Die in §1 Z1 der Verordnung der Vorarlberger Landesregierung über die Festsetzung der Abgabegruppen nach dem Fremdenverkehrsgesetz (Abgabegruppenverordnung), Vorarlberger LGBl. Nr. 1/1992, enthaltenen Wortfolgen "Privatzimmervermieter haben jedenfalls eine Abgabe in der Höhe von 400 S in der Ortsklasse A, 300 S in der Ortsklasse B und 200 S in der Ortsklasse C zu entrichten." und
"Vermieter von Ferienwohnungen und -häusern haben je Ferienwohnung und -haus jedenfalls eine Abgabe in der Höhe von 800 S in der Ortsklasse A, 600 S in der Ortsklasse B und 400 S in der Ortsklasse C zu entrichten."
werden als gesetzwidrig aufgehoben.
Die Vorarlberger Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruchs im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Der Landesvolksanwalt von Vorarlberg beantragt beim Verfassungsgerichtshof gemäß Art58 Abs2 der Vorarlberger Landesverfassung iVm. Art148i Abs2 B-VG die in §1 Z1 der Verordnung der Vorarlberger Landesregierung über die Festsetzung der Abgabegruppen nach dem Fremdenverkehrsgesetz (Abgabegruppenverordnung), Vorarlberger LGBl. 1/1992 (im folgenden: AbgabegruppenV), als letzte Absätze enthaltenen Wortfolgen "Privatzimmervermieter haben jedenfalls eine Abgabe in der Höhe von 400 S in der Ortsklasse A, 300 S in der Ortsklasse B und 200 S in der Ortsklasse C zu entrichten." und "Vermieter von Ferienwohnungen und -häusern haben je Ferienwohnung und -haus jedenfalls eine Abgabe in der Höhe von 800 S in der Ortsklasse A, 600 S in der Ortsklasse B und 400 S in der Ortsklasse C zu entrichten." als gesetzwidrig aufzuheben.
Der Volksanwalt von Vorarlberg begründet seinen Antrag wie folgt:
"... Bei der Beurteilung der in Rede stehenden Angelegenheit kann im wesentlichen zwischen drei Kategorien von Abgabepflichtigen differenziert werden. Die erste Gruppe erfaßt die Erwerbstätigkeit im Bereich der Beherbergungsbetriebe (im folgenden: Gruppe B), die zweite Gruppierung erfaßt die Erwerbstätigkeit der Privatzimmervermieter (im folgenden: Gruppe P) und die dritte Gruppe die Vermieter von Ferienwohnungen und - häusern (im folgenden: Gruppe F).
Die Ferienhäuser- und Wohnungsinhaber, die ihre Wohnung nicht gegen Entgelt Dritten überlassen, scheiden nach der Klarstellung durch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 3.10.1995, B1339/95, aus den hier anzustellenden Überlegungen aus.
I
Auszugehen ist davon, daß das Fremdenverkehrsgesetz (im folgenden: FVkG) (LGBl 1978/9 idF LGBl 1991/5, Anlage 2) in seinem §7 Abs4 normiert, daß die Abgabepflicht entfällt, wenn der Abgabenbetrag 200 S nicht erreicht. Diese Bestimmung lautet:
'(4) Die Aufzeichnungen und die Entrichtung der Abgabe können unterbleiben, wenn der Abgabenbetrag 200 S nicht erreicht.'
Die Abgabegruppenverordnung, LGBl 1992/1, ihrerseits legt
fest, daß 'Privatzimmervermieter jedenfalls eine Abgabe ... zu
entrichten haben' und, daß 'Vermieter von Ferienwohnungen und
-häusern je Ferienwohnung und -haus jedenfalls ... zu entrichten
haben.' (Unterstreichungen durch den Antragsteller).
Von einer Festsetzung eines Mindestbetrages für die Gruppe B, wie in der Verordnung für die Gruppen P und F geregelt, scheint der Verordnungsgeber abzusehen.
