I. §13 des Bundesgesetzes, mit dem Regelungen über regionalen und lokalen Hörfunk erlassen werden (Regionalradiogesetz - RRG), BGBl. 1993/506 sowohl idF BGBl. I 1997/41 als auch idF BGBl. I 1999/2, war verfassungswidrig.
Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Feststellung im Bundesgesetzblatt I verpflichtet.
II. Kosten werden nicht zugesprochen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof sind eine Reihe von Beschwerdeverfahren (B108/98, B113-115/98, B124-130/98, B132-141/98, B144-155/98, B157/98, B162-164/98, B171-175/98, B191/98, B193-204/98, B206/98, B219/98, B220/98, B235-241/98) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde anhängig, mit denen jeweils einem Bewerber um eine Zulassung zur Veranstaltung von lokalen oder regionalen Hörfunkprogrammen eine Sendelizenz erteilt und anderen Bewerbern eine solche versagt wurde.
Weiters sind beim Verfassungsgerichtshof Beschwerdeverfahren (B2504-2509/97, B2602/97, B2702-2716/97 und B712/98) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde und der Privatrundfunkbehörde (seit der am 1. Jänner 1999 in Kraft getretenen Novelle zum Regionalradiogesetz BGBl. I 1999/2 heißt die Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde Privatrundfunkbehörde) anhängig, mit denen Anträge auf Erteilung von Sendelizenzen zur Veranstaltung von lokalen, regionalen oder bundesweiten Radioprogrammen abgewiesen wurden.
Weiters sind beim Verfassungsgerichtshof zwei Beschwerdeverfahren (B1441/98, B231/99) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde bzw. der Privatrundfunkbehörde anhängig, mit denen Anträge, Bescheide über die Erteilung von Sendelizenzen zuzustellen, abgewiesen wurden.
Außerdem sind beim Verfassungsgerichtshof zwei Beschwerdeverfahren (B1260/98, B369/99) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde bzw. der Privatrundfunkbehörde anhängig, mit denen Anträge nach dem Kabel- und Satelliten-Rundfunkgesetz abgewiesen wurden.
2. Bei Behandlung der gegen diese Bescheide erhobenen Beschwerden sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §13 Regionalradiogesetz - RRG, BGBl. 1993/506 (im folgenden: RRG) sowohl idF BGBl. I 1997/41 als auch idF BGBl. I 1999/2, entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 16. Oktober 1999 beschlossen, Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der genannten Bestimmung einzuleiten.
3.a. §13 RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1997/41, lautet:
"Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde
§13. (1) Als Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde wird beim Bundeskanzleramt eine Kollegialbehörde mit zwölf Mitgliedern eingerichtet, die aus den gemäß Abs4 bestellten Mitgliedern sowie dem richterlichen Mitglied besteht. Die Mitglieder haben sachkundig zu sein, wobei sie eine mindest fünfjährige Erfahrung im Medien- oder Verwaltungsbereich aufweisen müssen.
(2) Die Mitglieder der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde sind gemäß Art20 Abs2 B-VG bei der Ausübung ihrer Funktion an keine Weisungen und Aufträge gebunden.
(3) Die Mitglieder der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde gemäß Abs4 und das richterliche Mitglied ernennt der Bundespräsident auf Vorschlag der Bundesregierung. Ihre Amtsperiode dauert fünf Jahre.
(4) Die Bundesregierung ist bei Erstellung ihrer Vorschläge an Besetzungsvorschläge gebunden, und zwar
(5) Des weiteren ist entsprechend der Bestimmung der Abs3 und 4 für jedes Mitglied ein Ersatzmitglied zu bestellen.
(6) Wenn die zur Erstattung von Vorschlägen für die Ernennung von Mitgliedern gemäß Abs4 berechtigten Organe von diesem Recht keinen Gebrauch machen und keine Vorschläge erstatten, so bleiben bei einer Feststellung der Beschlußfähigkeit der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde die deswegen nicht bestellten Mitglieder außer Betracht.
(7) Der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde dürfen nicht angehören:
(8) Hat ein Mitglied der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde drei aufeinanderfolgenden Einladungen zu einer Sitzung ohne genügende Entschuldigung keine Folge geleistet, oder tritt bei einem Mitglied ein Ausschlußgrund gemäß Abs7 nachträglich ein, so hat dies nach seiner Anhörung die Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde durch Beschluß festzustellen. Diese Feststellung hat den Verlust der Mitgliedschaft zur Folge.
(9) Scheidet ein Mitglied oder Ersatzmitglied der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde vorzeitig aus, so ist an seiner Stelle für den noch verbleibenden Rest der Amtsdauer ein neues Mitglied bzw. Ersatzmitglied unter Bedachtnahme auf Abs4 zu bestellen.
(10) Die Mitglieder der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde haben Anspruch auf Ersatz der angemessenen Reisekosten und Barauslagen sowie auf ein Sitzungsgeld, das von der Bundesregierung durch Verordnung unter Bedachtnahme auf die Bedeutung und den Umfang der von der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde zu besorgenden Aufgaben festzusetzen ist.
(11) Die Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde entscheidet in oberster Instanz. Ihre Entscheidungen unterliegen nicht der Aufhebung oder Abänderung im Verwaltungsweg."
3.b. Mit der Novelle BGBl. I 1999/2 ist die Ziffer 5 in §13 Abs4 RRG entfallen und weiters die Ziffer 2 des §13 Abs7 RRG geändert worden.
§13 Abs7 Ziffer 2 RRG idF BGBl. I 1999/2 lautet:
"2. Personen, die in einem Arbeitsverhältnis zum Österreichischen Rundfunk stehen oder in einem Organ des Österreichischen Rundfunks tätig sind oder in einem Arbeits- oder Gesellschaftsverhältnis zu einem Hörfunkveranstalter im Sinne dieses Bundesgesetzes oder zu einem Rundfunkveranstalter im Sinne des Privatrundfunkgesetzes, BGBl. I Nr. 42/1997, stehen;"
Weiters wurde mit der genannten Novelle die Bezeichnung Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde durch die Bezeichnung Privatrundfunkbehörde ersetzt.
3.c. Mit der Novelle BGBl. I 1999/160 wurde dem §13 Abs11 RRG ein dritter Satz angefügt, nämlich:
"Gegen die Entscheidung der Privatrundfunkbehörde ist die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes zulässig."
4. Der Verfassungsgerichtshof ging von der Zulässigkeit der Beschwerden sowie davon aus, daß sich die angefochtenen Bescheide - unter anderem - auf §13 RRG stützen. Die Hauptzahl der Bescheide (außer jene, die den zu B231/99 und B369/99 protokollierten Beschwerden zugrunde liegen) stützt sich auf das RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1997/41. Mit den beiden letztgenannten Beschwerden wurden Bescheide bekämpft, die erst nach dem 1. Jänner 1999 erlassen wurden; diese Bescheide stützen sich auf das RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1999/2. Der Verfassungsgerichtshof nahm weiters vorläufig an, daß die in Prüfung genommene Bestimmung eine untrennbare Einheit bildet und daß auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen.
5. Seine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung genommenen Bestimmung des §13 RRG formulierte der Verfassungsgerichtshof im Prüfungsbeschluß vom 16. Oktober 1999 wie folgt:
"a) Gemäß §2b RRG dienen die in den Anlagen zur RRG-Novelle BGBl. I 1997/41 geregelten Frequenzen der Grundversorgung mit Regional- und Lokalradio. Gemäß §2 Abs2 RRG idF BGBl. I 1997/41 hatte der Bundesminister für Wissenschaft und Verkehr innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des RRG durch Verordnung (Frequenznutzungsplan) die drahtlosen terrestrischen Übertragungskapazitäten für Hörfunk nach Frequenz und Standort dem Österreichischen Rundfunk, den bereits im Rahmen der Grundversorgung (§2b RRG) erteilten und den übrigen Sendelizenzen für regionalen und lokalen Hörfunk nach den Grundsätzen des §2 Abs1 in Verbindung mit §2c zuzuordnen. Die Bewilligung zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen zur Veranstaltung von Hörfunk war durch die zuständige Fernmeldebehörde erst nach der Zulassung (Lizenzvergabe) zu erteilen (§2f RRG). Die Rechtsaufsicht über die Hörfunkveranstalter im Sinne des RRG obliegt gemäß §21 RRG der Kommission zur Wahrung des Regionalradiogesetzes, die beim Bundeskanzleramt errichtet ist und über behauptete Verletzungen von Bestimmungen dieses Bundesgesetzes zu entscheiden hat (§21 Abs1 RRG). Gemäß §22b RRG unterliegen die Entscheidungen dieser Kommission nicht der Aufhebung und Abänderung im Verwaltungsweg, die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes ist nicht ausdrücklich für zulässig erklärt (auch nicht durch die Novelle zum RRG BGBl. I 1999/160).
Die beim Bundeskanzleramt eingerichtete Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) ist die oberste und einzige Instanz für das Zulassungsverfahren betreffend die Veranstaltung von regionalen und lokalen Hörfunkprogrammen im Ultrakurzwellen (UKW)-Bereich durch andere Veranstalter als den Österreichischen Rundfunk (ORF). Sie ist (§13 RRG) durch das Gesetz als weisungsfreie Verwaltungsbehörde mit richterlichem Einschlag im Sinne des Art133 Z4 B-VG gestaltet. Nach dieser Verfassungsbestimmung kommt eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) nur dann in Betracht, wenn diese ausdrücklich für zulässig erklärt ist. Bis zu der am 1. August 1999 in Kraft getretenen Novelle zum RRG, BGBl. I 1999/160, hatte der Gesetzgeber eine Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes nicht für zulässig erklärt; die Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) unterlagen sohin bis zu diesem Zeitpunkt nicht der nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof. Die in den gegenständlichen Beschwerdeverfahren angefochtenen Bescheide sind sohin nicht beim Verwaltungsgerichtshof bekämpfbar.
b) Bereits im Erkenntnis VfSlg. 11500/1987 hat der Verfassungsgerichtshof dargelegt, daß die in der Bundesverfassung als Möglichkeit vorgesehene Einrichtung von Kollegialbehörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG eine Ausnahme nicht nur von der Leitungsbefugnis der obersten Organe (Art20 Abs1 B-VG), sondern auch vom System der nachprüfenden Kontrolle der Verwaltung des Bundes und der Länder durch den Verwaltungsgerichtshof darstellt. Der Verfassungsgerichtshof hat es als verfassungsrechtlich ausgeschlossen angesehen, diese Kontrolle in wesentlichen Teilen durch die Einrichtung solcher Kollegialorgane zu ersetzen.
In dem die Telekom-Control-Kommission betreffenden Erkenntnis vom 24. Februar 1999, B1625/98-32, hat der Verfassungsgerichtshof festgestellt, daß die Zahl solcher Kollegialbehörden im Bereich des Bundes neuerdings deutlich zunimmt, ebenso aber auch das Gewicht der von ihnen zu besorgenden Angelegenheiten. Dies werfe insbesondere dort staatsrechtliche Probleme auf, wo die Aufgabe der (unmittelbaren) Verwaltungsführung mit der Funktion der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zusammenfällt.
c) Der Verfassungsgerichtshof hat in dem zuletzt zitierten Erkenntnis die Einrichtung der Telekom-Control-Kommission angesichts des ihr zugewiesenen Sachbereiches als für noch zulässig erachtet, einerseits deshalb, weil es sich bei den Regulierungsaufgaben im Bereich der Telekommunikation um einen weitgehend neuen Verwaltungsbereich handelt, dessen Bewältigung nicht nur juristischen und wirtschaftlichen, sondern in hohem Maß auch technischen Sachverstand erfordert, anderseits, weil regelmäßig die Entscheidung über civil rights in jenem Sinn zu treffen ist, den der EGMR diesem Begriff des Art6 EMRK beimißt. Darüber hinaus hat der Verfassungsgerichtshof in dem zitierten Erkenntnis ausgesprochen, daß es gemäß Art5a Abs3 der unmittelbar wirksamen Richtlinie 90/387/EWG ein wirksames (aufsteigendes) Rechtsmittel an eine unabhängige Stelle geben muß und daher der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts dahingehend durchzuschlagen hat, daß für den Anwendungsbereich der zitierten Richtlinie Art133 Z4 B-VG verdrängt wird und somit auch gegen Entscheidungen der Telekom-Control-Kommission als Regulierungsbehörde eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zulässig ist.
