§8 Abs5 litb Salzburger Schischul- und Snowboardschulgesetz (Gesetzestitel laut Z1 des Gesetzes LGBl. für das Land Salzburg Nr. 73/1998), LGBl. für das Land Salzburg Nr. 83/1989, wird als verfassungswidrig aufgehoben.
Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 30. September 2000 in Kraft.
Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.
Der Landeshauptmann von Salzburg ist verpflichtet, diese Aussprüche unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen.
Entscheidungsgründe:
I. 1.1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zu B2129/98 eine Beschwerde gegen einen Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 28. September 1998 anhängig, mit welchem in Spruchpunkt 2. der Antrag des Beschwerdeführers auf Erteilung einer unbeschränkten Schischulbewilligung abgewiesen wurde.
Der Bescheid wurde in dieser Hinsicht ausschließlich damit begründet, daß der Erteilung der beantragten unbeschränkten Schischulbewilligung die Anordnung des §8 Abs5 litb des Salzburger Schischulgesetzes 1989, LGBl. für das Land Salzburg 83/1989, idF des Gesetzes LGBl. für das Land Salzburg 54/1993, dieses Gesetz wiederum idF der Z3 der Kundmachung des Amtes der Salzburger Landesregierung über die Berichtigung von Druckfehlern im Landesgesetzblatt, LGBl. für das Land Salzburg 151/1993 (im folgenden: SchischulG 1989; wie unten noch kurz dargestellt, ist dieses Gesetz hier in dieser Fassung, also vor der weiteren Novelle LGBl. für das Land Salzburg 73/1998 maßgeblich) entgegenstehe, daß also die Erteilung des Schiunterrichtes in der Schischule des Beschwerdeführers in der für die Darbietung des gesamten Schischulangebotes in ausreichender Qualität erforderlichen Mindestgröße unter Berücksichtigung der Mindestgröße der bestehenden Schischule unmöglich wäre.
Im einzelnen wird dazu ausgeführt, daß die erforderliche Mindestgröße im Sinne der genannten Anordnung mit 15 Schilehrern angenommen werde. Dies ergebe sich aus den vom Salzburger Berufsschilehrerverband im Sinne des §13 Abs1 SchischulG 1989 allgemein anerkannten Grundsätzen der Schilehrtechnik (Hinweis auf Hoppichler, Die Österreichische Schischule, 80 ff.); demnach seien die Kursteilnehmer je nach Fahrkönnen in fünf Leistungsgruppen einzuteilen, wobei Kinder und Erwachsene aus pädagogisch-didaktischen Gründen getrennt unterrichtet werden sollten. Weiters müßten entsprechende Angebote im Bereich Snowboarding und Einzelunterricht bereitgestellt, die besonderen Schilaufarten sowie der Rennschilauf abgedeckt und Personalreserven für eventuelle Krankheitsfällen etc. vorgesehen werden. Sodann wird ausgeführt:
"Somit gilt: Gruppenunterricht für Kinder 5
Gruppenunterricht für Erwachsene 5
Snowboarding für Kinder 1
Snowboarding für Erwachsene 1
Einzelunterricht 2
Besondere Schilaufarten,
Rennschilauf, Reserve 1
-----------------------------------
Summe 15 Lehrkräfte
Diese 15 Lehrkräfte sollten nicht nur vorübergehend während der Saisonspitze, sondern den gesamten Winter hindurch zur Verfügung stehen (dh 'Stammschilehrer'). Die Zahl der tatsächlich in einer Schischule beschäftigten Stammschilehrer ist daher anhand des Beschäftigtenstandes im sogenannten 'Jännerloch' (zwischen dem Ende der Weihnachtsferien und dem Beginn der Semesterferien) zu ermitteln, dh in jener Zeit, zu der erfahrungsgemäß sowohl die Zahl der zu unterrichtenden Gäste, als auch jener der verfügbaren Lehrkräfte relativ gering ist.
Im Schischulgebiet Wald-Königsleiten betrug der Stammschilehrerbestand in der Wintersaison 1997/98 ca 14 Personen, wie der Leiter der bislang einzigen Schischule in Wald-Königsleiten, Herr Manfred Obermoser sen glaubhaft ausgeführt und durch entsprechenden Nachweise (Lohnsteuer- bzw Sozialversicherungsabrechnungen) belegt hat.
Die Übernächtigungsentwicklung (Wintersaison) in Wald-Königsleiten stellt sich wie folgt dar:
Wintersaison 1995/96 134.003 Übernachtungen
Wintersaison 1996/97 140.804 (+ 5,1 %)
Wintersaison 1997/98 138.196 (- 1,9 %)
Quelle: amtliche Fremdenverkehrsstatistik des Landes Salzburg
Das Verhältnis Nächtigungen/Stammschilehrerzahl liegt dabei durchaus innerhalb des Schwankungsbereiches der entsprechenden Werte anderer vergleichbarer Schiorte, wie die nachfolgende Aufstellung verdeutlicht:
Schigebiet Nächtigungen Stammschilehre Nächtigungen
Winter 1997/98 r Winter pro
1997/98 Stammschilehre
r
Krimml 118.016 11 10.729
Mittersill 122.329 13 9.410
Wald-Königsleiten 138.196 14 9.871
Mühlbach/Hkg 155.574 22 7.072
Neukirchen 178.939 21 8.521
Filzmoos 217.689 25 8.708"
Den im Ermittlungsverfahren abgegebenen Stellungnahmen von Gemeinde und Fremdenverkehrsverband sei zu entnehmen, daß keinerlei Gründe bestünden, mit einer in Zukunft entscheidend ansteigenden Nachfrage nach Schiunterricht zu rechnen. Im Gegenteil werde durchwegs auf stagnierende bis rückläufige Übernachtungs- und Umsatzzahlen hingewiesen; zu berücksichtigen sei auch, daß aufgrund der geographischen Lage Königsleitens vom Hauptort Wald im Pinzgau aus die Schischulgebiete Neukirchen und Krimml leichter und schneller zu erreichen seien.
Unter der Annahme eines überdurchschnittlich hohen Anteils an Übernachtungsgästen, welche einen Schikurs besuchen bzw. bei besonders niedrigen Gruppengrößen, steigender Nachfrage nach Einzelunterricht, vermehrter Inanspruchnahme von Schiunterricht durch Zweitwohnungsbesitzer, stärkerem Zustrom zu höher gelegenen Schigebieten wie Königsleiten infolge Schneemangels in tieferen Lagen usw. wäre allenfalls noch vorstellbar, daß in Königsleiten künftig 15 bis 20 (anstatt wie bisher 14) Stammschilehrer Beschäftigung finden könnten. Um die Vergabe einer zweiten unbeschränkten Schischulbewilligung zu rechtfertigen, müßte es aber möglich sein, daß nicht weniger als 30 Stammschilehrer im Schigebiet tätig seien. Hierbei genüge es nicht, wenn diese 30 Lehrkräfte nur vorübergehend beschäftigt würden. Wenn also der Bewilligungswerber behaupte, jedenfalls innerhalb der kommenden 3 Jahre die Mindestgröße erreichen zu wollen bzw. zu können, vermöge dies an der Einschätzung der Lage nichts zu ändern: Ausgehend davon, daß schon aus wirtschaftlichen Gründen kein Schischulleiter über Jahre hinweg Lehrkräfte anstellen könne, für welche er mangels an Nachfrage keine Verwendung habe, und unter Bedachtnahme darauf, daß der Sinn des §5 Abs1 litb leg.cit. darin liege, eine gewisse Mindestgröße von Schischulen dauerhaft sicherzustellen, müsse die maßgebliche Frage letztlich lauten, ob eine neue Schischule genügend Nachfrage nach Schiunterricht vorfinden werde, um zu deren Abdeckung 15 Lehrkräfte dauerhaft und in wirtschaftlich sinnvoller Weise beschäftigen zu können. Im Hinblick auf die angeführten Daten zum derzeitigen Schilehrerbestand bzw. zur Übernächtigungsentwicklung in Wald-Königsleiten sei diese Frage eindeutig mit "Nein" zu beantworten.
Für eine Berücksichtigung des vom Bewilligungswerber geäußerten Vorschlages, ihm zunächst "auf Probe" die unbeschränkte Bewilligung zu erteilen, um nach 3 Jahren, sollte seine Schischule die erforderliche Mindestgröße nicht erreicht haben, eine "Rückstufung" auf bloßen Kinderunterricht vorzunehmen, finde sich im Gesetz kein Anhaltspunkt. Im übrigen sei es nicht Aufgabe der Schischulbehörde, Vereinbarungen mit einem Bewilligungswerber zu treffen; sie habe vielmehr aufgrund einer objektiven Lagebeurteilung eine Prognoseentscheidung zu treffen, ob die geforderten Mindestgrößen (auf Dauer) erreicht werden könnten. Wie dargelegt, sei die Behörde im konkreten Fall zum eindeutigen Ergebnis gelangt, daß ein (dauerhaftes) Erreichen der Mindestgröße "unmöglich" im Sinne des §8 Abs5 litb SchischulG 1989 sei, weshalb der Antrag auf Erteilung einer unbeschränkten Schischulbewilligung abzuweisen gewesen sei.
