Der Antrag auf Aufhebung des §6 Abs3 erster Satz des Fleischuntersuchungsgesetzes, BGBl. Nr. 522/1982, idF des Art1 Z2 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001, wird abgewiesen.
Im übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit ihrem am 13. Mai 2002 beim Verfassungsgerichtshof eingelangten, auf Art140 B-VG gestützten Antrag begehren 64 Mitglieder des Nationalrates,
als verfassungswidrig aufzuheben."
2. Zu ihrer Antragslegitimation führen die Antragsteller folgendes aus:
"Die einschreitenden Mitglieder des Nationalrates verkörpern mehr als ein Drittel der Mitglieder des Nationalrates und sind daher gemäß Art140 B-VG und §62 Abs2 VfGG berechtigt, den Antrag zu stellen, Bundesgesetze als verfassungswidrig aufzuheben."
II. a) Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001, haben folgenden Wortlaut:
"Artikel 1
Das Fleischuntersuchungsgesetz, BGBl. Nr. 522/1982, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 66/1998, wird wie folgt geändert:
1. ...
2. §6 Abs3 lautet:
'(3) Amtstierärzte dürfen nicht zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellt werden. Ausgenommen von diesem Verbot sind
'(1a) §1 Abs3, §6 Abs3, §16, [...] treten in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 mit Ablauf des Tages der Kundmachung in Kraft.'
Artikel 2
(1) Die entgegen der Bestimmung des §6 Abs3 erfolgte Bestellung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt ist nichtig.
(2) Die Bestellung zum Fleischuntersuchungsarzt erlischt, sobald dieser Tierarzt zum Amtstierarzt bestellt wird.
(3) Die vor dem Inkrafttreten dieses Bundesgesetzes erfolgte Bestellung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt erlischt ein Jahr nach Inkrafttreten dieses Bundesgesetzes, sofern
(4) Art2 tritt mit Ablauf des Tages der Kundmachung in Kraft."
Das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 73/2001 wurde am 10. Juli 2001 kundgemacht.
(Anm.: In der Folge wurde mit den Bundesgesetzen BGBl. I Nr. 98/2001 [1. Euro-Umstellungsgesetz - Bund] und BGBl. I Nr. 96/2002 das Fleischuntersuchungsgesetz geändert. Die mit dem vorliegenden Antrag bekämpften Bestimmungen sind davon jedoch nicht berührt.)
b) Der in §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes (FleischUG) (idF des eben zitierten Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001) bezogene §4 Abs3 lautete zunächst:
"Der Landeshauptmann hat die Schlachttier- und Fleischuntersuchung solchen Gemeinden zu übertragen, die über mindestens einen in einem Dienstverhältnis zur Gemeinde stehenden Fleischuntersuchungstierarzt verfügen."
Durch Art1 Z2 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz und das Tierseuchengesetz (TSG) geändert werden, BGBl. I Nr. 96/2002, erhielt §4 Abs3 FleischUG folgenden neuen Wortlaut:
"Die Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Bundesland Wien darf durch Tierärzte wahrgenommen werden, die in einem Dienstverhältnis zur Gemeinde Wien stehen."
III. Die Antragsteller präzisieren ihre Bedenken - nach Darstellung der Rechtslage und ihrer Entwicklung - wie folgt:
"A. Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz
1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes entspricht ein Gesetz dann nicht dem Gleichheitssatz, wenn die in Betracht kommende Regelung sachlich nicht gerechtfertigt ist. Jede unsachliche Unterscheidung ist unter dem Blickwinkel des Gleichheitssatzes verfassungswidrig (vgl. z.B. VfSlg. 11.011/1986), demzufolge ist - nach Auffassung der Antragsteller - auch eine unsachliche Gleichbehandlung objektiv 'ungleicher' Sachverhalte verfassungswidrig.
Nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes bindet der Gleichheitsgrundsatz also auch den Gesetzgeber. Die vom Verfassungsgerichtshof dazu entwickelte Prüfungsformel stellt darauf ab, dass der Gleichheitsgrundsatz nur 'sachlich gerechtfertigte' Differenzierungen zulässt. Eine solche sachliche Differenzierung liegt dann vor, wenn sie nach objektiven Unterscheidungsmerkmalen ('aus Unterschieden im Tatsächlichen') erfolgt (z.B. VfSlg. 2.088/1951, 10.492/1985, 13.178/1992; VfGH 26.6.2000, G7/00;
30.11.2000, G110/00). Das bedeutet eine Verpflichtung des Gesetzgebers, an gleiche Tatbestände gleiche Rechtsfolgen zu knüpfen;
umgekehrt müssen wesentliche Unterschiede im Tatsachenbereich zu entsprechenden unterschiedlichen Regelungen führen
(VfSlg. 8.217/1977, 13.558/1993, 14.521/1996; VfGH 8.3.2000, G1/00;
Mayer, Das österreichische Bundes-Verfassungsrecht2 [1997] Anm. III.1 zu Art2 StGG).
Darüber hinaus hat der Gerichtshof in seiner neueren Judikatur ein den Gesetzgeber bindendes allgemeines Sachlichkeitsgebot angenommen (vgl. etwa VfSlg. 13.781/1994, 14.362/ 1995; VfGH 19.6.2000, G16/00). Eine derartige Sachlichkeitsprüfung zielt auf eine Bewertung der Relation des von einer Regelung erfassten Sachverhalts mit der vorgesehenen Rechtsfolge ab; es wird gefragt, ob das Verhältnis von Sachverhalt und Rechtsfolge auf einem 'vernünftigen' Grund beruht (vgl. dazu näher Holoubek, Die Sachlichkeitsprüfung des allgemeinen Gleichheitssatzes, ÖZW 1991, 72; Mayer, Bundes-Verfassungsrecht, Anm. IV.1. zu Art2 StGG; Öhlinger, Verfassungsrecht4 (1999) Rz 765 ff.; Korinek, Gedanken zur Bindung des Gesetzgebers an den Gleichheitssatz nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes, FS Melichar [1983] 39; Bernegger, Der (allgemeine) Gleichheitsgrundsatz (Art7 B-VG, Art2 StGG) und das Diskriminierungsgebot gemäß Art14 EMRK, in: Machacek/Pahr/Stadler (Hrsg.), Grund- und Menschenrechte in Österreich III (1997) 731 ff.). Im Rahmen des Sachlichkeitsgebotes ist eine gesetzliche Maßnahme dann zulässig, wenn die Ziele der Norm im öffentlichen Interesse gelegen sind, die Norm geeignet ist, diese Ziele zu erreichen, sie erforderlich und darüber hinaus adäquat ist (VfSlg. 12.492/1990). Die Eignung einer Regelung zur Zielerreichung im Sinne dieser Judikatur ist zu bejahen, wenn die Maßnahme zur Zielerreichung nicht absolut untauglich ist.
Die Antragsteller räumen ein, daß dem einfachen Gesetzgeber eine - freilich nicht unbegrenzte - rechtspolitische Gestaltungsfreiheit zukommt. Rechtspolitische Erwägungen des Gesetzgebers unterliegen - außer, wie hier, im Falle eines Exzesses - nicht der Kontrolle durch den VfGH und sind insoweit auch nicht mit den aus dem Gleichheitsgebot ableitbaren Maßstäben zu messen. Zur Frage, wann ein Exzedieren des Gesetzgebers vorliegt, hat der VfGH am Beispiel einer in rechtspolitischen Erwägungen gegründeten abgabenrechtlichen Differenzierung der verschiedenen Einkunftsarten im Erk. VfSlg. 6.533/1971 ausgeführt, daß ein Exzeß zB dann gegeben wäre, wenn durch die differenzierende Vorschrift ein anderes Grundrecht, etwa die Freiheit der Erwerbsausübung, im Wesen geschmälert würde (VfSlg. 9.583/1982). Ein Exzeß liegt demzufolge nach Auffassung der Antragsteller auch dann vor, wenn durch eine undifferenzierte Gleichbehandlung ein anderes Grundrecht in seinem Wesen geschmälert wird, wie das bei den angefochtenen Bestimmungen der Fall ist.
2. Die angefochtenen Bestimmungen wurden vom Gesetzgeber damit begründet, dass sich im Hinblick auf die Kontrollbefugnisse der Amtstierärzte die bisherige Regelung (die verpflichtende Übertragung der Kontrollbefugnisse) in der Praxis als nicht ausreichend erwiesen habe, Interessenskonflikte, die zu Zweifel an der Unparteilichkeit von Behördenorganen führen können, auszuschließen.
Die Antragsteller anerkennen die Notwendigkeit einer funktionierenden und vertrauenerweckenden Fleischuntersuchung. Dem Argument des Gesetzgebers, die bisherige Regelung habe sich in der Praxis als nicht ausreichend erwiesen, halten die Antragsteller entgegen, daß eine Eigenkontrolle auch schon nach der bisherigen Regelung nicht stattfand und 'Interessenskonflikte' aufgrund der Vorschrift des §7 AVG und §47 BDG (bzw. gleichlautender Bestimmungen in den Dienstpragmatiken der Länder) ebenfalls ausgeschlossen sind. Die Formulierung 'Zur Verhinderung von Interessenskonflikten, ...'
unterstellt ohne jede Substantiierung eine Neigung der betroffenen Amtstierärzte zu rechtswidrigem Verhalten, bzw. unterstellt das Argument, die bisherige Regelung habe sich in der Praxis als nicht ausreichend erwiesen, ohne jede Begründung ein tatsächliches rechtswidriges Verhalten in der Vergangenheit.
Die einleitenden Ausführungen in den Erläuterungen zur Regierungsvorlage lassen erkennen, daß die gegenständliche Novelle aufgrund der BSE-Krise in Europa erfolgte. Der Gesetzgeber bleibt aber jede Antwort auf die Frage schuldig, in welchem Zusammenhang die Amtstierärzte bzw. die Fleischuntersuchungstierärzte in Österreich mit der Verbreitung dieser Seuche in Europa stehen sollen. Die Antragsteller weisen darauf hin, daß es in Österreich eine 'BSE-Krise' nicht gibt und auch nicht gab. In diesem Zusammenhang sind die Antragsteller der Auffassung, daß der generelle Ausschluß der Amtstierärzte von der Schlachttier- und Fleischuntersuchung kein geeignetes Mittel darstellt, Tierseuchen zu bekämpfen bzw. hintanzuhalten. Es ist vielmehr kontraproduktiv, auf dem Gebiet des Veterinärwesens besonders geschulte Organe mit langjähriger Berufserfahrung von solchen Untersuchungen auszuschließen.