Der Verfassungsgerichtshof erachtete sohin im zitierten Erkenntnis die Einrichtung der Telekom-Control-Kommission als Behörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG gerade deshalb als verfassungsrechtlich nicht bedenklich, weil einerseits besondere Gründe für die Einrichtung einer weisungsfreien Kollegialbehörde sprachen und anderseits diese Kollegialbehörde der Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof unterlag und dadurch das vom Verfassungsgerichtshof als problematisch angesehene Zusammentreffen der Aufgabe der Verwaltungsführung mit der Aufgabe der Verwaltungskontrolle eben nicht gegeben war. Dennoch sah sich der Verfassungsgerichtshof bereits in diesem Erkenntnis veranlaßt, darauf aufmerksam zu machen, daß nach dem damaligen Stand seiner Überlegungen Ausmaß und Gewicht der von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag zu besorgenden Aufgaben sich der Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen inzwischen so weit genähert hätten, daß die Einrichtung solcher Behörden, welche die Besorgung wesentlicher Staatsaufgaben in größerem Umfang aus der (insbesondere parlamentarischen) Verantwortlichkeit der zur Leitung der Verwaltung berufenen Organe entlasse und der Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof entziehe, nach beiden Richtungen einer besonderen Rechtfertigung bedürfte.
d) Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung ergibt sich im vorliegenden Fall eine Konstellation, die unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten bedenklich scheint: Der demokratische Rechtsstaat ist nämlich nicht nur durch die Bindung der Vollziehung an die Gesetze gekennzeichnet, sondern jedenfalls auch durch die Gewährleistung dieser Bindung; bildet doch diese Gewährleistung der Bindung der Verwaltung an die Gesetze ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit. Eine Bindung verwaltungsbehördlichen Handelns an die Gesetze ohne Kontrolle der Gesetzmäßigkeit dieses Handelns entspricht dagegen nicht dem Anspruch des verfassungsgesetzlich eingerichteten demokratischen Rechtsstaates.
In Anbetracht der entscheidenden Bedeutung, die der Kontrolle der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns im demokratischen Rechtsstaat zukommt, erachtet es der Verfassungsgerichtshof als bedenklich, wenn der Gesetzgeber eine einzige Behörde in einziger und letzter Instanz sowohl mit Aufgaben der Verwaltungsführung als auch mit Aufgaben der Verwaltungskontrolle betraut, weil dies mit dem von der Verfassung gebotenen allgemein geltenden System der Unterordnung der Verwaltungsbehörden unter die obersten Organe der Verwaltung in Widerspruch stehen könnte. Auch hegt der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, daß die Anzahl der vom Gesetzgeber nunmehr geschaffenen Kollegialbehörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG im Hinblick auf das Gewicht und den Umfang der von diesen Behörden zu besorgenden Angelegenheiten in Anbetracht der fehlenden nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof ein Ausmaß erreicht haben könnte, das den Verwaltungsgerichtshof in seiner vom Verfassungsgesetzgeber zugewiesenen Funktion bedeutungslos machen und sohin gegen den Grundsatz des demokratischen Rechtsstaates - nämlich eine umfassende nachprüfende Kontrolle der gesamten staatlichen Verwaltung durch den Verwaltungsgerichtshof zu gewährleisten - verstoßen könnte.
Dadurch, daß der Gesetzgeber Aufgaben der Verwaltungsführung und Funktionen der Verwaltungskontrolle in einer einzigen Behörde zusammenfaßt, schließt er eine umfassende Kontrolle dieser Verwaltungstätigkeit in einem wohl nicht mehr zu rechtfertigenden Ausmaß aus. Die Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof, der die Behörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG jedenfalls unterliegen, ist nämlich gegenüber Akten der Verwaltung in einem Maße eingeschränkt, daß sie eine rechtsstaatlich hinreichende Kontrolle für sich allein nicht zu verbürgen vermag; muß doch aus rechtsstaatlicher Sicht die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art18 B-VG) und nicht allein deren Grundrechtsmäßigkeit gewährleistet werden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher das Bedenken, ob eine solche Regelung mit dem Rechtsstaatsprinzip, dem - wie aus Art129 B-VG deutlich hervorgeht - die Sicherung der Gesetzmäßigkeit der gesamten öffentlichen Verwaltung immanent ist, vereinbar ist.
e) Im Gesetzesprüfungsverfahren wird darauf Bedacht zu nehmen sein (siehe oben unter Punkt II.3.a. zweiter Absatz), daß die in Prüfung gezogene Gesetzesbestimmung idF BGBl. 1997/41 und BGBl. I 1999/2 durch die am 1. August 1999 in Kraft getretene Novelle, BGBl. I Nr. 160/1999, ergänzt wurde."
6. Die Bundesregierung brachte in ihrer Äußerung zu den vorläufigen Annahmen des Verfassungsgerichtshofes über das Vorliegen der Prozeßvoraussetzungen nichts vor, bestritt jedoch die vom Verfassungsgerichtshof aufgeworfenen Bedenken und stellte den Antrag, der Verfassungsgerichtshof wolle feststellen, daß §13 RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1997/41 und BGBl. I 1999/2, nicht verfassungswidrig war. Sie begründete diesen Antrag wie folgt:
"1. Die Bundesregierung entnimmt dem Prüfungsbeschluss folgende - miteinander bis zu einem gewissen Grad verflochtene - Bedenken des Verfassungsgerichtshofes:
A. Die Zusammenlegung von Aufgaben der Verwaltungsführung und Aufgaben der Verwaltungskontrolle in einer einzigen Behörde sei im Lichte des Rechtsstaatsprinzips bedenklich, weil dadurch die Sicherung der Gesetzmäßigkeit der solcherart besorgten Verwaltungstätigkeit (mangels umfassender Rechtskontrolle) nicht hinreichend gewährleistet werde.
B. Die Betrauung einer Behörde in einziger Instanz sowohl mit Aufgaben der Verwaltungsführung als auch mit Aufgaben der Verwaltungskontrolle könnte mit dem von der Verfassung gebotenen allgemein geltenden System der Unterordnung der Verwaltungsbehörde unter die obersten Organe der Verwaltung in Widerspruch stehen.
C. Die Anzahl der vom Gesetzgeber geschaffenen Kollegialbehörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG habe in Anbetracht der fehlenden nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof ein Ausmaß erreicht, das gegen den Grundsatz des demokratischen Rechtsstaates auf Gewährleistung einer umfassenden nachprüfenden Kontrolle der gesamten staatlichen Verwaltung durch den Verwaltungsgerichtshof verstoßen könnte.
2. Die Bundesregierung zweifelt nicht an der Zulässigkeit der Gesetzesprüfungsverfahren, hält die erhobenen Bedenken jedoch aus folgenden Gründen für unzutreffend:
ad A. aa. Der Verfassungsgerichtshof stellt in seinem Prüfungsbeschluss fest, dass der Gesetzgeber mit der Schaffung der in Prüfung gezogenen Regelung des §13 Regionalradiogesetz (im folgenden: RRG), BGBl. Nr. 506/1993 idF BGBl. I Nr. 41/1997 und BGBl. I Nr. 2/1999, der Sache nach 'Aufgaben der Verwaltungsführung und Funktionen der Verwaltungskontrolle' in einer zur Entscheidung in erster und gleichzeitig letzter Instanz betrauten und im Sinne des Art133 Z4 B-VG eingerichteten Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag zusammengefasst hat. An diese nach Auffassung der Bundesregierung zutreffende Feststellung knüpft der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, dass der Gesetzgeber hiedurch eine 'umfassende Kontrolle' der von dieser Behörde zu besorgenden Verwaltungstätigkeiten in einer Weise ausgeschlossen hat, die die in Prüfung gezogene Regelung in Konflikt mit 'dem Rechtsstaatsprinzip', dem nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes die Sicherung der Gesetzmäßigkeit der gesamten öffentlichen Verwaltung immanent ist, bringen könnte. Eine Bindung verwaltungsbehördlichen Handelns an die Gesetze ohne Kontrolle der Gesetzmäßigkeit dieses Handelns entspricht nach der (vorläufigen) Ansicht des Verfassungsgerichtshofes 'nicht dem Anspruch des verfassungsgesetzlich eingerichteten demokratischen Rechtsstaates.'
ab. Dieses Bedenken wirft die Frage auf, ob es dem einfachen Gesetzgeber im Lichte des Rechtsstaatsprinzips - dessen im gegebenen Zusammenhang relevanter normativer Gehalt im folgenden noch näher zu erörtern sein wird (siehe unten Ad C. dc und dd)- von Verfassungs wegen verwehrt ist, eine nach Art133 Z4 B-VG eingerichtete Kollegialbehörde mit Aufgaben der Verwaltungsführung in erster und gleichzeitig letzter und somit einziger Instanz zu betrauen: Führt eine solche Betrauung doch gerade wesensmäßig dazu, dass von einer solcherart eingerichteten Behörde 'Aufgaben der Verwaltungsführung und der Verwaltungskontrolle' gleichsam in einem besorgt werden. Von einem Zusammenfallen der Aufgaben der Verwaltungsführung und der Verwaltungskontrolle kann jedoch dann keine Rede sein, wenn die nach Art133 Z4 B-VG eingerichtete Behörde erst nach Durchlaufen eines vorgelagerten Instanzenzuges (in letzter Instanz) angerufen werden kann. Das in Rede stehende Bedenken des Verfassungsgerichtshofes gründet somit auf der - vorläufigen - Annahme, die Einrichtung einer Behörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG ohne vorgelagerten (administrativen) Instanzenzug sei ohne gleichzeitige Schaffung der Möglichkeit der Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes rechtsstaatswidrig, weil dadurch die Sicherung der Gesetzmäßigkeit des solcherart ausgeübten Verwaltungshandelns nicht hinreichend gesichert werde.
b. Diesem Bedenken steht freilich schon eine seit Jahrzehnten gefestigte und nach Auffassung der Bundesregierung auch wohlbegründete Rechtsprechungslinie des Verfassungsgerichtshofes entgegen:
ba. Bereits im Jahre 1964 hat der Verfassungsgerichtshof mit den Erkenntnissen VfSlg. 4819/1964 und 4820/1964 Beschwerden gegen Bescheide der beim Amt der Burgenländischen Landesregierung eingerichteten und zur Entscheidung in erster und gleichzeitig letzter Instanz berufenen Grundverkehrs-Landeskommission, die vom Verfassungsgerichtshof als Behörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG qualifiziert wurde, gegen deren Bescheide eine Beschwerdemöglichkeit an den Verwaltungsgerichtshof nicht bestand, abgewiesen. Der Verfassungsgerichtshof hielt in beiden Entscheidungen (unter Hinweis auf seine bis ins Jahr 1959 zurückgehende Vorjudikatur) ausdrücklich fest, dass gegen die gesetzliche Grundlage der in Rede stehenden Behörde keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen.
bb. 1969 wurde der Verfassungsgerichtshof im Rahmen einer gegen einen Bescheid der Landesgrundverkehrskommission des Landes Oberösterreich, die ebenfalls als Behörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG ohne Möglichkeit der nachfolgenden Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes eingerichtet und zur Entscheidung in einziger Instanz berufen war, mit dem Beschwerdevorbringen konfrontiert, 'dass es dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit widerstreite, wenn eine Behörde als einzige Instanz eingerichtet wird'. Im hiezu ergangenen Erkenntnis VfSlg. 6092/1969 hielt der Verfassungsgerichtshof dem Beschwerdeführer entgegen, dass 'die Bundesverfassung ... den Gesetzgeber (ermächtigt), den administrativen Instanzenzug zu regeln, ohne ihm hiebei Beschränkungen irgendweIcher Art aufzuerlegen'. Von dieser Rechtsauffassung ausgehend sah sich der Verfassungsgerichtshof zur Einleitung eines Gesetzesprüfungsverfahrens nicht veranlasst; die Beschwerde wurde abgewiesen.
Die Bundesregierung erlaubt sich darauf hinzuweisen, dass das diesem Erkenntnis zugrundeliegende und vom Verfassungsgerichtshof als unbegründet erachtete Beschwerdevorbringen - die Unvereinbarkeit der Einrichtung einer nach Art133 Z4 B-VG eingerichteten und in einziger Instanz zur Entscheidung berufenen Behörde, gegen deren Bescheide die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes nicht für zulässig erklärt ist, mit dem Rechtsstaat(lichkeit)sprinzip - exakt dem in Rede stehenden Bedenken des Verfassungsgerichtshofes entspricht, kann doch nicht ernsthaft bezweifelt werden, dass mit den Begriffen 'Rechtsstaat' und 'Rechtsstaatlichkeit' dasselbe Prinzip lediglich mit zwei verschiedenen Worten umschrieben wird (so etwa auch auf Seite 36 des Prüfungsbeschlusses des Verfassungsgerichtshofes, wo sowohl der Begriff der 'Rechtsstaatlichkeit' als auch der Begriff des 'Rechtsstaates' mit inhaltlich offenkundig identischer Bedeutung verwendet werden). Die Bundesregierung verkennt dabei nicht, dass aufgrund zwischenzeitlich erfolgter Änderungen der Verfassungsrechtslage - wie etwa dem Inkrafttreten des siebenten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention, mit dem in bestimmten (hinsichtlich der Privatrundfunkbehörde jedoch nicht vorliegenden) Fallkonstellationen ein zumindest zweistufiger Instanzenzug verfassungsgesetzlich gefordert wird - sich das damals unbegründete Beschwerdevorbringen aufgrund der geltenden Verfassungsrechtslage in bestimmten Bereichen als zutreffend erweisen würde. Änderungen der Verfassungsrechtslage, die es geboten erscheinen lassen, das vor 30 Jahren unbegründete Beschwerdevorbringen heute hinsichtlich der von der Privatrundfunkbehörde zu besorgenden Aufgaben oder gar schlechthin als zutreffend zu erachten, sind der Bundesregierung jedoch nicht ersichtlich.
bc. Auch in seiner neueren Rechtsprechung hat der Verfassungsgerichtshof wiederholt ausgesprochen, dass von Verfassungs wegen der Entscheidung einer Kollegialbehörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG kein Instanzenzug vorangehen muss. Gegenteilige Beschwerdebehauptungen hatten regelmäßig keinen Erfolg (vgl. zB VfSlg. 13.012/1992 mit weiteren Judikaturnachweisen).