1.2. Beim Verfassungsgerichtshof behängt zu B2216/98 eine weitere auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde gegen den Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 16. Oktober 1998, mit welchem ebenfalls ein Antrag auf Erteilung einer unbeschränkten Schischulbewilligung unter Berufung auf §8 Abs5 litb SchischulG 1989 abgewiesen wurde.
2. Bei der Behandlung dieser beiden Beschwerden sind beim Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der Regelung über das Erfordernis einer Mindestgröße von Schischulen in ihrer konkreten Ausgestaltung entstanden; er hat deshalb beschlossen, gemäß Art140 Abs1 B-VG die Bestimmung des §8 Abs5 litb Salzburger SchischulG 1989 ob ihrer Verfassungsmäßigkeit von Amts wegen zu prüfen.
3. Zur Rechtslage:
3.1. Das SchischulG 1989 ordnet in seinem §6 Abs1 an, daß die Bewilligung zur Führung (Leitung) einer Schischule (Schischulbewilligung) zu erteilen ist, wenn die Voraussetzungen gemäß den §§7 und 8 erfüllt sind. §7 betrifft die - hier nicht interessierenden, weil vom Beschwerdeführer erfüllten - "persönliche(n)" Voraussetzungen; §8 leg.cit. samt Überschrift lautete in der Fassung vor der Novelle LGBl. für das Land Salzburg 73/1998 (die in Prüfung gezogene Bestimmung ist hervorgehoben):
"Sachliche Voraussetzungen
§8
(1) Die Erteilung der Schischulbewilligung hat weiter zur Voraussetzung, daß der Bewilligungswerber
a) über ein geeignetes Schischulbüro und einen geeigneten Sammelplatz verfügt;
b) ausreichend haftpflichtversichert ist.
(2) Das Schischulbüro hat so gelegen zu sein, daß es für die am Standort der Schischule (§10 Abs2) Schiunterricht suchenden Personen leicht erreichbar und dort während der Wintersaison die Schüleraufnahme und die Auskunftserteilung über die Schischule und den Schischulbetrieb möglich ist. Der Sammelplatz muß sich am Standort der Schischule befinden und, wenn nicht ein gemeinsamer Sammelplatz vereinbart ist, vom Sammelplatz jeder anderen Schischule räumlich so getrennt sein, daß deren ordnungsgemäßer Betrieb nicht beeinträchtigt wird. Der Bewilligungswerber hat Lage und Größe des Schischulbüros und des Sammelplatzes sowie das Benützungsrecht hierüber durch Vorlage von geeigneten Urkunden nachzuweisen.
(3) Das Bestehen einer ausreichenden Haftpflichtversicherung hat der Bewilligungsinhaber durch eine Bestätigung eines für diesen Versicherungszweck in Österreich oder in einem Staat im Sinne des §7 Abs1 lita zugelassenen Versicherers nachzuweisen.
(4) Die Schischulbewilligung kann unbeschränkt zur Erteilung des Schiunterrichtes für alle Arten des Schilaufs und alle Interessentengruppen oder beschränkt für die Erteilung des Schiunterrichtes im Rennschilauf oder in den besonderen Schilaufarten (§2 Abs1) oder für die Erteilung des Schiunterrichtes für Kinder oder für behinderte Personen erteilt werden.
(5) Eine unbeschränkte Schischulbewilligung darf für einen Standort in einer Gemeinde, in der bereits eine oder mehrere solche Schischulen ihren Standort haben, nicht erteilt werden, wenn zu erwarten ist, daß zufolge der Erteilung der beantragten weiteren Schischulbewilligung das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Schischulwesens in der betreffenden Gemeinde grob beeinträchtigt werden würde. Eine solche Beeinträchtigung ist anzunehmen, wenn
a) auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse, die für einen ordnungsgemäßen Schiunterricht von Bedeutung sind (wie Ausdehnung und topographische Gestaltung des Schischulgebietes, Vielfalt der Möglichkeiten zum Schilauf, insbesondere auf gefahrlos benutzbaren Pisten, Anzahl der Aufstiegshilfen, durchschnittliche Auslastung der Schilaufmöglichkeiten und Aufstiegshilfen in den vergangenen Jahren, Übungsgelände), die Sicherheit des Schiunterrichtes oder sonst der ungestörte Betrieb der Schischule nicht mehr gewährleistet wäre, oder
b) die Erteilung des Schiunterrichtes in der weiteren Schischule in der für die Darbietung des gesamten Schischulangebotes in ausreichender Qualität erforderlichen Mindestgröße unter Berücksichtigung einer solchen Mindestgröße der bestehenden Schischulen unmöglich wäre.
Das Gleiche gilt in bezug auf Schischulgebiete, die wegen des Vorhandenseins eines in räumlicher und organisatorischer Hinsicht zusammenhängenden Schigebietes aus mehreren Gemeinden oder Teilen hievon von der Landesregierung nach Anhörung der betroffenen Gemeinden und Fremdenverkehrsverbände durch Verordnung gebildet worden sind. Ist der Eintritt solcher nachteiliger Folgen zufolge der Erteilung der beantragten Schischulbewilligung nicht zu erwarten, ist diese zu erteilen. Bestehen Zweifel über den Eintritt, ist die Schischulbewilligung befristet auf die Dauer von drei Jahren zu erteilen.
(6) Liegen mehrere Anträge auf Erteilung einer unbeschränkten Schischulbewilligung vor, von welchen wenigstens einem gemäß Abs5 litb nicht entsprochen werden kann, so sind für die Erteilung der Schischulbewilligung die größeren einschlägigen Erfahrungen und Fähigkeiten maßgebend. Diese bestehen unter Bedachtnahme auf die örtlichen Gegebenheiten insbesondere in Organisationsfähigkeiten, Sprachkenntnissen, kaufmännischen und wirtschaftlichen Kenntnissen, in der Eignung zur Menschenführung sowie in schiläuferischem und schimethodischem Berufswissen und Berufskönnen. In diesem Fall ist über die Anträge in einem einheitlichen Bescheid abzusprechen."
3.2. Die Novelle zum SchischulG 1989, LGBl. für das Land Salzburg 73/1998, die ua. eine Änderung des Gesetzestitels in "Salzburger Schischul- und Snowboardschulgesetz" vornahm, ist laut deren Z29 - diese Ziffer betrifft die Änderung des §36 des Gesetzes - im wesentlichen mit 1. Oktober 1998 in Kraft getreten. Die vor dem Verfassungsgerichtshof angefochtenen Bescheide, welche den Anlaß des Gesetzesprüfungsverfahrens bildeten, wurden am 1. Oktober 1998 bzw. am 21. Oktober 1998 zugestellt. Dennoch ist das SchischulG 1989 im Administrativverfahren noch in der Fassung vor der genannten Novelle 1998 angewendet worden und anzuwenden gewesen, weil nach dem durch sie geschaffenen §36 Abs5 leg.cit. die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der im Abs4, erster Satz, genannten Bestimmungen anhängigen Verfahren um Erteilung ua. einer Schischulbewilligung "nach den bis dahin geltenden Vorschriften zu Ende zu führen" sind.
4. Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die in Prüfung genommene Bestimmung formulierte der Verfassungsgerichtshof - nach Darstellung seiner maßgeblichen Rechtsprechung - wie folgt:
"5.2.1. Der Verfassungsgerichtshof versteht §8 Abs5 litb SchischulG 1989 vorläufig dahin, daß die beantragte unbeschränkte Schischulbewilligung dann nicht zu erteilen ist, wenn eine Prognose ergibt, daß die Erteilung des Schiunterrichtes in dieser Schischule nicht in jener Mindestgröße (der Schischule) möglich wäre, die für die Darbietung des gesamten Schischulangebotes in ausreichender Qualität erforderlich ist. Bei dieser Prognose solle eine eben 'solche' Mindestgröße der bestehenden Schischulen berücksichtigt werden. Nun dürfte die - zumindest in der unbestrittenen Praxis nach der Zahl der 'Stammschilehrer' beurteilte - künftige Größe der Schischule gewiß (läßt man den Fall eines Liebhabereibetriebes u.ä. beiseite) von der Nachfrage nach Schiunterricht abhängen, die indes mit dem Markteintritt einer weiteren Schischule regelmäßig nicht, jedenfalls nicht sprunghaft steigen dürfte. Der Gesetzgeber scheint daher die Erteilung der Bewilligung von der Prognose abhängig zu machen, ob die zu erwartende Nachfrage nach Schiunterricht ausreicht, damit die Schischule immerhin in einer nach der Zahl der Stammschilehrer zu beurteilenden Mindestgröße (wirtschaftlich) möglich wäre.
Bei dieser Prognosebeurteilung ist die gebotene Mindestgröße der bestehenden Schischulen zu berücksichtigen. Eine neue unbeschränkte Schischulbewilligung dürfte folglich - so scheint es - nur dann erteilt werden dürfen, wenn der Bestand der etablierten Schischulen in der erforderlichen Mindestgröße gleichwohl gesichert erscheint. Für diese Begünstigung bestehender Schischulen sind - jedenfalls vorläufig - keine sachlichen Gründe erkennbar. Vielmehr dürfte es sich, zumindest im Ergebnis, um eine Konkurrenzschutzregelung handeln, für die keine sachliche Rechtfertigung besteht. Wie insbesondere auch die beiden Anlaßfälle deutlich machen, dürfte die in Prüfung gezogene Regelung im Effekt auf eine Bedarfsprüfung hinauslaufen oder zumindest einen ihr gleichkommenden Eingriff bewirken. Da die Regelung also insofern keine sachlich gerechtfertigte Einschränkung der grundrechtlich verbürgten Erwerbsfreiheit sein dürfte, scheint sie mit dem aus Art7 B-VG abzuleitenden Sachlichkeitsgebot wie auch mit der Freiheit der Erwerbsausübung in Widerspruch zu stehen.