Die neue Regelung (§6 Abs3 FleischUG in der angefochtenen Fassung) ist - nach Auffassung der Antragsteller - deswegen unsachlich, weil alle Amtstierärzte davon betroffen sind, auch solche, die keine Kontrollbefugnisse gem. §16 FleischUG und auch keine Revisionszuständigkeit gem. §28 Abs4 FleischUG haben. Ein Verbot ist nämlich nur insoweit gerechtfertigt, als sonst von ein und derselben Person die Schlachttier- und Fleischuntersuchung und die Revision des Beschauurteils gemäß §28 Abs4 FleischUG durchgeführt würde. Demgegenüber wird aber innerhalb der 'Personengruppe' der Amtstierärzte hinsichtlich des Verbots der Bestellung zum Fleischuntersuchungstierarzt nicht danach unterschieden, ob ein Amtstierarzt etwa überhaupt im Vollzugsbereich der Schlachttier- und Fleischuntersuchung tätig ist (und damit allenfalls, was aber dahingestellt bleiben kann, eine sachliche Rechtfertigung dafür bietet, daß ihm die Bestellung zum Fleischuntersuchungstierarzt verwehrt bleibt) oder ob das nicht der Fall ist (und daher keinesfalls eine sachliche Rechtfertigung ersichtlich ist).
Das betrifft zB Amtstierärzte, die in einer Zentralstelle tätig sind, oder hauptberuflich mit Dienstvertrag angestellte Grenztierärzte. Auch diese dürfen nicht zum Fleischuntersuchungstierarzt bestellt werden, obwohl weder die einen noch die anderen in irgendeinem Sprengel Kontrollbefugnisse nach §16 bzw. eine Revisionszuständigkeit nach §28 Abs4 FleischUG haben.
Diese Regelung ist daher im Sinne der oben angeführten Judikatur sachlich nicht gerechtfertigt bzw. exzessiv, weil ein Zweifel an der Unparteilichkeit eines Amtstierarztes, der nicht im Vollzugsbereich 'Fleischuntersuchung' tätig ist, nicht besteht, und auch eine Eigenkontrolle gar nicht stattfinden kann. Zugleich greifen die angefochtenen Bestimmungen auch in andere Grundrechte ein, nämlich in das der gleichen Zugänglichkeit zu öffentlichen Ämtern und in das der Freiheit der Erwerbsausübung (siehe dazu die jeweils gesonderten Ausführungen unter B. und C.).
3. Ein generelles Verbot der Bestellung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt auch hinsichtlich jener Amtstierärzte, die tatsächlich im Vollzugsbereich der Schlachttier- und Fleischuntersuchung tätig sind, ist weiters inadäquat und daher nicht mit dem aus dem Gleichheitsgrundsatz abzuleitenden Sachlichkeitsgebot vereinbar. Es wäre nämlich zur Herbeiführung der angestrebten Wirkung eine weit weniger drastische Gesetzesänderung ausreichend gewesen: Der Gesetzgeber geht zu Recht davon aus, daß Personen, denen Kontrollbefugnisse nach dem FleischUG zukommen, nicht gleichzeitig zum Fleischuntersuchungstierarzt bestellt werden sollen. Um dies zu erreichen, wäre eine Regelung ausreichend gewesen wonach Amtstierärzte, die zu Kontrollen gemäß §16 und §28 Abs4 FleischUG berufen sind, innerhalb ihres Amtssprengels nicht zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellt werden dürfen. Dies wäre ein geringerer Eingriff in bestehende Rechte gewesen, gleichzeitig wäre damit aber gewährleistet, daß sie in dieser Funktion nicht mehr von relativ eng mit ihnen zusammenarbeitenden Kollegen kontrolliert werden, sondern eben von den Kollegen des jeweils anderen Sprengels.
Die Antragsteller weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, daß der Verein der Amtstierärzte Steiermark bereits 1993 einen Beschluß gefasst hat, wonach Amtstierärzte in ihrem Amtssprengel (Verwaltungsbezirk), in welchem sie Kontrollfunktionen gemäß §16 FleischUG wahrzunehmen haben, nicht die Schlachttier- und Fleischuntersuchung durchführen dürfen (...).
4. Auch ein Vergleich mit freiberuflich tätigen, niedergelassenen Tierärzten, die zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellt werden, macht die Unsachlichkeit des generellen Verbotes der Bestellung von Amtstierärzten zu Fleischuntersuchungstierärzten deutlich: Es ist nämlich nicht einzusehen, warum in bezug auf die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Amtstierärzten vom Gesetzgeber ein genereller Interessenskonflikt angenommen, eine mögliche Befangenheit bei jenen Tierärzten, die Viehbestände betreuen und gleichzeitig Tiere ihrer Betreuungsbetriebe der Schlachttier- und Fleischuntersuchung unterziehen, hingegen offenbar für unmöglich gehalten wird.
5. Ebenfalls nicht vereinbar mit dem aus dem Gleichheitsgrundsatz abzuleitenden Sachlichkeitsgebot bzw. dem Vertrauensschutz ist die mit Art2 Abs3 des Bundesgesetzes, BGBl. I Nr. 73/2001 gesetzlich angeordnete 'Aufhebung' bereits bestehender Bestellungen zum Fleischuntersuchungstierarzt spätestens mit Ablauf des 11. Juli 2002 bzw. mit der Bestellung zum Amtstierarzt.
Zum Zeitpunkt der Gesetzwerdung der gegenständlichen Änderung waren zahlreiche Amtstierärzte zum Fleischuntersuchungstierarzt rechtskräftig bestellt. Diese konnten von ihrem Recht auf Verbleib als Fleischuntersuchungstierarzt im vorgegebenen gesetzlichen Rahmen ausgehen. Sie konnten ihre Lebensplanung, insbesondere ihre finanzielle Vorschau und Gebarung, nach den Bestimmungen, die vor der gegenständlichen Gesetzesänderung galten, ausrichten und davon ausgehen, weiterhin Entgelte aus der Fleischuntersuchung zu erzielen, sofern sich nicht ein im FleischUG aufgezählter Widerrufsgrund verwirklicht.
Das subjektive Recht aus der Bestellung zum Fleischuntersuchungstierarzt umfaßt unter anderem das Recht auf Widerruf der Bestellung nur bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen (§6 Abs4 und Abs5 FleischUG; VwSlg. 14.613 A/1997). Art2 des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 bewirkt eine gesetzlich angeordnete, generelle Rechtskraftdurchbrechung materiell rechtskräftiger Bestellungsbescheide und damit eine direkte Betroffenheit der derzeit zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellten Amtstierärzte. Auch diese Bestimmung differenziert nicht innerhalb der betroffenen Personengruppe.
Die materielle Rechtskraft der Bestellungsbescheide hindert den Gesetzgeber zwar nicht prinzipiell daran, in die daraus erwachsenden Rechte einzugreifen. Der Verfassungsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung dargetan, daß keine Verfassungsvorschrift den Schutz wohlerworbener Rechte gewährleistet, sodaß es im Prinzip in den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers fällt, eine einmal geschaffene Rechtsposition auch zu Lasten des Betroffenen zu verändern. In dieser Rechtsprechung kommt aber auch zum Ausdruck, daß die Aufhebung oder Abänderung von Rechten, die der Gesetzgeber zunächst eingeräumt hat, sachlich begründbar sein muß; ohne eine solche Rechtfertigung würde der Eingriff dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz widersprechen (VfSlg. 11.665/1988).
Im Sinne der vom Verfassungsgerichtshof entwickelten Judikatur ist ein solcher Eingriff hinsichtlich Intensität und Kurzfristigkeit sorgfältig abzuwägen. Ein Eingriff in bestehende Rechtspositionen ist nur zulässig, wenn er geringfügig und langfristig absehbar erfolgt, sowie von sachlichen Erwägungen getragen ist. Der Verfassungsgerichtshof stellt in seiner Judikatur weiters klar, daß auch nur pro futuro wirkende Eingriffe in bestehende Rechtspositionen verfassungswidrig sind, sofern es sich dabei um schwerwiegende und plötzliche Eingriffe in Rechtspositionen, auf deren Bestand die Betroffenen vertrauen durften, handelt (VfSlg. 11.309/1987).
Nicht jedes öffentliche Interesse vermag dabei jeden beliebigen Eingriff in bestehende Rechtspositionen zu rechtfertigen. Auch Eingriffe, die an sich sachlich gerechtfertigt sind, können nicht die Minderung bestehender Rechte jedweder Art und jedweder Intensität sachlich begründen (VfSlg. 11.309/1987, 11.665/1988). Der Gesetzgeber ist selbst bei der Verfolgung legitimer öffentlicher Interessen an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden, also verpflichtet, eine Abwägung vorzunehmen zwischen dem Ausmaß des Eingriffs in bestehende Rechtspositionen und dem Gewicht der öffentlichen Interessen, die die Einschränkung erzwingen.
Im Rahmen einer solchen Verhältnismäßigkeitsprüfung ist nach der Judikatur etwa zu beachten, daß der Gesetzgeber nicht plötzlich und intensiv in erworbene Rechtspositionen eingreifen darf (VfSlg. 15.269/1998). Eine Regelung ist dann verfassungswidrig, wenn sie einen schwerwiegenden und plötzlich eintretenden Eingriff in erworbene Rechtspositionen vornimmt, auf deren Bestand die Rechtsunterworfenen berechtigterweise vertrauen durften (VfGH 27.09.2000, G59/00 ua.).
Die Antragsteller schließen sich der Ansicht an, daß keine Verfassungsvorschrift den Schutz 'wohlerworbener Rechte' gewährleistet. Nach weiterer Auffassung der Antragsteller ist es darüber hinaus unerheblich, ob es sich bei den aus der Bestellung zum Fleischuntersuchungstierarzt entstehenden Rechten um 'wohlerworbene' solche handelt, jedenfalls handelt es sich dabei um subjektive Rechte (VwSlg. 14.613 A/1997).
Ein gesetzlicher Eingriff in diese Rechte ist nach Auffassung der Antragsteller und nach der ständigen Judikatur des VfGH nicht automatisch verfassungswidrig. Der durch die gegenständliche Novellierung vorgenommene Eingriff ist aber schwerwiegend, weil dadurch die betroffenen Amtstierärzte einen beträchtlichen Teil ihres Einkommens verlieren und ihnen auch keine Alternativen, dies zu kompensieren, offenstehen. Den betroffenen Amtstierärzten wird damit eine wichtige Grundlage ihrer wirtschaftlichen Existenz entzogen. Der Eingriff ist auch plötzlich:
Da der Einkommensentfall von den meisten Betroffenen nicht kurzfristig kompensiert werden kann, bedarf es der Umstellung der gesamten Lebensplanung, und dafür ist ein einziges Jahr bei weitem nicht ausreichend.
Der Eingriff ist dazu noch unsachlich, die Antragsteller verweisen zu diesem Punkt auf die obenstehenden Ausführungen. Ein öffentliches Interesse von einer solchen Bedeutung, die die Intensität des Eingriffes rechtfertigen würde, besteht nach Auffassung der Antragsteller nicht, denn die Fleischuntersuchung hat bislang klaglos funktioniert. Auch die 'BSE-Krise' hat Österreich in Wahrheit nicht einmal tangiert, eben weil die Schlachttier- und Fleischuntersuchung schon seit vielen Jahren lückenlos und zur Zufriedenheit der Konsumenten durchgeführt wird.
