Der Antrag wird zurückgewiesen, soweit er sich gegen Art7 Z5, Z11, Z14 und Z16 (soweit §207n Abs1, §236c Abs1, §284 Abs50 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 und Z1.2.4. lite der Anlage 1 zum Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 betroffen sind), Art8 Z1 bis 9, Z12 bis 15, Z18 bis 24 und Z27 (soweit §28 Abs1, §31 Abs2, §42 Abs1, §48 Abs1, §48a Abs1, §55 Abs1, §65 Abs1, §72 Abs1, §74a Abs1, §85 Abs1, §87 Abs2, §89 Abs1, §109 Abs1, §114 Abs2 Z1 bis 5, §117a Abs2, §118 Abs3, 4 und 5, §158 Abs2 und §165 Abs1 des Gehaltsgesetzes 1956 und ArtIV Abs3 der 31. Gehaltsgesetz-Novelle BGBl. Nr. 662/1977 betroffen sind), Art9 Z1 bis 5, Z9 bis 20, Z23 (soweit §2c Abs2, §11 Abs1, §14 Abs1, §41 Abs1, §44, §49q Abs1 und Abs1a, §49v Abs1, §54, §56, §61 Abs1, §71 Abs1, §71 Abs2, §72 Abs1, §72 Abs2, §73 Abs2, §74 Abs2, §95 Abs1 und 1a und §100 Abs36 des Vertragsbedienstetengesetzes 1948 betroffen sind), Art10 Z1, Z1a, Z9, Z9a und Z10 (soweit §66 Abs1, §67 Z1 und Z2, §166e Abs1, §168 Abs2 und §173 Abs33 des Richterdienstgesetzes betroffen sind), Art11 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §115e Abs1 und §123 Abs43 des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984 betroffen sind), Art12 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §124e Abs1 und §127 Abs31 des Land- und forstwirtschaftlichen Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1985 betroffen sind), Art14 Z5, Z6a, Z11 bis 13, Z16, Z16a, Z21 und Z26 (soweit §9, §25a Abs4, §61 Abs3, §88 Abs1, §90 Abs1, 2, 3, 6 und 7, §90a, §91 Abs6, §93 Abs5, §94 Abs5 und §102 Abs44 Z2 des Pensionsgesetzes 1965 betroffen sind), Art15 Z5, Z12, Z15, Z17 und Z20 (soweit §5b Abs2, §18a Abs1, §18f Abs5, §18h Abs1, §18j Abs2 und 5 und §18k des Bundestheaterpensionsgesetzes betroffen sind), Art18 Z1, Z10 und Z11 (soweit §2 Abs1, §60 Abs5, §64 Abs2 und 3 des Bundesbahn-Pensionsgesetzes betroffen sind), Art19 Z1 bis 5 (soweit §2 Abs8 und §21 des Bundesbahngesetzes 1992 betroffen sind), Art39 Z7, Z27, Z32, Z32a, Z33 litc, Z35 lita, und Z36 (soweit §11a Abs7, §37 Abs8, §93 Abs3 Z4, §94 Z10, §94a Abs2 Z1, §97 Abs1 und §98 Z5 des EStG 1988 betroffen sind), Art40 Z3 und Z5 (soweit §22 Abs2 Z4 und §26a Abs16 Z2 des Körperschaftsteuergesetzes 1988 betroffen sind), Art41 Z1 und Z10 litb (soweit §30 Abs3 und §20 Abs6 Z2 Umgründungssteuergesetz betroffen sind), Art42 Z5a, Z6, Z8, Z10, Z11, Z12 und Z18 (soweit §6 Abs1 Z6 litd, §11 Abs1, §14 Abs1 Z1, §19 Abs2 Z1 litb, §20 Abs1 zweiter Satz, §20 Abs2 Z2 und §26 Abs5 des UStG 1994 betroffen sind), Art54 Z7 (soweit §4 Abs4 des Energieabgabenvergütungsgesetzes betroffen ist), Art73 Teil 2 Z2, Z2b, Z3a, Z6a, Z41, Z44 sowie Teil 3 Z16 und Z17 (soweit §70b Abs1,
§70b Abs2, §91 Abs1, §103 Abs2, §227 Abs1 Z1, §415 Abs1 und 3, §460b Z1 litb, §607 Abs7, 9, 11, 12, 13, 17a, 18 und 23 des ASVG betroffen sind), Art74 Teil 2 Z1a, Z2, Z3a, Z4a, Z5a und Z32 (soweit §25 Abs6a,