Wenn es auch im öffentlichen Interesse liegen dürfte, daß durch das Gesetz gesichert wird, daß in einer Gemeinde insgesamt ein alle Bereiche des Schilaufes abdeckendes Angebot in entsprechender Qualität erfolgt, ist es dem Verfassungsgerichtshof vorläufig nicht nachvollziehbar, warum die Abdeckung der gesamten Angebotspalette durch jede einzelne Schischule erfolgen muß und nicht durch mehrere zusammenwirkende Schischulen in ihrer Gesamtheit erfolgen kann.
5.2.2. Sollte der Gesetzgeber mit der Regel des §8 Abs5 litb SchischulG 1989 auch beabsichtigen, die wirtschaftliche Rentabilitätsprognose dem Unternehmenswerber abzunehmen und in den Schoß der Verwaltungsbehörde zu verlagern, hätte der Verfassungsgerichtshof das Bedenken (vgl. Erkenntnis vom 2. März 1998, G37/97 u.a.), daß für den Schutz eines Konzessionswerbers vor unrentablen Investitionen im Regelfall keine öffentlichen Interessen erkennbar sind.
5.2.3. Der Verfassungsgerichtshof sieht des weiteren vorläufig noch nicht, warum eine im öffentlichen Interesse erforderliche Ordnung des Schischulwesens nicht auch mit herkömmlichen ordnungs- oder aufsichtspolizeilichen Mitteln - letztlich auch dem Bewilligungsentzug - hergestellt werden kann. Der Verfassungsgerichtshof sieht vorläufig auch den Bewilligungsentzug zulasten eines die öffentliche Ordnung störenden Mitbewerbers als im Verhältnis zur präventiven Verweigerung der Berufsbefugnis gelinderen Eingriff in die Freiheit der Erwerbsausübung, hat es in ersterem Fall doch jeder Mitbewerber selbst in der Hand, durch gehöriges Verhalten den Bewilligungsentzug zu vermeiden.
5.2.4. Der Verfassungsgerichtshof ist daher vorläufig der Auffassung, daß der durch §8 Abs5 litb SchischulG 1989 bewirkte Eingriff in die verfassungsgesetzlich gewährleistete Freiheit der Erwerbsausübung zwar im allgemeinen öffentliche Interessen verfolgt, hiezu allerdings nicht die gelindesten noch zu Gebote stehenden Mittel einsetzt und auch sonst sachlich nicht gerechtfertigte Unterscheidungen vornimmt."
5. Die Salzburger Landesregierung hält diesen Bedenken in ihrer auf Grund ihres Beschlusses vom 29. Juni 1999 erstatteten Äußerung entgegen:
"1. Zur Präjudizialität:
Die Präjudizialität der in Prüfung gezogenen Bestimmung wird nicht bestritten.
2. Zum Umfang des Gesetzesprüfungsbeschlusses:
Es stellt sich die Frage, ob für den Fall der Verfassungswidrigkeit diese nicht schon durch die Aufhebung der Wortfolge 'unter Berücksichtigung einer solchen Mindestgröße der bestehenden Schischulen' im §8 Abs5 litb SSG beseitigt werden könnte. Im Gesetzesprüfungsbeschluss erschließt der Verfassungsgerichtshof den vermuteten Konkurrenzschutz aus dieser Wortfolge. Für die Landesregierung kann es dahingestellt bleiben, ob die Frage des Umfanges der Aufhebung in diesem Sinn eine Frage der Zulässigkeit des Verfahrens oder eine Frage der Sachentscheidung wäre (vgl. den unter 3.4. gestellten Eventualantrag). Sie meint jedoch, dass selbst dann, wenn tatsächlich eine verfassungswidrige Konkurrenzschutzregelung vorliegen sollte, diese bereits durch die Aufhebung der bezeichneten Wortfolge beseitigt werden könnte.
3. Zur Verfassungsmäßigkeit des §8 Abs5 litb SSG:
Vorbemerkend: Der Prüfungsbeschluss verwundert, da der Verfassungsgerichtshof mit Beschluss vom 30. September 1991 zu B723/90 die Behandlung einer Beschwerde gemäß Art144 Abs2 B-VG auch mangels hinreichender Aussicht auf Erfolg abgelehnt hat, in der gegen §8 Abs5 SSG vergleichbare Bedenken geäußert worden sind, wie sie nun beim Verfassungsgerichtshof entstanden sind.
Die Landesregierung vertritt die Auffassung, dass die in Prüfung gezogene Bestimmung nicht verfassungswidrig ist. Zur näheren Begründung dieser Auffassung stellt sie zunächst die Rechtslage und damit dar, wie die in Prüfung gezogene Bestimmung verstanden werden muss; davon ausgehend nimmt sie schließlich die konkrete Grundrechtsprüfung anhand der zu Art6 StGG vom Verfassungsgerichtshof in gefestigter Rechtsprechung entwickelten Kriterien vor.
3.1. Zur Rechtslage:
3.1.1. Beschränkte und unbeschränkte Schischulbewilligung:
§8 Abs4 SSG unterscheidet zwischen einer Schischulbewilligung, die zur Erteilung von Schiunterricht unbeschränkt in allen Schilaufarten und für alle Interessentengruppen berechtigt, und einer Schischulbewilligung, die nur zur Erteilung von Schiunterricht im Rennschilauf oder in den besonderen Schilaufarten (vgl. §2 Abs1) oder für die Erteilung des Schiunterrichtes für Kinder oder für behinderte Personen berechtigt. Damit wird im SSG das System der 'allgemeinen Schischulen' und der 'Spezialschischulen' (Rennschischule, Kinderschischule etc.) grundgelegt.
Für die Erteilung einer unbeschränkten Schischulbewilligung, also einer solchen, die zur Führung einer allgemeinen Schischule berechtigt, sieht §8 Abs5 SSG eine besondere sachliche Voraussetzung vor, nämlich, dass das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Schischulwesens in der betreffenden Gemeinde nicht grob beeinträchtigt werden darf; die lita und b des §8 Abs5 enthalten zwei Tatbestände, bei deren Vorliegen eine solche Beeinträchtigung anzunehmen ist. Nach §8 Abs5 litb ist dies dann der Fall, 'wenn die Erteilung des Schiunterrichtes in der weiteren Schischule in der für die Darbietung des gesamten Schischulangebotes in ausreichender Qualität erforderlichen Mindestgröße unter Berücksichtigung einer solchen Mindestgröße der bestehenden Schischulen unmöglich wäre'.
3.1.2. Zum Verständnis des §8 Abs5 litb SSG:
Die in Prüfung gezogene Bestimmung bringt damit zum Ausdruck:
Für die Erteilung einer unbeschränkten Schischulbewilligung ist es notwendig, dass die Schischule das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darbieten kann. Für die Darbietung des gesamten Schischulangebotes ist es notwendig, dass die Schischule eine bestimmte Mindestgröße aufweist. Wird nämlich eine bestimmte Mindestgröße nicht erreicht, wäre die Darbietung des gesamten Schischulangebotes in ausreichender Qualität unmöglich. Unter 'gesamtem Schischulangebot' ist nichts anderes gemeint, als dass eben Kurse in den einzelnen Schilaufarten für die einzelnen Interessentengruppen in ausreichender Qualität (Wahrung der anerkannten Grundsätze der Schilehrtechnik, Trennung nach Leistungsgruppen und zwischen Kindern und Erwachsenen) angeboten werden können. Dass dafür eine bestimmte Mindestgröße erforderlich ist, ist geradezu evident: hätte nämlich der Gesetzgeber im §8 Abs5 litb auf die Bezugnahme auf die Mindestgröße verzichtet, sodass als zusätzliche Bewilligungsvoraussetzung gesetzlich lediglich gefordert wäre, dass das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität angeboten werden kann, wäre indirekt dafür auch Voraussetzung, dass die Schischule eine bestimmte Größe aufweisen muss. Daraus ergibt sich, dass besondere Bewilligungsvoraussetzung jedenfalls ist, dass es der Schischule möglich sein muss, dauerhaft in einer bestimmten Mindestgröße zu bestehen (um das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darzubieten). Die Beurteilung der Frage, ob der Schischule dies möglich ist führt zwangsläufig zur Beantwortung der Frage, ob die Nachfrage an Schischuldienstleistungen ausreicht, damit die Schischule in der geforderten Mindestgröße bestehen kann.