Die Antragsteller verneinen also ein bestehendes öffentliches Interesse an der Undifferenziertheit der angefochtenen Bestimmungen.
Der Eingriff in die den bestellten Amtstierärzten bescheidmäßig zuerkannten Rechte durch Art2 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001, ist - wie sich aus diesen Ausführungen ergibt - aufgrund seiner Intensität und seiner Plötzlichkeit, aufgrund seines exzessiven Charakters, aufgrund der Undifferenziertheit, sowie mangels eines ausreichenden öffentlichen Interesses sachlich nicht gerechtfertigt und daher verfassungswidrig.
B. Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip
1. Wie der Verfassungsgerichtshof in seiner ständigen Rechtsprechung dargetan hat, ist die österreichische Rechtsordnung vom Prinzip der Rechtsstaatlichkeit beherrscht (vgl. z.B. VfSlg. 14.374/1995 und die dort zitierte Vorjudikatur). Zu diesem Prinzip gehört insbesondere das System des Rechtsschutzes, das von dem der Rechtskraft nicht zu trennen ist.
Bereits in VfS1g. 4273/1962 hat der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen, daß der Gesetzgeber zwar grundsätzlich berechtigt ist, Durchbrechungen der Rechtskraft vorzusehen, doch hat er dies unter die Einschränkung gestellt, daß dies nur insofern gerechtfertigt ist, als solche Bestimmungen das öffentliche Interesse an der Gesetzmäßigkeit der Vollziehung zum Ausdruck bringen. Diese Rechtssprechung hat er in VfSlg. 4986/1965 fortgesetzt und erkennen lassen, daß jedenfalls Regelungen, die die materielle Rechtskraft zur Gänze und undifferenziert durchbrechen, mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar sind.
Nach Auffassung der Antragsteller ist eine solche gänzliche Durchbrechung der Rechtskraft mit dem Rechtsstaatsprinzip nur dann vereinbar, wenn sie durch das öffentliche Interesse geboten und auch sonst sachlich zu rechtfertigen ist.
2. Nach Auffassung der Antragsteller verstößt Art2 Abs3 des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 gegen das Rechtsstaatsprinzip. Nach dieser Bestimmung erlöschen vor dem Inkrafttreten des genannten Bundesgesetzes erfolgte Bestellungen von Amtstierärzten zum Fleischuntersuchungstierarzt ex lege mit Ablauf eines Jahres nach Inkrafttreten des genannten Bundesgesetzes. Dies bedeutet, daß diese Bestimmung die Rechtskraft der Bescheide, mit denen Amtstierärzte zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellt wurden, zur Gänze durchbricht.
Wie vorhin unter A.5. dargelegt wurde, existiert keinerlei öffentliches Interesse an einer derartigen generellen Beseitigung der Rechtskraft der Bescheide, mit denen Amtstierärzte zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellt wurden. Die genannte Bestimmung verstößt daher auch gegen das Rechtsstaatsprinzip.
C. Verstoß gegen das Recht auf gleiche Zugänglichkeit der öffentlichen Ämter
Öffentliche Ämter iS des Art3 StGG sind jene bei den Gebietskörperschaften sowie sonstigen juristischen Personen öffentlichen Rechts eingerichteten Organe, deren Inhaber durch einen öffentlich-rechtlichen Akt bestellt werden und hoheitliche Aufgaben besorgen (Öhlinger, Verfassungsrecht4 (1999) Rz 804; VfSlg. 7.593/1975, 14.299/1995).
Fleischuntersuchungstierärzte sind der Behörde 'Landeshauptmann' zuzurechnen. Ihre Bestellung erfolgt durch einen öffentlich-rechtlichen Akt (Bescheid). Die Schlachttier- und Fleischuntersuchung ist iS der Rechtsprechung des VwGH (VwSlg. 10963 A/1983) eine hoheitliche Aufgabe. Die Fleischuntersuchungstierärzte sind mit - wenn auch geringfügiger - Hoheitsgewalt ausgestattet (siehe zB §26 FleischUG). Aus dem folgt, daß es sich bei der Stellung als Fleischuntersuchungstierarzt um ein öffentliches Amt iS des Art3 StGG handelt.
Art 3 StGG gewährleistet allen Staatsbürgern ein subjektives Recht auf gleiche Ämterzugänglichkeit. Durch die angefochtenen Bestimmungen wird dieses Recht in seinem Wesen geschmälert. Es kann dahingestellt bleiben, ob es sachlich gerechtfertigt erscheint, die Bestellung von Amtstierärzten, die im Vollzugsbereich 'Fleischuntersuchung' tätig sind, zu Fleischuntersuchungstierärzten gesetzlich zu untersagen. Denn vom Wortlaut der angefochtenen Bestimmungen sind alle Amtstierärzte umfasst, daher auch jene, für die eine solche allfällige sachliche Rechtfertigung zweifelsfrei nicht zutrifft.
Eine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf gleiche Zugänglichkeit der öffentlichen Ämter ist (nur) in jenen Fällen gegeben, in denen einer Person die Bewerbung um ein öffentliches Amt verweigert wird (VfSlg. 13.060/1992). Das Verbot der Bestellung von Amtstierärzten zu Fleischuntersuchungstierärzten stellt - nach Auffassung der Antragsteller - zweifellos eine objektive, von den betroffenen Personen nicht aus eigener Kraft zu überwindende Hürde (iS der Rechtsprechung des VfGH zur Freiheit der Erwerbstätigkeit) dar, die einer Verweigerung der Bewerbung um ein solches Amt entspricht.
Aus diesen Ausführungen ergibt sich, daß §6 Abs3 FleischUG idF BGBl. I Nr. 73/2001 gegen das Recht auf gleiche Ämterzugänglichkeit verstößt und daher schon aus diesem Grund verfassungswidrig ist.
D. Verstoß gegen die Freiheit der Erwerbsausübung
1.a) Gegenstand der Erwerbsfreiheit ist jede Tätigkeit, die auf wirtschaftlichen Erfolg gerichtet ist, also jede Art, Vermögen zu erwerben, nicht nur eine gewerbliche Tätigkeit iS der Gewerbeordnung (VfSlg. 3.092/1956). Gleichgültig ist, ob die Erwerbstätigkeit selbständig oder unselbständig ausgeübt wird. Auch Beamte genießen den Schutz dieses Rechtes (VfSlg. 7.798/1976). In den Schutzbereich des Art6 StGG fallen der Antritt einer Erwerbsbetätigung und deren Ausübung (Öhlinger, Verfassungsrecht4 (1999) Rz 886).
Wie oben unter II.A. bereits dargestellt, gebührt Fleischuntersuchungstierärzten für ihre Tätigkeit ein - landesgesetzlich geregeltes - Entgelt. Dieses Entgelt bildet für den Organwalter einen über eine bloße Aufwandsentschädigung hinausgehenden wesentlichen Einkommensbestandteil, dessen Entfall für den Organwalter von so gravierender Bedeutung ist, daß der Verlust des Amtes einen Eingriff in die Rechtssphäre des Amtsinhabers bedeutet (VfSlg. 12.331/1990).
Aus dem Umstand, daß der Gesetzeswortlaut des Art6 StGG nicht weiter unterscheidet, leitete der Verfassungsgerichtshof ab, daß auch Beamte den Schutz des Art6 StGG genießen
(VfSlg. 7.798/1976). Die Antragsteller sind der Auffassung, daß auch sonstige Inhaber öffentlicher Ämter den Schutz des Art6 StGG genießen und daher - da es sich bei der Tätigkeit als Fleischuntersuchungstierarzt um ein öffentliches Amt handelt (siehe oben unter III.B) - auch die Erwerbstätigkeit als Fleischuntersuchungstierarzt vom Schutzzweck des Art6 StGG umfasst ist.
b) Der Gesetzgeber ist nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg. 3968/1961, 4011/1961, 5871/1968) dem Art6 StGG zufolge ermächtigt, die Ausübung der Berufe dergestalt zu regeln, daß sie unter gewissen Voraussetzungen erlaubt oder unter gewissen Umständen verboten sind (also auch den Erwerbsantritt behindernde Vorschriften zu erlassen), sofern er dabei den Wesensgehalt des Grundrechtes nicht verletzt und die Regelung auch sonst nicht verfassungswidrig ist.
Zur Bindung des Gesetzgebers an dieses Grundrecht geht der VfGH weiters in mittlerweile gefestigter Rechtsprechung davon aus, daß Beschränkungen der Erwerbsausübungsfreiheit nur zulässig sind, wenn sie durch ein öffentliches Interesse geboten, zur Zielerreichung geeignet, adäquat und auch sonst sachlich zu rechtfertigen sind (VfSlg. 13.704/1994, ua.).
Dem einfachen Gesetzgeber ist bei der Entscheidung, welche Ziele er mit seinen Regelungen verfolgt, innerhalb der Schranken der Verfassung ein weiter rechtspolitischer Gestaltungsspielraum eingeräumt. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu beurteilen, ob die Verfolgung eines bestimmten Zieles etwa aus wirtschaftspolitischen oder sozialpolitischen Gründen zweckmäßig ist. Er kann dem Gesetzgeber nur entgegentreten, wenn dieser Ziele verfolgt, die keinesfalls als im öffentlichen Interesse liegend anzusehen sind. Errichtet das Gesetz eine Schranke schon für den Antritt eines Gewerbes, die der Betroffene, der alle subjektiven Voraussetzungen erfüllt, aus eigener Kraft nicht überwinden kann - eine Schranke, wie sie etwa eine Bedarfsprüfung darstellt -, so liegt grundsätzlich ein schwerer Eingriff in die verfassungsgesetzlich gewährleistete Erwerbsausübungsfreiheit vor, der nur angemessen ist, wenn dafür besonders wichtige öffentliche Interessen sprechen und wenn keine Alternativen bestehen, um den erstrebten Zweck in einer gleich wirksamen, aber die Grundrechte weniger einschränkenden Weise zu erreichen (VfSlg. 12.009/1989).
2. Die angefochtenen Bestimmungen greifen schwerwiegend in die Freiheit der Erwerbstätigkeit ein, indem sie Personen, die zweifellos die sonstigen subjektiven Voraussetzungen zur Bestellung zum Fleischuntersuchungstierarzt erfüllen, nämlich in Österreich zur Berufsausübung berechtigten Tierärzten, die Aufnahme (und auch die Fortsetzung) der Erwerbstätigkeit 'Fleischuntersuchungstierarzt' unmöglich machen.