§33a Abs1, §33a Abs2, §60 Abs1, §71 Abs2, §116 Abs7, §298 Abs1 Z1 und 2, Abs2 Z2, Abs7, 9, 11, 12, 13, 16, 18 des GSVG betroffen sind), Art75 Teil 1 Z8, Art75 Teil 2 Z2, Z3a, Z4a, Z5a und Z32 (soweit §33c,
§56 Abs1, §67 Abs2, §107 Abs7, §286, §287 Abs1 Z1, Abs3, 7, 9, 11, 12, 13, 16 und 18 des Bauern-Sozialversicherungsgesetzes betroffen sind), Art76 Teil 1 Z5a, Z5b und Z6 sowie Art76 Teil 2 Z1 bis 3 und Z14 (soweit §27a, §206, §44 Abs2 und §159 des Beamten-Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes betroffen sind), Art83 Z8, Z17, Z21 und Z27 (soweit §16 Abs1 lito, §27 Abs4, §39a Abs5 und Abs6 sowie §79 Abs70, 72 und 73 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977 betroffen sind), Art85 Z3, Z4 und Z7 (soweit §35 Abs2, §35 Abs3 und 6 und §78 Abs13 des Arbeitsmarktservicegesetzes betroffen sind) des Budgetbegleitgesetzes 2003, BGBl. I Nr. 71, richtet.
Im übrigen wird der Antrag abgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit ihrem am 19. September 2003 beim Verfassungsgerichtshof eingelangten, auf Art140 B-VG gestützten Antrag (datiert mit 18. September 2003) begehren 21 Mitglieder des Bundesrates, das Budgetbegleitgesetz 2003, BGBl. I 71, als verfassungswidrig aufzuheben. Bei der Erlassung dieses "Sammelgesetzes" seien das demokratische und das rechtsstaatliche Prinzip der Bundesverfassung, die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundesrates, BGBl. 361/1988 (zuletzt in der Fassung der Druckfehlerberichtigung BGBl. I 106/2000; im Folgenden: GO BR), insbesondere deren §18, ferner Art56 B-VG betreffend das freie Mandat der Mitglieder des Bundesrates verletzt worden. Diese Bedenken werden im Einzelnen wie folgt begründet:
"Das Budgetbegleitgesetz 2003 ist nach Auffassung der Antragsteller verfassungswidrig. Diese Verfassungswidrigkeit wird durch rechtswidrige Vorgänge im Gesetzgebungsverfahren bewirkt, namentlich durch die Missachtung der Bestimmungen der §§16 und 18 GO-BR und durch den Verstoß gegen Art56 B-VG betreffend das freie Mandat des Bundesrates. Im folgenden legen die Antragsteller ihre Bedenken dar.
Der am 11. Juni 2003 im Plenum des Nationalrates in Dritter Lesung gefasste Gesetzesbeschluss zum Budgetbegleitgesetz 2003 wurde entgegen der Bestimmungen der Geschäftsordnung des Bundesrates nicht vervielfältigt und unter seinen Mitgliedern verteilt. Die geschäftsordnungsmäßige Behandlung dieses Gesetzes erfolgte daher ohne die dazu notwendige Grundlage.
§16 GO-BR regelt die Gegenstände der Verhandlungen. Gemäß Abs1 lita leg. cit. sind Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates Verhandlungsgegenstand im Bundesrat. Der Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 ist daher im Bundesrat ein Verhandlungsgegenstand im Sinne §16 Abs1 lita GO-BR.