In weiterer Folge stellt sich die Frage, wie die Wortfolge 'unter Berücksichtigung einer solchen Mindestgröße der bestehenden Schischule' im §8 Abs5 litb zu verstehen ist. Sie kann nämlich
a) so verstanden werden, dass sie bei der Frage, wie groß eine Schischule mindestens zu sein hat, damit sie das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darbietet, eine Rolle spielt, etwa in dem Sinn, dass die Größe der bestehenden Schischulen ganz abstrakt ein Indiz für die Ermittlung dieser Mindestgröße sein kann, da davon ausgegangen wird, dass die bestehenden allgemeinen Schischulen in der Regel das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darbieten;
b) so verstanden werden, dass sie bei der Frage, ob es der Schischule im Hinblick auf die Nachfrage möglich sein wird, die Mindestgröße dauerhaft zu erreichen, eine Rolle spielt, etwa in dem Sinn, ob, auch wenn fingiert wird, dass die im Ort bestehenden Schischulen nur eine Mindestgröße aufweisen, die Nachfrage ausreicht, damit noch eine weitere Schischule zumindest in der geforderten Mindestgröße dauerhaft bestehen kann.
Legt man das unter a) beschriebene Verständnis zu Grunde, kommt der beschriebenen Wortfolge keine entscheidende Bedeutung zu, womit die in Prüfung gezogene Bestimmung nur verlangt, dass eine Schischule dauerhaft eine bestimmte Mindestgröße aufweisen muss, ohne dass ein Kriterium für die zweifellos anzustellende Prognosebeurteilung, ob die Nachfrage ausreicht, damit dies möglich ist, aufgestellt würde. Legt man das unter b) beschriebene Verständnis zu Grunde, werden die bestehenden Schischulen zwar Kriterium bei der Beurteilung der Frage, ob die Nachfrage ausreicht. Die Vornahme einer Prüfung, ob im Hinblick auf das Bestehen von ein oder mehreren Schischulen, die eine bestimmte Anzahl von Schilehrern beschäftigen, auf Grund der Nachfrage an Schischuldienstleistungen ein Bedarf nach einer weiteren Schischule besteht, ist damit aber nicht vorgesehen. Von der Behörde ist vielmehr das Anstellen der Prognose gefordert, ob insgesamt gesehen die Nachfrage an (wohl: nach) Schischuldienstleistungen ausreicht, damit noch eine weitere Schischule zumindest in der geforderten Mindestgröße bestehen kann. Dh wenn zB die Nachfrage so hoch ist, dass vier Schischulen in der abstrakt geforderten Mindestgröße bestehen können, dann sind vier Schischulen zulässig, auch wenn die Nachfrage bereits durch zwei große - also die Mindestgröße um das Doppelte überschreitende - bestehende Schischulen gedeckt ist. Die Regelung bewirkt somit keinen Konkurrenz- bzw. Bestandsschutz der bestehenden Schischulen. Ist die Nachfrage nämlich durch die bestehenden Schischulen bereits gedeckt, können Personen, die sonst Kunden der bestehenden Schischulen wären, zum neuen Mitbewerber 'abwandern'. Die bestehenden Schischulen werden auch nicht in einer bestimmten Mindestgröße abgesichert, weil es das Wettbewerbsverhalten und der freie Markt mit sich bringen kann, dass die neue Schischule zur großen Schischule wird und die bestehenden Schischulen in ihren Bestand gefährdet.
Unabhängig davon, welches Verständnis man der geforderten Berücksichtigung einer Mindestgröße der bestehenden Schischule zugrundelegt, stellt sich die in Prüfung gezogene Bestimmung in beiden Fällen als ausschließliche Qualitätssicherungsregelung dar, die keinen Bestandsschutz der bestehenden Schischulen bewirkt.
Dies steht auch mit den Gesetzesmaterialien in Einklang. In den Erläuterungen der Regierungsvorlage (14 BlgLT 1. Sess 10. GP) zu §8 heißt es:
'Bei der Handhabung des Abs5 litb ist nicht die konkrete Größe der bestehenden Schischulen zu berücksichtigen, sondern die allein aus Gründen eines qualitativ hochwertigen Schiunterrichtes wünschenswerte Mindestgröße. Sie ergibt sich allein aus der getrennten Führung der unterschiedlichen Leistungsgruppen und zusätzlich daraus, dass eine Trennung zwischen jungen und älteren Schülern für den Fortschritt im Schiunterricht von wesentlicher Bedeutung ist, ebenso wie eine fremdsprachliche Betreuung die Effizienz des Schiunterrichtes maßgeblich fördert.'
S weiters auch den Ausschussbericht (95 BlgLT 1. Sess 10. GP), in dem es heißt:
'... die im §8 Abs5 litb getroffene Regelung stellt nicht darauf ab, dass eine oder auch mehrere Schischulen in ihrer konkreten Größe im Verhältnis zur Nachfrage nach Schischuldienstleistungen als ausreichend anzusehen sind, sondern wie viele Schischulen in einer für einen qualitativ guten Schiunterricht günstigen Größe bestehen könnten. (Diese Größe ist sachverständig zu ermitteln. Maßstab dafür kann etwa die Zahl der bisher beschäftigten ständigen Schilehrer sein, wobei aber über den Umfang des Winterfremdenverkehrs und eine durchschnittliche Inanspruchnahme der Schischulen auch eine fiktive Berechnung anzustellen ist, um aus der Abhängigkeit von den beschäftigten Schilehrern in den bestehenden Schischulen zu kommen.) Und schließlich ist noch vorgesehen, dass die Bewilligung zu erteilen ist, wenn die Möglichkeit zur Führung der Schischule in einer solchen Mindestgröße feststeht. Bei Zweifeln darüber ist die Bewilligung befristet zu erteilen.'
Diesen Punkt abschließend ist zu betonen, dass die geforderte qualitative Darbietung des gesamten Schischulangebotes in ausschließlichem Zusammenhang mit der vom Bewilligungswerber angestrebten unbeschränkten Schischulbewilligung zu sehen ist. Vom Gesetz wird im Prinzip nur verlangt, dass Schischulen, die die gesamte Palette der Dienstleistungen anbieten wollen, dies auch können, und zwar in ausreichender (nicht einmal in höchster) Qualität. Kann diese sachliche Voraussetzung nicht erfüllt werden, besteht die Möglichkeit, eine beschränkte Schischulbewilligung zu beantragen. Eine beschränkte Schischulbewilligung kann für die besonderen Schilaufarten und jedenfalls für die in §8 Abs4 genannten Interessentengruppen erteilt werden. Es trifft somit nicht zu, dass jede Schischule die gesamte Palette von Dienstleistungen anbieten müsse, weil das Erfordernis der Sicherstellung des gesamten Schischulangebotes nur für die Erteilung einer unbeschränkten Schischulbewilligung gilt und Spezialschischulen dadurch nicht ausgeschlossen werden.
3.1.3. Zusammenfassend stellt sich die in Prüfung gezogene Regelung ausschließlich als Qualitätssicherungsregelung dar. Auch in anderen Rechtsbereichen sind derartige Qualitätsanforderungen als sachliche Voraussetzungen für den Erwerbsantritt vorgesehen (S etwa die sachlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrschulbewilligung im §110 Abs1 lita und Abs4 KFG 1967: die Fahrschulbewilligung darf erst erteilt werden, wenn die erforderlichen Räume und Mittel für die Lehrpersonen, Lehrbehelfe und Schulfahrzeuge sichergestellt sind, durch Verordnung können nach den Erfordernissen der Verkehrs- und Betriebssicherheit und der Ausbildung von Kraftfahrzeuglenkern dem jeweiligen Stand der Technik entsprechend ua. auch die näheren Bestimmungen über die Anzahl der erforderlichen Lehrpersonen festgesetzt werden). Sie sind gemeinhin als aus eigener Kraft überwindbare Schranken für den Erwerbsantritt zu betrachten. Eine gewisse Nachfragebezogenheit haben sämtliche Qualitätsanforderungen, da sich jeder Unternehmer die Frage stellen wird müssen, ob die Führung des Unternehmens, wenn sie bestimmte Investitionen in die Qualität erfordert, im Hinblick auf die zu erwartende Nachfrage möglich ist. Abermals sei betont, dass die in Prüfung gezogene Bestimmung nicht von höchster, sondern bloß von ausreichender Qualität spricht, die im öffentlichen Interesse (s 3.3.1.) wohl verlangt werden darf. Es kann auch keinen Unterschied machen, ob Qualitätsanforderungen explizit festgelegt werden, etwa in dem Sinn, dass im Hinblick auf eine ausreichende Qualität der Unterrichtung aller Schilaufarten und sämtlicher Interessentengruppen eine bestimmte Anzahl von Schilehrern verlangt wird und sich der Bewilligungswerber fragen muss, ob die Führung der Schischule daher im Hinblick auf die erwartbare Nachfrage wirtschaftlich möglich ist oder ob das Gesetz die Oualitätsanforderung unter Einbezug der Möglichkeit der Führung eines entsprechend großen Unternehmens im Hinblick auf die Nachfrage umschreibt.
Die in Prüfung gezogene Bestimmung enthält auch so nichts anderes als eine Qualitätsanforderung.
3.2. Aus der Judikatur zur Erwerbsausübungsfreiheit (zu Beschränkungen im Schischulwesen):
3.2.1. Aus der Judikatur zur Erwerbsfreiheit im Allgemeinen sei nur darauf hingewiesen, dass - auch soweit sogar Bedarfsprüfungs- und Existenzschutzregelungen - als zulässig angesehen wurden, stets ein maßgebender Gedanke der war, ob kleine Unternehmen die im öffentlichen Interesse liegende Qualität der Dienstleistungen, zB im Sinn eines klaglosen Funktionierens der Heilmittelversorgung (vgl. VfSlg. 10386), darbieten können.
