Dem Antrag wird keine Folge gegeben.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Der Verwaltungsgerichtshof beantragt gemäß Art140 Abs1 B-VG, "§18 Abs3 Abfallwirtschaftsgesetz, BGBl. Nr. 325/1990, (AWG), als verfassungswidrig aufzuheben".
§18 Abs2, 3 und 4 sowie §32 AWG lauten:
"Pflichten von Gemeinden und Liegenschaftseigentümern
(1) ...
(2) Nach Maßgabe des §32 hat der Liegenschaftseigentümer, auf dessen Grundstück gefährliche Abfälle oder Altöle widerrechtlich zurückgelassen wurden, diese, wenn er der Ablagerung zugestimmt oder sie freiwillig geduldet hat und ihm zumutbare Abwehrmaßnahmen unterlassen hat, auf seine Kosten gemäß §17 zu entsorgen. Dies gilt auch für Rechtsnachfolger des Liegenschaftseigentümers, wenn sie von der Ablagerung Kenntnis hatten oder bei gehöriger Aufmerksamkeit Kenntnis haben mußten.
(3) Der Liegenschaftseigentümer, auf dessen Grundstück Sonderabfälle gemäß §§1 und 2 des Sonderabfallgesetzes, BGBl. Nr. 186/1983, vor Inkrafttreten dieses Bundesgesetzes zurückgelassen wurden, hat - soweit der Abfallbesitzer die Liegenschaft mit Zustimmung ihres Eigentümers oder dessen Rechtsvorgänger zur Sammlung oder Lagerung von Sonderabfällen nutzte - für die schadlose Behandlung dieser Sonderabfälle zu sorgen.
(4) Für Ablagerungen von Abfällen, die nicht Sonderabfälle gemäß §§1 und 2 des Sonderabfallgesetzes, BGBl. Nr. 186/1983, sind und die vor dem Inkrafttreten dieses Bundesgesetzes durchgeführt wurden, ist Abs2 nur mit der Maßgabe anzuwenden, daß der Grundeigentümer nur dann zu deren Entsorgung herangezogen werden kann, wenn er die Ablagerungen auf eigenem Boden ausdrücklich gestattet und daraus in Form einer Vergütung für die Inanspruchnahme seines Eigentums einen Vorteil gezogen hat. Seine Leistungspflicht ist jedoch auf jenen Wert des Vorteiles begrenzt, der die übliche Vergütung für die Inanspruchnahme seines Eigentums überstieg. Läßt sich die übliche Vergütung nicht vergleichsweise feststellen, ist sie nach dem Wert des verursachten Nutzungsentganges und der verursachten sonstigen Nachteile - ausgenommen die Leistungspflicht nach Abs2 - zu bemessen."
§32 AWG lautet:
"Behandlungsaufträge
(1) Werden Problemstoffe und Altöle aus privaten Haushalten und vergleichbaren Einrichtungen nicht gemäß §12 gelagert oder entsorgt, werden andere Abfälle - soweit für diese Abfälle Bestimmungen hinsichtlich Sammlung, Lagerung, Behandlung und Transport in diesem Bundesgesetz vorgesehen sind - oder Altöle nicht gemäß den §§16 bis 18 entsorgt oder werden sie entgegen den §§19, 20 und §§28 bis 30 befördert, gelagert oder behandelt oder ist die schadlose Behandlung der Abfälle oder Altöle und des durch sie verunreinigten Bodens zur Vermeidung von Beeinträchtigungen im Sinne des §1 Abs3 geboten, so hat die Bezirksverwaltungsbehörde die entsprechenden Maßnahmen dem Verpflichteten aufzutragen oder bei Gefahr im Verzug unmittelbar anzuordnen und gegen Ersatz der Kosten durch den Verpflichteten nötigenfalls unverzüglich durchführen zu lassen. Dies gilt sinngemäß in den Fällen des §37 Abs3 für die unverzügliche Wegbringung vom Amtsplatz des Zollamtes.
(2) Ist der gemäß Abs1 Verpflichtete nicht feststellbar, zur Entsorgung rechtlich nicht imstande oder kann er aus sonstigen Gründen dazu nicht verhalten werden, so ist der Auftrag unter den Voraussetzungen des §18 Abs2 und 4 dem Eigentümer der Liegenschaft, auf der sich die im Abs1 genannten Abfälle befinden, zu erteilen; dessen Ersatzansprüche gegen den gemäß Abs1 Verpflichteten bleiben unberührt.
(3) Kann auch der Eigentümer nicht in Anspruch genommen werden, hat die Behörde bei Gefahr im Verzug die Entsorgung - bei gefährlichen Abfällen oder Altölen auf Kosten des Bundes - unmittelbar durchzuführen."
2. Zur Antragslegitimation führt der Verwaltungsgerichtshof wie folgt aus:
Mit den jeweils im Instanzenzug ergangenen Bescheiden des Landeshauptmannes von Oberösterreich seien die von den Beschwerdeführern erhobenen Berufungen gegen die Bescheide der Bezirkshauptmannschaft Grieskirchen abgewiesen worden. In den erstinstanzlichen Bescheiden sei den Beschwerdeführern als Hälfteeigentümern der Grundstücke Nr. 903/1, 934/1 und 903/2, KG Keneding, aufgetragen worden, die auf diesen Grundstücken abgelagerten Sonderabfälle auf dem Grundstück Nr. 903/2, KG Keneding, im Sinne des Sonderabfallgesetzes, BGBl. 186/1983, (SAG), im Umfang von ca. 25.000 m3 bis zum 1. Juli 1992 zu beseitigen und auf einer dem Stand der Technik entsprechenden Deponie weitestgehend reaktionsarm zu lagern. Dieser Bescheid habe sich auf §32 Abs1 in Verbindung mit §17, §18 Abs3 und §42 AWG sowie §1 Abs1 Z1 und §2 SAG in Verbindung mit der ÖNORM S 2100 (Sonderabfallkatalog) gestützt.