Grundsätzliches Ziel der Abgabe ist es, zur Deckung des Gemeindeaufwandes für fremdenverkehrsfördernde Maßnahmen und Einrichtungen Fremdenverkehrsbeiträge einzuheben. Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist es sachlich gerechtfertigt, die Höhe der Fremdenverkehrsabgabe vom Ausmaß des (unmittelbaren oder mittelbaren) Fremdenverkehrsnutzens abhängig zu machen. Der Gesetzgeber sieht aber, wenn der Abgabenbetrag aber die Grenze von 200 S nicht erreicht, von der Verpflichtung zur Führung von Aufzeichnungen und der Entrichtung der Abgabe ab. Diese vom Gesetzgeber normierte Begünstigungsregelung kommt jedem Abgabepflichtigen, somit den Angehörigen der Gruppe B (jedenfalls theoretisch), aber auch denen der Gruppen P und F zugute. Für die Angehörigen der Gruppen P und F eliminiert aber der Verordnungsgeber die Begünstigung durch das Festlegen eines bedingungslos zu entrichtenden Mindestbetrages. Eine sachliche Rechtfertigung für eine Ungleichbehandlung dieser Gruppierungen kann im Hinblick auf einen gleichermaßen starken Konnex mit dem Fremdenverkehr nicht erkannt werden. Dabei fällt auf, daß aus der Erfahrung dieser Gruppen die vorgesehene Begünstigung für die Gruppe B kaum, für die Angehörigen der Gruppen P und F viel häufiger zur Anwendung kommen dürfte.
Da es keine Verordnungsbestimmung im Sinne von Mindestbeträge für die Gruppe B gibt, ist es für diese Gruppierung von Erwerbstätigen möglich, wenngleich im Durchschnitt nicht sehr wahrscheinlich, auf die Aufzeichnungen zu verzichten und die Entrichtung der Abgabe zu unterlassen, wenn der Abgabenbetrag 200 S (sinnvoll interpretiert wohl: voraussichtlich) nicht erreicht.
Kommt hingegen der errechnete Abgabenbetrag bei den Gruppen P und F unter den Betrag von 200 S zu liegen und wären diese somit aufgrund der gesetzlichen Bestimmung des §7 Abs4 FVkG von dieser Abgabe befreit, so müssen die Angehörigen dieser Gruppe trotzdem den aufgrund der Abgabegruppenverordnung vorgeschriebenen Mindestbetrag entrichten.
Welche Motivation und Überlegungen den Verordnungsgeber dazu veranlaßt haben, lediglich für die Gruppen P und F einen Mindestbetrag vorzusehen, kann vom Fertigenden nicht nachvollzogen werden, wenngleich - wie schon dargelegt - davon ausgegangen werden muß, daß alle Gruppen (B, P und F) verhältnismäßig den gleichen Nutzen aus dem Fremdenverkehr ziehen. Der Landesvolksanwalt von Vorarlberg erachtet aus den erwähnten Gründen die zitierten Wortfolgen als unsachlich und daher gesetzwidrig, weshalb schon aus diesem Grund nur eine Aufhebung der eine gleichheitswidrige Schlechterstellung der Angehörigen der Gruppen P und F bewirkenden Bestimmungen der Abgabegruppenverordnung in Frage kommen kann.
II
Der Landesvolksanwalt erachtet darüber hinaus die in Rede stehenden Wortfolgen der Abgabegruppenverordnung, LGBl 1992/1, als gesetzwidrig, weil diese Bestimmungen im FVkG nicht nur keine Deckung finden, sondern ausdrücklich contra legem statuiert sind.
Der Grundsatz des Art18 Abs2 B-VG, daß bereits aus dem Gesetz alle wesentlichen Merkmale der beabsichtigten Regelungen zu entnehmen sein müssen, die Verordnung also hinreichend durch das Gesetz vorherbestimmt sein muß, gilt auch für die zu beurteilenden Wortfolgen in Verbindung mit §7 Abs4 FVkG. Normierungen von Mindestbeträgen durch den Verordnungsgeber liegen mit Sicherheit jenseits der Grenze des dem Verordnungsgeber ohne ausdrückliche Ermächtigung noch Gestatteten.