3.2.2. Mit dem auch vom Verfassungsgerichtshof im Gesetzesprüfungsbeschluss zit. Erk. VfSlg. 11652/1988 hob der Verfassungsgerichtshof die Monopolisierung des Schiunterrichtes durch Zulassung jeweils nur einer Schischule in einem in der Regel das gesamte Gebiet einer Gemeinde umfassenden Schischulgebiet sowie die Bedarfsprüfung bei der Erteilung von Schischulbewilligungen im Tiroler Schischulgesetz auf. In diesem als Leitentscheidung zu betrachtenden Erkenntnis hat der Verfassungsgerichtshof 'die fachliche Unterweisung in den Techniken des Schilaufes insbesonders im Hinblick auf die Bedeutung des Schisports für den Fremdenverkehr und im Hinblick auf das Ziel, die Anzahl der Schiunfälle und deren Folgen möglichst gering zu halten 'als besonders wichtig' betrachtet und das öffentliche Interesse an einer gut organisierten Unterrichtung und aller an der Erlernung des Schilaufes Interessierten bejaht. Weiters hat der Verfassungsgerichtshof betont, dass dem Landesgesetzgeber - im Rahmen der ihm durch die Verfassung und dabei insbesonders auch durch das Grundrecht der Erwerbsausübungsfreiheit gezogenen Grenzen - verschiedene Wege zur Verfügung stehen. Das in Prüfung stehende System des Tiroler Schischulgesetzes greife jedoch im Wesentlichen aus folgenden Gründen in unverhältnismäßiger Weise in das Grundrecht auf Erwerbsausübungsfreiheit ein:
'Das gewählte Ordnungssystem führt nämlich zu Konsequenzen, die die Erwerbsausübungsfreiheit gravierend beschränken: So verbietet die Regelung ... die Erteilung mehrer Bewilligungen zum Betrieb von Schischulen für ein Schischulgebiet selbst dann, wenn dieses Gebiet derart viele Möglichkeiten zum Schilauf bietet und derart viele Interssenten am Schiunterricht vorhanden sind, dass auch bei Erteilung mehrerer Bewilligungen nicht zu erwarten ist, dass jene negativen Folgen (wie zB unausgewogene Pistenbelastung, 'Abdrängen' auf gefährlicheres Gelände oder Unmöglichkeit der Darbietung des gesamten Schischulangebots in ausreichender Qualität durch zu kleine Schischulen) eintreten, von denen die Landesregierung meint, dass sie die derzeit geltende Ordnung zu rechtfertigen vermögen. Auch verhindert die derzeitige Regelung die Bewilligung von speziellen, selbstständigen Schischulen, etwa hinsichtlich der einzelnen Fertigkeiten, zu deren Unterweisung, Schischulen gemäß §2 Abs1 TSchG berufen sind (d. s. der alpine und der nordische Schilauf und das Schibobfahren), oder hinsichtlich bestimmter Interessentengruppen (wie zB für Kinder, Behinderte oder Rennläufer), ohne dass dafür irgendein rechtfertigendes Motiv erkennbar wäre.' (Hervorhebungen nicht im Original)
3.2.3. Jeweils unter Zugrundelegung der Tiroler Leitentscheidung wurde sodann die Bedarfsprüfung im Steiermärkischen Schischulgesetz (VfSlg. 11910/1988), die Bedarfsprüfung im Kärntner Schischulgesetz (VfSlg 11911/1988) und das Monopolsystem (nur eine Schischule je Schischulgebiet) im Salzburger Schischulgesetz (VfSlg. 11943/1988) als verfassungswidrig aufgehoben. Schließlich wurde (wiederum unter Zugrundelegung der Vorjud) erkannt, dass das Monopolsystem im Oberösterreichischen Schischulgesetz verfassungswidrig war (VfSlg. 13072/1992).
3.2.4. Die Betrachtung der unter 3.1 dargestellten Rechtslage in Form des Systems der beschränkten und der unbeschränkten Schischulbewilligung und der Abhängigkeit der Erteilung der unbeschränkten Schischulbewilligung von der Nicht-Beeinträchtigung eines geordneten Schischulwesens, auch soweit daran angeknüpft wird, ob die Schischule das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darbieten kann, zeigt deutlich, dass der Salzburger Landesgesetzgeber keine andere Regelung getroffen hat, als eine solche in der Tiroler Leitentscheidung des Verfassungsgerichtshofes als zulässig aufgezeigt zum Ausdruck kommt.
3.2.5. Die in Prüfung gezogene Rechtslage stellt sich wesentlich anders dar als jene Beschränkungen im Schischulwesen, die der Verfassungsgerichtshof bisher als unverhältnismässige die Erwerbsausübungsfreiheit verletzende Beschränkungen aufgehoben hat. Sie sieht keine Bedarfsprüfung vor, sie bewirkt keinen Konkurrenzschutz, sie stellt kein Monopolsystem dar. Die Schwere des durch die in Prüfung gezogene Regelung bewirkten Eingriffs ist auch mit der Schwere eines mit der Bedarfsprüfung verbundenen Eingriffs nicht vergleichbar, sodass das Bedenken des Verfassungsgerichtshofes, die Regelung laufe auf einen der Bedarfsprüfung gleichkommenden Eingriff hinaus, nicht zutrifft. Dass die in Prüfung gezogene Bestimmung nicht eine derart gravierende wettbewerbsbeschränkende Wirkung entfaltet, zeigt die Anzahl der in einzelnen Wintersportorten bestehenden Schischulen:
Saalbach-Hinterglemm 10 allg Schischulen
Zell am See 6 allg Schischulen
Maria Alm, Kaprun,
Flachau, Obertauern je 5 allg Schischulen
St. Johann im Pongau 4 allg Schischulen,
1 Spezialschischule
Wagrain 4 allg Schischulen
Altenmarkt 3 allg Schischulen,
1 Spezialschischule
Hofgastein 3 allg Schischulen
Badgastein 2 allg Schischulen.
3.3. Konkrete Grundrechtsprüfung:
§8 Abs5 litb SSG verletzt nicht das Recht auf Freiheit der Erwerbsausübung gemäß Art6 StGG, weil das Erfordernis des Darbietens des gesamten Schischulangebotes in ausreichender Qualität, auch soweit hiefür eine bestimmte Mindestgröße der Schischule verlangt wird, durch das öffentliche Interesse an einer gut organisierten Unterrichtung aller an der Erlernung des Schilaufs Interessierten geboten, geeignet, zur Zielerreichung adäquat und auch sonst sachlich zu rechtfertigen ist; die in Prüfung gezogene Bestimmung widerspricht auch nicht dem Sachlichkeitsgebot.
3.3.1. Zum öffentlichen Interesse daran, dass eine allgemeine Schischule das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darbieten muss:
Im Prüfungsbeschluss geht der Verfassungsgerichtshof - unter besonderer Bezugnahme auf VfSlg. 11652/1988 - davon aus, dass ein geordnetes Schischulwesen im Interesse des Fremdenverkehrs, sohin im öffentlichen Interesse liegt. Eine Ordnung des Schischulwesens erfolgt aber nicht nur im Interesse des Fremdenverkehrs als dem bedeutendsten Wirtschaftszweig des Landes Salzburg, sondern erfolgt auch unabhängig vom Gesichtspunkt des Fremdenverkehrs im Interesse der Sicherheit aller Schifahrer und aller sonstigen sich auf Schipisten bewegenden Personen.
a) Die in Prüfung gezogene Bestimmung dient im Besonderen dem öffentlichen Interesse an der Vermeidung von Gefahren für Leib und Leben von Wintersportlern. Eine allgemeine Schischule, die das gesamte Schischulangebot darbieten will und dies mit wenig Personal, nicht entsprechend organisiert, mit in grösseren Gruppen zusammengefassten und sich auf unterschiedlichen schifahrerischen Niveaus befindlichen Personen macht, stellt vom Gesichtspunkt der Sicherheit sowohl eine unmittelbare Gefahr für die in dieser Schischule zu unterrichtenden Personen als auch für andere Schifahrer dar; auch bedarf es keines Nachweises, dass schlecht ausgebildete Schifahrer in weiterer Folge sich selbst und andere gefährden. Die Gefahrenmomente werden noch weiter dadurch verstärkt, dass die Wintersportarten Schifahren und Snowboarding zweifellos zu den Trendsportarten gehören, die Schiläufer und Snowboarder sich durch regelmäßigen Schneemangel bedingt oft auf wenige Pisten, auch Kunstschneepisten, die erfahrungsgemäß wegen leichteren Verkantens eher gefährlicher als Naturpisten sind, konzentrieren und sich die Schier und Snowboards technisch und auch die Schilaufarten (vgl. 'Carving', einer Technik, mit der idR höhere Geschwindigkeiten erzielt werden) weiterentwickeln. Insgesamt ist daher eher von einer laufenden zunehmenden Gefährlichkeit des Schifahrens und Snowboardens auszugehen.