Aus Anlaß dieser Beschwerdefälle seien beim Verwaltungsgerichtshof Bedenken im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit des den angefochtenen Bescheiden zugrundeliegenden und somit in den vorliegenden Verwaltungsgerichtshofverfahren präjudiziellen §18 Abs3 AWG entstanden.
3. Begründend führt der Verwaltungsgerichtshof aus:
a. §18 Abs3 AWG entspreche nahezu wörtlich dem früheren §4 Abs2 SAG, "dem allerdings noch ein Abs1 voranging, der anordnete, daß der Sonderabfallbesitzer dafür zu sorgen hat, Sonderabfälle rechtzeitig so zu beseitigen, daß keine der im §5 Abs1 und 2 SAG genannten Folgen eintreten (die Verpflichtung nunmehr in §17 Abs5 leg. cit.)".
Aus §18 Abs3 AWG ergebe sich - nachdem sich weder in §18 Abs3 AWG ein Verweis auf §32 AWG noch in §32 Abs2 AWG ein Verweis auf §18 Abs3 AWG finde - für den Liegenschaftseigentümer eine primäre Haftung für auf dem Grundstück befindliche zurückgelassene Sonderabfälle im Sinne des SAG. Diese Verpflichtung bestehe nach der gesetzlichen Textierung unabhängig davon, ob der Abfallbesitzer zur Beseitigung der Sonderabfälle herangezogen werden könne.
§18 Abs2 AWG verpflichte demgegenüber den Liegenschaftseigentümer, "auf dessen Grundstück gefährliche Abfälle und Altöle im Sinne des AWG widerrechtlich zurückgelassen wurden, diese nach Maßgabe des §32 AWG, wenn er der Ablagerung zugestimmt oder sie freiwillig geduldet hat und ihm zumutbare Abwehrmaßnahmen unterlassen hat, auf seine Kosten gemäß §17 zu entsorgen (Hervorhebung vom Verwaltungsgerichtshof)". §32 AWG bestimme in seinem Abs1, "daß die Bezirksverwaltungsbehörde unter bestimmten Voraussetzungen, insbesondere wenn die Abfälle oder Altöle 'nicht gemäß den §§16 bis 18 entsorgt' werden, 'dem Verpflichteten' die entsprechenden Aufträge zu erteilen hat".
§32 Abs2 AWG sehe vor, "daß - wenn dieser Auftrag dem Verpflichteten nicht erteilt werden kann - 'der Auftrag unter den Voraussetzungen des §18 Abs2 und 4 dem Eigentümer der Liegenschaft, auf der sich die im Abs1 genannten Abfälle befinden, zu erteilen ist'".
Aus diesem Verweis des §32 Abs2 AWG auf §18 Abs2 leg.cit. ergebe sich, daß der Liegenschaftseigentümer von der Behörde "nur subsidiär" zur Entsorgung verpflichtet werden dürfe, dann nämlich, "wenn der (eigentlich) Verpflichtete dazu nicht verhalten werden kann". Die Annahme, daß §18 Abs2 AWG im Zusammenhalt mit §32 AWG eine bloß subsidiäre Haftung des Liegenschaftseigentümers für zurückgelassene gefährliche Abfälle vorsehe, werde weiters gestützt durch den Hinweis in den Erläuterungen (1274 BlgNR 17. GP), "daß §18 'Abs2 bis 4 mit der Regelung über die subsidiäre Haftung des Liegenschaftseigentümers (korrespondiert), die im Zuge der Novellierungsdiskussion des Wasserrechtsgesetzes 1959 getroffen' worden sei". Die in diesem Zusammenhang verwiesenen §§31 und 138 Wasserrechtsgesetz 1959, BGBl. 215/1959 idF BGBl. 252/1990, (WRG 1959), sähen jeweils in Abs4 nur eine subsidiäre Haftung des Liegenschaftseigentümers vor, die dann eingreife, wenn der Verursacher nicht herangezogen werden könne.
b. Für den Verwaltungsgerichtshof ergeben sich zunächst gleichheitsrechtliche Bedenken bei einem Vergleich der Heranziehung des Liegenschaftseigentümers für zurückgelassene Sonderabfälle im Sinne des SAG gemäß §18 Abs3 AWG und des Liegenschaftseigentümers für zurückgelassene Abfälle im Sinne des AWG gemäß §18 Abs2 AWG in Verbindung mit §32 Abs2 AWG. Es handle sich bei den Tatbeständen des §18 Abs2 und 3 leg.cit. in beiden Fällen um die Heranziehung bzw. Haftung des Liegenschaftseigentümers für zurückgelassene Abfälle, somit um nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes Vergleichbares. Der Umstand, daß es sich bei §18 Abs2 AWG um Abfälle nach dem AWG und bei §18 Abs3 AWG um Sonderabfälle im Sinne des SAG handelt, die in der Zeit vom Inkrafttreten des SAG bis zu seinem Außerkrafttreten (31. Juni 1990) angefallen sind, dürfte nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes keinen Unterschied im Tatsächlichen darstellen, der eine unterschiedliche Behandlung sachlich rechtfertigen könnte. Die in der Lehre vertretene Meinung, daß die unterschiedlichen Regelungen des §18 Abs2 und 3 AWG dadurch gerechtfertigt seien, daß die Haftung des Liegenschaftseigentümers gemäß §18 Abs3 leg. cit. nur jene Pflichten des Liegenschaftseigentümers übernehme, wie sie bereits in §4 Abs2 SAG normiert gewesen seien, rechtfertige nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes im neuen komplexen System, das das AWG nunmehr in bezug auf die Haftung des Liegenschaftseigentümers für zurückgelassene Abfälle vorsehe (insbesondere §18 Abs2 und 3, §32), eine unterschiedliche Behandlung nicht. Die Verpflichtung des Liegenschaftseigentümers im SAG habe die einzige diesbezügliche Regelung dargestellt. Überdies sei fraglich und umstritten, ob sich nicht aus dem Zusammenhang von §4 Abs1 und 2 SAG auch eine bloß subsidiäre Haftung des Liegenschaftseigentümers ergebe. Diese Frage habe sich zu §4 Abs2 SAG umso mehr gestellt, als die Erläuterungen (1228 BlgNR 15. GP) zu dieser Bestimmung davon sprechen, "daß an eine 'subsidiäre Beseitigungspflicht ... des Grundeigentümers' gedacht sei".
