatisieren, wenn die Rechtsverfolgung vor Gerichten stattfindet, kommt es dabei auch nicht auf die Erfolgschancen der Antragstellerin im Gerichtsverfahren, sondern bloß darauf an, daß sich im Zuge eines derartigen Verfahrens Gelegenheit bietet, verfassungsrechtliche Bedenken gegen präjudizielle Vorschriften über die ordentlichen Gerichte an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen (vgl. VfSlg. 9170/1981, 9285/1981, 10592/1985, 11889/1988). Andernfalls gelangte man zu einer Doppelgleisigkeit des Rechtsschutzes, die mit dem Charakter eines Individualantrages als eines subsidiären Rechtsbehelfes nicht in Einklang stünde (vgl. zB VfSlg. 9939/1984, 11454/1987). Ob und inwieweit allerdings das Gericht auf die Kritik der Partei des Gerichtsverfahrens an der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzesbestimmungen eingeht, ist hiebei nicht ausschlaggebend (vgl. VfSlg. 11890/1988, 12046/1989).
2. Im vorliegenden Fall steht der Antragstellerin jedoch die Beschreitung des Gerichtsweges gar nicht offen, vielmehr müßte sie ein verbotenes Handeln setzen, um eine Klage zu provozieren. Gemäß §16 Abs1 des BG ist nämlich das Luftbeförderungsunternehmen verpflichtet, an den Zivilflugplatzhalter ein Entgelt in der Höhe des Sicherheitsbeitrags zu leisten, das vom Zivilflugplatzhalter auf dem Zivilrechtsweg einzufordern ist.
Wie der Verfassungsgerichtshof mehrfach dargetan hat (VfSlg. 11853/1988, 12379/1990), ist es einem Normunterworfenen nicht zumutbar, eine verbotene Handlung zu setzen, um sich in einem gegen ihn eingeleiteten Verfahren mit der Behauptung zur Wehr zu setzen, daß die Verbotsnorm verfassungswidrig sei (und dies mit einer Bescheidbeschwerde an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen oder eine Antragstellung durch ein Gericht anzuregen). In seiner Entscheidung VfSlg. 11853/1988 hat der Gerichtshof ausgesprochen, daß es einem Antragsteller nicht zumutbar ist, ein von ihm bekämpftes Verbot zu übertreten, weshalb er nicht auf den Weg eines Verwaltungsstrafverfahrens, aber auch nicht auf einen Wettbewerbsprozeß verwiesen werden könne, den er nur provozieren kann, indem er sich in einer gesetzlich verpönten Weise verhält (so auch VfSlg. 12379/1990).
Nichts anderes gilt auch hier: Ein zivilgerichtliches Verfahren nach §16 Abs1 des BG könnte von der Antragstellerin nur dadurch provoziert werden, daß sie sich rechtswidrig verhält. Ein solches Zuwiderhandeln gegen §16 Abs1 des BG ist der Antragstellerin aber nicht zumutbar, sodaß die Anträge zulässig sind. Daran vermag auch nichts zu ändern, daß inzwischen eine Klage der Flughafen Wien Aktiengesellschaft gegen die Antragstellerin beim Handelsgericht Wien auf Zahlung von Sicherheitsabgaben anhängig gemacht worden ist. Denn die Antragstellerin als Beklagte im Zivilprozeß hat den Fortgang desselben nicht bis zum entscheidenden Stadium in der Hand.
B. In der Sache:
Nach seiner ständigen Rechtsprechung hat sich der Verfassungsgerichtshof in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B-VG bzw. zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art139 B-VG auf die Erörterung der aufgeworfenen Fragen zu beschränken (vgl. VfSlg. 12592/1990, 12691/1991, 12947/1991, VfGH 23.6.1993, G250/92 bzw. VfSlg. 9089/1981, 10811/1986). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtenen Bestimmungen aus den in der Begründung der Anträge dargelegten Gründen verfassungs- bzw. gesetzwidrig sind.