Schließlich hielt der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg. 14.109/1995 dem vom Beschwerdeführer erhobenen Vorbringen, dass die Rechtsgrundlage der als Art133 Z4 B-VG Behörde eingerichteten Landesgrundverkehrskommission des Landes Oberösterreich, die gemäß §5 Abs1 des Oö. Ausländergrunderwerbsgesetzes in einziger Instanz mit bestimmten Aufgaben der Verwaltungsführung betraut war und gegen deren Bescheide die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes gesetzlich nicht vorgesehen war, folgendes entgegen:
'Die in der Beschwerde vorgetragene Auffassung, daß von Verfassungs wegen ein zweigliedriger Instanzenzug vorgesehen sein müsse, ist in dieser Allgemeinheit unzutreffend. Wie der Verfassungsgerichtshof wiederholt ausgesprochen hat, schreibt die Bundesverfassung nicht vor, es müsse eine Mehrzahl von Instanzen eingerichtet werden (z.B. VfSlg. 5396/1966, 7038/1973, 7329/1974, 7460/1974). Etwas anderes gilt nur, soweit dies verfassungsgesetzlich angeordnet ist (zB in Art2 des 7. ZPEMRK; s. dazu etwa VfSlg. 13.012/1992).
Weder Art20 Abs2 B-VG noch Art133 Z4 B-VG gebieten, daß die Entscheidung einer in diesen verfassungsrechtlichen Bestimmungen geregelten Kollegialbehörde ein administrativer Instanzenzug vorangehen muss (VfSlg. 13.012/1992; s. etwa auch VfSlg. 4819/1964). Es ist daher zulässig, dass eine solche Kollegialbehörde in erster und zugleich oberster (letzter) Instanz entscheidet (VfSlg. 4820/1964, 6092/1969, 13.012/1992).'
c. In allen zitierten Erkenntnissen sah es der Verfassungsgerichtshof als verfassungsrechtlich zulässig an, eine Behörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG in erster und gleichzeitig letzter Instanz mit Aufgaben der Verwaltungsführung selbst dann zu betrauen, wenn die Anrufbarkeit des Verwaltungsgerichtshofes gesetzlich nicht eingeräumt war. Schon im Lichte dieser gefestigten Rechtsprechung, von der abzurücken mangels Änderung der einschlägigen Verfassungsrechtslage (vgl. hiezu oben litbb.) nach Ansicht der Bundesregierung kein Anlaß besteht, erweist sich das vom Verfassungsgerichtshof erhobene Bedenken, dass der Gesetzgeber mit Erlassung des §13 RRG in den in Prüfung gezogenen Fassungen eine 'umfassende Kontrolle' der von der Privatrundfunkbehörde zu besorgenden Verwaltungstätigkeiten in einer Weise ausgeschlossen hat, die in Konflikt mit dem Rechtsstaatsprinzip steht, als unzutreffend.
Ad B. Mit der vorstehend skizzierten Rechtsprechung wird nach Auffassung der Bundesregierung aber hinsichtlich der in Rede stehenden, im Sinne des Art133 Z4 B-VG eingerichteten Behörde auch das Bedenken des Verfassungsgerichtshofes widerlegt, dass die Betrauung einer Behörde in einziger Instanz sowohl mit Aufgaben der Verwaltungsführung als auch mit Aufgaben der Verwaltungskontrolle mit dem von der Verfassung gebotenen allgemein geltenden System der Unterordnung der Verwaltungsbehörde unter die obersten Organe der Verwaltung in Widerspruch stehen könnte. Da Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag nach der ausdrücklichen Anordnung des Art133 Z4 B-VG die Entscheidung 'in oberster Instanz' zustehen muß, womit die Einräumung eines administrativen Instanzenzuges gegen ihre Bescheide wohl verfassungsrechtlich ausgeschlossen wird, könnte die vom Verfassungsgerichtshof angenommene Verfassungswidrigkeit nur darin bestehen, dass dieser Behörde keine andere Behörde instanzenmäßig untergeordnet ist. Eine solche Annahme steht jedoch im Widerspruch zur vorstehend zitierten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, derzufolge es verfassungsrechtlich zulässig ist, eine im Sinne des Art133 Z4 B-VG eingerichtete Behörde auch bei Nichtanrufbarkeit des Verwaltungsgerichtshofes mit Aufgaben der Verwaltungsführung in einziger Instanz zu betrauen.
Ad C. aa. Der Verfassungsgerichtshof hegt schließlich das Bedenken, dass
'die Anzahl der vom Gesetzgeber geschaffenen Kollegialbehörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG im Hinblick auf das Gewicht und den Umfang der von diesen Behörden zu besorgenden Angelegenheiten in Anbetracht der fehlenden nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof ein Ausmaß erreicht haben könnte, das den Verwaltungsgerichtshof in seiner vom Verfassungsgesetzgeber zugewiesenen Funktion bedeutungslos machen und sohin gegen den Grundsatz des demokratischen Rechtsstaates - nämlich eine umfassende nachprüfende Kontrolle der gesamten staatlichen Verwaltung durch den Verwaltungsgerichtshof zu gewährleisten - verstoßen könnte'.
ab. Der Verfassungsgerichtshof hat im Erkenntnis VfSlg. 11.500/1987 - ohne jegliche Begründung - ausgesprochen, dass der Gesetzgeber von der durch Art133 Z4 B-VG verfassungsgesetzlich gewährleisteten Möglichkeit, Kollegialbehörden im Sinne dieser Verfassungsbestimmung einzurichten, nicht in einem Maße Gebrauch machen darf, dass die allgemeine Leitungsbefugnis der obersten Organe und die umfassende Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes zur Überprüfung des Verwaltungshandelns in Frage stellen würde. Im Lichte des dem Verfassungsgerichtshof damals vorgelegenen Falles ist diese für seine Entscheidung letztlich unerheblich gewesene Aussage freilich als bloßes 'obiter dictum' zu qualifizieren.
ac. In seinem zur - als Behörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG eingerichteten - Telecom-Control-Kommission ergangenen Erkenntnis vom 24. Februar 1999, B1625/98, setzte sich der Verfassungsgerichtshof in Anknüpfung mit seiner in VfSlg. 11.500/1987 getätigten Aussage mit möglichen verfassungsrechtlichen Grenzen der Einrichtung von Kollegialbehörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG erstmals substanziell auseinander. Wenngleich der Verfassungsgerichtshof in diesem Erkenntnis die Rechtsgrundlagen der Telecom-Control-Kommission letztlich doch als verfassungsrechtlich unbedenklich erachtete, sah er sich doch veranlasst, 'darauf aufmerksam zu machen, daß nach dem gegenwärtigen Stand seiner Überlegungen Ausmaß und Gewicht der von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag zu besorgenden Aufgaben sich der Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen inzwischen so weit genähert haben, daß die Einrichtung solcher Behörden, welche die Besorgung wesentlicher Staatsaufgaben in größerem Umfang aus der (insbesondere parlamentarischen) Verantwortlichkeit der zur Leitung der Verwaltung berufenen obersten Organe entläßt und der Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof entzieht, nach beiden Richtungen bereits einer besonderen Rechtfertigung durch gewichtige Gründe bedarf'.
b. Die Bundesregierung geht zunächst davon aus, dass Art133 Z4 B-VG - an dessen Verfassungsmäßigkeit im Lichte des rechtsstaatlichen Grundprinzips zu zweifeln sich auch der Verfassungsgerichtshof offenkundig nicht veranlaßt sieht - nicht nur die erforderliche verfassungsrechtliche Grundlage für die Einrichtung von sogenannten Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag bildet, die anstelle der obersten Organe des Bundes der Vollziehung (Art19 Abs1 B-VG) in oberster Instanz entscheidungsbefugt sind. Diese Verfassungsbestimmung geht angesichts der Textierung des letzten Halbsatzes zudem erkennbar davon aus, dass die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes gegen Entscheidungen dieser Behörden grundsätzlich nicht in Betracht kommt. Der einfache Gesetzgeber wird freilich ermächtigt, eine Anrufung dieses Gerichtshofes für zulässig zu erklären.
c. Dem Wortlaut des Art133 Z4 B-VG lassen sich Schranken der einfachen Gesetzgebung hinsichtlich des Umfangs der von von im Sinne dieser Verfassungsbestimmung eingerichteten Behörden zu besorgenden Verwaltungsaufgaben jedenfalls nicht entnehmen. Derartige Schranken können sich somit (wie auch der Verfassungsgerichtshof mit der Bezugnahme auf das 'Rechtsstaatsprinzip' andeutet) nur aus dem Gesamtaufbau der Bundesverfassung ergeben. Es erweist sich sohin als notwendig, die Stellung dieser Behörden im Gefüge der Bundesverfassung und insbesondere im Lichte des vom Verfassungsgerichtshof ins Spiel gebrachten Rechtsstaatsprinzips einer näheren Betrachtung zu unterziehen.
da. Schon ein flüchtiger Blick in die Geschichte der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit zeigt, dass Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag bereits seit Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit eine rechtliche Sonderstellung zukommt. Wie der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis VfSlg. 15.172/1998 selbst festgestellt hat, sah schon das Gesetz über die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes, RGBl. Nr. 36/1876, eine Ausnahme der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes bezüglich Entscheidungen vor, welche von einer aus Verwaltungsbeamten und Richtern zusammengesetzten Instanz geschöpft worden waren. Im Motivenbericht wird dies damit begründet, dass die 'hohe richterliche Stellung der entscheidenden Behörde solche Garantien richtiger Entscheidung darbietet, die selbst von einem Verwaltungsgerichtshof nicht stärker geboten werden können' (vgl. hiezu ausführlich Pernthaler, Die Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag (1977) 17 ff).
Die Sichtweise, dass eine Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag solche Garantien richtiger Entscheidung darbietet, die selbst von einem Verwaltungsgerichtshof nicht stärker geboten werden können, wurde - auf der Grundlage von in einem Zeitraum von immerhin mehr als 40 Jahren gemachten Erfahrungen - vom Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1920 übernommen. Gemäß Art131 Z3 B-VG 1920, StGBl. Nr. 450/1920 bzw. BGBl. Nr. 1/1920 waren von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes nämlich ex constitutione die Angelegenheiten ausnahmslos ausgeschlossen, über die eine Kollegialbehörde zu entscheiden oder zu verfügen hat, der in erster oder höherer Instanz wenigstens ein Richter angehört. Eine Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers, in diesen Fällen die Anrufbarkeit des Verwaltungsgerichtshofes vorzusehen, gab es nicht. In ihrem das Verständnis des historischen Verfassungsgesetzgebers widerspiegelnden Kommentar stellen Kelsen/ Froehlich/Merkel, Bundesverfassung 1920 (1922), 245 fest, dass dort, wo ein Richter derart im Rahmen einer kollegialen Verwaltungsbehörde beteiligt ist, 'eine Rechtskontrolle durch ein besonderes Verwaltungsgericht überflüssig ist'.
Im Jahre 1929 wurde durch die B-VG Novelle BGBl. Nr. 392/1929 ein Art129 Abs5 geschaffen, dessen Z4 dem heutigen Art133 Z4 B-VG inhaltlich vollständig entspricht.
db. Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis VfSlg. 14.702/1996 die Auffassung vertreten, dass aus dem Rechtsstaatsprinzip der Grundsatz hervorgehe, dass die Rechtsordnung ausreichenden effizienten Rechtsschutz gewähren muss. Die Bundesregierung stimmt dieser sehr allgemeinen Aussage mit der Bemerkung zu, dass die Frage, was unter einem im Lichte des Rechtsstaatsprinzips 'ausreichend effizienten Rechtsschutz' zu verstehen ist, in Ermangelung eines eindeutigen Verfassungstextes und späterer einschlägiger Verfassungsänderungen nur unter Heranziehung des im Zeitpunkt der Schaffung der Bundesverfassung aus ihren Bestimmungen klar hervorleuchtenden Verständnisses beantwortet werden kann. Dies gilt auch für die Frage allfälliger Grenzen des einfachen Gesetzgebers hinsichtlich seiner Befugnis zur Einrichtung von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag.