Demgegenüber schaffe das AWG in §18 im Zusammenhalt mit §32 AWG nunmehr ein umfassendes System für die Frage der Heranziehung des Liegenschaftseigentümers zur Abfallentsorgung in bezug auf zurückgelassene Abfälle. Wenn der Gesetzgeber ein solches System schaffe und mehrere vergleichbare "(also 'gleiche') Tatbestände" unterschiedlich regle, bedürften die unterschiedlichen Regelungen der sachlichen Rechtfertigung.
Auch der Umstand, daß die Haftung gemäß §18 Abs3 leg. cit. nur vorgesehen sei, wenn der Liegenschaftseigentümer der Nutzung des Grundstückes zur Lagerung und Sammlung zugestimmt hat, rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung nicht, denn auch bei der Haftung gemäß §18 Abs2 leg.cit. werde darauf abgestellt, daß der Liegenschaftseigentümer der Ablagerung zugestimmt oder sie freiwillig geduldet hat.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes erscheinen somit die folgenden Unterschiede in bezug auf die Voraussetzungen der Haftung des Liegenschaftseigentümers für zurückgelassene Abfälle gleichheitsrechtlich bedenklich:
Der Liegenschaftseigentümer gemäß §18 Abs3 AWG könne primär, nicht bloß subsidiär wie der Liegenschaftseigentümer gemäß §18 Abs2 AWG herangezogen werden. §18 Abs3 AWG, der nur auf die Zustimmung des Eigentümers abstellt und nicht darauf, daß dieser zumutbare Abwehrmaßnahmen gesetzt hat, setze offensichtlich nicht - wie im Fall des §18 Abs2 AWG - voraus, daß den Liegenschaftseigentümer ein Verschulden an der Ablagerung von Abfällen auf seinem Grundstück treffen muß, und es komme auch nicht darauf an, ob die Ablagerung von Abfällen rechtmäßig oder rechtswidrig erfolgt ist.
c. Ein weiteres gleichheitsrechtliches Bedenken hegt der Verwaltungsgerichtshof bezüglich der Regelung des §18 Abs3 AWG deshalb, weil die vorgesehene Haftung des Liegenschaftseigentümers vom Umfang her in keiner Weise begrenzt und für den Liegenschaftseigentümer nicht vorhersehbar und beeinflußbar ist. Nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zu Haftungsregelungen verstoße eine der Höhe nach unbegrenzte Haftung gegen den Gleichheitssatz; eine zeitliche Grenze einer an sich der Höhe nach unbegrenzten Haftung genüge nur dann, wenn die Frage des zukünftigen Ausmaßes der Haftung für den Haftenden vorhersehbar und beeinflußbar ist. §18 Abs3 AWG stelle nun eine solche unbeschränkte Haftung des Liegenschaftseigentümers dar. Der Umstand, daß diese Haftung nur Sonderabfälle gemäß SAG betreffe, die nur im Geltungszeitraum dieses Gesetzes angefallen sind, stelle zwar eine gewisse zeitliche, aber nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nicht ins Gewicht fallende Beschränkung der Haftung dar. Dazu komme, daß das Ausmaß der Haftung für die davon erfaßten Liegenschaftseigentümer im Hinblick darauf, daß keinerlei Differenzierung nach der Art des Liegenschaftserwerbes erfolge, nicht generell als vorhersehbar und beeinflußbar angesehen werden könne. Dies insbesondere, wenn der Liegenschaftserwerb - wie im vorliegenden Fall - auf dem Erbwege erfolgt sei. Auch mache eine Nutzungsvereinbarung den Umfang der tatsächlichen Nutzung und die sich daraus ergebenden Haftungsfolgen noch nicht vorhersehbar.
d. Weiters hegt der Verwaltungsgerichtshof gegen §18 Abs3 AWG Bedenken im Hinblick auf Art1 1. ZPEMRK. Jede Eigentumsbeschränkung - als solche sei §18 Abs3 leg. cit. zu qualifizieren - müsse nach der Judikatur des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) verhältnismäßig sein. Im Rahmen dieses Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes prüfe der EGMR "Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen daraufhin, 'ob ein gerechtes Gleichgewicht ('fair balance') zwischen den Erfordernissen des öffentlichen Interesses der Gemeinschaft und den Anforderungen der Wahrung der Grundrechte des einzelnen aufrechterhalten wurde'". Nun seien zwar ohne Zweifel die öffentlichen Interessen im Sinne des §5 Abs1 und 2 SAG an der Entsorgung von Sonderabfällen und deren Bedeutung gegeben, ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Erfordernissen dieser öffentlichen Interessen und der Wahrung des Grundrechtes auf Achtung des Eigentums scheine aber nicht gegeben.
4. Die Bundesregierung stellt in ihrer Äußerung den Antrag,
§18 Abs3 AWG nicht als verfassungswidrig aufzuheben.
a. §18 Abs3 AWG verweise - im Gegensatz zu Abs2 - nicht auf
§32 AWG. Auch nehme §18 Abs3 leg. cit. nicht ausdrücklich - wie etwa Abs4 leg. cit. - auf Abs2 leg. cit. Bezug. Auch in §32 Abs1 und 2 AWG sei §18 Abs3 AWG nicht genannt. Daraus ergebe sich, daß §18 Abs3 leg.cit. primäre Pflichten des Liegenschaftseigentümers normiere. Diesem könnten - da er insofern unmittelbar zur Entsorgung verpflichtet sei - auch unmittelbar auf Grund des §32 Abs1 AWG Behandlungsaufträge erteilt werden.