Die Antragsteller anerkennen - wie bereits erwähnt - das öffentliche Interesse, bzw. vor allem das Interesse der Konsumenten an einer funktionierenden und lückenlosen Schlachttier- und Fleischuntersuchung. Weiters bestreiten die Antragsteller nicht, daß die gegenständliche Gesetzesänderung zur Zielerreichung geeignet ist.
Nach Auffassung der Antragsteller ist aber - wie oben bereits ausgeführt - das öffentliche Interesse in diesem Zusammenhang nicht von einer derartigen Bedeutung, daß es einen solchen massiven Eingriff in das Grundrecht der freien Erwerbsbetätigung rechtfertigen würde.
Zudem stellt der Ausschluß aller Amtstierärzte im gesamten Bundesgebiet eine exzessive und damit unsachliche Maßnahme dar. In dem Zusammenhang sei auf die Ausführungen unter III.A verwiesen. Nach Auffassung der Antragsteller wäre nämlich eine Regelung, wonach Amtstierärzte in ihrem Amtssprengel nicht die Schlachttier- und Fleischuntersuchung durchführen dürfen, völlig ausreichend gewesen, das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel zu erreichen und hätte einen weit geringeren Eingriff in die Freiheit der Erwerbstätigkeit bewirkt, wäre also ein 'gelinderes' Mittel gewesen.
Diese überschießende Unsachlichkeit betrifft sowohl (und ganz besonders) Amtstierärzte, die gar keine Kontrollbefugnisse gem. §16 FleischUG und keine Revisionszuständigkeit gem. §28 Abs4 leg.cit. haben, weil nicht einzusehen ist, wie es hier zu einem Zweifel an der behördlichen Objektivität kommen soll, als auch jene Amtstierärzte, denen solche Befugnisse aufgrund ihrer behördlichen Tätigkeit sehr wohl zukommen, letztere nämlich hinsichtlich des Gebietes außerhalb ihres Amtssprengels (Verwaltungsbezirkes), denn dort haben sie genauso wenig behördliche Befugnisse wie jeder niedergelassene Tierarzt.
Die Antragsteller sind also insgesamt der Auffassung, daß die getroffenen Maßnahmen weit überschießend, also exzessiv und damit inadäquat und auch sonst in dieser Schärfe sachlich nicht zu rechtfertigen sind, weil ohne Differenzierung alle Amtstierärzte betroffen sind, Ziel der Regelung aber nur war, sicherzustellen, daß an der Unparteilichkeit von Behördenorganen kein Zweifel besteht. Die angefochtenen Bestimmungen - die auch von einem öffenlichen Interesse nicht ausreichend getragen werden - verstoßen also gegen Art6 StGG und sind daher auch aus diesem Grund verfassungswidrig."
IV. Die Bundesregierung hat am 2. Juli 2002 eine Äußerung erstattet.
Darin begehrt sie hinsichtlich des Antrages auf Aufhebung des Art2 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001, mit folgender Begründung die Zurückweisung:
"Ein Gesetzesprüfungsantrag hat die gegen die Verfassungsmäßigkeit der angefochtenen Norm sprechenden Gründe im Einzelnen darzulegen, weil sich der Verfassungsgerichtshof nach seiner ständigen Rechtsprechung in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gemäß Art140 B-VG auf die Erörterung der aufgeworfenen Bedenken zu beschränken hat (vgl. Hiesel, Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zur Zulässigkeit gerichtlicher Verordnungs- und Gesetzesprüfungsanträge, ÖJZ 1997, 841 [844], mwH).
Die Antragsteller beantragen u.a. die Aufhebung des Art2 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001. Der Antragsschriftsatz enthält jedoch keine Ausführungen zu jenen Gründen, die gegen die Verfassungsmäßigkeit von Art2 Abs1 und Abs2 leg.cit. sprechen, sondern enthält nur Ausführungen zur Verfassungswidrigkeit von Art2 Abs3 leg.cit. (...). Das Fehlen der durch §62 Abs1 erster Satz VfGG geforderten Darlegung der gegen die Verfassungsmäßigkeit des bekämpften Gesetzes sprechenden verfassungsrechtlichen Bedenken ist aber kein behebbares Formgebrechen, sondern ein Prozesshindernis (vgl. VfSlg. 10.577/1985, 11.610/1988, 12.564/1990); das Nichtdarlegen von Bedenken gegen einzelne der aufzuhebenden Bestimmungen bildet - nach gefestigter Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes - einen zur sofortigen Zurückweisung des Antrages führenden Mangel (vgl. zB VfSlg. 7593/1975, 8863/1980; VfGH 25.02.1988 G221/87, 28.11.1988 G110-116/88).
Der Antrag auf Aufhebung von Art2 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001, ist daher zurückzuweisen."
In der Sache nimmt die Bundesregierung wie folgt Stellung:
"...
A. Zum behaupteten Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit aller
Staatsbürger vor dem Gesetz
1. Zu §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001
Das Gleichheitsgebot (Art7 B-VG) verbietet es dem Gesetzgeber, Differenzierungen zu schaffen, die sachlich nicht begründbar sind (vgl. schon VfSlg. 4916/1965). Dem Gesetzgeber steht aber - freilich nicht unbegrenzt - rechtspolitische Gestaltungsfreiheit zu (vgl. z.B. VfSlg. 6401/1971, 6621/1971 und 7359/1974). Diese Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers besteht sowohl in Ansehung der angestrebten Ziele als auch bezüglich der Auswahl der zur Zielerreichung einzusetzenden Mittel. Grundsätzlich steht es dem Gesetzgeber frei zu entscheiden, welche Instrumente er - unter Berücksichtigung allfälliger erwünschter oder in Kauf genommener Nebenwirkungen - in der jeweils gegebenen Situation zur Zielerreichung geeignet erachtet und welches unter mehreren möglichen Mitteln er auswählt und einsetzt. Der Verfassungsgerichtshof kann dem Gesetzgeber nur dann entgegentreten, wenn er bei der Bestimmung der einzusetzenden Mittel die ihm von der Verfassung gesetzten Schranken überschreitet. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn er das sich aus dem Gleichheitsgebot ergebende Sachlichkeitsgebot verletzt, wenn er also beispielsweise zur Zielerreichung völlig ungeeignete Mittel vorsieht oder wenn die vorgesehenen, an sich geeigneten Mittel zu einer sachlich nicht begründbaren Differenzierung führen (VfSlg. 8457/1978).
Im Gegensatz zur Ansicht der Antragstellers erweist sich §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes jedoch nicht als verfassungswidrig:
Zum öffentlichen Interesse an der Regelung
Zum rechtspolitischen Hintergrund zur Novelle BGBl. I Nr. 73/2001 ist zunächst auszuführen, dass die sog. BSE-Krise eine Novelle des Fleischuntersuchungsgesetzes erforderlich machte, im Zuge derer auch die nunmehr bekämpften Bestimmungen eingefügt wurden. Die Regelungen des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 sollen - unter anderem - zur wirksamen Überwachung der umfangreichen BSE-Untersuchungen von Schlachtrindern im Zuge der Fleischuntersuchung und somit zur Verhinderung der Seuchenverbreitung in Österreich beitragen.
Als unzutreffend erweisen sich daher die Ausführungen der Antragsteller, wonach es in Österreich eine BSE-Krise nicht gibt und auch nicht gegeben habe. Richtig ist vielmehr, dass eine solche Krise europaweit besteht und es in Österreich nur auf Grund drastischer Sperr- und Kontrollmaßnahmen bislang gelungen ist, weitgehend davon verschont zu bleiben.
Amtstierärzte haben Kontrollfunktionen gegenüber den Fleischuntersuchungstierärzten. Der bisherige §6 Abs3, wonach Amtstierärzte nur dann im Bereich ihres Amtssprengels zum Fleischuntersuchungstierarzt bestellt werden dürfen, wenn die sie betreffenden Kontrollen gemäß §16 und die Überprüfung der Befunde gemäß §28 Abs4 einem anderen Amtstierarzt aus dem selben Amtssprengel übertragen sind, hat sich in diesem Zusammenhang in der Praxis als nicht ausreichend erwiesen, Interessenskonflikte, die zu Zweifeln an der Unparteilichkeit von Behördenorganen führen können, auszuschließen. In Hinkunft sollen daher Amtstierärzte grundsätzlich nicht mehr zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellt werden dürfen (vgl. die Erläuterungen zur Regierungsvorlage zum Bundesgesetz, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, 586 BlgNR XXI. GP).
Die angefochtenen Bestimmungen dienen somit den öffentlichen Interessen sowohl der mängelfreien Vollziehung des Fleischuntersuchungsgesetzes zur Hintanhaltung der Übertragung der durch BSE verursachten Krankheit als auch des Konsumentenschutzes und der Sicherheit der österreichischen Tierbestände.
Zur Sachlichkeit der angefochtenen Bestimmung
Die Bundesregierung vertritt die Ansicht, dass das Verbot, Amtstierärzte zu Fleischuntersuchungstierärzten zu bestellen, eine sachliche Regelung darstellt, um einen mängelfreien Vollzug des Fleischuntersuchungsgesetzes zu gewährleisten und zur Sicherheit der österreichischen Tierbestände und zum Konsumentenschutz beizutragen. Wie bereits angeführt, haben Amtstierärzte umfangreiche Kontrollfunktionen gegenüber den Fleischuntersuchungstierärzten (vgl. §28 Abs4 und §16 Fleischuntersuchungsgesetz). Der bisherige §6 Abs3 leg.cit. hat sich in diesem Zusammenhang in der Praxis als nicht ausreichend erwiesen, Interessenskonflikte, die zu Zweifel an der Unparteilichkeit von Behördenorganen führen können, auszuschließen, insbesondere auch im Hinblick auf die Möglichkeit von wechselseitigen Absprachen und Gefälligkeiten von Amtstierärzten untereinander bei der Kontrolle von Fleischuntersuchungstierärzten. Der Grundsatz, dass sich ein Verwaltungsorgan der Ausübung des Amtes zu enthalten und seine Vertretung zu veranlassen habe, wenn wichtige Gründe vorliegen, die geeignet sind, ihre volle Unbefangenheit in Zweifel zu ziehen (§7 Abs1 Z4 AVG), erschien für die sichere Gewährleistung der Objektivität der Organwalter im Bereich der Vollziehung des Fleischuntersuchungsgesetzes durch Tierärzte nicht ausreichend, da die Gefahr bestand, dass Amtstierärzte bei Ausübung der nunmehr verbotenen Doppelfunktion durch unzulässige (finanzielle) Anreize seitens einzelner Unternehmer zu Beurteilungen verleitet werden konnten, die nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprachen. Die Unabhängigkeit der Fleischuntersuchungstierärzte muss aber glaubwürdig gewährleistet sein. Die vorliegende Regelung, wonach Amtstierärzte keine Fleischuntersuchungstierärzte sein dürfen, ist demnach erforderlich. Es besteht dazu keine sinnvolle Alternative.