Die vorstehenden Ausführungen zeigen sehr deutlich, dass der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1920 von der damals immerhin schon seit mehr als 40 Jahren etablierten Auffassung geleitet wurde, das die Gewähr der Rechtsrichtigkeit von Entscheidungen von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag der Gewähr der Rechtsrichtigkeit verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen entspricht. Ausgehend von diesem dem Art131 Z3 B-VG idF BGBl. Nr. 1/1920 zugrundeliegenden Verständnis ist aber nicht ersichtlich, weshalb die Betrauung einer Behörde im Sinne des heutigen Art133 Z4 B-VG mit Aufgaben der Verwaltungsführung selbst unter gleichzeitigem Ausschluss der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes im Lichte des zeitgleich mit dieser Bestimmung (implizit) eingeführten Rechtsstaatsprinzips ab einem gewissen Punkt verfassungsrechtlich bedenklich sein kann: Der verfassungsgeschichtliche Befund legt es vielmehr nahe, dass der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1920 dem einfachen Gesetzgeber ein Wahlrecht einräumen wollte, nach freiem Ermessen die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes durch Einrichtung einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag auszuschließen: Entspricht die Gewähr der Rechtsrichtigkeit der Entscheidungen dieser Behörden nämlich der Rechtsrichtigkeitsgewähr verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen, so gibt es jedenfalls unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten keinen plausiblen Grund, einer Behörde den Vorzug zu geben. Im Lichte des in Art131 Z3 B-VG idF BGBl. Nr. 1/1920 positivrechtlich verankerten Verfassungsverständnisses des Jahres 1920 sind die beiden in Rede stehenden Alternativen nämlich in rechtsstaatlicher Hinsicht als gleichwertig anzusehen, woraus folgt, dass auch eine Entscheidung einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag einen im Lichte des Rechtsstaatsprinzips 'ausreichend effizienten' Rechtsschutz bietet.
dc. In diesem Zusammenhang soll nicht unerwähnt bleiben, dass ausschließlich die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bundesverfassung bestehende Verfassungsrechtslage für die Ermittlung des normativen Gehalts des Rechtsstaatsprinzips in seiner Ausprägung als unter dem erhöhten Bestandsschutz des Art44 Abs3 (damals: Art44 Abs2) B-VG stehendem verfassungsrechtlichem Grundprinzip maßgeblich ist: Ausgehend von der in der Lehre herrschenden Auffassung (vgl. zB Thienel, Vertrauensschutz und Verfassungsrecht (1990) 56 bei FN 122), dass die Grundprinzipien der Bundesverfassung nur durch Auslegung der Stammfassung der Bundesverfassung auf induktivem Wege abgeleitet werden können, ist es nämlich schlechthin ausgeschlossen, dass eine Regelung, die bereits zu diesem Zeitpunkt der Bundesverfassung angehörte, mit einem leitenden Grundprinzip in Widerspruch steht (in diesem Sinne auch VfSlg. 11.888/1988 und 12.223/1989, wo der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen hat, dass der damalige Art44 Abs2 und heutige Art44 Abs3 B-VG 'niemals Maßstab für die Entstehung der Bundesverfassung' sein kann). Eine einschränkende Auslegung der durch Art131 Z3 B-VG dem einfachen Gesetzgeber in der Stammfassung des B-VG eingeräumten und nunmehr in Art133 Z4 B-VG verankerten Befugnis, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes in allen Angelegenheiten auszuschließen, über die eine Kollegialbehörde zu entscheiden oder zu verfügen hat, der in erster oder höherer Instanz wenigstens ein Richter angehört, kann somit weder auf das rechtsstaatliche noch auf ein anderes Grundprinzip der Bundesverfassung gestützt werden.
dd. Die Bundesregierung übersieht in diesem Zusammenhang nicht, dass der Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung den Ausdruck 'Rechtsstaatsprinzip' mitunter auch als 'abbreviierendes Kürzel verwende(t), mit dem sämtliche aus dem Bundesverfassungsrecht erschließbare Anforderungen bezeichnet werden, die in der traditionellen staatsrechtlichen Diskussion als rechtsstaatliche Garantien angesehen werden' (Thienel, Der mehrstufige Verwaltungsakt (1996) 44 mit weiteren Literaturnachweisen). Die Bundesregierung zweifelt nun nicht daran, dass ein solcherart verstandenes Rechtsstaatsprinzip, das sowohl der verfassungsrechtlichen Grundordnung angehörende Elemente als auch auf der Stufe des 'einfachen' Bundesverfassungsrechts verankerte Elemente enthält, hinsichtlich seiner Ausprägung auf der Ebene des 'einfachen' Bundesverfassungsrechts seit Inkrafttreten der Bundesverfassung durch Akte der 'einfachen' Verfassungsgesetzgebung wiederholt geändert wurde. (So besteht unter Zugrundelegung dieses Verständnisses des Rechtsstaatsbegriffs etwa kein Zweifel daran, dass mit der Erweiterung der Antragslegitimation hinsichtlich der Einleitung eines Normenprüfungsverfahrens ein Ausbau der in der Bundesverfassung verankerten rechtsstaatlichen Komponenten stattgefunden hat.) Die Bundesregierung vermag jedoch gerade hinsichtlich der in Rede stehenden Frage einer dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenze hinsichtlich der Zulässigkeit der Einrichtung von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag keine Änderungen der Verfassungsrechtslage zu erkennen. Der Inhalt des heutigen Art133 Z4 B-VG steht seit der B-VG-Novelle 1929 inhaltlich unverändert in Geltung. Anhaltspunkte dafür, dass der Verfassungsgesetzgeber mit dieser Novelle die Befugnis des Gesetzgebers zur Einrichtung der in Rede stehenden Behörden einschränken wollte, lassen sich weder dem damals beschlossenen Verfassungstext noch den einschlägigen Materien entnehmen, sodass sich auch unter diesem Gesichtspunkt das vorstehend skizzierte Verfassungsverständnis des Jahres 1920 als massgebend erweist.
de. Im Lichte der vorstehenden Erwägungen zeigt sich deutlich, dass eine umfassende nachprüfende Kontrolle der gesamten - einschließlich der von im Sinne des Art133 Z4 B-VG eingerichteten Behörden zu besorgenden - staatlichen Verwaltung durch den Verwaltungsgerichtshof entgegen der im Prüfungsbeschluß getroffenen Annahme des Verfassungsgerichtshofes keinen ausnahmslos realisierten 'Grundsatz' des durch das B-VG eingerichteten demokratischen Rechtsstaates bildet.
ea. Die vorstehend dargelegten Erwägungen schließen freilich nicht schlechthin aus, dass es - aus anderen als rechtsstaatlichen Gesichtspunkten - nicht doch eine verfassungsrechtliche Grenze hinsichtlich der dem einfachen Gesetzgeber zukommenden Befugnis zur Einrichtung von Kollegialbehörde im Sinne des heutigen Art133 Z4 B-VG gibt. Art131 B-VG idF BGBl. Nr. 1/1920 könnte nämlich auch eine implizite Bestandsgarantie des Verwaltungsgerichtshofes beinhalten, die durch vollständigen oder auch bereits sehr weitgehenden Ausschluss seiner Zuständigkeit durch Verlagerung der Wahrnehmung der Verwaltungsaufgaben auf Behörden im Sinne des heutigen Art133 Z4 B-VG ebensowenig ausgehölt werden darf wie durch Übertragung aller oder fast aller Verwaltungsangelegenheiten in den Aufgabenbereich der ordentlichen Gerichte. Im Lichte der Entstehungsgeschichte des Art131 B-VG ist jedoch selbst dann, wenn man die Existenz einer solchen Grenze gleichsam aus gewaltentrennender Sicht bejahen wollte, davon auszugehen, dass diese Grenze jedenfalls erst dann erreicht wird, wenn weite Bereiche des Verwaltungsrechts von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes ausgeschlossen werden. In diesem Zusammenhang wäre im übrigen wohl ausschließlich auf den Umfang der der Kontrolle des Verwaltungsgerichtshofes entzogenen Verwaltungsaufgaben abzustellen, da ein Maßstab der Feststellung des 'Gewichts' einzelner Verwaltungsaufgaben dem positiven Recht mangels jeglichen Anhaltspunktes für eine entsprechende Bewertung nicht entnommen werden kann.
eb. Davon, dass der Verwaltungsgerichtshof in seiner ihm vom Verfassungsgesetzgeber zugewiesenen Funktion durch die derzeit bestehenden Behörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG - wie im Prüfungsbeschluss angenommen - 'bedeutungslos' gemacht würde, kann unter dem Aspekt einer der Bundesverfassung implizit zu Grunde liegenden Bestandsgarantie dieses Gerichtshofes und die diesem tatsächlich zukommenden Zuständigkeiten keine Rede sein. Der Bundesregierung ist auch nicht bekannt, dass der vom Gesetzgeber solcherart vermeintlich in die Bedeutungslosigkeit getriebene Verwaltungsgerichtshof beim Verfassungsgerichtshof Gesetzesprüfungsanträge gegen die Rechtsgrundlagen solcher Behörden gestellt hat (wozu er im Rahmen von regelmäßig mit Zurückweisungsbeschlüssen endenden Verfahren gegen Bescheide solcher Behörden Gelegenheit hätte und bei entsprechenden Bedenken von Verfassungs wegen verpflichtet wäre). Auch seitens der Lehre wurde ein entsprechendes Bedenken bisher nicht vorgetragen.
f. Aber selbst auf dem Boden der vom Verfassungsgerichtshof vorläufig vertretenen Auffassung erscheint sein in Rede stehendes Bedenken hinsichtlich der Privatrundfunkbehörde nicht gerechtfertigt:
Geht man von der auch vom Verfassungsgerichtshof offenbar nicht in Zweifel gezogenen Auffassung aus, dass Art133 Z4 B-VG den einfachen Gesetzgeber jedenfalls ermächtigt, eine gewisse Anzahl von Kollegialbehörden im Sinne dieser Bestimmung einzurichten, so kann konsequenterweise nur die Einrichtung jener Kollegialbehörden mit Verfassungswidrigkeit belastet sein, die zusätzlich zu den Behörden hinzukommen, deren Einrichtung noch innerhalb des verfassungsrechtlich zulässigen Rahmens lag. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die durch die in Prüfung gezogene Bestimmung eingerichtete Privatrundfunkbehörde ursprünglich durch das Bundesgesetz BGBl. Nr. 506/1993 eingerichtet wurde, welches am 1. Jänner 1994 in Kraft getreten ist. Die Rechtsgrundlage der Telecom-Control-Kommission wurde hingegen erst durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 100/1997 geschaffen, welches erst am 1. August 1997 in Kraft getreten ist. Im Hinblick darauf, dass die Privatrundfunkbehörde somit mehr als dreieinhalb Jahre vor der Telecom- Control-Kommission eingerichtet wurde, ist festzuhalten, dass das Ausmaß der von Behörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG zu besorgenden Angelegenheiten sich durch die hier in Rede stehende Behörde gegenüber dem Zeitpunkt der Fällung des Erkenntnisses im Verfahren B1625/98 nicht erhöht hat.
Überdies ist zu betonen, dass es sich bei den von der Privatrundfunkbehörde zu besorgenden Aufgaben einerseits um einen neuen Verwaltungsbereich handelt und dass überdies in diesem Bereich nicht nur juristischer oder wirtschaftlicher, sondern in hohem Maße auch medienwissenschaftlicher Sachverstand (v.a. im Hinblick auf Auswahlentscheidungen gemäß §20 RRG) erforderlich ist. Damit liegen aber zwei Kriterien vor, die der Verfassungsgerichtshof in der erwähnten Telecom-Control-Kommission-Entscheidung als geeignet angesehen hat, die Einrichtung einer solchen Behörde als Kollegialbehörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG zu rechtfertigen.
3. Die Bundesregierung verweist schließlich auf die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, derzufolge sich der Gerichtshof in einem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Gesetzesbestimmung gemäss Art140 B-VG auf die Erörterung der im Prüfungs- bzw. Anfechtungsbeschluß aufgeworfenen Bedenken zu beschränken hat (vgl. zB VfSlg. 12.592/1990, 12.691/1991, 12.947/1991, 13.471/1993, 13.704/1994 und 14.466/1996). Insbesondere kann dem Prüfungsbeschluss nicht entnommen werden - jedenfalls nicht in dem Punkt, der die Bedenken konkretisiert (S 36 litd) -, dass die in Prüfung gezogenen Fassungen des §13 RRG dadurch, dass sie bestimmte Staatsaufgaben aus der (insbesondere parlamentarischen) Verantwortlichkeit der zur Leitung der Verwaltung berufenen obersten Organe entlassen, bundesverfassungsgesetzlichen Geboten widerstreiten könnten. Das Fehlen eines solchen Bedenkens ist nach Auffassung der Bundesregierung im gegebenen Zusammenhang schon deshalb plausibel, weil die Entscheidungen der Privatrundfunkbehörde von grundsätzlicher Bedeutung für die Gestaltung der Medienlandschaft sind; den Medien - und insbesondere auch dem Rundfunk - kommt in der rechtsstaatlichen Demokratie eine fundamentale Bedeutung zu (vgl. hiezu auch VfSlg. 13.725/1994 und 14.260/1995), weshalb sie sogar immer wieder - wenngleich nicht im verfassungsrechtlichen Sinn - als 'vierte Gewalt' im Staat bezeichnet werden. Da die Medien somit eine wesentliche politische Kontrollfunktion gegenüber allen Staatsorganen wahrzunehmen haben, ist es sachlich gerechtfertigt, eine Behörde nach Art133 Z4 B-VG mit Entscheidungen über die Vergabe von Sendelizenzen zu betrauen. In diesem Sinn entspricht es auch dem europäischen Standard, Rundfunkbehörden unabhängig von der Regierung zu stellen (vgl. etwa jüngst Holoubek, Die Organisationsstruktur der Regulierung audiovisueller Medien, ZUM 10/1999, 665 ff, 668 mwN).
4. Die Bundesregierung hält somit zusammenfassend fest, dass sich die vom Verfassungsgerichtshof ob der Verfassungsmäßigkeit des §13 RRG erhobenen Bedenken im Lichte der vorstehenden Erwägungen ihrer Ansicht nach im Ergebnis als nicht zutreffend erweisen."