§18 Abs3 AWG übernehme die früher in §4 Abs2 SAG getroffene Regelung und regle die Pflichten des Liegenschaftseigentümers im selben Umfang, wobei §4 Abs2 SAG eine unmittelbare Entsorgungspflicht des Liegenschaftseigentümers festgelegt habe. Dies habe auch der Verwaltungsgerichtshof in seinem "Erkenntnis vom 26. Februar 1990, Zl 88/12/0043", zu dieser Bestimmung ausgesprochen. In diesem Erkenntnis habe er §4 Abs2 SAG als "eine unmittelbar kraft Gesetzes bestehende Verpflichtung" bezeichnet.
b. Den vom Verwaltungsgerichtshof geäußerten gleichheitsrechtlichen Bedenken sei folgendes entgegenzuhalten:
Der - die unterschiedliche Eigentümerhaftung nach den Abs2 und 3 des §18 AWG rechtfertigende - sachliche Grund liege im vorliegenden Fall in dem Umstand, "daß §18 Abs3 im Grunde nur eine Übergangsregelung darstellt, weil jene Pflichten, die auch schon bisher - aufgrund des §4 Abs2 SAG - für den Liegenschaftseigentümer bestanden haben, im wesentlichen unverändert in §18 Abs3 verankert wurden".
Derartige Übergangsregelungen seien im Sinne der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes grundsätzlich mit dem Gleichheitsgrundsatz in Einklang zu bringen, sofern sie so gestaltet werden, daß bestehende Ungleichbehandlungen tendenziell abgebaut würden und der Eintritt einer künftigen Gleichheitswidrigkeit verhindert werde; es dürfe insbesondere auch nicht zu einer Vermehrung der Ungleichbehandlungen kommen, indem neue Tatbestände geschaffen würden, die unter die Übergangsregelung fielen. Untersuche man §18 Abs3 AWG nach diesen Kriterien, so sei die Verfassungskonformität zu bejahen, da §18 Abs3 leg.cit. jene Pflichten fortschreibe, die vor dem 1. Juli 1990 auf Grund des §4 Abs2 SAG bestanden hätten; außerdem gelte §18 Abs3 AWG ausschließlich für Abfallablagerungen, die vor dem 1. Juli 1990 erfolgten. Neue Tatbestände würden daher der Regelung nicht unterworfen.
c. Den überdies vom Verwaltungsgerichtshof relevierten Bedenken gegen die Bestimmung des §18 Abs3 AWG in bezug auf die Haftung dritter Personen für Verbindlichkeiten hält die Bundesregierung entgegen:
Abgesehen davon, daß die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes nicht nur für den Abs3 des §18 gelten müßten, sei hier zum einen nicht nur eine zeitliche Beschränkung der Haftung, sondern auf Grund dieser zeitlichen Grenze auch eine dem Inhalt nach vorgenommene Beschränkung (lediglich Sonderabfälle gemäß SAG) gegeben. Jener Grundeigentümer, der der Ablagerung selbst zugestimmt hat, habe ein Verhalten gesetzt, das die Mithaftung rechtfertige. Auch ein späterer Eigentumserwerb einer Liegenschaft sei an sich als sachlicher Grund für eine Mithaftung des Rechtsnachfolgers anzusehen, weil der Erwerber die Möglichkeit habe, sich über alle an der Liegenschaft haftenden Verpflichtungen zu informieren. Der Verfassungsgerichtshof habe in VfSlg. 11942/1988 eine Regelung, die eine an sich unbeschränkte Haftung vorsah, für unbedenklich erachtet, weil der Mithaftende in der Lage war, das Ausmaß seiner Haftung relativ genau einzuschätzen; eine bis ins kleinste Detail exakte Abschätzung werde hingegen nicht verlangt.
Der vom Verwaltungsgerichtshof problematisierte Umstand, daß nicht auf die Art des Eigentumserwerbs abgestellt werde, vermöge daran nichts zu ändern, daß der Käufer beim Liegenschaftserwerb im Regelfall wohl vor Vertragsabschluß Erhebungen (Besichtigung, Einsichtnahme, Verwendung der Liegenschaft, Bodenuntersuchungen) anstellen werde, um sein Risiko abschätzen zu können. Durch diese Maßnahmen könne das Risiko deutlich herabgesetzt werden. Es liege gerade bei Liegenschaftskäufen im wesentlichen Interesse des Käufers, sich über den Zustand des Vertragsobjektes vollständig zu informieren und derartige Tatsachen bei der Gestaltung des entsprechenden Vertrages zu berücksichtigen. Auch sei der Käufer etwa in der Lage, allfällige, seine Haftung auslösende Umstände bei der Berechnung des Kaufpreises wirtschaftlich in Anschlag zu bringen. Das mögliche Ausmaß einer zu erwartenden Haftung, welches wesentlich von der - dem Liegenschaftserwerber bei Vertragsabschluß als bekannt vorausgesetzten - Art der Verwendung abhänge, sei hier für den Haftungspflichtigen überwiegend vorhersehbar.
Für den Liegenschaftserwerb im Erbwege bestehe immerhin die Möglichkeit der bedingten Erbserklärung (§802 ABGB) oder der Errichtung eines Inventars auf Antrag. Eine unbeschränkte (oder unbestimmte) Haftung könne damit ausgeschlossen werden.
d. Zu der vom Verwaltungsgerichtshof relevierten Frage der Vereinbarkeit des §18 Abs3 AWG mit Art1 des 1. ZPEMRK sei insbesondere auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 13587/1993 hinzuweisen.