Dass die Gefährlichkeit der Wintersportarten Schifahren und Snowboarden keinesfalls zu unterschätzen ist und im Vergleich zu anderen Tätigkeiten durchaus aus dem Rahmen fällt, zeigen die empirischen Untersuchungen des im Auftrag des Bundeskanzleramtes, Abteilung Verbraucherschutz, und des Bundesministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales für das europäische Erhebungssystem für Heim-, Freizeit- und Sportunfälle (EHLASS) tätigen Institutes 'Sicher Leben'. Aus einer aktuellen (vom 8. Juni 1999) Internetanfrage (http://www.kfv.or.at/sicherleben)
b) Zweifellos liegen allgemeine Schischulen, die das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darbieten, auch im Interesse des Fremdenverkehrs. Dies zunächst ganz unabhängig von den mit der Ausübung des Schisports verbundenen Gefahren. Allgemeine Schischulen, die nicht eine entsprechende Mindestqualität und -organisation aufweisen und die Durchführung der einzelnen Schikurse in Zusammenfassung der einzelnen Leistungsgruppen und Interessentengruppen bewerkstelligen müssten, wären dem Ruf der einzelnen Wintersportorte bzw. des Wintersportlandes Salzburg abträglich. In Zusammenhalt mit den mit einer nicht hinreichenden Organisation von Schischulen verbundenen Sicherheitsgefahren würden die negativen Auswirkungen auf den Fremdenverkehr noch verstärkt. Für die Wintersportgäste ist die Gewährleistung von Sicherheit auf der Piste, sei es durch sichere Schilifte, gut präparierte und gekennzeichnete Pisten, aber auch durch entsprechende Kursangebote der Schischulen ein maßgebliches Entscheidungskriterium bei der Auswahl des Urlaubszieles.
c) Eine Gesamtbetrachtung der mit Schilauf und Snowboarding verbundenen Gefahren für die Sicherheit der Sportler (hier ist jeder einzelne (Schwer)verletzte oder Tote einer zu viel!) lässt, wenn nicht schon für sich alleine (weil gute Schischulen nur einen Beitrag zur Reduzierung des Unfallrisikos leisten können), so jedenfalls im Zusammenhalt mit der Bedeutung des Winterfremdenverkehrs für das Land Salzburg das öffentliche Interesse daran, dass eine allgemeine Schischule das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darbieten muss, als besonders gewichtig erscheinen.
3.3.2. Zur Geeignetheit des Mittels:
Es ist evident, dass gut organisierte Schischulen, die mit einer ausreichenden Anzahl von Schilehrern getrennte Kurse für die einzelnen Leistungs- und Interessentengruppen durchführen, Schifahrer wesentlich besser ausbilden als solche, die auf Grund des geringen Personalstandes einzelne Leistungs- und Interessentengruppen in einzelnen Kursen zusammenfassen müssen. Dadurch wird sowohl unmittelbar (bei der Durchführung der Kurse) als auch mittelbar das Risiko von Schi- und Snowboardunfällen reduziert. Weiters wirken sich qualitativ hochwertige Schischulen unmittelbar positiv auf den Fremdenverkehr aus. Auch die Hintanhaltung von Unfällen hat positive Auswirkungen auf den Fremdenverkehr. Dagegen zeigen die Erfahrungen, dass selbst unverschuldete Unfälle (etwa bei Naturkatastrophen - Lawinenabgänge) oft verheerende Folgeauswirkungen auf den Fremdenverkehr und damit auf den bedeutendsten Wirtschaftszweig Salzburgs haben könnten.
3.3.3. Adäquanz des Mittels - Gelindere Mittel?
a) Der Verfassungsgerichtshof vermag im Gesetzesprüfungsbeschluss vorläufig nicht zu erkennen, warum eine im öffentlichen Interesse erforderliche Ordnung des Schischulwesens nicht auch mit herkömmlichen ordnungs- und aufsichtspolizeilichen Mitteln - letztlich auch dem Bewilligungsentzug - hergestellt werden kann. Solche Mittel sieht der Verfassungsgerichtshof vorläufig als die gelinderen zu Gebote stehenden Mittel an.
Die Landesregierung geht davon aus, dass gelindere noch zum Ziel führende Mittel nicht zur Verfügung stehen. Die gesetzliche Androhung von ordnungs- und aufsichtspolizeilichen Mitteln mag zwar gewisse präventive Wirkung entfalten; ordnungs- und aufsichtspolizeiliche Mittel wirken aber primär nur sanktionierend, also erst im Nachhinein, wenn Unfälle bereits geschehen, Missstände bereits aufgetreten und die Fremdenverkehrswirtschaft - wenn auch nur durch einzelne schwarze Schafe oder nur durch einen einzigen Skandal - bereits geschädigt ist. Der Landesregierung erscheint auch, dass der Bewilligungsentzug aus Sachlichkeitserwägungen erst bei besonders schweren Verstößen und somit erst bei aufgetretenen Missständen erfolgen kann. Es erscheint nahezu verantwortungslos, Schischulen zur Unterrichtung sämtlicher Schilaufarten und sämtlicher Interessentengruppen zuzulassen, ohne dass eine bestimmte Mindestzahl an Schilehrern gewährleistet wäre.
Die Androhung von ordnungs- und aufsichtspolizeilichen Mitteln ist daher nach Auffassung der Landesregierung zur Zielerreichung (Vermeidung von Unfällen, Wahrung des Ansehens und Existenzsicherung der heimischen Fremdenverkehrswirtschaft) nicht geeignet.
b) Zur Verhältnismässigkeit des Eingriffs ist abermals zu betonen, dass die in Prüfung gezogene Bestimmung für die Erteilung der unbeschränkten Schischulbewilligung gilt. Kann der Bewilligungswerber das gesamte Schischulangebot nicht in ausreichender Qualität darbieten, bleibt es ihm unbenommen, eine beschränkte Schischulbewilligung zu beantragen (vgl. unter 2.1). Er kann daher die gegebene Schranke für den Erwerbsantritt aus eigener Kraft überwinden. Wie bereits dargetan, geht das Bedenken des Verfassungsgerichtshofes, wonach es ihm vorläufig nicht nachvollziehbar ist, wieso jede einzelne Schischule die gesamte Angebotspalette abdecken müsse, insofern ins Leere, weil der Bewilligungswerber dies selbst über die angestrebte Bewilligung gerade will.
Außerdem: Bestehen im Bewilligungsverfahren Zweifel darüber, ob der Bewilligungswerber das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darbieten kann, ist die Bewilligung befristet zu erteilen (s §8 Abs5, letzter Satz, SSG; vgl. die Ausführungen im AB 95 BlgLT 1. Sess 10. GP).
3.4. Zusammenfassung und abschließende Antragstellung:
Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes sind nach Auffassung der Landesregierung unbegründet. Es trifft nicht zu, dass §8 Abs5 litb SSG eine derartige Verknüpfung mit der Nachfrage nach Schiunterricht verlangt, dass eine neue unbeschränkte Schischulbewilligung erst erteilt werden könnte, wenn der Bestand der bestehenden Schischulen gesichert erschiene. Wie dargelegt, verlangt §8 Abs5 litb SSG nur, dass eine allgemeine Schischule das gesamte Angebot in ausreichender Qualität darbieten kann, wenn hiefür auch eine bestimmte Mindestgröße der Schischule (und damit ein bestimmter Personalstand von Schilehrern) vorausgesetzt wird. Diese Qualitätssicherungsregelung kommt als Beschränkung der Erwerbsfreiheit in der Schwere des Eingriffs weder einer Bedarfsprüfung, noch einer Konkurrenzschutzregelung noch einem Monopolsystem gleich. Sie ist durch das öffentliche Interesse an einer gut organisierten Unterrichtung aller an der Erlernung des Schilaufs Interessierten geboten, geeignet, zur Zielerreichung adäquat und auch sonst sachlich zur rechtfertigen."
6. Der Beschwerdeführer zu B2216/98 erstattete ebenfalls eine Äußerung; in dieser tritt er mit ins Einzelne gehender Begründung der Äußerung der Salzburger Landesregierung entgegen und den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes gegen die in Prüfung genommene Regelung im Ergebnis bei.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
A. Zur Zulässigkeit:
Es ist weder vorgebracht worden noch sonst hervorgekommen, daß die vorläufigen Annahmen des Verfassungsgerichtshofes über die Zulässigkeit der den Anlaß zu diesem Gesetzesprüfungsverfahren bildenden Beschwerden und über die Präjudizialität der in Prüfung genommenen Bestimmung unzutreffend wären.
Das Gesetzesprüfungsverfahren ist daher zulässig.