...
Durch die Vervielfältigung und Verteilung der Verhandlungsgegenstände soll die Information der Mitglieder des Bundesrates als Verhandlungsteilnehmer sichergestellt werden.
Der Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 beinhaltet auch äußerst kasuistische und legistisch schwer verständliche Passagen, beispielsweise die Inkrafttretensbestimmungen für diverse Teile der Pensionsreform. Darüber hinaus wurde die Regierungsvorlage sowohl im Ausschuss wie auch im Nationalrat in Zweiter Lesung durch umfangreiche Abänderungsanträge verändert.
Der Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 wurde am Dienstag, 17. Juni 2003 im Finanzausschuss des Bundesrates und am 23. Juni 2003 im Plenum des Bundesrates beraten. Beide Beratungen - sowohl die [im] Ausschuss wie auch die im Plenum - erfolgten ohne Einhaltung der zwingenden Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR, wonach alle Geschäftsstücke im Sinne des §16 Abs1 lita bis g und j GO-BR - daher auch der Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 - zu vervielfältigen und an alle Bundesräte zu verteilen ist. Auch eine Vorgangsweise gem. §18 Abs2 GO-BR - ausnahmsweise Absehen von der Vervielfältigung und Verteilung auf Anordnung des Präsidenten nach Rücksprache mit de[n] Vizepräsidenten - fand nicht statt.
Die vom Präsidenten des Bundesrates gewählte Vorgangsweise verstößt daher gegen die zwingende Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR. Im Ergebnis bedeutet dies, dass weder den Beratungen im Ausschuss noch den Beratungen im Plenum des Bundesrates der eigentliche Verhandlungsgegenstand, nämlich der Gesetzesbeschluss des Nationalrates, zugrunde lag.
Die Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR soll aber sicherstellen, dass die Mitglieder des Bundesrates über alle ihre Verhandlungsgegenstände lückenlos informiert sind und dadurch auch ihr freies Abgeordnetenmandat ausüben können. Es handelt sich um eine Bestimmung, deren Einhaltung zur Ermittlung der wahren Meinung der Mehrheit des Bundesrates unabdingbar ist. Bei einer Abstimmung muss jedem Bundesratsabgeordneten die in Abstimmung gezogene Vorlage geschäftsordnungsmäßig zur Kenntnis gebracht worden sein. Im Falle des Budgetbegleitgesetzes 2003 war das aber nicht der Fall. Die Mitglieder des Bundesrates haben aufgrund der Nichteinhaltung der zwingenden Bestimmungen zur Geschäftsbehandlung über eine Vorlage abgestimmt, deren Inhalt ihnen nicht geschäftsordnungsmäßig zur Kenntnis gebracht wurde.
Dass Bundesräte die Möglichkeit haben, sich aus den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens des Nationalrates über den Gesetzesbeschluss zu informieren, vermag daran nichts zu ändern, weil Beratungsgegenstand im Bundesrat nicht irgendwelche Beratungsunterlagen des Verfahrens im Nationalrat sind, sondern der Gesetzesbeschluss des Nationalrates selbst.
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass auch der Gesetzesantrag im Ausschussbericht des Nationalrates inhaltlich nicht ident mit dem Gesetzesbeschluss des Nationalrates ist, weil dieser Gesetzesantrag durch Anträge in 2. Lesung veränderbar ist und im konkreten Fall auch durch einen umfangreichen Antrag in 2. Lesung verändert wurde.
Selbst das Vorliegen eines allfälligen Antrages in 2. Lesung ermöglicht den Bundesräten nicht, sich über den Gesetzesbeschluss im Nationalrat zu informieren, weil ihnen nicht bekannt ist, ob und welche Teile eines Antrages in 2. Lesung angenommen wurden, welche getrennten Abstimmungen in der 2. Lesung des Nationalrates vorgenommen und welche Mehrheiten sich dabei ergeben haben, sodass ihnen nicht bekannt ist, worauf sich letzten Endes der Beschluss des Nationalrates in 3. Lesung bezogen hat. Genau dieser Gesetzesbeschluss des Nationalrates in 3. Lesung ist aber Gegenstand der Beratung des Bundesrates, der auf Grund der zwingenden Vorschriften der §§16 und 18 GO-BR an die Mitglieder des Bundesrates als Grundlage der Beratungen zu verteilen ist.