A.A. Zu §16 Abs1 des BG:
1.1. Die Erlassung des Bundesgesetzes über den Schutz vor Straftaten gegen die Sicherheit von Zivilluftfahrzeugen, dessen wesentlicher Inhalt, soweit er für die vorliegenden Normprüfungsverfahren relevant ist, einleitend unter I.2. wiedergegeben ist, wird im Allgemeinen Teil der Erläuterungen zur Regierungsvorlage (693 BlgNR 18. GP, 6) damit begründet, Annex 17 ("Security") zum Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt, BGBl. 97/1949, habe in Österreich hinsichtlich der dort geforderten präventiven Sicherheitsmaßnahmen noch keine gebührende innerstaatliche Verwirklichung gefunden; der Entwurf stelle diesbezüglich einen ersten Schritt dar. Während das Bundesgesetz betreffend das Verbot des Einbringens von gefährlichen Gegenständen in Zivilluftfahrzeuge, BGBl. 294/1971, - dieses wurde durch das BG außer Kraft gesetzt - ein "repressives Grundmuster" verfolgt habe, verfolge das vorgeschlagene Gesetz ein "präventives (sicherheitspolizeiliches) Ziel". Nicht die Durchsetzung eines strafbewehrten Einbringungsverbots, sondern der Schutz des Zivilluftfahrzeuges und der mitfliegenden Menschen vor Straftaten stehe im Vordergrund. Die "Durchsuchung" werde "nicht mehr als Ausübung einer hoheitlichen Befugnis, sondern nur noch als Voraussetzung für den Zutritt zum Luftfahrzeug" eingestuft.
Die Einhebung des Sicherheitsbeitrags trage dem Gedanken des Verursacherprinzips Rechnung: Wer eine Flugreise antrete, dürfe erwarten, daß seitens der Sicherheitsverwaltung für den Schutz des Fluges vor Straftaten vorgesorgt werde, er solle jedoch einen Beitrag zu den damit verursachten Sicherheitskosten tragen. Aus Gründen der leichteren Administrierbarkeit würden weder die Passagiere noch die einzelnen Luftbeförderungsunternehmen unmittelbar in Anspruch genommen, vielmehr werde der Zivilflugplatzhalter als Steuerschuldner herangezogen, es würden jedoch die Luftbeförderungsunternehmen zur Tragung des Beitrags verpflichtet, wofür eine entsprechende "zivilrechtliche Begleitbestimmung" in §14 des Entwurfes (entspricht §16 des BG) vorgesehen sei.
1.2. §16 Abs1 des BG greift in das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Unversehrtheit des Eigentums von Luftbeförderungsunternehmen ein, verpflichtet er doch diese, für jeden Passagier, der an einem inländischen Zivilflugplatz einen abgabepflichtigen Flug beginnt, an den Zivilflugplatzhalter ein Entgelt in der Höhe des Sicherheitsbeitrags zu leisten. Der Verfassungsgerichtshof ist jedoch der Auffassung, daß dieser Eingriff im öffentlichen Interesse gelegen und nicht unverhältnismäßig ist und deshalb keine Verletzung des genannten Grundrechtes vorliegt. Denn beim Sicherheitsbeitrag handelt es sich überwiegend (soweit er die Sicherheitsabgabe betrifft) um eine Abgabe, die hinsichtlich ihres Gegenstandes und ihrer Höhe unbedenklich ist. Bezüglich der Komponente "Risikozuschlag" enthält er eine in die Vertragsfreiheit und somit in die Privatautonomie eingreifende, verfassungsrechtlich unbedenkliche Preisregelungsvorschrift, indem die Abgeltung des Risikos der Uneinbringlichkeiten von Forderungen gesetzlich fixiert wird.
2.1. Die Antragstellerin vermeint zunächst, aufgrund der luftfahrtrechtlichen Bestimmungen stehe es jedem Zivilflugplatzhalter offen, seine Tarifordnung zu ergänzen und allenfalls Entgelte für die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen festzulegen und behördlich bewilligen zu lassen oder solche Entgelte in Verhandlungen mit Luftbeförderungsunternehmen und unter Berücksichtigung deren Interessen festzulegen. Es sei kein sachlicher Grund erkennbar, der einen Eingriff in die Vertragsfreiheit und Privatautonomie rechtfertigen würde.
Noch stärker werde dadurch in die Rechtssphäre der Zivilflugplatzhalter und Luftbeförderungsunternehmen eingegriffen, daß dem Luftbeförderungsunternehmen die zivilrechtliche Verpflichtung zur Zahlung eines Entgeltes in der gleichen Höhe für unterschiedliche Gegenleistungen auf verschiedenen Flugplätzen auferlegt werde. Verstärkt werde diese Unsachlichkeit, wenn der Sicherheitsdirektor von der Ermächtigung der Beschränkung der Sicherheitskontrollen auf Stichproben gemäß §2 Abs3 des BG keinen Gebrauch mache.