7. Die Privatrundfunkbehörde erstattete eine Äußerung und brachte zu den im Prüfungsbeschluß des Verfassungsgerichtshofes ausgeführten Bedenken vor:
"1. Gemäß §13 Abs11 letzter Satz RRG idF BGBl. I Nr. 160/1999 ist gegen die Entscheidung der Privatrundfunkbehörde die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes zulässig. Diese Bestimmung ist mit 1. August 1999 in Kraft getreten (§26 Abs7 RRG idF BGBl. I Nr. 160/1999). Sollte der Verfassungsgerichtshof feststellen, dass §13 RRG idF BGBl. I Nr. 47/1997 und BGBl. I Nr. 2/1999 wegen der Nichtzulassung der Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes verfassungswidrig war, so würde der im Lichte dieses Bedenkens eine untrennbare Einheit bildende §13 RRG in seiner (nicht in Prüfung gezogenen) Fassung BGBl. I Nr. 160/1999 unverändert in Geltung bleiben.
2. Gemäß §87 Abs3 VerfGG 1953 hat jeder Beschwerdeführer, dessen Beschwerde vom Verfassungsgerichtshof abgewiesen oder nicht in Behandlung gezogen (abgelehnt) wurde, die Möglichkeit, innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes einen Antrag auf Abtretung der Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zu stellen. Ein solcher Abtretungsantrag im Sinne des §87 Abs3 VerfGG kann definitionsgemäss erst nach Zustellung der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes erfolgen. Der (zuständige) Referent hat diesem Antrag stattzugeben, sofern es sich nicht um einen Fall handelt, der nach Art133 B-VG von der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes ausgeschlossen ist.
3. Für die Beantwortung der Frage, ob der Verfassungsgerichtshof eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gemäß Art144 Abs2 und 3 B-VG abtreten darf, kann nur die im Zeitpunkt der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes bestehende Rechtslage - die mit der Rechtslage im Zeitpunkt der Einbringung der Bescheidbeschwerde nicht identisch sein muss - maßgeblich sein. Angesichts dieser Rechtslage ist es daher durchaus möglich, dass die Erhebung einer Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof im Zeitpunkt der Zustellung eines Bescheides einer nach Art133 Z4 B-VG eingerichteten Behörde aufgrund der zu diesem Zeitpunkt maßgeblichen Rechtslage nicht zulässig ist, obschon einem nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes fristgerecht gestellten Antrag auf Abtretung der Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof aufgrund einer zwischenzeitlich erfolgten Änderung der Gesetzeslage stattzugeben wäre. Ebenso möglich ist freilich auch der umgekehrte Fall, dass im Zeitpunkt der Zustellung eines Bescheides einer nach Art133 Z4 B-VG eingerichteten Behörde die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes gesetzlich für zulässig erklärt ist, während ein nach der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes gestellter Abtretungsantrag aufgrund einer zwischenzeitlich erfolgten Änderung der Gesetzeslage abzuweisen wäre.
Der vorliegende Sachverhalt fällt in die erste der beiden genannten Fallgruppen: Da der Verfassungsgerichtshof über die Anlassfälle der eingeleiteten Gesetzesprüfungsverfahren jedenfalls erst nach dem 1. August 1999 entscheiden wird und der Gesetzgeber im Rahmen der Novelle BGBl. I Nr. 160/1999 keine Übergangsregelung getroffen hat, derzufolge hinsichtlich der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des §13 RRG idF BGBl. I Nr. 160/1999 am 1. August 1999 beim Verfassungsgerichtshof anhängigen Bescheidbeschwerdeverfahren die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes über diesen Zeitpunkt hinaus dergestalt ausgeschlossen bleiben soll, dass auch innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der in den Bescheidbeschwerdeverfahren nach diesem Zeitpunkt gefällten Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes gestellte Anträge auf Abtretung dieser Beschwerden an den Verwaltungsgerichtshof abzuweisen sind, besteht nach Auffassung der Privatrundfunkbehörde kein Hindernis, die Anlassfallbeschwerden an den Verwaltungsgerichtshof abzutreten, soferne entsprechende Anträge in diesen Bescheidbeschwerdeverfahren innerhalb der von §87 Abs3 VerfGG festgesetzten Frist gestellt werden.
4. Da für die Beschwerdeführer der Anlassfallbeschwerden sohin im Wege eines nachträglichen Abtretungsantrages im Sinne des §87 Abs3 VerfGG die Möglichkeit der Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes besteht, erscheint es im Hinblick auf die Rechtsposition der Beschwerdeführer im Ergebnis ausgeschlossen, dass sich die in der Nichtanrufbarkeit des Verwaltungsgerichtshofes vor dem 1. August 1999 allenfalls gelegene - und im gegebenen Zusammenhang ausschließlich maßgebende - Verfassungswidrigkeit für die Anlassfallbeschwerden nachteilig ausgewirkt hat. Ist ein solcher Nachteil von vornherein ausgeschlossen, so ist der bekämpfte Bescheid trotz Verfassungswidrigkeit der ihm zugrundeliegenden Rechtsnorm nicht aufzuheben, soferne nicht (unabhängig von der erwähnten Verfassungswidrigkeit) verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte des Beschwerdeführers verletzt wurden (siehe zB VfSlg. 13.899/1994; VfGH 12.12.1998, B4921/96; VfGH 16.12.1998, B827/97 uva).
5. Aus den vorstehend dargelegten Gründen vertritt die Privatrundfunkbehörde die Auffassung, dass die den Gesetzesprüfungsverfahren zugrundeliegenden Beschwerden - soferne der Verfassungsgerichtshof keine Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte feststellt - im Hinblick darauf, dass eine nachteilige Beeinträchtigung der Rechtsstellung der Beschwerdeführer wegen Anwendung einer verfassungswidrigen Bestimmung von vornherein ausgeschlossen werden kann, abzuweisen (bzw. abzulehnen) und im Fall eines nachträglich gestellten Abtretungsantrages an den Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung darüber abzutreten sind, ob die Beschwerdeführer in einem sonstigen Recht verletzt wurden."
8. Die in den Beschwerdeverfahren B114/98 und B115/98 beschwerdeführende, im vorliegenden Verfahren mitbeteiligte Partei erstattete eine Äußerung, in der sie sich den Überlegungen des Verfassungsgerichtshofes im Einleitungsbeschluß vom 16. Oktober 1999 anschließt und zu den angeführten Argumenten ausführt:
"Die in Artikel 133 Zif.4 B-VG genannten Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag können vom einfachen Bundes- oder Landesgesetzgeber als weisungsfreie Verwaltungsbehörden eingerichtet werden (vgl. Art0 Abs2 B-VG). Der Verfassungsgerichtshof nimmt an, dass der Gesetzgeber von dieser Ermächtigung nicht in einem Maß Gebrauch machen darf, das die allgemeine Leitungsbefugnis der obersten Organe und die umfassende Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes in Frage stellt (VfSlG 11.500). Ihre besondere Organisationsform (Mitwirkung wenigstens eines Richters, Weisungsfreiheit) ließ eine Kontrolle durch den VwGH als überflüssig erscheinen (Kelsen/Froehlich/Merkl, Verfassungsgesetze V, 245). Diese Erwartung hat sich als unzutreffend erwiesen, was seine Ursache unter Anderem in der Besetzung mit Interessenvertretern hat. Dies ist wohl auch der Grund dafür, dass die Anrufung des VwGH 'in Angelegenheiten landesgesetzlicher Regelungen, die den Verkehr mit bebauten oder zur Bebauung bestimmten Grundstücken verwaltungsbehördlichen Beschränkungen unterwerfen', durch ArtII B-VG-Nov.1992 (BGBl 276) ausdrücklich für zulässig erklärt wurde (vgl. III.l. zu Art133 in Mayer BVG Manz/2.Auflage 1997).
Ein Fall des Exzesses liegt gerade bei der Bestimmung des §13 RRG vor.
Hinzu kommt noch das Europäische Recht:
Die Richtlinie 90/387/EWG, die unmittelbar in die nationalen Rechtsordnungen hineinwirkt, verlangt in ihrem Art5 a Abs3, dass es ein wirksames, aufsteigendes Rechtsmittel an eine unabhängige Stelle geben muss. Das Europäische Gemeinschaftsrecht verdrängt daher Art33 Zif.4 B-VG, was auch bei Entscheidungen der Privatrundfunkbehörde eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zulässig macht. Dies ist aber aus dem in Prüfung gezogenen §13 RRG nicht ersichtlich, sodass die verfassungswidrige und auch gemeinschaftsrechtswidrige Regelung aufzuheben sein wird. In der Privatrundfunkbehörde würde sonst die Aufgabe der Verwaltungsführung mit der Aufgabe der Verwaltungskontrolle zusammenfallen.
Denn der demokratische Rechtsstaat bindet nicht nur die Vollziehung an die Gesetze, sondern muss auch diese Bindung selbst gewährleisten, weil sie ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit ist.
Der Anspruch des verfassungsgesetzlich eingerichteten demokratischen Rechtsstaates wird nicht erfüllt, wenn zwar das verwaltungsbehördliche Handeln an die Gesetze gebunden, aber eine Kontrolle der Gesetzmäßigkeit dieses Handelns nicht gegeben ist.
Es ist also verfassungswidrig, wenn der Gesetzgeber eine einzige Behörde in erster und letzter Instanz sowohl mit den Aufgaben der Verwaltungsführung als auch mit den Aufgaben der Verwaltungskontrolle betraut. Denn die Verfassung gebietet die Unterordnung der Verwaltungsbehörden unter die obersten Organe der Verwaltung. Dieses Gebot wird durch die Privatrundfunkbehörde nicht erfüllt.
Der Verwaltungsgerichtshof wird dadurch in seiner Funktion, die ihm der Verfassungsgesetzgeber zugewiesen hat, nämlich die nachprüfende Kontrolle der Verwaltung, bedeutungslos. Denn nur dann ist eine Regelung verfassungskonform und entspricht den Prinzipien des demokratischen Rechtsstaates, wenn der Verwaltungsgerichtshof eine umfassende Überprüfung der gesamten staatlichen Verwaltung durchführen kann.
Das ist bei der Privatrundfunkbehörde nicht gewährleistet.
Aus rechtsstaatlicher Sicht muss die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung im Sinne des Art8 B-VG gewährleistet sein und nicht allein deren Grundrechtsmäßigkeit.
Diese Bedenken treffen jedenfalls auf den §13 RRG in jener Fassung zu, die zum Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides am 5.12.1997 Gültigkeit hatte.
Die in Prüfung gezogene Bestimmung des RRG wird daher als verfassungswidrig aufzuheben sein.
Konsequenz einer solchen Aufhebung
Konsequenz der Aufhebung der gegenständlichen Bestimmung als verfassungswidrig ist zwangsläufig die Aufhebung des bekämpften Bescheides. Mit der Aufhebung wird die Zuteilung der gegenständlichen Frequenz wiederum an die Privatrundfunkbehörde zurückzuverweisen sein. Diese muss ein neues Ermittlungsverfahren einleiten und eine neue Entscheidung treffen, die dann auch mit Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof bekämpft werden kann.
Die Abtretung der anhängigen Beschwerden an den Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung würde dem rechtsstaatlichen Prinzip widersprechen, dass der Bescheid zu einem Zeitpunkt ergangen ist, in dem der Verwaltungsgerichtshof noch gar keine Kompetenz zur Überprüfung dieser Bescheide hatte. Es wird daher jedenfalls durch die Privatrundfunkbehörde ein neues Ermittlungsverfahren durchzuführen und eine neue Entscheidung zu treffen sein. Wer sich dadurch beschwert erachtet, wird dann den Verwaltungsgerichtshof anrufen können."
9. Zwei in den Beschwerdeverfahren B135/98, B151/98 und B157/98 wie auch im vorliegenden Verfahren mitbeteiligte Parteien brachten ebenfalls eine Äußerung ein:
"Der Verfassungsgerichtshof äußert gegen die Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung genommenen Bestimmung des §13 RRG im wesentlichen zwei Bedenken:
I. Die gemäß §13 RRG eingerichtete Regionalradiokommission betreibe gleichzeitig Aufgaben der Verwaltungsführung und der Verwaltungskontrolle. Diese duale Aufgabe stelle einen Eingriff in das rechtsstaatliche Prinzip der Verfassung dar. Sowohl das verwaltungsbehördliche Handeln als auch die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit dieses Handelns würden in einer Behörde vereint sein, weshalb eine ausreichende Überprüfung der Verwaltungstätigkeit nicht möglich ist.
1. Einleitend ist darauf zu verweisen, daß mit der Novelle zum RRG, BGBl. I 1999/160 (seit 1.8.1999 in Kraft) eine Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes möglich ist. Es ist daher mit der angesprochenen Gesetzesnovelle jene nachprüfende Kontrolle möglich, dessen Mangel den Verfassungsgerichtshof zum gegenständlichen Gesetzesprüfungsverfahren veranlaßt hat. Selbst wenn der Verfassungsgerichtshof daher feststellen sollte, daß §13 RRG idF BGBl I Nr. 41/1997 und BGBl. I Nr. 2/1999 wegen des Ausschlusses der Möglichkeit den Verwaltungsgerichtshof anzurufen, verfassungswidrig war, bleibt der nunmehr in Kraft stehende §13 RRG in Geltung.