Dem Vorbringen der Antragsteller, §6 Abs3 sei deswegen unsachlich, weil alle Amtstierärzte davon betroffen wären, insbesondere auch solche, die keine Kontrollbefugnisse gemäß §16 des Fleischuntersuchungsgesetzes und auch keine Revisionszuständigkeit gemäß §28 Abs4 des Fleischuntersuchungsgesetzes haben, ist Folgendes entgegenzuhalten:
Das Fleischuntersuchungsgesetz enthält keine Definition des Begriffes 'Amtstierarzt'. Eine Legaldefinition dieses Begriffes findet sich hingegen in §2 Abs2 des Tierärztegesetzes. Demnach sind Amtstierärzte 'die bei den Behörden der staatlichen Veterinärverwaltung hauptberuflich in einem Dienstverhältnis stehenden Tierärzte, die behördliche Aufgaben zu vollziehen haben'. Wenn nun diese im Tierärztegesetz enthaltene Definition im Anwendungsbereich des Tierärztegesetzes grundsätzlich auch - wie die Antragsteller zutreffend ausführen - Grenztierärzte und Tierärzte in Zentralstellen umfasst, so muss dies nicht zwingend bedeuten, dass dies auch im Anwendungsbereich des Fleischuntersuchungsgesetzes der Fall ist. In den Erläuterungen zur Änderung des Fleischuntersuchungsgesetzes (586 BlgNR XXI) wird zu §6 Abs3 und Art2 nämlich ausgeführt:
'Die Amtstierärzte haben Kontrollfunktionen gegenüber den Fleischuntersuchungstierärzten. Der bisherige §6 Abs3 hat sich in diesem Zusammenhang in der Praxis als nicht ausreichend erwiesen, Interessenskonflikte, die zu Zweifel an der Unparteilichkeit von Behördenorganen führen können, auszuschließen. In Hinkunft sollen daher Amtstierärzte grundsätzlich nicht mehr zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellt werden dürfen. Für Tierärzte mit einem Dienstverhältnis zur Gemeinde kann aber die bisherige Regelung des §4 Abs3 beibehalten werden. Dies gilt unter den genannten Bedingungen auch für personelle Engpässe, bei denen kein geeigneter anderer Tierarzt als ein Amtstierarzt zur Verfügung steht.'
Es war somit das Bestreben des Gesetzgebers, Interessenskonflikte, die zu Zweifel an der Unparteilichkeit von Behördenorganen führen können, auszuschließen. Der Gesetzgeber hat sich zwar bei der Formulierung des §6 des Begriffes 'Amtstierarzt' bedient, nachweislich in den Erläuterungen aber zur Vermeidung von potentiellen Interessenskonflikten nur die Bestellung jener Tierärzte zu Fleischuntersuchungstierärzten verhindern wollen, die grundsätzlich im Vollzugsbereich des Fleischuntersuchungsgesetzes tätig sind.
Wenn die Antragsteller ausführen, dass Grenztierärzte Amtstierärzte seien, so ist dies zwar im Anwendungsbereich des Tierärztegesetzes zutreffend, muss aber nicht zwingend auch für den Bereich des Fleischuntersuchungsgesetzes gelten. Dass der Begriff 'Amtstierarzt' im Bereich des Fleischuntersuchungsgesetzes einen anderen Inhalt haben kann, könnte auch auf folgende Überlegung gestützt werden: Die Veterinärbehördliche Einfuhr- und Binnenmarktverordnung 2001 - EBVO 2001, BGBl. II Nr. 355/2001, unterscheidet zwischen 'amtlichen Tierärzten' und 'Grenztierärzten' (vgl. §2 Abs1 Z1 und Z19 EBVO 2001). Bei Grenztierärzten, das sind die vom Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen mit der Durchführung der grenztierärztlichen Kontrolle beauftragten Tierärzte, scheint der in den Erläuterungen angeführte Interessenskonflikt wohl nicht möglich zu sein.
Eine restriktive und vom Tierärztegesetz abweichende Auslegung des Begriffes 'Amtstierarzt' in §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes dahingehend, dass dieser Grenztierärzte nicht umfasst, weil bei diesen Tierärzten die angeführten und zu vermeidenden Interessenskonflikte nicht bestehen, erscheint daher vertretbar.
Aber auch in dem Fall, dass der Begriff Amtstierarzt im Fleischuntersuchungsgesetz mit dem Begriffsinhalt des Tierärztegesetzes ident wäre, würde dies nicht zur Verfassungswidrigkeit von §6 Abs3 führen, weil nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes Härtefälle in Kauf genommen werden können, wenn die Regelung an sich gleichheitssatzgemäß ist und der Gesetzgeber lediglich aus praktischen Gründen bei der notwendigen Abstraktion des Gesetzes nicht auf alle denkbaren Einzelfälle Bedacht nehmen konnte (vgl. VfSlg. 9901/1983). In der Praxis waren bislang vor allem jene Tierärzte als Fleischuntersuchungstierärzte tätig, die auch im Vollzugsbereich Fleischuntersuchung tätig sind. Selbst wenn sich das generelle Verbot des §6 Abs3 auf sämtliche Amtstierärzte im Sinne des §2 Abs2 des Tierärztegesetzes bezieht und somit auch Tierärzte, die in einer Zentralstelle tätig sind bzw. Grenztierärzte erfasst sind, so hat sich nach Ansicht der Bundesregierung der Gesetzgeber bei der Erlassung des §6 Abs3 leg.cit. dennoch innerhalb des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums bewegt; lediglich aus praktischen Gründen wurde möglicherweise bei der notwendigen Abstraktion des Gesetzes nicht auf alle denkbaren Einzelfälle Bedacht genommen.
In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass die Behauptung der Antragsteller [...], wonach bei Gemeinden angestellte Tierärzte keine Amtstierärzte seien, weil sie nicht bei einer Behörde der staatlichen Veterinärverwaltung tätig sind, nicht nachvollzogen werden kann; im Falle einer Übertragung der Schlachttier- und Fleischuntersuchung durch den Landeshauptmann an die Gemeinden nach §4 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes ist (in der Regel) der Bürgermeister als Organ der Gemeinde Behörde der staatlichen Veterinärverwaltung. Der Tierarzt steht demnach bei einer Behörde der staatlichen Verwaltung in einem Dienstverhältnis und ist daher nach der Definition des §2 Abs2 des Tierärztegesetzes - und nur auf diese Definition stellen die Antragsteller ab - Amtstierarzt.
Die Behauptung der Antragsteller, wonach eine Eigenkontrolle auch schon nach der bisherigen Regelung nicht stattgefunden habe, wird nicht näher begründet. Sie wird vielmehr durch den von den Antragstellern selbst vorgelegten Beschluss des Vereins der Amtstierärzte Steiermark aus dem Jahr 1993 erschüttert. Gleiches gilt für die Behauptung, dass 'Interessenskonflikte' auf Grund der Vorschrift des §7 AVG und §47 BDG (bzw. gleichlautender Bestimmungen in den Dienstpragmatiken der Länder) ebenfalls ausgeschlossen seien. Im Beschluss des Vereins der Amtstierärzte Steiermark wird ausgeführt, dass 'angeblich den Tierärzten bei der Durchführung der Schlachttier- und Fleischuntersuchung Befangenheit vorgeworfen' wird (...). Dieser Beschluss macht deutlich, dass die Tierärzte selbst einen Handlungsbedarf sehen und dass es die im Antrag in Abrede gestellten Probleme der Eigenkontrolle bzw. Interessenskonflikte tatsächlich gibt und diesen auch durch gesetzliche Maßnahmen wirksam entgegengetreten werden muss. Nur ergänzend sei angemerkt, dass der freiwillige Beschluss des Vereins der Amtstierärzte Steiermark keinesfalls als ausreichend erachtet werden kann und zudem nur örtlich auf die Steiermark beschränkt ist.
Schließlich gelingt es den Antragstellern nach Ansicht der Bundesregierung nicht, die Unsachlichkeit der Regelung mit einem Vergleich mit freiberuflich tätigen, niedergelassenen Tierärzten darzustellen. Die bislang nicht erfolgte Einführung von Unvereinbarkeitsbestimmungen für freiberufliche Tierärzte kann das dringende Erfordernis an der Einführung von Unvereinbarkeitsbestimmungen von Amtstierärzten weder erschüttern, noch führt es zu einer Verfassungswidrigkeit der getroffenen Regelungen.
Der Gesetzgeber bewegt sich vielmehr innerhalb des ihm zustehenden Gestaltungsspielraumes, wenn er zur Vermeidung von Interessenskonflikten und zur Hintanhaltung einer Verleitung zu unsachlichem Vorgehen eine grundsätzliche Trennung von Fleischuntersuchungstierärzten und Amtstierärzten vor dem Hintergrund der gewichtigen öffentlichen Interessen, wie der Vermeidung der Übertragung der mit BSE umschriebenen Krankheit, sowie des Konsumentenschutzes und der Sicherheit der österreichischen Tierbestände, vorsieht. Die Behauptung der Antragsteller, das generelle Verbot der Bestellung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt sei inadäquat, geht daher ins Leere.
Die angefochtene Bestimmung ist auch verhältnismäßig, wobei das grundsätzliche Verbot der Berufung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt, im vorliegenden Fall durch das Gewicht der öffentlichen Interessen, gerechtfertigt wird. Vor dem Hintergrund des hohen Gefahrenpotentials und der Größe des drohenden Schadens erscheinen die strengen Unvereinbarkeitsregelungen sachlich gerechtfertigt.
Die Regelung des §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 stellt somit keinen verfassungswidrigen Eingriff in den Gleichheitsgrundsatz (Art7 Abs1 B-VG, Art2 StGG) dar.
2. Zu Art2 Abs3 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001
Die Antragsteller behaupten, Art2 Abs3 leg. cit. greife in verfassungswidriger Weise in das 'wohlerworbene Recht' auf Verbleib als Fleischuntersuchungstierarzt bzw. in das subjektive Recht auf Widerruf der Bestellung nur bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen (VfSlg. 14.613/1997) ein.
Die Antragsteller verkennen mit diesem Vorbringen die vom Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung zum Ausdruck gebrachte Wertung und übersehen, dass die den Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes zur Problematik des 'Eingriffes in wohlerworbene Rechte' zu Grunde liegenden Sachverhalte in wesentlichen Punkten vom verfahrensgegenständlichen Sachverhalt abweichen.