2.2. Der Verfassungsgerichtshof kann nicht finden, daß dieser Vorwurf zutrifft.
Ihm ist entgegenzuhalten, daß es grundsätzlich im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gelegen ist, sich für das durch das BG getroffene Regelungssystem, jenes, das der Antragstellerin vorschwebt, oder aber auch für ein anderes zu entscheiden. Sohin bezweifelt dieses Vorbringen in erheblichem Maße nur die Zweckmäßigkeit der getroffenen Lösung, nicht jedoch die insbesondere unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes geforderte Sachlichkeit einer Regelung (vgl. VfSlg. 4711/1964, 9583/1982, 9655/1983, 10455/1985, 10637/1985).
Die Bundesregierung führt im übrigen zutreffend aus, daß es weder Aufgabe des Flugplatzhalters ist, Passagiere vor Straftaten zu schützen, noch Aufgabe der Luftfahrtbehörde, solche Maßnahmen zu überwachen; im übrigen auch nicht, sie etwa selbst zu übernehmen. Vielmehr ist der vorbeugende Schutz vor Straftaten eine sicherheitspolizeiliche Aufgabe, die von den Sicherheitsbehörden zu besorgen ist. Es bestehen grundsätzlich keine Bedenken dagegen, daß für die Erbringung behördlicher Leistungen Abgaben eingehoben werden.
Auch verkennt die Antragstellerin - wie die Bundesregierung in ihrer Äußerung zutreffend ausführt - den Inhalt der gesetzlichen Regelungen, wenn sie - wie an mehreren Stellen des Antrags erkennbar - davon ausgeht, daß der nach §16 Abs1 des BG zu leistende Betrag der Abgeltung von Leistungen dient, die der Flugplatzhalter im Bereich der Sicherheitskontrollen erbringt. Die Sicherheitsabgabe dient demgegenüber vielmehr zum überwiegenden Teil der Abgeltung der Kosten, die dem Bund aus der Wahrnehmung der in den §§1 ff. des BG angeführten öffentlichen Aufgaben entstehen, nur mittelbar und zu einem geringen Prozentsatz hingegen der Abgeltung von Leistungen, die der Flugplatzhalter nach den §§8 und 9 leg.cit. erbringt. Die dem Antrag zugrundeliegende Annahme, bei den nach §16 Abs1 des BG geschuldeten Beträgen handle es sich um Entgelt, das in einem adäquaten Verhältnis zu einer Gegenleistung des Flugplatzhalters stehen müßte, erweist sich deshalb von vornherein als verfehlt. Deshalb kann die angefochtene Bestimmung auch den behaupteten - verfassungswidrigen - Eingriff in das Eigentum nicht bewirken.
3.1. Die Antragstellerin macht weiters geltend, §16 Abs1 des BG bewirke einen Eingriff in die Wettbewerbsfreiheit, da ein Flugplatzhalter im internationalen Wettbewerb "speziell bei grenznahen Flugplätzen ... den Aufwand für die Leistungen zum Schutz vor Straftaten gegen die Sicherheit von Zivilluftfahrzeugen auch aus anderen als ausdrücklich dafür deklarierten Einnahmen bestreiten" könne oder "wegen seiner Ertragslage überhaupt nicht genötigt" sei, "eine gesonderte Bedeckung dafür zu suchen".
3.2. Diesem Antragsvorbringen ist entgegenzuhalten, daß die Wettbewerbsfreiheit als solche verfassungsgesetzlich nicht gewährleistet ist. Außerdem treten die behaupteten Wirkungen gar nicht ein. Denn abgesehen davon, daß nicht erkennbar ist, in welcher Weise überhaupt ein Eingriff in die Wettbewerbsfreiheit der Flugplatzhalter vorliegt, und wenn ein solcher vorläge, wie dies zum Nachteil eines Luftbeförderungsunternehmens ausschlagen könnte, bewirken die angefochtenen Regelungen in Österreich keine Wettbewerbsverzerrung, weil hier alle Luftbeförderungsunternehmen gleich behandelt werden. Allenfalls im internationalen Bereich auftretende derartige Effekte beruhen nicht allein auf der österreichischen Rechtslage, sondern auf ausländischen Regelungen. Diese entziehen sich aber in aller Regel dem Einfluß des österreichischen Gesetzgebers. Allfällige Wettbewerbsverzerrungen im internationalen Vergleich sind bei einer Vielzahl von Staaten und deren souveräner Regelungsbefugnis innerstaatlicher Angelegenheiten von vornherein nicht auszuschließen.