B. In der Sache:
1.1. Die Schischulgesetze der österreichischen Bundesländer enthielten ehedem zahlreiche Beschränkungen hinsichtlich der Schaffung neuer Schischulen. Insbesondere sahen sie die Monopolisierung des Schischulunterrichts für bestimmte Schischulgebiete bzw. den Schutz bestehender Schischulen vor der Konkurrenz neuer Schischulen vor. Im Zuge der Überprüfung dieser Regelungen hat der Verfassungsgerichtshof eine größere Zahl derselben wegen Verstoßes gegen das durch Art6 StGG verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Erwerbsfreiheit aufgehoben (vgl. VfSlg. 11652/1988 und 11868/1988 betreffend das Tiroler Schischulgesetz, VfSlg. 11910/1988 betreffend das Steiermärkische Schischulgesetz, VfSlg. 11911/1988 betreffend das Kärntner Schischulgesetz und VfSlg. 12066/1989 betreffend das Vorarlberger Schischulgesetz). Insbesondere im Erkenntnis VfSlg. 11652/1988 hat der Verfassungsgerichtshof zwar das öffentliche Interesse an einer Ordnung des Schischulwesens bejaht, aber auch die durch die Verfassung gezogenen Grenzen im einzelnen aufgezeigt; dabei hat er sich insbesonders auf seine Rechtsprechung zu Art6 StGG bezogen (zB VfSlg. 3968/1961, 4011/1961, 5871/1968, 9233/1981). Art6 StGG hindert den Gesetzgeber nicht, die Ausübung der Berufe dergestalt zu regeln, daß sie unter gewissen Voraussetzungen erlaubt oder unter gewissen Umständen verboten ist (also auch den Erwerbsantritt behindernde Vorschriften zu erlassen), sofern er dabei den Wesensgehalt des Grundrechtes nicht verletzt und die Regelung auch sonst nicht verfassungswidrig ist.
Eine gesetzliche Regelung, die die Erwerbsausübungsfreiheit beschränkt, ist aber nur zulässig, wenn das öffentliche Interesse sie gebietet, sie zur Zielerreichung geeignet und adäquat ist und sie auch sonst sachlich gerechtfertigt werden kann (vgl. zB VfSlg. 10179/1984, 12578/1990, 12677/1991). Unter Bedachtnahme auf diese Rechtsprechung meinte der Verfassungsgerichtshof, daß die Erfordernisse eines modernen Schischulbetriebes und die Bedeutung des Schischulwesens für den Tourismus wie auch die Sicherung einer entsprechenden Unfall- und Katastrophenhilfe im öffentlichen Interesse gelegen seien, also einschränkende Regelungen rechtfertigen könnten; der Verfassungsgerichtshof führte in seinem Erkenntnis VfSlg. 11652/1988 aus:
"Es bedarf keines weiteren Nachweises, daß die fachliche Unterweisung in den Techniken des Schilaufes insbesondere im Hinblick auf die Bedeutung des Schisports für den Fremdenverkehr und im Hinblick auf das Ziel, die Anzahl der Schiunfälle und deren Folgen möglichst gering zu halten, besonders wichtig ist. Das öffentliche Interesse an einer gut organisierten Unterrichtung aller an der Erlernung des Schilaufes Interessierten ist damit zu bejahen. Ein öffentliches Interesse besteht offenkundig auch an gesetzlichen Regelungen, die geeignet sind, mit der Abhaltung des Schiunterrichts und der Ausübung des Schisports verbundene Gefährdungen und Gefahren hintanzuhalten.
8.6.2. Zu prüfen ist - wie dies im Einleitungsbeschluß zum Ausdruck kommt - jedoch, ob die Monopolisierung des Schiunterrichts durch Zulassung jeweils nur einer Schischule in einem in der Regel das gesamte Gebiet einer Gemeinde umfassenden Schischulgebiet geboten, geeignet, zur Zielerreichung adäquat und auch sonst sachlich zu rechtfertigen ist."
Und die Beurteilung der damals in Prüfung genommenen Regelungen führte zu folgendem Ergebnis:
"Das gewählte Ordnungssystem führt nämlich zu Konsequenzen, die die Erwerbsausübungsfreiheit gravierend beschränken: So verbietet die Regelung - wie auch die Anlaßfälle zeigen - die Erteilung mehrerer Bewilligungen zum Betrieb von Schischulen für ein Schischulgebiet selbst dann, wenn dieses Gebiet derart viele Möglichkeiten zum Schilauf bietet und derart viele Interessenten am Schiunterricht vorhanden sind, daß auch bei Erteilung mehrerer Bewilligungen nicht zu erwarten ist, daß jene negativen Folgen (wie zB unausgewogene Pistenbelastung, 'Abdrängen' auf gefährlicheres Gelände oder Unmöglichkeit der Darbietung des gesamten Schischulangebots in ausreichender Qualität durch zu kleine Schischulen) eintreten, von denen die Landesregierung meint, daß sie die derzeit geltende Ordnung zu rechtfertigen vermögen. Auch verhindert die derzeitige Regelung die Bewilligung von speziellen, selbständigen Schischulen, etwa hinsichtlich der einzelnen Fertigkeiten, zu deren Unterweisung Schischulen gemäß §2 Abs1 TSchG berufen sind (d.s. der alpine und der nordische Schilauf und das Schibobfahren), oder hinsichtlich bestimmter Interessentengruppen (wie zB für Kinder, Behinderte oder Rennläufer), ohne daß dafür irgendein rechtfertigendes Motiv erkennbar wäre.
Aber selbst auf dem Boden des im TSchG zum Ausdruck kommenden Grundsatzes, daß pro Schischulgebiet nur eine Schischule bewilligt werden soll - was möglicherweise bei bestimmten geographischen Konstellationen gerechtfertigt sein mag (der VfGH braucht das in diesem Verfahren nicht zu beurteilen), ist die konkrete Regelung überschießend und inadäquat: Denn selbst für diesen Fall besteht für den, der eine Bewilligung zum Betrieb einer Schischule erwirken will, keine rechtliche Möglichkeit, eine grundrechtskonforme Zuordnung des für den Schilauf geeigneten Geländes zu Schischulgebieten zu erwirken bzw. eine Gliederung zu bekämpfen, die die Schischulgebiete in einer sachlich nicht gerechtfertigten und damit den Anforderungen der Erwerbsfreiheit nicht entsprechenden Weise festlegt."
1.2. Mit Erkenntnis VfSlg. 11943/1988 hob der Verfassungsgerichtshof unter Berufung auf das genannte Erkenntnis VfSlg. 11652/1988 das Wort "ausschließliche" in einigen Bestimmungen des Salzburger Schischulgesetzes 1976 auf. Er meinte, die verfassungswidrige Monopolregelung dahingehend, daß in jedem Schischulgebiet - in der Regel ident mit dem Gebiet einer Gemeinde - jeweils nur eine Schischule bewilligt werden konnte, werde im Salzburger Schischulgesetz 1976 - anders als im Tiroler Schischulgesetz - nicht durch das Zusammenwirken aller in Prüfung genommenen Bestimmungen bewirkt, sondern expressis verbis durch das Wort "ausschließliche" in einigen Bestimmungen des genannten Gesetzes festgelegt.
1.3. Unter Berufung auf diese Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, namentlich auf das Erkenntnis VfSlg. 11943/1988, brachte nun die Salzburger Landesregierung den Entwurf eines Salzburger Schischulgesetzes 1989 im Salzburger Landtag ein. In den Erläuterungen (Nr. 14 Blg. Salzburger LT 10. GP, 1. Session, S 35 f.) heißt es dazu:
"In der Frage der Beschränkung der Zahl der Schischulbewilligungen in einer Gemeinde ist die Landesregierung von der Sorge geleitet, daß ein ungeordneter Wettbewerb im Schischulbereich letztlich Umstände nach sich ziehen kann, die durch einen minder qualitativen Schiunterricht die Gefahren des Schisportes, in erster Linie seine Sicherheit betreffend, nur weiter vergrössern und auch eine Beeinträchtigung der Fremdenverkehrsinteressen darstellen. Auch nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes stehen dem Gesetzgeber zur Wahrung dementsprechender Interessen verschiedene Wege zur Verfügung. In diesem Sinn enthält §8 Abs5 die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen die Erteilung weiterer Schischulbewilligungen in einer Gemeinde zu stoppen, womit aber nicht darauf abgezielt wird, eine wohlverstandene Konkurrenz zwischen Schischulen auszuschließen. Ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Grundrecht auf Freiheit der Erwerbsausübung scheint nicht vorzuliegen: Die Erteilung der Schischulbewilligung wird in Abhängigkeit zur Zahl der Möglichkeiten des Schilaufes und der Zahl der Interessenten am Schiunterricht gebracht, wie es das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes zum Tiroler Schischulgesetz nahelegt. Dazu kommt, daß, wiederum als Konsequenz aus diesem Erkenntnis, die Bewilligung von Spezialschischulen für bestimmte Schilaufarten oder Interessentengruppen durch bestehende Schischulen nicht ausgeschlossen wird. Schließlich soll eine Versagung einer zusätzlichen Schischulbewilligung nur ausgesprochen werden können, wenn bei Erteilung mit dem Eintritt der nachteiligen Folgen aller Voraussicht nach zu rechnen wäre; ansonsten ist die Bewilligung jedenfalls zu erteilen, bei Ungewißheit über den Eintritt nachteiliger Folgen befristet. Bei Zusammenschau dieser Regelungselemente scheint die vorgesehene zitierte Bestimmung nicht inadäquat in die Erwerbsfreiheit einzugreifen."