Warum der Verwaltungsgerichtshof im vorliegenden Fall ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Erfordernissen öffentlicher Interessen und der Wahrung des Grundrechtes auf Achtung des Eigentums nicht als gegeben erachte, sei der Bundesregierung nicht erkenntlich und werde im Antrag des Verwaltungsgerichtshofes auch nicht näher begründet. Vor allem müsse auf die ständige Judikatur des EGMR hingewiesen werden, "daß die nationalen Behörden einen weiten Ermessensspielraum hätten ..., dies 'sowohl hinsichtlich der Auswahl der Mittel zur Durchsetzung als auch bei der Entscheidung, ob die Folgen der Durchsetzung im Allgemeininteresse zur Erreichung des Zieles des fraglichen Gesetzes gerechtfertigt sind'". Der EGMR sehe sich durch die Entscheidung des nationalen Gesetzgebers gebunden, "'es sei denn, diese Entscheidung wäre offensichtlich ohne vernünftige Begründung'". Es müsse eine vernünftige Verhältnismäßigkeitsbeziehung zwischen den angewendeten Mitteln und dem angestrebten Ziel bestehen. Die vom Verwaltungsgerichtshof angefochtene Regelung diene dem Schutz der Umwelt und liege daher offensichtlich im öffentlichen Interesse. Die Bundesregierung könne im vorliegenden Fall auch nicht erkennen, warum im Sinne der Judikatur des EGMR hier kein "billiger Ausgleich" gegeben wäre.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Der Antrag ist zulässig: Es besteht kein Zweifel, daß der Verwaltungsgerichtshof bei der Entscheidung über die bei ihm zu Z93/05/0055 sowie Z93/05/0057 anhängigen Beschwerden §18 Abs3 AWG anzuwenden hat. Auch die sonstigen Prozeßvoraussetzungen liegen vor.
2. Der Verfassungsgerichtshof teilt jedoch die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes in der Sache selbst nicht:
a. Nach Meinung des Verwaltungsgerichtshofes steht die Verpflichtung des Liegenschaftseigentümers gemäß §18 Abs3 AWG, auf seinem Grundstück vor Inkrafttreten des AWG am 1. Juli 1990, also im Geltungszeitraum des SAG, BGBl. 186/1983, zurückgelassene Sonderabfälle gemäß den §§1 und 2 SAG zu entsorgen, im Widerspruch zum Gleichheitssatz, weil die Entsorgungspflicht des Liegenschaftseigentümers nach §18 Abs2 AWG für nach dem genannten Zeitraum zurückgelassene gefährliche Abfälle im Gegensatz zu jener (1) - nach Maßgabe des §32 AWG, sohin - lediglich subsidiär besteht, (2) ein Verschulden an der Zurücklassung der Abfälle auf dem betreffenden Grundstück sowie
(3) die Rechtswidrigkeit der Abfallablagerung zur Voraussetzung hat. Diese Benachteiligung des Liegenschaftseigentümers gemäß §18 Abs3 AWG entbehrt nach Meinung des Verwaltungsgerichtshofes einer sachlichen Rechtfertigung.
Demgegenüber hält es der Verfassungsgerichtshof in Übereinstimmung mit der Bundesregierung nicht für gleichheitswidrig, wenn der Gesetzgeber die Verpflichtung des Liegenschaftseigentümers, für die schadlose Beseitigung der auf seinem Grundstück zurückgelassenen Sonderabfälle zu sorgen, auch bei einer, nicht zuletzt auf eine Änderung der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung (BGBl. 685/1988) zurückgehenden Neuregelung des Abfallwirtschaftsrechts in vollem Umfang aufrechterhält: Jeder Liegenschaftseigentümer, dessen Grundstück vor dem 1. Juli 1990 (, also vor dem Inkrafttreten des AWG und während der Geltung des §4 Abs2 SAG, BGBl. 186/1983,) mit seiner Zustimmung dazu benutzt wurde, darauf Sonderabfälle zu sammeln und zu lagern, mußte ursprünglich auf Grund §4 Abs2 SAG, und muß nunmehr auf Grund §18 Abs3 AWG für die schadlose Behandlung zurückgelassener Sonderabfälle sorgen. Das gleiche gilt für den, der in Kenntnis der Zustimmung seines Rechtsvorgängers (oder der gleichzuhaltenden fahrlässigen Unkenntnis, vgl. VwGH 26.2.1990, Z88/12/0043) Eigentum erwarb.
Unrichtig ist, daß die Entsorgungspflicht des Liegenschaftseigentümers nach §18 Abs3 AWG, wie der Verwaltungsgerichtshof in seinem Prüfungsantrag meint, im Gegensatz zur Entsorgungspflicht nach §18 Abs2 AWG die Rechtswidrigkeit der Abfallablagerung nicht zur Voraussetzung hat. Wie vielmehr in der Literatur (Hauer, Die öffentlich-rechtliche Verantwortung des Eigentümers belasteter Liegenschaften im Umweltrecht, 1992, 17; ebenso Onz, Liegenschaftseigentum und Haftung, 1995, 110; a.A. Raschauer, Sanierung kontaminierter Industriestandorte, ÖZW 1991, 45) dargetan wurde, ergibt sich bereits aus der Zusammenschau von §4 Abs2 mit §5 Abs3 SAG (, dem §18 Abs3 AWG diesbezüglich gefolgt ist), daß vom Gesetzgeber das "Zurücklassen" von Sonderabfällen als Gegensatz zu ihrer schadlosen Beseitigung durch "Ablagerung oder sonstige Behandlung" verstanden und dieser gegenübergestellt wird. Das Zurücklassen von Sonderabfall wurde und wird vom Gesetzgeber daher stets als rechtswidriges Verhalten verstanden.
Die Sammlung und Lagerung von Abfall auf einem Grundstück ist dessen Eigentümer ferner auch dann zurechenbar, wenn er sie nicht selbst vorgenommen, sondern dies einem anderen gestattet hat. Unsachlich ist es aber auch nicht, wenn die Entsorgungspflicht des Eigentümers im Falle der Veräußerung des Grundstücks aufrecht bleibt, wenn der Rechtsnachfolger die Abfallablagerung oder -sammlung kannte oder kennen mußte (vgl. auch VwGH 26.2.1990, Z88/12/0043).