4.1. Das BG trifft weiters - entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin - keine gleichheitswidrige Differenzierung zwischen Luftbeförderungsunternehmen, die Passagiere befördern, und solchen, die ausschließlich mit der Beförderung von Fracht befaßt sind. Abgesehen davon, daß dieser Vorwurf nicht gegen den angegriffenen §16 Abs1, sondern gegen §13 des BG gerichtet ist, liegt auf der Hand, daß im einen und anderen Fall der Sicherheitsaufwand völlig unterschiedlich ist, sohin nicht Gleiches ungleich, sondern Ungleiches nicht gleich behandelt wird. Selbst wenn der Auffassung der Antragstellerin zu folgen wäre, ist ihr entgegenzuhalten, daß der Gesetzgeber nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes von einer Durchschnittsbetrachtung ausgehen und auf den Regelfall abstellen kann (zB VfSlg. 3595/1959, 5318/1966, 8457/1978, 8871/1980, 11469/1987, 11615/1988); ein Gesetz ist somit nicht schon dann gleichheitswidrig, wenn sein Ergebnis nicht in allen Fällen als befriedigend angesehen wird. Nicht jede allfällige Unbilligkeit, die eine einheitliche Regelung mit sich bringt, kann bereits die Unsachlichkeit einer Regelung bewirken. Dem Gesetzgeber ist es vielmehr gestattet, einfache und leicht handhabbare Regelungen zu treffen (vgl. VfSlg. 10455/1985, 11616/1988). Insbesondere wurde eine Verringerung des Verwaltungsaufwandes als anzuerkennendes Motiv des Gesetzgebers beurteilt (VfSlg. 8827/1980, 8871/1980, 9524/1981, 9624/1983, 10089/1984, 11025/1986, 11775/1988).
4.2. Eine solche - zulässige - Durchschnittsbetrachtung führt zum Ergebnis, daß der weitaus überwiegende Teil des von der Sicherheitsabgabe abgegoltenen Aufwandes aus der Kontrolle von Passagieren entsteht, nur ein geringer Teil hingegen aus - wie die Antragstellerin vermeint - "Kosten der Durchsuchungen von Personal von Luftbeförderungsunternehmen, Zivilflugplatzhaltern, Personal von Speditionsfirmen etc., welche zur Erbringung von Dienstleistungen wie Reinigungsarbeiten oder Beladung eines Fahrzeuges mit Fracht oder als Bordpersonal an Bord eines Zvilluftfahrzeuges gehen wollen". Es kann dem Gesetzgeber daher schon unter diesem Gesichtspunkt nicht entgegengetreten werden, wenn er nur Luftbeförderungsunternehmen, die Passagiere befördern, zur Zahlung des Entgeltes nach §16 Abs1 des BG verpflichtet, nicht aber Frachtunternehmen, wenngleich auch deren Besatzungsmitglieder, Reinigungs- und Wartungspersonal - gegebenenfalls auf Stichproben beschränkten (§2 Abs3 des BG) - Sicherheitskontrollen unterworfen werden können. Gerade auf Grund der - auch von der Antragstellerin betonten - Kooperation mit ausländischen Luftbeförderungsunternehmen ergibt sich ferner die Notwendigkeit einer einfachen und leicht handhabbaren Regelung. Die angefochtenen Bestimmungen sind somit auch unter diesen Gesichtspunkten nicht zu beanstanden.
5. Soferne die Antragstellerin das Bedenken hegt, daß durch die Verpflichtung zur Zahlung eines Risikozuschlages "solventen Beförderungsunternehmen die Deckung des Ausfalls bei unseriösen oder insolventen Unternehmen auferlegt wird", ist ihr gleichfalls die unter Punkt II.B. A.A. 4.1. dargestellte Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zum Gleichheitssatz entgegenzuhalten, wonach der Gesetzgeber von einer Durchschnittsbetrachtung ausgehen und auf den Regelfall abstellen kann. Im Regelfall ist davon auszugehen, daß die geschuldeten Beträge geleistet werden; es kann dem Gesetzgeber aber nicht entgegengetreten werden, wenn er durch die Festsetzung eines Risikozuschlages für die Deckung von Ausfällen in Form einer Preisregelungsvorschrift Vorsorge trifft.
Auch die vorgetragenen Bedenken gegen die Festsetzung eines Risikozuschlages erweisen sich sohin als unbegründet.