2. Der Verfassungsgerichtshof verkennt - wie auch die oben wiedergegebenen Erkenntnisse belegen - keineswegs, daß ein geordnetes Schischulwesen im Interesse sowohl des Fremdenverkehrs als auch der Minimierung von Unfällen und deren Folgen, und damit im öffentlichen Interesse liegt. Dennoch erweist sich die Beschränkung des §8 Abs5 litb SchischulG 1989 als verfassungswidrig:
Der Verfassungsgerichtshof verstand §8 Abs5 litb SchischulG 1989 in seinem Prüfungsbeschluß vorläufig dahin, daß die (neu) beantragte unbeschränkte Schischulbewilligung dann nicht zu erteilen ist, wenn eine Prognose ergibt, daß die Erteilung des Schiunterrichtes in dieser Schischule nicht in jener Mindestgröße der Schischule möglich wäre, die für die Darbietung des gesamten Schischulangebotes in ausreichender Qualität erforderlich ist, wobei bei dieser Prognose eine "solche" Mindestgröße der bestehenden Schischule(n) zu berücksichtigen ist. Er vermochte für die damit bewirkte Begünstigung etablierter Schischulen keine sachlichen Gründe zu erkennen. Vielmehr erblickte er darin einen einer Bedarfsprüfung gleichkommenden, dem Sachlichkeitsgebot des Art7 B-VG und der Freiheit der Erwerbsausübung widersprechenden Eingriff.
Auch war es dem Gerichtshof nicht nachvollziehbar, warum die Abdeckung der gesamten Angebotspalette durch jede einzelne Schischule erfolgen muß und nicht auch durch mehrere Schischulen zusammen erfolgen kann, warum die wirtschaftliche Rentabilitätsprognose dem Schischulwerber staatlicherseits abgenommen wird (Hinweis auf VfGH 2.3.1998, G37/97 u.a. Zlen. = VfSlg. 15103) und warum nicht gelindere herkömmliche ordnungs- und aufsichtspolizeiliche Mittel das angestrebte Ziel erreichen könnten.
3.1. Der Verfassungsgerichtshof bleibt sowohl bei seiner im Prüfungsbeschluß angenommenen Deutung der in Prüfung genommenen Vorschrift als auch bei der Beurteilung, daß diese im Ergebnis verfassungswidrig ist. Denn das Erfordernis der Bedachtnahme auf eine bestimmte Mindestgröße sowohl der schon vorhandenen Schischule(n) als auch der angestrebten neuen Schischule bewirkt in der vorliegenden Form nicht nur eine durch das öffentliche Interesse nicht gedeckte Zugangsbeschränkung für den Bewerber um die Erteilung einer unbeschränkten Schischulbewilligung, sondern einen ebensowenig durch das öffentliche Interesse gerechtfertigten Schutz bestehender Schischulen. Jene Aspekte nämlich, die ein geordnetes Schischulwesen, namentlich die von der Salzburger Landesregierung in das Zentrum ihrer Argumentation gestellte Sicherheit des Schischulunterrichtes, garantieren sollen, finden ohnehin schon in den übrigen, in §8, insbesondere auch in dessen Abs5 lita SchischulG 1989 umschriebenen "sachlichen Voraussetzungen" für die Erteilung unbeschränkter Schischulbewilligungen Berücksichtigung. Entgegen der Auffassung der Salzburger Landesregierung stellt sich also die in Prüfung genommene Regelung nicht "ausschließlich als Qualitätssicherungsregelung dar". Auch der Umstand, daß diese Bestimmung die - insbesondere für die lokale und regionale Wirtschaft unerwünschten - Fälle verhindern soll, daß die ungehemmte Konkurrenz von Schischulen schlußendlich zu deren Schließung und damit dazu führen könnte, daß zumindest vorübergehend kein Schischulunterricht angeboten wird, vermag, wie sich aus der oben unter II. B.1. wiedergegebenen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ergibt, diese Regelung nicht zu rechtfertigen.
3.2. Die in der Äußerung der Salzburger Landesregierung vorgebrachten Gründe vermochten also nicht zu überzeugen.
Was nämlich die Berücksichtigung der vom Gesetz geforderten Mindestgröße der bestehenden Schischule(n) betrifft, hält diese Äußerung zwei Deutungen möglich. Zum einen scheint es ihr möglich, der maßgeblichen Wortfolge "keine entscheidende Bedeutung" zuzumessen (3.1.2. lita) oder sie so aufzufassen (litb), "dass sie bei der Frage, ob es der Schischule im Hinblick auf die Nachfrage möglich sein wird, die Mindestgröße dauerhaft zu erreichen, eine Rolle spielt, etwa in dem Sinn, ob, auch wenn fingiert wird, daß die im Ort bestehenden Schischulen nur eine Mindestgröße aufweisen, die Nachfrage ausreicht, damit noch eine weitere Schischule zumindest in der geforderten Mindestgröße dauerhaft bestehen kann". Im letzteren Fall komme es nicht zu einer Prüfung des "Bedarfes" nach einer weiteren Schischule, die Behörde habe vielmehr eine Prognose zu treffen, "ob insgesamt gesehen die Nachfrage an (richtig: nach) Schischuldienstleistungen ausreicht, damit noch eine weitere Schischule zumindest in der geforderten Mindestgröße bestehen kann."
Der zuerst vorgeschlagenen Deutung ist schon im Hinblick auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes nicht zu folgen, wonach Rechtsvorschriften nicht so ausgelegt werden dürfen, daß sie überflüssig und daher inhaltslos werden (vgl. VfSlg. 2546/1953, 6404/1971, 9185/1981, 13162/1992).
Die unter litb) beschriebene Deutung aber bestätigt nicht nur das im Prüfungsbeschluß aufgeworfene Bedenken, daß dem Schischulwerber das unternehmerische Wagnis abgenommen und in die schischulbehördliche Prognoseentscheidung verlegt wird, sondern daß dabei das Angebot der bestehenden Schischule(n) zu berücksichtigen ist (sind). Das läuft aber im Ergebnis auf einen Konkurrenzschutz hinaus, der sich nach der dargestellten Rechtsprechung als überschießend erweist.
Abgesehen davon meint die Äußerung der Salzburger Landesregierung, aus der in Prüfung genommenen Bestimmung ergebe sich als Voraussetzung für die Erteilung einer unbeschränkten Schischulbewilligung, "dass es der Schischule möglich sein muss, dauerhaft in einer bestimmten Mindestgröße zu bestehen (um das gesamte Schischulangebot in ausreichender Qualität darzubieten). Die Beurteilung der Frage, ob der Schischule dies möglich ist, führt zwangsläufig zur Beantwortung der Frage, ob die Nachfrage an Schischuldienstleistungen ausreicht, damit die Schischule in der geforderten Mindestgröße bestehen kann."
Damit bestätigt aber die Salzburger Landesregierung, daß die im Prüfungsbeschluß insoweit vorläufig angenommene weitere Verfassungswidrigkeit des §8 Abs5 litb SchischulG 1989 tatsächlich besteht, soweit auf die Mindestgröße der neuen (angestrebten) Schischule abgestellt wird, weil insoweit - neben dem Schutz bestehender Schischulen - das unternehmerische Risiko, das mit dem Betrieb einer dem Erfordernis der Mindestgröße entsprechenden Schischule verbunden ist, nicht dem Schischulwerber überlassen bleibt, sondern von der Verwaltungsbehörde zu prognostizieren ist und gegebenenfalls zur Versagung der angestrebten unbeschränkten Schischulbewilligung führt. Diese Regelung dient also nicht sosehr einem geordneten Schischulwesen, vielmehr dem Schutz des Schischulwerbers vor unrentablen Investitionen. Hiefür sind jedoch keine öffentlichen Interessen erkennbar (VfSlg. 15103/1998).
4. Die in Prüfung genommene Bestimmung des §8 Abs5 litb Salzburger SchischulG 1989 (nunmehr Schischul- und SnowboardG) erweist sich daher insgesamt - weil jedenfalls nicht das gelindeste in Betracht kommende Mittel zur Zielerreichung einsetzend - als verfassungswidrig; dies gilt sowohl hinsichtlich der Bedachtnahme auf die Mindestgröße bestehender Schischulen als auch auf die Mindestgröße der angestrebten neuen Schischule(n); sie war daher - entgegen der in der Äußerung der Salzburger Landesregierung vertretenen Auffassung - nicht nur bezüglich der Wortfolge "unter Berücksichtigung einer solchen Mindestgröße der bestehenden Schischulen", sondern insgesamt wegen Verletzung des Sachlichkeitsgebotes iS des Art7 B-VG sowie der Freiheit der Erwerbsausübung gemäß Art6 StGG aufzuheben.
III. 1. Der Ausspruch, daß
frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Wirksamkeit treten, beruht auf Art140 Abs6, erster Satz, B-VG.
2. Die Verpflichtung des Landeshauptmannes von Salzburg zur unverzüglichen Kundmachung der einleitend wiedergegeben Aussprüche im Landesgesetzblatt erfließt aus Art140 Abs5, erster Satz, B-VG.
3. Die Setzung einer Frist für das Außerkrafttreten der aufgehobenen Vorschrift beruht auf Art140 Abs5, dritter Satz, B-VG. Die Fristsetzung soll die allfällige Schaffung neuer Regelungen - etwa über die Mindestgröße bestehender und neu zu schaffender Schi- bzw. Snowboardschulen - ermöglichen.
IV. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4, erster Satz, VerfGG 1953 ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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