Wenngleich die Literatur (stellvertretend für andere: Ringhofer, Die Österreichische Bundesverfassung, 1977, 82) von einer strengen Bindung des Verordnungsgebers an die gesetzlichen Vorgaben spricht, so wird in notwendiger Weise ein (mitunter: erheblicher) Spielraum eingeräumt werden müssen, um die gesetzliche Vorgabe mit für einen sachgerechten Vollzug hinreichendem Inhalt auszufüllen. Dem Verordnungsgeber wird es aber verwehrt sein, Ausführungen zu Bereichen zu statuieren, die mit der Zielvorgabe des Gesetzes nichts zu tun haben und für die das Gesetz einen Ansatzpunkt nicht bietet, sondern durch Statuierung einer Befreiung gerade das Gegenteil als seinen Willen erkennen läßt.
Paragraph 7 Abs4 FVkG legt fest, daß Abgabepflichtige unter der Bedingung, daß der Abgabenbetrag 200 S nicht übersteigt, von der Entrichtung der Abgabe befreit sind. Der Wille des Gesetzgebers ist wohl darin zu sehen, daß für alle gleichermaßen eine Begünstigung - aus welchen Gründen auch immer (Zweckmäßigkeit, Vereinfachung) - geschaffen werden sollte. Der Diktion des Gesetzgebers ist kein Ansatz für Gegenteiliges zu entnehmen, sodaß die auf dem Verordnungswege bestimmte Ausnahme von der Begünstigung auch bei Anlegen eines großzügigen Maßstabes - auch bei Nichtvorliegen des eindeutigen Indizes für eine Normierung contra legem - bereits jenseits des dem Verordnungsgeber Erlaubten gelegen wäre.
Ein Eventualbegehren, daß allein das Wort 'jedenfalls' die behauptete Gesetzwidrigkeit bedinge, kommt deswegen nicht in Betracht, weil auch ohne dieses Wort der bekämpften Wortfolgen der - unausweichliche - Imperativ ( ... haben ... zu entrichten) erhalten bleibt."
2. Die Vorarlberger Landesregierung hat die die Verordnungserlassung betreffenden Verwaltungsakten vorgelegt, ohne von der Möglichkeit der Erstattung einer Äußerung Gebrauch zu machen.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
A. Zur Zulässigkeit:
1. Nach Art148e B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof auf Antrag der Volksanwaltschaft über Gesetzwidrigkeit von Verordnungen einer Bundesbehörde. Schaffen die Länder für den Bereich der Landesverwaltung Einrichtungen mit gleichartigen Aufgaben wie die Volksanwaltschaft, so kann gemäß Art148i Abs2 B-VG durch Landesverfassungsgesetz eine dem Art148e B-VG entsprechende Regelung getroffen werden. Für den Bereich der Verwaltung des Landes Vorarlberg geschah dies durch Art58 Abs2 der Vorarlberger Landesverfassung. Der Verfassungsgerichtshof erkennt demnach auf Antrag des Landesvolksanwaltes von Vorarlberg über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen, die im Bereich der Verwaltung des Landes Vorarlberg ergangen sind.
Der Antrag des Volksanwaltes von Vorarlberg auf Aufhebung der näher bezeichneten Wortfolgen in §1 Z1 der AbgabegruppenV ist somit zulässig.
B. In der Sache:
1. Gemäß §1 Abs1 Vorarlberger Fremdenverkehrsgesetz, Vorarlberger LGBl. 9/1978 idF des Landesgesetzes Vorarlberger LGBl. 5/1991 (im folgenden: FremdenverkehrsG) sind das Land und die Gemeinden als Träger von Privatrechten verpflichtet, den im öffentlichen Interesse gelegenen Fremdenverkehr zu fördern. Gemeinden, in denen der Fremdenverkehr von besonderer Bedeutung ist, oder die sich die Förderung des Fremdenverkehrs im besonderen Maße zur Aufgabe machen, können gemäß §1a FremdenverkehrsG durch Beschluß der Gemeindevertretung zu Fremdenverkehrsgemeinden erklärt werden. Solche Gemeinden sind ermächtigt, zur Deckung ihres Aufwandes für fremdenverkehrsfördernde Maßnahmen und Einrichtungen Fremdenverkehrsbeiträge einzuheben (§3 leg.cit.).