Es ist ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, dass keine Verfassungsvorschrift den Schutz 'wohlerworbener Rechte' gewährleistet, sodass es im Prinzip in den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers fällt, eine einmal geschaffene Rechtsposition auch zu Lasten der Betroffenen zu ändern (vgl. VfSlg. 11.665/1988). Die Aufhebung oder Abänderung von Rechten, die der Gesetzgeber zunächst eingeräumt hat, muss aber sachlich begründbar sein. Neben der Sachlichkeit des Zieles, dem eine Regelung dient, prüft der Verfassungsgerichtshof auch die Eignung und Adäquanz der zur Zielerreichung vorgesehenen Mittel bis hin zur Verhältnismäßigkeit im eigentlichen Sinn der vorgesehenen Maßnahme. In diesem Sinn hat der Verfassungsgerichtshof etwa in den Erkenntnissen zu §40a des Pensionsgesetzes oder zu den Ruhensbestimmungen im ASVG ausgesprochen, dass diese Bestimmungen keine geeigneten Mittel zur Realisierung bestimmter (fiskalpolitischer) Ziele darstellen würden und sich daher als verfassungswidrig erweisen (vgl. etwa VfSlg. 11.665/1988, 12.592/1990).
Diesen Erkenntnissen liegen Sachverhalte betreffend Eingriffe in Ruhensbestimmungen bzw. Pensionsregelungen zu Grunde. Beim Ruhegenuss handelt es sich um die Abgeltung der Dienstpflichten bzw. um eine nachträgliche Abgeltung von Dienstleistungen sowie um die Erstattung geleisteter Pensionsbeiträge (vgl. 15.269/1998). Durch die angefochtenen Bestimmungen erfolgt jedoch keine Verkürzung oder Reduzierung des Entgelts für eine bereits erbrachte Leistung, vielmehr sollen sowohl Leistung als auch Gegenleistung entfallen. Mit der Bestimmung des Art2 Abs3 leg.cit. wird lediglich die Betrauung mit einer weiteren hoheitlichen Tätigkeit beseitigt, während das Dienstverhältnis als Amtstierarzt in keiner Weise berührt wird.
Den beiden angeführten Erkenntnissen des Verfassungsgerichtshofes lag als öffentliches Interesse an den angefochtenen Regelungen das Interesse der Erreichung eines gewissen Einsparungspotenziales zu Grunde. Auch in diesem Fall unterscheidet sich die angefochtene gesetzliche Regelung von den den angeführten Erkenntnissen zu Grunde liegenden Sachverhalten. Im vorliegenden Fall ist nämlich das öffentliche Interesse an einer mangelfreien Vollziehung des Fleischuntersuchungsgesetzes, insbesondere vor dem Hintergrund der wirksamen Kontrollen, welche durch die BSE-Krise besonders erforderlich erscheinen, gegeben.
Der Gesetzgeber kann 'wohlerworbene Rechte' ändern, dabei hat er aber im Besonderen das Gleichheitsgebot zu beachten (vgl. VfSlg. 11.288/1987). Im vorliegenden Fall hat sich der Gesetzgeber nach Ansicht der Bundesregierung jedenfalls im Rahmen des ihm zukommenden rechtspolitischen Gestaltungsspielraums bewegt und eine sachlich begründete Regelung getroffen.
Eingriffe in erworbene Rechtspositionen können insbesondere zulässig sein, wenn für einen bestimmten Zeitraum Übergangsregelungen vorgesehen werden (vgl. VfSlg. 8871/1980). Im vorliegenden Fall erscheint die Übergangsfrist von einem Jahr für das Auslaufen der Doppelfunktion ausreichend. Es wird in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass in der Privatwirtschaft wohl kaum eine derart lange Kündigungsfrist - nämlich ein Jahr - gewährt wird, wie sie im vorliegenden Fall gesetzlich vorgesehen wurde.
Der Gesetzgeber hat sich bei der Regelung des Art2 Abs3 leg.cit. innerhalb der Grenzen des ihm eingeräumten Gestaltungsspielraums gehalten und die ihm zustehende Freiheit, gegebene Rechtslagen zum Nachteil der Normunterworfenen abzuändern, nicht missbraucht (vgl. dazu VfSlg. 15.373/1998).
Die Regelung des Art2 Abs3 leg.cit. erweist sich somit als sachlich gerechtfertigt und stellt keinen verfassungswidrigen Eingriff in den Gleichheitsgrundsatz des Art7 Abs1 B-VG dar.
B. Zum behaupteten Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip
Die Bundesregierung teilt die Auffassung der Antragsteller, dass die österreichische Rechtsordnung vom Prinzip der Rechtsstaatlichkeit beherrscht ist. Hingegen vermag sie dem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 4986/1965 die generelle Feststellung nicht zu entnehmen, dass jedenfalls Regelungen, die die materielle Rechtskraft zur Gänze und undifferenziert durchbrechen, mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar seien. Vielmehr hat der Verfassungsgerichtshof im zitierten Erkenntnis VfSlg. 4986/1965 ausgesprochen, 'dass ... die Bundesverfassung weder ausdrückliche Rechtssätze über den Umfang der Rechtskraft von Bescheiden enthält, noch aus ihr Rechtssätze solchen Inhaltes abgeleitet werden können'.
Zwar wird durch Art2 Abs3 des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 in die Rechtskraft von Bescheiden eingegriffen, doch steht einem solchen Eingriff nach dem zitierten Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes die Verfassung nicht entgegen.
C. Zum behaupteten Verstoß gegen das Recht auf gleiche Zugänglichkeit zu den öffentlichen Ämtern
Wenn die Antragsteller vorbringen, §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes verstoße gegen das Recht auf gleiche Ämterzugänglichkeit (Art3 StGG) und sei deshalb verfassungswidrig, so ist dem entgegenzuhalten, dass 'allgemeine Gesetze' Grundrechte ohne Gesetzesvorbehalt (ein solches ist Art3 StGG) dann nicht verletzen, wenn sie den Kriterien der Verhältnismäßigkeit entsprechen (vgl. Öhlinger, Verfassungsrecht4, Rn 720 mwH). Das Fleischuntersuchungsgesetz stellt im vorliegenden Zusammenhang ein 'allgemeines Gesetz' (und keine intentionale Beschränkung des Grundrechts) dar. Dass das Verbot des §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes sachlich gerechtfertigt und auch verhältnismäßig ist, wurde bereits oben (Pkt. A.) dargestellt. Es wird auf die dort enthaltenen Ausführungen verwiesen.
Die angefochtene Bestimmung steht in einem angemessenen Verhältnis zum Eingriff in die verkürzte Grundrechtsposition, wobei das grundsätzliche Verbot der Berufung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt, auch hier durch das Gewicht der öffentlichen Interessen, gerechtfertigt wird. Vor dem Hintergrund des hohen Gefahrenpotentials und der Größe des drohenden Schadens erscheinen die strengen Unvereinbarkeitsregelungen sachlich gerechtfertigt.
§6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes verstößt somit nicht gegen das Recht auf gleiche Zugänglichkeit zu den öffentlichen Ämtern.
D. Zum behaupteten Verstoß gegen die Freiheit der Erwerbsausübung
1. Zu §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001
Die Antragsteller behaupten weiters, dass die gegenständlichen Bestimmungen das Grundrecht auf Erwerbsausübung verletzen. Nach Auffassung der Bundesregierung ist jedoch im Hinblick auf dieses Grundrecht das Vorliegen eines Eingriffs zu verneinen:
Zunächst führen die Antragsteller - zutreffend - unter Hinweis auf VfSlg. 7798/1976 aus, dass grundsätzlich auch Beamte den Schutz dieses Grundrechts genießen. Ausgehend von dieser Feststellung vertreten sie nachfolgend aber die Meinung, dass auch 'sonstige Inhaber öffentlicher Ämter den Schutz des Art6 StGG genießen'. Dieser Schlussfolgerung kann die Bundesregierung nicht beitreten:
Sowohl in dem zitierten Erk. VfSlg. 7798/1976 als auch in einem Vorerkenntnis (VfSlg. 4501/1963) wurde der betroffene Beamte disziplinär verfolgt und über ihn die Disziplinarstrafe der Versetzung in den Ruhestand verhängt. Es kann daher festgehalten werden, dass es in diesem Verfahren tatsächlich um die berufliche Existenz eines Beamten ging. In anderen Zusammenhängen, die mit dem vorliegenden Fall vergleichbar sind, hat der Verfassungsgerichtshof jedoch, wenn es um die Ausübung staatlicher Funktionen ging, ausgesprochen, dass diese Rechtsnormen die Rechtssphäre der diese Funktion ausübenden Organwalter nicht berühren (siehe VfSlg. 8210/1977, 8187/1977, 8385/1978; siehe dazu auch Grabenwarter, Rechtliche und ökonomische Überlegungen zur Erwerbsfreiheit, 1994, 7). Insbesondere das Erk. VfSlg. 8210/1977 ist im gegebenen Zusammenhang hervorzuheben; hier beschwerte sich ein Lehrer darüber, dass er aufgrund einer Verordnung des Bundesministers für Unterricht und Kunst als Schikursleiter nicht bestellt werden könne.
Nichts anderes gilt im vorliegenden Fall: Die Stellung als Amtstierarzt und damit die berufliche Tätigkeit als Beamter wird durch die gegenständlichen Bestimmungen nicht berührt. Es geht lediglich um die weitere Betrauung mit einer Funktion, die nach Auffassung der Bundesregierung nicht vom Schutzbereich des Art6 StGG erfasst ist.
Sollte der Verfassungsgerichtshof dieser Meinung nicht folgen, so ist folgendes auszuführen:
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist der Gesetzgeber durch Art6 StGG ermächtigt, die Ausübung der Berufe dergestalt zu regeln, dass sie unter gewissen Voraussetzungen erlaubt oder unter gewissen Voraussetzungen verboten sind. Er darf dabei auch den Erwerbsantritt behindernde Vorschriften erlassen. Solche Beschränkungen sind aber nur zulässig, wenn sie durch ein öffentliches Interesse geboten, zur Zielerreichung geeignet, dieser adäquat und auch sonst sachlich zu rechtfertigen sind (vgl. z.B. VfSlg. 11.276/1987, 12.098/1989, 12.677/1991, 14.611/1996).
Zur grundsätzlichen Eignung des Eingriffes, nämlich des Verbotes der Bestellung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt zur Zielerreichung sowie zur Verhältnismäßigkeit der Regelung kann auf die Ausführungen im Zusammenhang mit dem Gleichheitssatz verwiesen werden. Wie diesen Ausführungen entnommen werden kann, ist das grundsätzliche Verbot der Bestellung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt im öffentlichen Interesse gelegen und auch verhältnismäßig. Die Regelung des §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes in der Fassung Bundesgesetz BGBl. I Nr. 73/2001 erweist sich daher im Hinblick auf die verfassungsgesetzlich gewährleistete Erwerbsausübungsfreiheit nicht als verfassungswidrig.