Daß aber anders als nach §18 Abs2 AWG vor dem 1. Juli 1990 zurückgelassene Sonderabfälle vom Liegenschaftseigentümer gemäß §18 Abs3 AWG auch dann entsorgt werden müssen, wenn vorher keine Entsorgung durch den Abfallbesitzer behördlich veranlaßt wurde oder ein derartiger Versuch erfolglos blieb, findet seinen zureichenden Grund darin, daß jeder Liegenschaftseigentümer bereits mit seiner Zustimmung zur Sammlung oder Lagerung von Sonderabfällen damit rechnen mußte, für die Entsorgung dann unter Umständen zurückgelassener Abfälle (nicht nur subsidiär) in die Pflicht genommen zu werden:
Dem Gesetzgeber kann kein unsachliches Vorgehen zum Vorwurf gemacht werden, wenn er auf den Zeitpunkt der widerrechtlichen Zurücklassung von Sonderabfällen abstellt und eine vordem geltende Entsorgungspflicht des Liegenschaftseigentümers für früher zurückgelassene Abfälle auch dann aufrechterhält, wenn er für später zurückgelassene Abfälle nur eine subsidiäre Verpflichtung des Eigentümers einführt. Daß in §18 Abs3 AWG die Verpflichtung des Liegenschaftseigentümers zur Entsorgung der Sonderabfälle, die vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des AWG mit Zustimmung des Eigentümers oder dessen Rechtsvorgängers auf einem Grundstück zurückgelassen wurden, im bisherigen Umfang aufrechterhalten wurde (, mag auch die nach dem Inkrafttreten des AWG erfolgte Zurücklassung gefährlicher Abfälle den Liegenschaftseigentümer gemäß §18 Abs2 AWG lediglich subsidiär mit der Entsorgungspflicht belasten,) erklärt sich daraus, daß die nach dem Gesetz notwendige Zustimmung des Eigentümers zur Nutzung seines Grundstückes für Zwecke der Abfallsammlung oder - lagerung die Bereitschaft zur Entsorgung zurückgelassener Abfälle gleichsam mitumfaßt.
Zwar mag es aus dem Blickwinkel des Gleichheitsgrundsatzes als Sachlichkeitsgebot erforderlich sein, für den Fortbestand einer den Liegenschaftseigentümer treffenden Primärpflicht zur Entsorgung zurückgelassenen Sonderabfalls besondere Gründe zu verlangen, wenn in Zukunft die Entsorgungspflicht des Liegenschaftseigentümers für gefährliche Abfälle durch §18 Abs2 in Verbindung mit §32 Abs2 AWG lediglich subsidiär, sohin nur dann angeordnet ist, wenn der Abfallbesitzer untätig geblieben ist oder die Behörde aus welchen Gründen immer gegen diesen nicht vorgehen kann. Diesen sachlichen Grund erblickt der Verfassungsgerichtshof in dem Umstand, daß der Liegenschaftseigentümer, der während der Geltung des Sonderabfallgesetzes die Zustimmung zur Ablagerung von Sonderabfall auf seinem Grundstück (im Regelfall wohl gegen eine entsprechende wirtschaftliche Gegenleistung des Abfallbesitzers) erteilte, damit rechnete oder zumindest rechnen mußte, daß ihn die primäre Entsorgungspflicht gemäß §4 Abs2 SAG traf, die durch §18 Abs3 AWG für die während der Geltung des Sonderabfallgesetzes zurückgelassenen Abfälle perpetuiert wurde. Daß der Gesetzgeber mit seiner Regelung einer subsidiären Entsorgungspflicht des Liegenschaftseigentümers nach §18 Abs2 AWG nicht in frühere, unter dem Geltungsbereich des SAG (- möglicherweise sogar gegen Entgelt -) getroffene Dispositionen des Liegenschaftseigentümers über die Ablagerung von Sonderabfall eingreift, kann ihm nicht zum Vorwurf gereichen. Ganz im Gegenteil bedürfte ein solcher Eingriff wohl seinerseits eines entsprechenden sachlichen Grundes.
Im übrigen weist die Bundesregierung im Einklang mit Thienel (Unmittelbare Abfallentsorgungspflicht des Grundeigentümers?, WBl. 1992, 251 ff) zu Recht darauf hin, daß der Verfassungsgerichtshof auch schon bisher Übergangsregelungen, mit denen §18 Abs3 AWG in gewisser Weise inhaltlich vergleichbar ist, in Anbetracht des Gleichheitsgrundsatzes für unbedenklich hielt (vgl. VfSlg. 7505/1975, 12303/1990, 12378/1990 uva.).
b. Auch das weitere "gleichheitsrechtliche Bedenken", das der Verwaltungsgerichtshof gegenüber der Regelung des §18 Abs3 AWG unter Berufung auf die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg. 11921 und 11942/1988) dahin vorträgt, daß die im §18 Abs3 AWG vorgesehene "Haftung des Liegenschaftseigentümers vom Umfang her in keiner Weise begrenzt und weiters für den Liegenschaftseigentümer nicht vorhersehbar und beeinflußbar ist", teilt der Verfassungsgerichtshof nicht.
Die vom Verwaltungsgerichtshof bezogene Judikatur des Verfassungsgerichtshofes betrifft die (Mit )Haftung weiterer Personen für Abgabenschulden neben der die Abgabenschuld auslösenden und schon daher abgabepflichtigen Person. Eine derartige Mithaftung hat der Verfassungsgerichtshof seit seinem Erkenntnis VfSlg. 2896/1955 am Gleichheitssatz gemessen, in seinen Erkenntnissen VfSlg. 5369/1966 (für Sozialversicherungsbeiträge), 6903/1972, 11929/1988, 11942/1988 und 12572/1990 jedoch deshalb keine Gleichheitswidrigkeit einer derartigen "öffentlichen rechtlichen Haftung für fremde (Abgaben )Schuld" (VfSlg. 6903/1972) angenommen, wenn und weil ein entsprechendes öffentliches Interesse an der Sicherung der Einbringlichkeit der betreffenden Abgaben die Mithaftung weiterer Personen rechtfertigte, ein sachlicher Zusammenhang zwischen Abgabenschuld und der Person des Mithaftenden vorlag und diese Haftung schließlich lediglich in einem bereits vom Gesetz bestimmten Ausmaß derart bestand, daß für den zusätzlich Haftungspflichtigen die zu erwartende Abgabenbelastung "vorherseh- und beeinflußbar" (VfSlg. 11942/1988) war. Dabei kam auch dem Umstand wesentliche Bedeutung zu, ob für den Mithaftenden kraft der jeweils in Prüfung gezogenen Regelung die Möglichkeit bestand, die zu erwartende Abgabenschuld "wirtschaftlich in Anschlag zu bringen" bzw. die Haftung durch sein Verhalten ganz auszuschließen (VfSlg. 12572/1990). Insbesondere sah der Verfassungsgerichtshof in der "Eingrenzung der Haftung ... mit Hilfe (einer) Vertragsgestaltung eine Limitierung des Risikos, die für die sachliche Rechtfertigung der Haftungsregelungen an sich (als) bedeutsam erkannt" wurde (VfSlg. 11921/1988).