Abgabepflichtig sind alle Personen, die von einem in der Gemeinde gelegenen Standort aus eine selbständige Erwerbstätigkeit ausüben (§4 Abs1 leg.cit.). Die Höhe des Fremdenverkehrsbeitrages ergibt sich gemäß §4a leg.cit. aus der Vervielfachung der Bemessungsgrundlage mit einem Hebesatz. Die Bemessungsgrundlage wiederum berechnet sich aus einem bestimmten, von der Zugehörigkeit des Abgabenschuldners zu einer bestimmten Abgabegruppe abhängigen Prozentsatzes des abgabepflichtigen Umsatzes des zweitvorangegangenen Kalenderjahres. Der - jährlich von der Gemeindevertretung durch Verordnung festzusetzende - Hebesatz ergibt sich gemäß §6 Abs1 leg.cit. aus dem veranschlagten Gesamtaufkommen, geteilt durch die Summe der Berechnungsgrundlagen der für das vorangegangene Kalenderjahr zu entrichtenden Fremdenverkehrsbeiträge. Abs2 dieser Bestimmung ordnet an, daß das veranschlagte Gesamtaufkommen einen bestimmten, nach näherer gesetzlicher Anordnung zu berechnenden Betrag nicht übersteigen darf. §7 regelt die Bemessung und Entrichtung der Abgabe:
"§7
Bemessung und Entrichtung der Abgabe
(1) Der Abgabenschuldner hat jährlich bis spätestens 31. Mai die Abgabe zu bemessen und an die Gemeinde zu entrichten. Der Abgabenschuldner hat über alle für die Feststellung des abgabepflichtigen Umsatzes erforderlichen Angaben Aufzeichnungen zu führen und diese aufzubewahren. Den Organen der Behörde ist auf Verlangen Einsicht in die Aufzeichnungen zu gewähren. Die Abgabe gilt mit der Entrichtung als festgesetzt.
(2) ...
(3) ...
(4) Die Aufzeichnungen und die Entrichtung der Abgabe können unterbleiben, wenn der Abgabenbetrag 200 S nicht erreicht.
(5) ..."
Die Höhe des Fremdenverkehrsbeitrages für den einzelnen Abgabenschuldner wird unter anderem dadurch bestimmt, in welche Abgabegruppe er aufgrund seiner Zugehörigkeit zu einem bestimmten Erwerbszweig und der Einreihung der Gemeinde in eine von drei Ortsklassen fällt (§4a leg.cit.). Die Einreihung der diversen Erwerbszweige in sieben Abgabegruppen erfolgt durch Verordnung der Landesregierung. Gesetzliche Grundlage dafür bietet §4b FremdenverkehrsG. Dieser lautet:
"§4b
Abgabegruppen, Ortsklassen
(1) Die Erwerbszweige sind durch Verordnung der Landesregierung in sieben Abgabegruppen einzuteilen. Für die Einreihung sind
a) das Verhältnis des nach allgemeinen wirtschaftlichen Erfahrungen von den einzelnen Erwerbszweigen erzielten Gesamtumsatzes zum wirtschaftlichen Gesamterfolg des einzelnen Erwerbszweiges sowie
b) das Verhältnis des nach allgemeinen wirtschaftlichen Erfahrungen von den einzelnen Erwerbszweigen erzielten wirtschaftlichen Gesamterfolges zu dem aus dem Fremdenverkehr unmittelbar oder mittelbar gezogenen Nutzen des einzelnen Erwerbszweiges
maßgebend.
(2) Die Einreihung ist für die Gemeinden der Ortsklassen A, B und C gesondert vorzunehmen. Zur Ortsklasse A gehört eine Gemeinde, in deren Gebiet im zweitvorangegangenen Jahr auf je einen Einwohner mindestens 100 Gästenächtigungen entfielen. Beträgt die Zahl der Nächtigungen mindestens vierzig, so gehört die Gemeinde der Ortsklasse B an. Die übrigen Gemeinden gehören der Ortsklasse C an.
(3) ..."