6. Der Antrag auf Aufhebung des §16 Abs1 des BG wegen Verfassungswidrigkeit war deshalb abzuweisen.
B.B. Zu §1 der bekämpften Verordnung:
1. Hingegen ist das Bedenken der Antragstellerin gegen die Gesetzmäßigkeit des §1 der Verordnung BGBl. 136/1993 derart, daß diese Bestimmung §13 Abs1 des BG widerspreche, weil die Höhe der Sicherheitsabgabe und des Risikozuschlages für die Zeit vom 1. Mai 1993 bis zum 31. Dezember 1993 anstatt gesetzeskonform (erst) für das Jahr 1994 bestimmt werde, begründet.
Gemäß §13 Abs1 des BG wird die Höhe der Sicherheitsabgabe vom Bundesminister für Inneres im Einvernehmen mit dem Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr mit Verordnung jeweils bis zum 30. November für das folgende Kalenderjahr bestimmt. Nach §20 Abs1 des BG traten die §§4 bis 6 des BG mit dem auf seine Kundmachung folgenden Tag - das ist der 30. Dezember 1992 -, der 4. Abschnitt des BG mit dem 1. März 1993, die übrigen Bestimmungen mit 1. Mai 1993 in Kraft. Gemäß §20 Abs2 leg.cit. können Verordnungen nach diesem Bundesgesetz bereits ab dem auf seine Kundmachung folgenden Tag erlassen werden, Verordnungen nach dem 4. Abschnitt - dieser betrifft den Sicherheitsbeitrag - dürfen jedoch frühestens mit dem 1. März 1993 in Kraft gesetzt werden.
Aus einer Zusammenschau dieser Regelungen ergibt sich nicht, daß §20 Abs2 des BG von der Anordnung des §13 Abs1 leg.cit. Abweichendes festlegt. Vielmehr werden durch diese Bestimmung zusätzliche Anforderungen an die erstmalige Festsetzung der Sicherheitsabgabe durch eine Verordnung normiert; dies offenkundig mit dem Ziel, den betroffenen Unternehmern die zur Vorbereitung für die erstmalige Einhebung der Sicherheitsabgabe notwendige, längere Vorlaufzeit einzuräumen. Vom Erfordernis, die Höhe des Sicherheitsbeitrages bis zum 30. November für das folgende Kalenderjahr zu bestimmen, dispensiert also §20 Abs2 leg.cit. nicht. Die gegenständliche Verordnung BGBl. 136/1993 wurde am 23. Februar 1993 im Bundesgesetzblatt kundgemacht und ist gemäß ihrem §3 mit 1. Mai 1993 - für den Rest des Jahres 1993 - in Kraft getreten. Die bekämpfte Regelung entbehrt deshalb der gesetzlichen Grundlage. Daran vermag auch nichts zu ändern, daß damit dem letzten Satz des §20 Abs2 des BG faktisch keine Bedeutung zukommt; denn dies hat seinen Grund darin, daß das BG später als prognostiziert vom Parlament beschlossen und demgemäß erst später als vorgesehen im Bundesgesetzblatt kundgemacht werden konnte, sodaß der offenkundig zunächst ins Auge gefaßte Terminplan für 1993 überhaupt nicht mehr realisiert werden konnte.
2. Die bekämpfte Rechtsvorschrift entbehrt somit - wie die gesamte Verordnung - der gesetzlichen Grundlage. Gemäß Art139 Abs3 lita B-VG war deshalb die ganze Verordnung wegen Gesetzwidrigkeit aufzuheben.
3.1. Der Ausspruch, daß die aufgehobene Verordnung auf die beim Handelsgericht Wien zu 15 Cg 162/93 anhängige Rechtssache nicht mehr anzuwenden ist, stützt sich auf Art139 Abs6 B-VG.
3.2. Der Ausspruch über die Verpflichtung des Bundesministers für Inneres zur Kundmachung der Aussprüche im Bundesgesetzblatt stützt sich auf den ersten Satz des Art139 Abs5 B-VG iVm. § 60 Abs2 VerfGG.
3.3. Die Kostenentscheidung beruht auf §61a VerfGG, wobei die Kosten für die öffentliche mündliche Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof nur zum Teil zuzusprechen waren, da die Verhandlung auch für das Gesetzesprüfungsverfahren stattfand, in welchem die Antragstellerin nicht obsiegte. Im zugesprochenen Betrag ist Umsatzsteuer in Höhe von S 3.750,-- enthalten.
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