2. Die österreichische Verfassung kennt keine Bestimmung, die den Gesetzgeber zwingend dazu verhält, einen zweigliedrigen Instanzenzug in Verwaltungsangelegenheiten einzurichten. Diese Rechtsansicht wird vom Verfassungsgerichtshof selbst vertreten und in einer Vielzahl von Entscheidungen konkretisiert (z.B. VfSlg. 7038/1973, 7460/1974). Es gibt somit keine verfassungsrechtliche Bestimmung, welche für den Fall, daß eine Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag eingerichtet worden ist, eine vorangehende bzw. eine nachprüfende Kontrolle vorsieht. Lediglich die Bestimmung des §133 Zif. 4 B-VG ermöglicht durch Gesetz die Zulassung einer nachprüfenden Kontrolle.
3. Da das österreichische Verfassungsrecht von der strikten Trennung von Justiz und Verwaltung bestimmt ist, würde eine Einmischung durch den Verfassungsgerichtshof in die Belange der Gesetzgebung dem Gewaltentrennungsprinzip widersprechen. Der Verfassungsgerichtshof hat die Unzulässigkeit einer solchen Vorgangsweise bereits in seinem Erkenntnis vom 14.10.1987 (B267/86) ausgesprochen.
4. Unter Heranziehung eben dieser Grundsätze hat der Verfassungsgerichtshof das Fehlen einer nachprüfenden Instanz bei Kollegialbehörden im Sinne des §133 Zif. 4 B-VG als nicht ausreichend für die Aufhebung der betroffenen Gesetzesstelle gesehen. In diesen Entscheidungen hat der Verfassungsgerichtshof festgestellt, daß das Institut der Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag an sich der Verfassungsgesetzgebung entspricht. Dieser Grundsatz wird nicht dadurch aufgehoben, daß in Einzelbestimmungen die Möglichkeit einer nachprüfenden Kontrolle nicht vorgesehen wird.
II. Der Verfassungsgerichtshof bemängelt in dem zugestellten Beschluß weiters, daß es bereits zuviele Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag gäbe. Diese seien mit zum Teil gewichtigen Verwaltungsaufgaben betraut, ohne daß dem VwGH eine nachprüfende Kontrolle zukomme. Ein derartiger Mangel der nachprüfenden Kontrollmöglichkeit stelle ein demokratiepolitisches Problem dar, da nicht nur eine umfassende rechtmäßige Kontrolle der Verwaltungstätigkeit verhindert wird, sondern der Verwaltungsgerichtshof an sich an Bedeutung verliert.
1. Der Verfassungsgerichtshof hat diese Bedenken erstmals in der Entscheidung B1625/98 geäußert. In der gleichen Entscheidung hat er Kriterien aufgestellt, wann die Einrichtung einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag gerechtfertigt ist.
2. Es ist dem Verfassungsgerichtshof darin beizupflichten, daß durch die Zunahme der Einrichtung von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag tendenziell eine Umgehung der Verwaltungskontrolle geschaffen wird. Gleichzeitig ist darauf hinzuweisen, daß gerade angesichts der Eigenart jenes Sachbereiches, der durch die Regionalradiokommission ausgeübt wird, ein Tribunal im Sinne des Art6 MRK sachlich gerechtfertigt ist. Gerade in diesem sensiblen Bereich hat der Gesetzgeber zum Zweck der Entpolitisierung und Versachlichung von Entscheidungen ein Tribunal nach Art6 MRK eingerichtet.
3. Im Erkenntnis betreffend die Telekom-Control-Kommission vom 24.2.1999 (B1625/98) hat der VfGH die Zulässigkeit eines Tribunals bejaht, weil der Bereich der Telekommunikation einen weitgehend neuen Verwaltungsbereich darstellt. Die in diesem Zusammenhang zu bewältigenden Regulierungsaufgaben benötigen neben juristischem und wirtschaftlichem Sachverstand auch Spezialkenntnisse im technischen Bereich. All diese vom Verfassungsgerichtshof geforderten Kriterien treffen auch für den von der Regionalradiokommission zu behandelnden Tätigkeitsbereich zu. Nicht nur bei Fragen der Telekommunikation ist ein technisches Sachverständnis nötig, sondern auch im Bereich des elektronischen Mediums Radio. Dies gilt insbesondere dort, wo Betreiber nicht die öffentliche Hand ist, sondern einzelne Regionalradios von Privaten betrieben werden.
4. Die Regionalradiokommission deckte vor allem zum Zeitpunkt ihrer Einrichtung einen gänzlich neuen Verwaltungsbereich ab, in welchem die zuständige Behörde auf keinerlei Erfahrungen zurückgreifen konnte. Dies ist vor allem deshalb bedeutsam, weil die Tätigkeit in der Regionalradiokommission einen besonderen Sachverstand der medienspezifischen Art benötigt. Insbesondere die Aufgaben der Lizenzauswahl und die Mitwirkung bei der Lizenzplanung als eine Aufgabe der Regionalradiokommission zeigt nicht nur die nötige Unabhängigkeit, sondern auch die Notwendigkeit eines umfassenden Sachverstandes der agierenden Personen.
5. Für die Übertragung der Aufgaben der Lizenzvergabe an eine weisungsfreie, erst- und letztinstanzliche Kollegialbehörde spricht weiters der Umstand, daß sich die Regionalradiobehörde bei der Auswahl der Lizenzerteilung in einem sensiblen Bereich von Abwägungen programmlicher, technischer und wirtschaftlicher Art über die zukünftige Entwicklung von neuen Lizenzwerbern bewegt. Eine gesetzliche Determinierung von Kriterien für die Verteilung ist kaum möglich. Die kollegiale Entscheidungsfindung in einem 'gesellschaftlich besetzten' Gremium erscheint hiefür geradezu prädestiniert zu sein (Wittmann, MR 1999, 316).
6. Zu den vom Verfassungsgerichtshof geäußerten Bedenken hinsichtlich der mittlerweile großen Anzahl der eingerichteten Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag ist darauf hinzuweisen, daß die nun einem Gesetzesprüfungsverfahren unterzogene Norm betreffend der Zulässigkeit der Einrichtung einer Regionalradiokommission bereits seit 1. 1. 1994 in Kraft ist. Geht man von der Annahme aus, daß der Verfassungsgerichtshof die Anzahl der Kollegialbehörden zum Zeitpunkt des Telekom Control-Kommission-Erkenntnisses vom 24. 2. 1999 (B1625/98) zwar für bedenklich, aber noch im Bereich des zulässigen erachtet, kann die Einrichtung der Regionalradiobehörde diesen Rahmen des zulässigen wohl kaum sprengen, da sie zu diesem Zeitpunkt bereits längst bestand. Hinzu kommt, daß die Einrichtung der Regionalradiobehörde aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist, weshalb die Argumentation des Verfassungsgerichtshofes im konkreten Fall gerade nicht durchschlägt.
7. Ein letztes Argument, welches das Spannungsverhältnis zwischen der Notwendigkeit einer nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof und der Notwendigkeit von fachspezifischem Wissen aufzeigt, sei nicht unerwähnt. Die Beteiligung von Laien bei Kollegialbehörden zum Zweck der Einbringung von technischem Sachverstand ist der Bundesverfassung nicht fremd. So wird in Art12 Abs2 B-VG die Mitwirkung von Fachleuten bei Entscheidungen in Senaten vorgesehen. Die Laienbeteiligung ist bei einer Anzahl von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag verfassungsrechtlich determiniert. Diese Beteiligung ist immer dort anzutreffen, wenn es sich um Entscheidungen in komplexen wissenschaftlichen Gebieten handelt. Diese Laienbeteiligung fehlt der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit zur Gänze, was vor allem in jenen Bereichen Schwierigkeiten aufwirft, in denen die Einbeziehung von 'bürgerschaftlichen Komponenten' als notwendig erachtet wird. Bei der Regionalradiobehörde ist es dem Gesetzgeber nicht nur um die Gewährleistung eines dem Art6 MRK konformen Rechtsschutzes gegangen, sondern insbesondere war dem Gesetzgeber auch die Notwendigkeit einer SachverständigenLaienbeteiligung bewußt."
10. Die in den Beschwerdeverfahren B157/98, B235-241/98 und B1441/98 beschwerdeführenden, im vorliegenden Verfahren mitbeteiligten Parteien erstatteten nachstehende Äußerung:
"1. Die Bundesregierung vermeint offensichtlich in ihrer Äußerung, daß der Verfassungsgerichtshof vorläufig annehme, daß generell die Einrichtung einer Behörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG ohne vorgelagerten administrativen Instanzenzug bei gleichzeitigem Ausschluß der Möglichkeit der Anrufung des VwGH verfassungswidrig sei. Solche generelle Bedenken hat hingegen der Verfassungsgerichtshof in seinem Prüfungsbeschluß vom 16.10.1999 unseres Erachtens nicht geäußert. Vielmehr erblickte er die Problematik darin, daß gerade in letzter Zeit das '... Ausmaß und Gewicht der von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag zu besorgenden Aufgaben sich der Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen inzwischen soweit genähert hätten, daß die Einrichtung solcher Behörden ...' einer besonderen Rechtfertigung bedürfe, um nicht das vom B-VG vorgesehene System der Verwaltungsführung unter der Verantwortlichkeit der obersten Organe bei nachprüfender Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof zu kippen.
Entgegen der Ansicht der Bundesregierung ist auch das Gewicht und nicht nur die Anzahl der solchen Behörden übertragenen Aufgaben wesentlich. Die gegenteilige Auffassung würde nämlich dazu führen, daß man alle quantitativ bzw. wirtschaftlich oder gesellschaftlich unbedeutenden Aufgaben unter der Verantwortlichkeit der obersten Organe belassen, sämtliche anderen Verwaltungsbereiche jedoch Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag zuweisen könnte, womit das bestehende, von der Bundesverfassung vorgesehene System der Leitung der Verwaltung unter der Verantwortlichkeit der obersten Organe letztlich ausgehöhlt würde.
Es ist der Bundesregierung zuzugestehen, daß Art133 Z. 4 B-VG keine ausdrückliche quantitative Beschränkung der Aufgaben solcher Behörden enthält. Allerdings ergeben sich diese Schranken zum einen aus dem rechtsstaatlichen sowie zum anderen aus dem demokratischen und gewaltentrennenden Grundprinzip der Bundesverfassung. Wenn diesbezüglich seitens der Bundesregierung auf den historischen Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1920 und dessen Willen Bezug genommen wird, so ist dem entgegenzuhalten, daß damals die Anzahl und das Gewicht der solchen Kollegialbehörden übertragenen Aufgaben in keiner Weise vergleichbar war mit dem heutigen Zustand. Auch ist dem Argument der Bundesregierung entgegenzutreten, daß ein völlig freies Wahlrecht des Gesetzgebers bestehe, entweder eine Kollegialbehörde im Sinne des Art133 Z. 4 B-VG oder die nachprüfende Kontrolle des Verwaltungsgerichtshofes vorzusehen. Denn nach der Konzeption der Art130 ff B-VG ist es völlig unzweifelhaft, daß die Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof der Regelfall sein sollte, weshalb Art133 B-VG als Ausnahmebestimmung formuliert ist.
Im übrigen kann es wohl nicht zweifelhaft sein, daß durch die in Art134 (3) B-VG aufgestellten Erfordernisse, welche die Mitglieder des Verwaltungsgerichtshofes in bezug auf ihre Qualifikation erfüllen müssen, ein besonders hoher Standard des Rechtsschutzes garantiert werden sollte. Es sei in diesem Zusammenhang darauf verwiesen, daß die Anforderungen des Art134 (3) B-VG weit strenger sind als jene des §13 (1) RRG, in welchem die fachlichen Voraussetzungen der Mitglieder der Privatrundfunkbehörde geregelt sind.
Es ist daher für den Standpunkt der Bundesregierung nichts gewonnen, wenn sie auf die diesbezügliche frühere Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes verweist, weil damals schon rein quantitativ dieses Problem nicht gegeben war bzw. die betreffenden Entscheidungen solche Kollegialbehörden betrafen, welche bereits seit Jahrzehnten bestanden bzw. noch immer bestehen. Überdies ist in qualitativer Hinsicht die Überlegenheit eines Systems, in welchem Verwaltungsführung und -kontrolle getrennt sind, evident.
2. Darüber hinaus verkennt aber die Bundesregierung die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes unseres Erachtens auch insofern, als diese sich vor allem auch dagegen richten, daß durch die gewählte Konstruktion '... die Besorgung wesentlicher Staatsaufgaben in größerem Umfang aus der insbesondere parlamentarischen Verantwortlichkeit der obersten Organe...'
entlassen werden, was im Ergebnis Probleme in demokratischer und gewaltentrennender Hinsicht aufwirft (vgl auch die Formulierung '... demokratischer Rechtsstaat...' in Punkt II.3.d. des Prüfungsbeschlusses).