In den Erkenntnissen VfSlg. 11478/1987, 11771/1988, 11921/1988, 12008/1989, 12764/1991 und 12844/1991 hat der Gerichtshof Haftungsregelungen für Abgaben- und Beitragsschulden als gleichheitswidrig aufgehoben, weil - zusammenfassend dargestellt - der Haftungsumfang für den (Mit )Schuldner nicht hinreichend zeitlich oder/und inhaltlich gesetzlich beschränkt und daher für den betreffenden Schuldner auch nicht vorhersehbar war, oder - , wie im Erkenntnis VfSlg. 13583/1993, - eine die Haftung sachlich begründende rechtliche Beziehung zwischen der die Abgabenschuld auslösenden Person und dem Mithaftenden nicht bestand.
Es ist zum einen davon auszugehen, daß sich diese, in ihren Grundzügen wiedergegebene Judikatur lediglich auf öffentlich-rechtliche Abgaben- und Beitragsschulden bezieht und nicht ohne weiteres auf sonstige öffentlich-rechtliche Verhaltenspflichten übertragen werden darf. Zum anderen kann die Regelung des §18 Abs3 AWG schon deshalb nicht an jenem Sinngehalt des Gleichheitssatzes, wie ihn der Verfassungsgerichtshof in der überblicksweise wiedergegebenen Judikatur entwickelt hat, gemessen werden, weil §18 Abs3 AWG ebenso wie §4 Abs2 SAG den Liegenschaftseigentümer, auf dessen Grundstück Sonderabfälle zurückgelassen wurden, ganz unabhängig davon zur schadlosen Beseitigung dieser Sonderabfälle verpflichtet, ob und inwiefern auch andere Personen, etwa den Abfallbesitzer, eine entsprechende Entsorgungsverpflichtung trifft. Ganz anders als in der vom Verwaltungsgerichtshof zitierten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, die teils explizit (so in VfSlg. 6903/1972), ansonsten aber immer implizit davon ausging, daß eine "öffentlich-rechtliche Haftung für fremde Schuld" an den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Gleichheitssatzes zu messen ist, kann angesichts der Regelung des §18 Abs3 AWG nur gefragt werden, ob eine den Liegenschaftseigentümer - neben zahlreichen anderen, als Eigentumsbeschränkungen verstandenen und mit dem Eigentumsrecht wesensmäßig verbundenen Verpflichtungen - treffende Pflicht zur Entsorgung des auf seinem Grundstück zurückgelassenen Sonderabfalls innerhalb der von §18 Abs3 AWG gezogenen Grenzen und unter den dort genannten Voraussetzungen zuzumuten und daher sachlich zu rechtfertigen ist. Dem entsprechend hat es der Verfassungsgerichtshof in VfSlg. 5318/1966 (allerdings wiederum am Beispiel des Abgabenrechts) ganz allgemein für unsachlich erachtet, "wenn jemand verhalten wird, für etwas einzustehen, womit ihn nichts verbindet, hier also auch für Umstände, die außerhalb seiner Interessen- und Einflußsphäre liegen".
Der Verfassungsgerichtshof braucht hier nicht zu prüfen, inwieweit bereits die besondere gesellschaftliche Verantwortung, die den Liegenschaftseigentümer für den Zustand seines Eigentumsgegenstandes trifft, auch besondere Verpflichtungen im Zeichen des bundesverfassungsgesetzlich als Staatsziel festgeschriebenen umfassenden Umweltschutzes (vgl. das BVG, BGBl. 491/1984) im einzelnen rechtfertigt. Macht nämlich der Eigentümer von seiner ihm kraft Eigentumsrecht zukommenden Dispositionsbefugnis dahin Gebrauch, daß er selbst der Lagerung oder Sammlung des Sonderabfalles - womöglich gegen Verheißungen eines wirtschaftlichen Vorteils - zustimmt und derart sein Eigentum "nutzt" (vgl. §18 Abs3 AWG), so ist von vornherein nichts dagegen einzuwenden, daß ihm der Gesetzgeber auch eine dementsprechende Entsorgungspflicht für zurückgelassene Sonderabfälle auferlegt. Daß auch der Rechtsnachfolger - mag auch der Liegenschaftserwerb im Erbweg erfolgen - von der Verpflichtung nach §18 Abs3 AWG betroffen ist, schadet dieser Bestimmung unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes schon deswegen nicht, weil der Rechtsnachfolger stets alle mit dem Eigentum an einer Sache verbundenen Pflichten zu übernehmen hat, und er schon aus diesem Grunde die Möglichkeit hat, auf den Erwerb des Eigentums zu verzichten, wenn die damit verbundenen Lasten seiner Meinung nach den aus dem Eigentum zu ziehenden Nutzen übersteigen. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß der Verwaltungsgerichtshof (in seinen Erkenntnissen vom 26.2.1990, Z88/12/0042 und Z88/12/0043) die von §18 Abs3 AWG mittlerweile übernommene Entsorgungspflicht für Sonderabfälle nach §4 Abs2 des SAG so versteht, daß den Erwerber einer Liegenschaft (und zwar unabhängig davon, ob originärer oder derivativer Erwerb vorliegt) nur dann die öffentlich-rechtliche Beseitigungspflicht für die vor dem Eigentumserwerb erfolgte Zurücklassung von Sonderabfällen trifft, wenn er von der für die Sammlung oder Lagerung des Abfalls "erteilten Zustimmung des Rechtsvorgängers wußte oder wissen mußte". Es ist sohin davon auszugehen, daß auch für den Rechtsnachfolger im Liegenschaftseigentum die Belastung mit der Entsorgungspflicht nach §18 Abs3 AWG im Rahmen seiner Einflußsphäre lag und daß der Umfang der Verpflichtung und daher - im Sinne der zum Abgabenrecht ergangenen Judikatur - die Möglichkeit, die Haftungsfolgen zu überblicken, in hinreichendem Umfang gegeben ist.