2. Zu Art2 Abs3 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist der Gesetzgeber dem Art6 StGG zufolge ermächtigt, die Ausübung der Berufe dergestalt zu regeln, daß sie unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt und unter bestimmten Umständen verboten ist, sofern er dabei den Wesensgehalt des Grundrechts nicht verletzt und auch sonst der Verfassung entspricht. Die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes hat dies dahin ergänzt und präzisiert, dass eine gesetzliche Regelung, die die Erwerbsfreiheit beschränkt, nur zulässig ist, wenn sie durch das öffentliche Interesse geboten, geeignet, zur Zielerreichung adäquat und auch sonst sachlich zu rechtfertigen ist. Auch gesetzliche Regelungen, die die Berufsausübung beschränken, sind auf ihre Übereinstimmung mit der verfassungsgesetzlich verbürgten Erwerbsausübungsfreiheit zu prüfen und müssen dementsprechend durch ein öffentliches Interesse bestimmt und auch sonst sachlich gerechtfertigt sein. Das bedeutet, dass Ausübungsregeln bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe verhältnismäßig sein müssen. Es steht jedoch dem Gesetzgeber bei Regelung der Berufsausübung ein größerer rechtspolitischer Gestaltungsspielraum offen als bei Regelungen, die den Zugang zu einem Beruf (den Erwerbsantritt) beschränken, weil und insoweit durch solche die Ausübung einer Erwerbstätigkeit regelnden Vorschriften der Eingriff in die verfassungsgesetzlich geschützte Rechtssphäre weniger gravierend ist, als durch Vorschriften, die den Zugang zum Beruf überhaupt behindern (vgl. VfSlg. 11.558/1987 mwH, VfSlg. 12.481/1990).
Die Ziele der Regelung des Art2 Abs3 leg.cit., nämlich eine mängelfreie Vollziehung des Fleischuntersuchungsgesetzes zur Hintanhaltung der Übertragung der mit BSE umschriebenen Krankheit sowie die Sicherheit der österreichischen Tierbestände und der Konsumentenschutz, liegen - wie bereits ausgeführt - im öffentlichen Interesse. Der Eingriff in bestehende Bestellungen ist zur Zielerreichung auch grundsätzlich geeignet. Der Eingriff in bereits bestehende Bestellungen eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt erscheint daher erforderlich. Nach Ansicht der Bundesregierung wiegen die öffentlichen Interessen, welche zu dem in §6 Abs3 enthaltenen grundsätzlichen Verbot für die Bestellung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt geführt haben, schwerer als das an sich verfassungsrechtlich geschützte Interesse an der weiteren Ausübung der grundrechtlich geschützten Erwerbstätigkeit. Die Schwere des Eingriffs, nämlich der Eingriff in die Bestellung als Fleischuntersuchungstierarzt, wird auch im Fall des Art2 Abs3 leg.cit. durch das Gewicht der öffentlichen Interessen, begründet.
Das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung ist daher nach Ansicht der Bundesregierung durch Art2 Abs3 leg.cit. nicht verletzt.
E. Zu §51 Abs1a des Fleischuntersuchungsgesetzes
§51 Abs1a des Fleischuntersuchungsgesetzes enthält nur eine Inkrafttretensbestimmung für die Neufassung des §6 Abs3.
§51 Abs1a kann daher nach Ansicht der Bundesregierung im vorliegenden Zusammenhang nicht Sitz einer Verfassungswidrigkeit sein, weshalb der Antrag auf Aufhebung des §51 Abs1a abzuweisen ist."
V. Der Verfassungsgerichtshof hat über den Antrag erwogen:
A) Zur Zulässigkeit:
1. Gemäß Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof - außer in den sonst in diesem Absatz genannten Fällen - über die Verfassungswidrigkeit von Landesgesetzen auf Antrag der Bundesregierung und über die Verfassungswidrigkeit von Bundesgesetzen auf Antrag einer Landesregierung, eines Drittels der Mitglieder des Nationalrates oder eines Drittels der Mitglieder des Bundesrates.
Die antragstellenden 64 Abgeordneten verkörpern mehr als ein Drittel der Mitglieder des Nationalrates. Die in Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG normierte Antragsvoraussetzung ist daher gegeben. Der Antrag wurde - wie sich aus VfSlg. 8644/1979 ergibt - auch nicht dadurch unzulässig, dass der Nationalrat nach Antragseinbringung seine Auflösung beschlossen hat (BG BGBl. I Nr. 154/2002) und mittlerweile Wahlen zum Nationalrat stattgefunden haben.
2.a) Hinsichtlich der (Haupt )Anträge,
sowie
als verfassungswidrig aufzuheben, haben die Antragsteller nicht dargelegt, weshalb diese Regelungen ihres Erachtens verfassungswidrig seien.
Anträge mit dem Begehren, ein Gesetz als verfassungswidrig aufzuheben, müssen jedoch nach §62 Abs1 VfGG die gegen die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes sprechenden Bedenken im einzelnen darlegen. Das Fehlen dieser Darlegungen ist kein behebbares Formgebrechen, sondern ein Prozesshindernis (s. zB VfSlg. 15.525/1999 mwN).
Im Sinne der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (s. etwa VfSlg. 15.525/1999, 15.756/2000, 15.864/ 2000) sind daher die eben zitierten Anträge zurückzuweisen.
b) Auch der Eventualantrag,
"Art 2 Abs3 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001,"
als verfassungswidrig aufzuheben, erweist sich als unzulässig:
aa) Wie der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung darlegt (s. etwa jüngst VfGH 21.6.2002, G6/02, Pkt. II.1.2.), kann dem Art140 Abs1 B-VG nur der Sinn beigemessen werden, dass über bestimmt umschriebene Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes lediglich ein einziges Mal entschieden werden kann. Eine Entscheidung über bestimmte, im Sinne des §62 Abs1 zweiter Satz VfGG dargelegte Bedenken gegen ein Gesetz schafft also nicht nur gegenüber dem Antragsteller, sondern nach allen Seiten hin Rechtskraft (s. zB VfSlg. 15.763/2000, S 302). Es ist nämlich nicht anzunehmen, dass der Verfassungsgesetzgeber es als zulässig angesehen hat, dass ein Antrag gemäß Art140 Abs1 B-VG (ein vom Verfassungsgerichtshof von Amts wegen gefasster Beschluss, ein Gesetzesprüfungsverfahren einzuleiten, steht hier einem solchen Antrag gleich), über den der Verfassungsgerichtshof schon einmal entschieden hat, von einem anderen Antragsteller mit gleicher Begründung neuerlich gestellt und der Verfassungsgerichtshof so zu einer Wiederholung der bereits durchgeführten Gesetzesprüfung veranlasst werden könnte (vgl. zB VfSlg. 5872/1968, S 909, und 12.661/1991).
Die entschiedene Sache liegt im Verhältnis zwischen einem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes und einem neuen Gesetzesprüfungsantrag allerdings nur vor, wenn zum einen zwischen der seinerzeit geprüften und der nunmehr zur Prüfung gestellten Norm Identität besteht (vgl. hiezu etwa VfSlg. 12.784/1991, S 957) und zum anderen über das im neuen Antrag vorgetragene Bedenken vom Verfassungsgerichtshof bereits im Vorerkenntnis abgesprochen wurde (zur Zulässigkeit einer neuerlichen Sachentscheidung ob bisher nicht behandelter Bedenken vgl. etwa VfSlg. 13.179/1992, S 159).
bb) Bereits im Rahmen eines auf Art140 Abs1 letzter Satz B-VG gestützten Individualantrages hatte ein (als Amtstierarzt und gleichzeitig als Fleischuntersuchungstierarzt tätiger) Einschreiter mit näherer Begründung begehrt, der Verfassungsgerichtshof möge §6 Abs3 des Fleischuntersuchungsgesetzes in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 sowie Art2 Abs3 des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 als verfassungswidrig aufheben.
Der Verfassungsgerichtshof hat in dieser Rechtssache mit Erkenntnis vom 27. Juni 2002, G325/01, entschieden: Der Antrag auf Aufhebung des §6 Abs3 FleischUG in der eben erwähnten Fassung wurde zurückgewiesen; der Antrag auf Aufhebung des Art2 Abs3 des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 wurde als zulässig, jedoch hinsichtlich der vorgebrachten Bedenken als nicht begründet erachtet und deshalb abgewiesen.
Der Antragsteller des damaligen Verfahrens hatte vorgebracht, Art2 Abs3 leg.cit. verstoße gegen das Sachlichkeitsgebot des Art7 B-VG und verletzte das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Erwerbsfreiheit. Er hatte insbesondere behauptet, dass durch diese Bestimmung - in unter den gegebenen Umständen verfassungswidriger Weise - ein Eingriff in seine bestehende Rechtsstellung (als Fleischuntersuchungstierarzt) bewirkt werde.
Da der Verfassungsgerichtshof mit seinem zuvor erwähnten Erkenntnis vom 27. Juni 2002 bereits über diese Bedenken entschieden hat, ist er im Sinne der (oben wiedergegebenen) ständigen Rechtsprechung gehindert, sich mit den auch von den nunmehrigen Antragstellern vorgebrachten gleichartigen Bedenken neuerlich auseinanderzusetzen.
Aber auch soweit im nunmehrigen Antrag überdies eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips durch Art2 Abs3 leg.cit. ins Treffen geführt wird, weil diese Bestimmung - ohne Vorliegen eines entsprechenden öffentlichen Interesses - "die Rechtskraft der Bescheide, mit denen Amtstierärzte zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellt wurden, zur Gänze durchbricht", ist auf das Erkenntnis G325/01 zu verweisen: Der Verfassungsgerichtshof hat darin mit Hinweis auf Vorjudikatur dargetan, dass der Schutz erworbener Rechtspositionen grundsätzlich durch keine Verfassungsvorschrift gewährleistet ist, sodass es im Prinzip in den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers fällt, eine einmal geschaffene Rechtsposition auch zu Lasten der Betroffenen zu ändern; eine Verfassungswidrigkeit liegt nur dann vor, wenn eine einschlägige Regelung plötzlich - ohne entsprechende Übergangsbestimmung - schlagend wird. Der Verfassungsgerichtshof kam im konkreten Fall zum Ergebnis, dass "(d)ie einjährige Frist bis zum Wirksamwerden der Bestimmung, dass Amtstierärzte ihre Berechtigung, als Fleischuntersuchungsorgane tätig zu sein, verlieren, [...] aus verfassungsrechtlicher Sicht ausreichend (ist), um sich auf die geänderte Rechtslage einzustellen" (s. Pkt. III.3.d des Erk. G325/01). Damit wurde aber auch das von den nunmehrigen Antragstellern im Lichte des Rechtsstaatsprinzips erhobene Bedenken bereits im eben zitierten Vorerkenntnis inhaltlich behandelt.