Damit nimmt der Verfassungsgerichtshof uE nicht nur Bezug auf
das demokratische sondern auch auf das gewaltentrennende Grundprinzip
der Österreichischen Bundesverfassung, welch letzterem immer auch
Elemente der Gewaltenverbindung innewohnen, da '... ein
beziehungsloses Nebeneinander der Staatsfunktionen ohne verbindene
Elemente ... letztlich zur Paralysierung der staatlichen
Handlungsfähigkeit führen ...' würde (Adamovic/Funk/ Holzinger, Österr. Staatsrecht Band I Rz 15.001). Dem Prinzip der Gewaltentrennung wohnt daher auch der Grundsatz inne, daß in diesem System auch Kontrollmechanismen vorzusehen sind, welche zwischen Verwaltung und Gesetzgebung ihren Ausdruck in den Kontrollrechten der gesetzgebenden Körperschaften, insbesondere im Interpellationsrecht nach Art52 (1) B-VG, aber auch in der Tätigkeit der Untersuchungsausschüsse nach Art53 B-VG finden. Genauso ist die mit der Verantwortlichkeit der Exekutive gegenüber dem Parlament einhergehende Kontrolle durch Letzteres Ausdruck des demokratischen Grundprinzips.
3. Soweit die Bundesregierung ihren Rechtsstandpunkt durch das Telekom-Control-Kommission-Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes (24.2.1999, B1625/98) zu untermauern versucht, und zwar mit dem Argument, daß die Privatrundfunkbehörde bereits vor der Telekom-Control-Kommission eingerichtet wurde, ist ihr folgendes entgegenzuhalten:
Bei richtigem Verständnis der Ausführungen des VfGH im obzitierten Erkenntnis ist davon auszugehen, daß der VfGH bereits in diesem Erkenntnis dargelegt hat, daß die Grenze des verfassungsrechtlich zulässigen Umfanges der den Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag zugewiesenen Aufgaben bereits erreicht war und seines Erachtens schon zum damaligen Zeitpunkt es einer besonderen Rechtfertigung durch gewichtige Gründe bedurfte, um die Einrichtung einer solchen Behörde verfassungsrechtlich zulässig erscheinen zu lassen. Es sei aber in diesem Zusammenhang darauf verwiesen, daß eben dort gerade ein wesentliches Bedenken, nämlich das Ausschalten der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle infolge direkt wirksamer europarechtlicher Normen, nicht vorlag. Darüber hinaus liegen auch entgegen der Ansicht der Bundesregierung im Fall der Privatrundfunkbehörde jene Kriterien nicht vor, welche der VfGH als mögliche Rechtfertigung anführte, um eine Materie der Kontrolle durch die obersten Organe zu entziehen. Denn alleine die Tatsache, daß es sich um einen neuen Verwaltungsbereich handelt, kann keine Rechtfertigung für die Ausschaltung der obersten Organe darstellen. Unklar bleibt schließlich, was die Bundesregierung unter 'medienwissenschaftlichem Sachverstand' versteht, da es sich hiebei wohl eher um wirtschaftliche Kenntnisse und solche der regionalen Gegebenheiten handelt, was jedoch nicht die Einrichtung einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag erfordert. Verwiesen sei darauf, daß die Kompetenzen in den technischen Fragen, insbesondere die Zuteilung der Frequenzen, nach wie vor beim Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie liegt. Der regionale Aspekt ist durch das Stellungnahmerecht der Länder (§16 RRG) ausreichend berücksichtigt.
4. Wenn sich die Bundesregierung zur Rechtfertigung der Einrichtung der Privatrundfunkbehörde als Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag schon auf die politische Kontrollfunktion der Medien gegenüber allen Staatsorganen beruft, so ist ihr schließlich entgegenzuhalten, daß gerade der Bestellungsmodus, wie er in §13 RRG geregelt ist, den (partei-)politischen Einfluß durch die dortigen Nominierungsrechte der im Hauptausschuß des Nationalrates vertretenen politischen Parteien verstärkt. Es kann wohl nicht zweifelhaft sein, daß die nachprüfende Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof die politische Unabhängigkeit in höherem Maße garantiert, als die Kontrolle der eigenen Verwaltungsführung durch eine Behörde, deren Zusammensetzung zu einem wesentlichen Teil von den politischen Parteien direkt beeinflußt werden kann.
5. Die Privatrundfunkbehörde vertritt in ihrer Äußerung vom 18.1.2000 die Auffassung, daß durch die - nach Einbringung der gegenständlichen, dem Gesetzesprüfungsverfahren zugrunde liegenden Beschwerden - erfolgte RRG-Novelle (BGBl I 160/1999) die Bedenken des VfGH hinsichtlich der fehlenden verwaltungsgerichtlichen Kontrolle gegenstandslos geworden seien. Dem ist dreierlei entgegenzuhalten:
Zum ersten scheint es zweifelhaft, ob die Beschwerdeführer der diesem Gesetzesprüfungsverfahren zugrunde liegenden Bescheidprüfungsverfahren überhaupt einen Abtretungsantrag an den VwGH stellen könnten, da die entsprechende Bestimmung der Novelle BGBl I 160/1999 erst mit 1.8.1999 in Kraft getreten ist, sohin mangels Anordnung einer Rückwirkung nur Bescheide erfassen kann, welche nach diesem Zeitpunkt erlassen wurden.
Zum zweiten ist Maßstab der Prüfung durch den VfGH immer jene Rechtslage, die bei Bescheiderlassung gegeben war (Heller, Das System des Rechtsschutzes in Machacek/Pahr/ Stadler, Grund- und Menschenrechte in Österreich Band I, 174 mwN). So hat der VfGH mehrfach ausgesprochen, daß für die Beurteilung der Frage, ob ein Beschwerdeführer in seinen Rechten verletzt wurde, die Rechtslage maßgeblich ist, die im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides bestand (VfSlg 8704/1979, 8780/1980, 8925/1980). Nach Bescheiderlassung eingetretene Änderungen der Rechtslage sind daher unbeachtlich. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gilt nur bei rückwirkenden Gesetzen, welcher Fall hier jedoch nicht gegeben ist.
Letztlich ist - selbst wenn der VwGH iSd Rechtsansicht der Privatrundfunkbehörde im Wege eines Abtretungsantrages angerufen werden könnte - dem Argument entgegenzutreten, daß eine nachteilige Beeinträchtigung der Rechtsstellung der Beschwerdeführer von vornherein ausgeschlossen werden könne. Die Privatrundfunkbehörde läßt dabei nämlich die zeitliche Dimension eines effizienten Rechtsschutzes außer Acht. Wäre nämlich bereits zum Zeitpunkt der Bescheiderlassung die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes zulässig gewesen, so wäre den Beschwerdeführern die Möglichkeit offengestanden, gleichzeitig Beschwerde beim VfGH und beim VwGH zu erheben. Nunmehr wären jedoch auch nach Ansicht der Privatrundfunkbehörde die Beschwerdeführer gezwungen, das Verfahren vor dem VfGH jedenfalls abzuwarten und könnten erst dann einen Abtretungsantrag stellen. Es ist aber im Sinne eines effizienten Rechtsschutzes (vgl. VfSlg 13.493/1993) mit dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit unvereinbar, wenn es dem Bescheidadressaten auferlegt wird, bis zur Einbringung einer Beschwerde an den VwGH die Dauer des verfassungsgerichtlichen Verfahrens (im vorliegenden Fall bisher 2 1/4 Jahre) zuwarten zu müssen. Dies gilt umso mehr in einem Verwaltungsgebiet bzw. Wirtschaftszweig, der so rasanten Änderungen unterliegt wie die Medienbranche. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, daß im Fall des Telekom-Control-Kommission-Erkenntnisses aufgrund der direkten Wirksamkeit der EG-Richtlinie die dortigen Beschwerdeführer gleichzeitig Beschwerden an den VfGH und den VwGH erheben hätten können.
6. Letztlich mag Art6 EMRK die Einrichtung einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag rechtfertigen oder gar erfordern. Dies kann aber keine Rechtfertigung für die Ausschaltung der vom rechtsstaatlichen Grundprinzip der Österreichischen Bundesverfassung geforderten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle sein.
7. Aus all diesen Gründen wird daher angeregt, der Verfassungsgerichtshof wolle feststellen, daß §13 RRG BGBl 506/1993 in der Fassung BGBl I 41/1997 und BGBl I 2/1999 verfassungswidrig war."
II. Der Verfassungsgerichtshof hat in den gemäß §§187 und 404 ZPO iVm. §35 Abs1 VerfGG 1953 zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfahren erwogen:
1. Die den Gesetzesprüfungsverfahren zugrundeliegenden Beschwerden sind zulässig. Die mit ihnen bekämpften Bescheide stützen sich - unter anderem - auf §13 RRG. Alle Bescheide (außer jene, die den zu B231/99 und B369/99 protokollierten Beschwerden zugrunde liegen) stützen sich auf das RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1997/41. Mit den beiden letztgenannten Beschwerden werden Bescheide bekämpft, die erst nach dem 1. Jänner 1999 erlassen wurden; diese Bescheide stützen sich daher auf das RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1999/2. Bei der Überprüfung der bekämpften Bescheide hat der Verfassungsgerichtshof den - im Verfahren unbestritten - eine untrennbare Einheit bildenden §13 RRG anzuwenden.
Da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, sind die Gesetzesprüfungsverfahren zulässig.
2. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes haben sich als zutreffend erwiesen.
2.a. Gemäß §2b RRG dienen die in den Anlagen zur RRG-Novelle BGBl. I 1997/41 geregelten Frequenzen der Grundversorgung mit Regional- und Lokalradio. Gemäß §2 Abs2 RRG idF BGBl. I 1997/41 hatte der Bundesminister für Wissenschaft und Verkehr innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des RRG durch Verordnung (Frequenznutzungsplan) die drahtlosen terrestrischen Übertragungskapazitäten für Hörfunk nach Frequenz und Standort dem Vsterreichischen Rundfunk, den bereits im Rahmen der Grundversorgung (§2b RRG) erteilten und den übrigen Sendelizenzen für regionalen und lokalen Hörfunk nach den Grundsätzen des §2 Abs1 iVm. §2c RRG zuzuordnen. Die Bewilligung zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen zur Veranstaltung von Hörfunk war durch die zuständige Fernmeldebehörde erst nach der Zulassung (Lizenzvergabe) zu erteilen (§2f RRG). Die Rechtsaufsicht über die Hörfunkveranstalter im Sinne des RRG obliegt gemäß §21 RRG der Kommission zur Wahrung des Regionalradiogesetzes, die beim Bundeskanzleramt eingerichtet ist und über behauptete Verletzungen von Bestimmungen dieses Bundesgesetzes zu entscheiden hat (§21 Abs1 RRG).
Die ebenfalls beim Bundeskanzleramt eingerichtete Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) ist die oberste und einzige Instanz für das Zulassungsverfahren betreffend die Veranstaltung von regionalen und lokalen Hörfunkprogrammen im Ultrakurzwellen (UKW)-Bereich durch andere Veranstalter als den Österreichischen Rundfunk (ORF). Sie ist (§13 RRG) durch das Gesetz als weisungsfreie Verwaltungsbehörde mit richterlichem Einschlag im Sinne des Art133 Z4 B-VG gestaltet. Nach dieser Verfassungsbestimmung kommt eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) nur dann in Betracht, wenn diese ausdrücklich für zulässig erklärt ist. Bis zu der am 1. August 1999 in Kraft getretenen Novelle zum RRG, BGBl. I 1999/160, hatte der Gesetzgeber eine Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes nicht für zulässig erklärt; die Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) unterlagen sohin bis zu diesem Zeitpunkt nicht der nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof. Die in den gegenständlichen Beschwerdeverfahren angefochtenen Bescheide sind sohin nicht beim Verwaltungsgerichtshof bekämpfbar.
2.b. Bereits im Erkenntnis VfSlg. 11500/1987 hat der Verfassungsgerichtshof dargelegt, daß die in der Bundesverfassung als Möglichkeit vorgesehene Einrichtung von Kollegialbehörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG eine Ausnahme nicht nur von der Leitungsbefugnis der obersten Organe (Art20 Abs1 B-VG), sondern auch vom System der nachprüfenden Kontrolle der Verwaltung des Bundes und der Länder durch den Verwaltungsgerichtshof darstellt. Der Verfassungsgerichtshof hat es als verfassungsrechtlich unzulässig erachtet, diese Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof in wesentlichen Teilen durch die Einrichtung solcher Kollegialorgane zu ersetzen.
In dem die Telekom-Control-Kommission betreffenden Erkenntnis vom 24. Februar 1999, B1625/98, hat der Verfassungsgerichtshof ferner festgehalten, daß die Zahl solcher Kollegialbehörden im Bereich des Bundes neuerdings deutlich zunimmt, ebenso aber auch das Gewicht der von ihnen zu besorgenden Angelegenheiten. Dies werfe insbesondere dort staatsrechtliche Probleme auf, wo die Aufgabe der (unmittelbaren) Verwaltungsführung mit der Funktion der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zusammenfällt.