Die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes, daß §18 Abs3 AWG dem Gleichheitssatz widerspricht, treffen sohin nicht zu.
c. Entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichtshofes widerspricht §18 Abs3 AWG auch Art1 des 1. ZPEMRK nicht. Der Verwaltungsgerichtshof erachtet die Haftung des Liegenschaftseigentümers gemäß §18 Abs3 AWG als unverhältnismäßig, weil das vom EGMR kraft Art1 Abs2 1. ZPEMRK geforderte angemessene Gleichgewicht zwischen dem öffentlichen Interesse an der Entsorgung von Sonderabfällen und der Wahrung des Grundrechtes auf Achtung des Eigentums nicht gegeben sei.
Wie der EGMR in seinem Urteil vom 19. Dezember 1989, Fall Mellacher ua., (ÖJZ 1990, 150 ff), unter Berufung auf seine Vorjudikatur betont hat, muß der zweite Absatz des Art1 1. ZPEMRK im Licht des Grundsatzes ausgelegt werden, der im ersten Satz dieses Artikels festgelegt ist. Infolgedessen muß ein Eingriff einen "billigen Ausgleich" ("fair balance") zwischen den Erfordernissen des Allgemeininteresses der Gemeinschaft und denen des Grundrechtschutzes der einzelnen herstellen (Verweis auf das Urteil vom 23. September 1982, Fall Sporrong und Lönnroth, EuGRZ 1983, 523 ff). Das Bestreben nach diesem Ausgleich ist aus der Struktur des Art1 leg.cit. insgesamt zu ersehen und daher auch aus dessen zweiten Absatz. Es muß eine "vernünftige Verhältnismäßigkeitsbeziehung zwischen den angewendeten Mitteln und dem angestrebten Ziel bestehen". Der EGMR hat jedoch in diesem Zusammenhang immer wieder (vgl. das Urteil vom 24. Oktober 1986, Fall Agosi, EuGRZ 1988, 513 ff, sowie das Urteil vom 25. Oktober 1989, Fall Jacobsson, ÖJZ 1990, 247) ausgesprochen, daß der Staat bei der Feststellung des durch Art1 des 1. ZPEMRK geforderten billigen Ausgleichs zwischen dem Allgemeininteresse der Gemeinschaft und den Erfordernissen des Schutzes der Grundrechte des einzelnen einen weiten Gestaltungsspielraum besitzt, der nicht auf die Erforderlichkeit der betreffenden Eingriffsmaßnahme (wie sie etwa für Maßnahmen gemäß Art8 Abs2 oder Art10 Abs2 EMRK gefordert wird) eingeengt werden darf (so auch Bernegger, Die wirtschaftsrechtliche Bedeutung der Europäischen Menschenrechtskonvention, ÖZW 1987, 49).
Auch der Verwaltungsgerichtshof bezweifelt in seinem Gesetzesprüfungsantrag das öffentliche Interesse an der Entsorgung von Sonderabfällen nicht. Daß aber der Eigentumsschutz des Liegenschaftseigentümers, wie er durch Art1 erster Satz des
1. ZPEMRK gewährleistet wird, durch die gesetzliche Statuierung einer Entsorgungspflicht für Sonderabfälle keinesfalls unzumutbar beeinträchtigt wird (- vgl. zur verfassungsrechtlichen Notwendigkeit der wirtschaftlichen Zumutbarkeit den Eigentümer treffender Verhaltenspflichten VfSlg. 13587/1993 -), ergibt sich nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes bereits daraus, daß der Grundeigentümer der Nutzung seiner Liegenschaft durch Sammlung oder Lagerung von Sonderabfällen zugestimmt haben muß, soll die Entsorgungspflicht für zurückgelassenen Abfall greifen, bzw. daß der in Pflicht genommene Eigentümer als Rechtsnachfolger die Möglichkeit besaß, auf die Rechtsnachfolge in das Eigentum zu verzichten und dadurch der damit verbundenen Entsorgungspflicht zu entgehen (vgl. oben b.). Die Voraussetzungen einer Entsorgungspflicht des Grundeigentümers sind entsprechend den in VfSlg. 13587/1993 in anderem Zusammenhang angestellten verfassungsrechtlichen Überlegungen eben so zu verstehen, daß sie die Zumutbarkeit der entsprechenden Verpflichtung des Eigentümers gemäß der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentumsrechtes in sich schließen. Angesichts des, dem Staat durch den zweiten Absatz des Art1 des 1. ZPEMRK eingeräumten Gestaltungsspielraums ist es dann belanglos, daß dem öffentlichen Interesse an der Entsorgung von Sonderabfällen möglicherweise auch auf andere Weise, nämlich durch entsprechende Verpflichtungen des ursprünglichen Abfallbesitzers, Rechnung getragen werden könnte.
§18 Abs3 AWG widerspricht sohin auch nicht dem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Achtung des Eigentums gemäß Art1 des 1. ZPEMRK.
Da die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes sohin insgesamt nicht zutreffen, war seinem Antrag auf Aufhebung des §18 Abs3 AWG keine Folge zu geben.
4. Dies konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne mündliche Verhandlung beschlossen werden.
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