Daraus folgt, dass der Eventualantrag, "Art 2 Abs3 des Bundesgesetzes, mit dem das Fleischuntersuchungsgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 73/2001," als verfassungswidrig aufzuheben, wegen entschiedener Sache zurückzuweisen ist.
c) Der Antrag auf Aufhebung des §6 Abs3 FleischUG idF des Art1 Z2 des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 ist zulässig, soweit er den ersten Satz dieser Bestimmung bekämpft, gegen dessen Verfassungsmäßigkeit Bedenken vorgebracht werden. Keine Bedenken werden jedoch gegen den übrigen Teil des §6 Abs3 leg.cit. ins Treffen geführt, weshalb der Antrag insofern zurückzuweisen ist (vgl. die oben - lita - zitierte Judikatur).
B) In der Sache:
1. Die Antragsteller vertreten mit näherer Begründung die Auffassung, dass §6 Abs3 (erster Satz) FleischUG in der angefochtenen Fassung gegen den Grundsatz der Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz, das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf gleiche Zugänglichkeit zu öffentlichen Ämtern sowie jenes auf Freiheit der Erwerbstätigkeit verstoße (s. oben, Pkt. III).
2.a)aa) Im nunmehr vorliegenden Antrag wird die Regelung des '6 Abs3 (erster Satz) FleischUG in der angefochtenen Fassung unter anderem deshalb als unsachlich beurteilt,
"weil alle Amtstierärzte davon betroffen sind, auch solche, die keine Kontrollbefugnisse gem. §16 FleischUG und auch keine Revisionszuständigkeit gem. §28 Abs4 FleischUG haben".
[Anm.: Zum Inhalt der §§16 und 28 Abs4 FleischUG s. eingehend das Erk. G325/01, Pkt. III.3.b.cc und dd.]
Als Beispiele nennt der Antrag Amtstierärzte, die in einer Zentralstelle tätig sind, sowie hauptberuflich mit Dienstvertrag angestellte Grenztierärzte.
bb) Auch dieses Vorbringen vermag an der vom Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis vom 27. Juni 2002, G325/01, vorgenommenen Beurteilung des durch §6 Abs3 erster Satz leg.cit. festgelegten Grundsatzes nichts zu ändern:
Selbst wenn man im Sinne der Antragsteller - entgegen der Auffassung der Bundesregierung in ihrer Äußerung (wonach eine restriktive Auslegung des Begriffes "Amtstierarzt" in §6 Abs3 leg.cit. "vertretbar" erscheint) - davon ausgeht, dass durch diese Norm alle Amtstierärzte erfasst werden und insofern die Regelung möglicherweise nicht völlig treffsicher ist, kann sie deshalb nicht zwangsläufig als unsachlich beurteilt werden:
Wenn man die - nach Auskunft des Bundeskanzleramtes relativ geringe - Zahl von (hauptberuflich mit Dienstvertrag angestellten) Grenztierärzten sowie in einer Zentralstelle tätigen Amtstierärzten ins Verhältnis zur Gesamtzahl der Amtstierärzte setzt (und die Gesamtzahl der Amtstierärzte ihrerseits der wiederum weitaus größeren Gesamtzahl von Fleischuntersuchungstierärzten gegenüberstellt) und man zudem die in den Ziffern 1 und 2 des §6 Abs3 leg.cit. normierten Ausnahmen vom Verbot ins Kalkül zieht, führt dies zum Ergebnis, dass der Gesetzgeber mit der in §6 Abs3 (erster Satz) leg.cit. getroffenen Regelung die Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen noch nicht überschritten hat.
b) Dem weiteren Vorwurf der Antragsteller, der Gesetzgeber hätte "zur Herbeiführung der angestrebten Wirkung eine weit weniger drastische Gesetzesänderung" vornehmen können (und deshalb mit dem generellen Verbot der Bestellung eines Amtstierarztes zum Fleischuntersuchungstierarzt das aus dem Gleichheitsgrundsatz abzuleitende Sachlichkeitsgebot verletzt), ist entgegenzuhalten, dass sich der Gesetzgeber - selbst wenn ein anderer, "weniger drastischer" Weg zur Zielerreichung offen gestanden wäre - hier im Rahmen seines rechtspolitischen Gestaltungsspielraums bewegt hat:
Der Verfassungsgerichtshof hat sich im Erkenntnis vom 27. Juni 2002, G325/01, bereits auch mit Fragen der Aufgabenstellungen der Amtstierärzte befasst; zusammenfassend kam er zum Ergebnis, dass der Entscheidung des Gesetzgebers, Amtstierärzte grundsätzlich von der Bestellung zu Fleischuntersuchungstierärzten auszuschließen, aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht entgegengetreten werden kann. Wörtlich heißt es in der Entscheidung (Pkt. III.3.c):
"Bereits §6 Abs3 FleischUG idF vor dem Bundesgesetz BGBl. I Nr. 73/2001 sah vor, daß Amtstierärzte im Bereich ihres Amtssprengels nur dann zum Fleischuntersuchungstierarzt bestellt werden durften, 'wenn die sie betreffenden Kontrollen gemäß §16 und die Überprüfung der Befunde gemäß §28 Abs4 einem anderen Amtstierarzt aus demselben Amtssprengel übertragen sind'.
Der Gesetzgeber ging bei der Neuregelung durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 73/2001 - so scheint es - davon aus, daß die Amtstierärzte im Falle der (weiteren) Entflechtung der Tätigkeitsbereiche von Amtstierarzt einerseits und Fleischuntersuchungstierarzt andererseits insbesondere diejenigen Funktionen in objektiver und effizienter Weise wahrnehmen können, die ihnen durch §16 und §28 Abs4 FleischUG übertragen sind.
In diesem Sinne wird in den Gesetzesmaterialien (betreffend die Regierungsvorlage zum Bundesgesetz BGBl. I Nr. 73/2001) als Begründung für die Neufassung des §6 Abs3 bzw. für Art2 angeführt:
'Die Amtsärzte haben Kontrollfunktionen gegenüber den Fleischuntersuchungstierärzten. Der bisherige §6 Abs3 hat sich in diesem Zusammenhang in der Praxis als nicht ausreichend erwiesen, Interessenskonflikte, die zu Zweifel an der Unparteilichkeit von Behördenorganen führen können, auszuschließen. In Hinkunft sollen daher Amtstierärzte grundsätzlich nicht mehr zu Fleischuntersuchungstierärzten bestellt werden dürfen. [...]'
Dieser Entscheidung des Gesetzgebers kann aus verfassungsrechtlicher Sicht in Anbetracht der oben dargelegten Aufgabenkonstellation von Amtstierärzten nicht entgegengetreten werden.
Es ist daher dem einfachen Gesetzgeber zuzubilligen, zur Vermeidung von - seiner Einschätzung nach allenfalls auftretenden und die Objektivität behördlicher Handlungen und Entscheidungen möglicherweise beeinträchtigenden - Interessenskonflikten eine entsprechende Regelung zu treffen, die nach seinen Vorstellungen dazu geeignet ist, das nach der BSE-Krise erschütterte Vertrauen der (europäischen) Konsumenten in die Qualität auch der österreichischen Fleischuntersuchung zu stärken."
Diese - im Erkenntnis G325/01 aus Anlass der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des Art2 Abs3 des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 getroffenen - Feststellungen besitzen auch in Zusammenhang mit §6 Abs3 FleischUG idF dieses Bundesgesetzes Gültigkeit.
c) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, daß §6 Abs3 FleischUG nicht aus den im vorliegenden Antrag dargelegten Gründen den Gleichheitsgrundsatz verletzt.
3. Weiters erheben die Antragsteller - ausgehend von der Prämisse, dass es sich bei der Stellung als Fleischuntersuchungstierarzt um ein öffentliches Amt iS des Art3 StGG handle - das Bedenken, §6 Abs3 (erster Satz) FleischUG in der angefochtenen Fassung verstoße gegen das Recht auf gleiche Zugänglichkeit zu öffentlichen Ämtern und sei auch aus diesem Grund verfassungswidrig. Dem Bedenken ist folgendes entgegenzuhalten:
Dass die Möglichkeit der Bewerbung um die Stelle als Fleischuntersuchungstierarzt von Gesetzes wegen ausgeschlossen wäre, behaupten die Antragsteller nicht. Sie gehen jedoch davon aus, dass deshalb eine Verletzung des Art3 StGG vorliege, weil die vom Gesetz normierte "Hürde" (im Sinne der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zur Freiheit der Erwerbstätigkeit) einer Verweigerung der Bewerbung um ein solches Amt entspreche.
Diese Einschätzung vermag der Verfassungsgerichtshof nicht zu teilen. Er hat in ständiger Rechtsprechung dargetan, dass Art3 StGG zwar ein Recht auf Bewerbung um ein öffentliches Amt, aber keinerlei Rechtsanspruch oder rechtliches Interesse auf die Verleihung eines bestimmten Amtes einräumt (s. dazu etwa VfSlg. 6230/1970, 11.736/1988, 14.804/1997; s. auch Kucsko-Stadlmayer, Kommentar zu Art3 StGG, Rz 20, in: Korinek/Holoubek, Das österreichische Bundesverfassungsrecht).
Im Lichte dieser Judikatur ist schon deshalb eine Verletzung des in Art3 StGG verankerten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auszuschließen, weil diese Verfassungsnorm keinen Rechtsanspruch auf Bestellung zum Fleischuntersuchungstierarzt gewährt.
4. Schließlich rügen die Antragsteller eine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Freiheit der Erwerbstätigkeit durch die angefochtene Gesetzesbestimmung.
Auch dieses Bedenken trifft jedoch schon allein aus folgenden Gründen nicht zu:
Der Gesetzgeber ist nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg. 3968/1961, 4011/1961, 5871/1968, 9233/1981) durch Art6 StGG ermächtigt, die Ausübung der Berufe dergestalt zu regeln, dass sie unter gewissen Voraussetzungen erlaubt oder unter gewissen Umständen verboten ist (also auch den Erwerbsantritt behindernde Vorschriften zu erlassen), sofern er dabei den Wesensgehalt des Grundrechtes nicht verletzt und die Regelung auch sonst nicht verfassungswidrig ist.
Eine gesetzliche Regelung, die die Erwerbsausübungsfreiheit beschränkt, ist nur zulässig, wenn das öffentliche Interesse sie gebietet, sie zur Zielerreichung geeignet und adäquat ist und sie auch sonst sachlich gerechtfertigt werden kann (vgl. zB VfSlg. 10.179/1984, 12.578/1990, 12.677/1991).
Dass diese Voraussetzungen für eine Beschränkung des erwähnten Grundrechtes erfüllt sind, ergibt sich bereits aus den obigen Ausführungen in Zusammenhang mit der Unbedenklichkeit der Regelung im Lichte des Gleichheitsgrundsatzes (s. Pkt. 2).
5. Zusammenfassend ist sohin festzuhalten, dass §6 Abs3 erster Satz FleischUG idF des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 73/2001 nicht aufgrund der im Antrag dargelegten Bedenken verfassungswidrig ist.
VI. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs3 Z2 und Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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