Aufgrund dieser Bestimmung hat die Vorarlberger Landesregierung die AbgabegruppenV erlassen. §1 dieser Verordnung lautet:
"§1
Die einzelnen Erwerbszweige werden entsprechend den Ortsklassen A, B und C in folgende Abgabegruppen eingeteilt:
1. Erwerbszweige mit Ausnahme des Handels
Abgabegruppe
in den
Ortsklassen
Erwerbszweige A B C
Adressenvermittler 6 6 6
.
.
.
Ziviltechniker 5 5 5
Erwerbszweige mit Ausnahme des Handels, die nicht ausdrücklich genannt wurden, sind in allen Ortsklassen in die Abgabegruppe 5 einzureihen.
Privatzimmervermieter haben jedenfalls eine Abgabe in der Höhe von 400 S in der Ortsklasse A, 300 S in der Ortsklasse B und 200 S in der Ortsklasse C zu entrichten.
Vermieter von Ferienwohnungen und -häusern haben je Ferienwohnung und -haus jedenfalls eine Abgabe in der Höhe von 800 S in der Ortsklasse A, 600 S in der Ortsklasse B und 400 S in der Ortsklasse C zu entrichten.
2. Die Verordnung stützt sich ihrer Promulgationsklausel zufolge auf §4b FremdenverkehrsG. Gemäß dieser Bestimmung sind die Erwerbszweige durch Verordnung der Vorarlberger Landesregierung - nach in lita und b leg.cit. näher bestimmten Kriterien - in sieben Abgabegruppen einzuteilen, wobei die Einreihung für die Gemeinden der Ortsklassen A, B und C gesondert vorzunehmen sind.
Gemäß Art18 Abs2 B-VG kann jede Verwaltungsbehörde aufgrund der Gesetze innerhalb ihres Wirkungsbereiches Verordnungen erlassen. "Art18 Abs2 B-VG unterstreicht diese Gesetzesabhängigkeit (auch) der Verordnungen, indem er betont, daß diese nur 'aufgrund der Gesetze' erlassen werden können, was mit anderen Worten heißt, daß eine Verordnung nur präzisieren darf, was in den wesentlichen Konturen schon im Gesetz vorgezeichnet ist" (Ringhofer, Die Österreichische Bundesverfassung, 82; so auch VfGH 11.10.1995, V62/95).
Weder in §4b FremdenverkehrsG noch in einer anderen Bestimmung dieses Landesgesetzes noch in einem anderen Landesgesetz findet sich eine gesetzliche Grundlage für eine Verordnungsbestimmung, wonach für Privatzimmervermieter sowie Vermieter von Ferienwohnungen und -häusern ein Mindestbetrag der Fremdenverkehrsbeiträge festgesetzt werden darf. Die Bestimmung des §7 Abs4 FremdenverkehrsG, die sich primär an den Abgabenschuldner richtet, legt fest, daß Aufzeichnungen und die Entrichtung der Abgabe unterbleiben können (dh. dürfen), wenn der Abgabenbetrag S 200,-- nicht erreicht. Damit wird von Gesetzes wegen eine Abgabenerhebung für alle jene Fälle ausgeschlossen, in denen der - fiktive - Abgabenbetrag die Höhe von S 200,-- nicht erreicht. Diese Bestimmung richtet sich an alle Abgabenschuldner, somit auch an Privatzimmervermieter und Vermieter von Ferienwohnungen und -häusern.
Daraus ergibt sich, daß die angefochtenen Wortfolgen in §1 Z1 der AbgabengruppenV, wonach Privatzimmervermieter sowie Vermieter von Ferienwohnungen und -häusern jedenfalls bestimmte Beträge zu entrichten haben, im FremdenverkehrsG nicht nur keine Deckung finden, sondern dem §7 Abs4 FremdenverkehrsG widersprechen; sie waren daher als gesetzwidrig aufzuheben.
Bei diesem Ergebnis erübrigt sich ein Eingehen auf die weiteren Bedenken des antragstellenden Volksanwaltes.
3. Die Verpflichtung der Vorarlberger Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung beruht auf Art139 Abs5
B-VG.
4. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4, erster Satz, VerfGG 1953 ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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