2.c. Der Verfassungsgerichtshof hat in dem zuletzt zitierten Erkenntnis die Einrichtung der Telekom-Control-Kommission als "noch zulässig" erachtet; einerseits deshalb, weil es sich bei den Regulierungsaufgaben im Bereich der Telekommunikation um einen weitgehend neuen Verwaltungsbereich handelt, dessen Bewältigung nicht nur juristischen und wirtschaftlichen, sondern in hohem Maße auch technischen Sachverstand erfordert, anderseits, weil regelmäßig die Entscheidung über civil rights in jenem Sinn zu treffen ist, den der EGMR diesem Begriff des Art6 EMRK beimißt. Darüber hinaus hat der Verfassungsgerichtshof in dem zitierten Erkenntnis ausgesprochen, daß es gemäß Art5a Abs3 der unmittelbar wirksamen Richtlinie 90/387/EWG ein wirksames (aufsteigendes) Rechtsmittel an eine unabhängige Stelle geben muß und daher der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts dahingehend durchzuschlagen hat, daß für den Anwendungsbereich der zitierten Richtlinie Art133 Z4 B-VG verdrängt wird und somit auch gegen Entscheidungen der Telekom-Control-Kommission als Regulierungsbehörde eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zulässig ist.
2.d. Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung ist der Verfassungsgerichtshof weiterhin der Auffassung, daß die Einrichtung kollegialer Verwaltungsbehörden mit richterlichem Einschlag gemäß Art20 Abs2 und Art133 Z4 B-VG von Verfassungs wegen nur ausnahmsweise zulässig ist, weil diese im Hinblick auf die damit verbundene Durchbrechung der Leitungs- und Weisungsbefugnis der obersten Organe der Vollziehung und im Hinblick auf die dadurch bedingte Ausnahme von der parlamentarischen Kontrolle einer besonderen Rechtfertigung bedarf.
Diese Rechtfertigung kann entweder darin liegen, daß solche Behörden dem Bild des Verfassungsgesetzgebers im Sinne des Art133 Z4 B-VG entsprechen, das heißt - wie der historische Befund zeigt (vgl. insbesondere §3 litb des Gesetzes RGBl. 1876/36) -, daß solchen Behörden als Berufungs- und Beschwerdeinstanzen bloße Kontrollfunktionen anstelle der nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof übertragen sind (vgl. zB die Berufungsinstanzen im Bereich der beruflichen Selbstverwaltung, insbesondere im Disziplinarrecht, die Personalvertretungs-Aufsichtskommission, die Kommission zur Wahrung des Rundfunkgesetzes, die Vergabekontrolleinrichtungen), oder auch darin, daß sie als Schieds- und Schlichtungsinstanzen eingerichtet sind (wie zB die Schlichtungsstellen nach §144 ArbVG, die Bundesschiedskommission nach §348 ASVG, die Schiedskommission im Krankenanstaltenrecht; vgl. dazu näher Grabenwarter/Holoubek, Demokratie, Rechtsstaat und Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag, ZfV 2000, 196 ff.), oder daß ihnen - wie zB den Grundverkehrsbehörden - auch Entscheidungen über civil rights übertragen sind, oder schließlich darin, daß - wie bei der Telekom-Control-Kommission - sich ihre Rechtfertigung aus dem Zusammenspiel von unterschiedlichem, aus der Materie resultierendem, insbesondere technischem Sachverstand ergibt.
Für die Rechtfertigung der Einrichtung der Privatrundfunkbehörde als Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag im Sinne des Art133 Z4 B-VG liegt nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes kein solches besonderes Kriterium vor, es ist auch keine andere Rechtfertigung erkennbar.
Der Privatrundfunkbehörde sind - wie sich aus §17 RRG ergibt - in erster und letzter Instanz Aufgaben der Verwaltungsführung, nämlich die Vergabe von Privatrundfunklizenzen übertragen, das heißt eine Verwaltungsaufgabe im klassischen Sinn, wie sie die Erteilung einer Genehmigung zur Ausübung einer unter Bewilligungsvorbehalt stehenden Tätigkeit darstellt. Es handelt sich dabei um einen Verwaltungsbereich, der nicht - so wie im Telekom-Bereich - aus ganz besonderen Gründen eine solche Einrichtung gerechtfertigt hat. Bei diesen Aufgaben handelt es sich nämlich - im Gegensatz zur Telekom-Control-Kommission - um keinen so weitgehend neuen Verwaltungsbereich (so war nach der gemäß ArtI Abs1 Z7 des Bundesgesetzes BGBl. 1972/267 als Bundesgesetz geltenden Rundfunkverordnung, BGBl. 1965/333 idF BGBl. 1977/345 und 1993/507, die Entscheidung über sog. aktiven Kabelrundfunk dem Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr sowie den ihm unterstellten Fernmeldebehörden übertragen), der es zu rechtfertigen vermag, dessen Besorgung ausschließlich einer Kollegialbehörde gemäß Art133 Z4 B-VG zu übertragen.
Der Hinweis der Bundesregierung, daß in diesem Bereich in hohem Maße auch "medienwissenschaftlicher Sachverstand" (ua. im Hinblick auf Auswahlentscheidungen gemäß §20 RRG) erforderlich ist, ist nicht geeignet, die Einrichtung der Privatrundfunkbehörde als Kollegialbehörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG zu rechtfertigen. Abgesehen davon, daß gemäß §13 RRG die Mitglieder der Privatrundfunkbehörde eine mindest fünfjährige Erfahrung im Medien- oder Verwaltungsbereich aufweisen müssen, also der von der Bundesregierung aufgezeigte "medienwissenschaftliche Sachverstand" nicht das ausschließliche Ernennungserfordernis darstellt, handelt es sich bei der Beurteilung der Auswahlgrundsätze des §20 RRG wohl eher - wie auch die zu B157/98, B235-241/98 und B1441/98 beschwerdeführende Partei zutreffend ausführt - um wirtschaftliche Kenntnisse und solche der regionalen Gegebenheiten, wobei letztere durch das Stellungnahmerecht der Länder (§16 RRG) ausreichend berücksichtigt sind und jedenfalls nicht die Einrichtung einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag rechtfertigen.
Der Verfassungsgerichtshof kann auch nicht finden, daß mit der Übertragung der Erteilung von Privatrundfunk(sende)lizenzen an die Privatrundfunkbehörde die Entscheidung über civil rights verbunden ist.
Durch die Übertragung eines - wie oben aufgezeigt - so wesentlichen Bereichs an Verwaltungstätigkeit wie der Vergabe von Privatrundfunkbewilligungen an eine Kollegialbehörde - wenn auch mit richterlichem Einschlag - wird, ohne daß eine besondere Rechtfertigung vorläge, das prinzipielle Leitungs- und Weisungsrecht der obersten, parlamentarisch verantwortlichen Organe im Kern angetastet.
§13 RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1997/41 und BGBl. I 1999/2, widerspricht daher der Verfassung, weil der Gesetzgeber seine - wegen des aus den Art1 iVm. Art18 Abs1, 20 Abs1 sowie 129 ff. B-VG ableitbaren Charakters der Republik Österreich als rechtsstaatlicher Demokratie mit parlamentarischem Regierungssystem - bedingte und begrenzte Ermächtigung gemäß der Art20 Abs2 und 133 Z4 B-VG, kollegiale Verwaltungsbehörden mit richterlichem Einschlag einzurichten, überschritten hat.
2.e. Auch die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes hinsichtlich des Ausschlusses der Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes gegen Bescheide der Privatrundfunkbehörde haben sich als zutreffend erwiesen:
Dadurch, daß der Gesetzgeber Aufgaben der Verwaltungsführung und Funktionen der Verwaltungskontrolle in einer einzigen Behörde zusammenfaßt, schließt er eine umfassende Kontrolle dieser Verwaltungstätigkeit in einem nicht mehr zu rechtfertigenden Ausmaß aus. Die Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof, der die Behörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG jedenfalls unterliegen, ist nämlich gegenüber Akten der Verwaltung in einem Maße eingeschränkt, daß sie eine rechtsstaatlich hinreichende Kontrolle für sich allein nicht zu verbürgen vermag, muß doch aus rechtsstaatlicher Sicht die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art18 B-VG) und nicht allein deren Grundrechtsmäßigkeit gewährleistet sein. Der Verfassungsgerichtshof ist daher der Auffassung, daß die in Prüfung gezogene Regelung mit dem Rechtsstaatsprinzip, dem - wie aus Art129 B-VG deutlich hervorgeht - die Sicherung der Gesetzmäßigkeit der gesamten öffentlichen Verwaltung immanent ist, nicht vereinbar und daher verfassungswidrig ist.
Die von der Bundesregierung insgesamt vertretene Auffassung, sowohl der verfassungsgeschichtliche Befund als auch die bisherige Judikatur des Verfassungsgerichtshofes legten nahe, daß der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1920 und die seitdem erfolgten Novellierungen der Art20 bzw. 133 Z4 B-VG dem einfachen Gesetzgeber ein Wahlrecht eingeräumt hätten, nach freiem Ermessen die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes durch Einrichtung einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag auszuschließen, trifft nicht zu.
Behörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG waren stets eine Ausnahme, wie dies bereits alle Vorgängerregelungen seit 1876 dokumentieren. Sie alle waren und sind von der Vorstellung einer bestimmten organisatorischen Mindestqualität der entsprechend eingerichteten Behörden ausgegangen - und zwar über den reinen Wortlaut des Art133 Z4 B-VG hinaus - mit dem stets betonten und auch beabsichtigten Zweck einer ausreichenden Sicherung der rechtsstaatlich erforderlichen Verwaltungskontrolle. Dies darf aber nicht dazu führen, daß der Gesetzgeber bei der Schaffung von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag, denen im wesentlichen Aufgaben der Verwaltungsführung und nicht der Verwaltungskontrolle - wie dies bei der Privatrundfunkbehörde der Fall ist - obliegen, eine Kontrolle durch einen verwaltungsinternen Instanzenzug bzw. durch den Verwaltungsgerichtshof ausschließt. Eine solche Beseitigung von verwaltungsinternem und verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz bei Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag führt bei ihrer Einrichtung allein in oberster Instanz zu einem rechtsstaatlichen Mangel, der eine solche Konstruktion verfassungswidrig werden läßt.
3. Soweit die in den Verfahren B114/98 und B115/98 beschwerdeführende Partei meint, die Richtlinie 90/387/EWG (richtig wohl idF der Richtlinie 97/51/EG) verlange in Art5a Abs3 ein wirksames aufsteigendes Rechtsmittel an eine unabhängige Stelle, und das Gemeinschaftsrecht verdränge daher Art133 Z4 B-VG, was auch bei Entscheidungen der Privatrundfunkbehörde eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zulässig mache, so ist ihr folgendes entgegenzuhalten:
Die Richtlinie 90/387/EWG in der oben zitierten Fassung, aber auch in der Stammfassung, betrifft ausdrücklich nicht Rundfunk und Fernsehen (vgl. Art2 Z4 der Richtlinie 90/387/EWG bzw. Art2 Z3 der Richtlinie 97/51/EG), weshalb die vom Verfassungsgerichtshof im mehrfach erwähnten Erkenntnis vom 24. Februar 1999, B1625/98, für den Telekommunikationsbereich gezogene Schlußfolgerung, daß wegen des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts für den Anwendungsbereich der zitierten Richtlinie Art133 Z4 B-VG verdrängt werde und daß somit auch gegen Entscheidungen der Telekom-Control-Kommission als Regulierungsbehörde eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zulässig sei, für die Privatrundfunkbehörde eben nicht zutrifft.
4. Soweit die in den Verfahren B135/98, B151/98 und B157/98 mitbeteiligten Parteien vermeinen, daß "gerade angesichts der Eigenart jenes Sachbereiches, der durch die Regionalradiokommission ausgeübt wird, ein Tribunal iS des Art6 EMRK sachlich gerechtfertigt" sei, ist ihnen entgegenzuhalten, daß dieses Argument - wenn überhaupt - nur für den Fall des Ausschlusses der Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes in Betracht kommen könnte, bezieht sich doch die ständige Judikatur des Verfassungsgerichtshofes, aber auch jene des EGMR zur Frage der Bedeutung der nach Art133 Z4 B-VG eingerichteten Behörden iVm. Art6 EMRK ausschließlich auf die Frage der Tribunalqualität dieser Behörden, nicht aber darauf, daß bei einer durch Art6 EMRK gebotenen Überprüfung durch ein Tribunal die ausschließliche Entscheidung über eine bestimmte Verwaltungsmaterie einem solchen Tribunal übertragen sein muß.
5. Im Hinblick auf die am 1. August 1999 in Kraft getretene Novelle zum RRG, BGBl. I 1999/160„ war gemäß Art140 Abs4 B-VG auszusprechen, daß §13 RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1997/41 und BGBl. I 1999/2, verfassungswidrig war (vgl. VfSlg. 4883/1964, 5996/1969, 8099/1977, 15203/1998).
6. Der von der in den Verfahren B114/98 und B115/98 beschwerdeführenden und im vorliegenden Verfahren mitbeteiligten Partei beantragte Kostenersatz für die Erstattung der Äußerung war nicht zuzusprechen, weil der Kostenersatz für Interventionen im amtswegig eingeleiteten Normprüfungsverfahren im Anlaßverfahren geltend zu machen ist.
7. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VerfGG 1953 ohne Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung getroffen werden, weil in den Schriftsätzen der Parteien und Beteiligten der verfassungsgerichtlichen Verfahren die Angelegenheit umfassend erörtert wurde und eine mündliche Verhandlung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht erwarten ließ.
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