Im Übrigen ist es auch nicht Aufgabe der Mitglieder des Bundesrates, mit archivarischem Fleiß Ermittlungstätigkeiten anzustellen, um den Entschluss der ersten Kammer des Bundesparlamentes und somit die eigenen Verhandlungsgegenstände festzustellen. Selbst wenn man von den Bundesräten einen solchen archivarischen Fleiß verlangte, hätte der nichts genützt, weil ihnen die wesentliche Grundlage zur Feststellung des vom Nationalrat in
3. Lesung angenommenen Beschlusses fehlte, nämlich das amtliche Protokoll über die Sitzung des Nationalrates mit dem Abstimmungsergebnis über die Abänderungsanträge in 2. Lesung. Dieses amtliche Protokoll (§51 GOG-NR), das Grundlage für die Ausfertigung der Beschlüsse des Nationalrates durch dessen Präsidenten ist (§83 GOG-NR), wurde den Mitgliedern des Bundesrates weder verteilt noch ist ihnen dieses zugänglich, sie hätten es nicht einmal in der Kanzlei des Nationalrates einsehen können.
Darüber hinaus zeichnet sich das Budgetbegleitgesetz 2003 nicht nur durch seinen erheblichen Umfang, sondern auch durch eine Vielzahl von Gesetzen aus, die geändert oder als Stammgesetz beschlossen werden sollen. Gegen die von der Regierung gewählte Vorgangsweise betreffend die Gestaltung des Budgetbegleitgesetzes 2003 wurden bereits im zuständigen Finanzausschuss des Bundesrates und im Bundesrat selbst Einwendungen erhoben, die insbesondere rügen, dass mit der gewählten Vorgangsweise gegen den Grundsatz des Freien Mandates, welcher in Art56 B-VG den Bundesräten garantiert wird, verstoßen wird, da es den Bundesräten nur möglich ist, keinen oder einen Einspruch zu erheben, aber ein differenziertes Stimmverhalten (z.B. für Pensionsreform, aber gegen den Ankauf von Abfängjägern) verunmöglicht wird.
Der Verstoß gegen die §§16 und 18 GO-BR ist daher in diesem Fall besonders schwerwiegend, da der Gesetzesbeschluss des Nationalrates zum Budgetbegleitgesetz 2003 äußerst umfangreich, legistisch kompliziert gefasst ist, beinahe 100 Gesetze betrifft und sowohl im Ausschuss des Nationalrates wie in Zweiter Lesung durch umfangreiche Abänderungsanträge verändert wurde. Es war den Bundesräten daher unmöglich, die gesamte Vorlage - nämlich den Gesetzesbeschluss des Nationalrates - einzusehen, zu analysieren und in Folge darüber abzustimmen.
Der Verstoß gegen diese zwingenden Bestimmungen der Bundesrat-Geschäftsordnung im Rahmen der Beratungen des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 führte auch zu eine[m] in der Geschichte des Bundesrates bislang einmaligen Abstimmungsverhalten, wo weder der Antrag auf Einspruch, noch der Antrag des Finanzausschusses auf Erhebung keines Einspruches die Mehrheit gefunden hat.
Die Beratungen und Beschlussfassungen über den Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 im Bundesrat erfolgten daher nicht entsprechend den Bestimmungen der Geschäftsordnung des Bundesrates, sondern verstießen vielmehr gegen die zwingende Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR, die Beratungen und Beschlussfassungen erfolgten daher geschäftsordnungswidrig.
Da die Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR über die Verteilung der Geschäftsstücke zu jenen Bestimmungen gehört, die sichern sollen, dass in den Beschlüssen die wahre Meinung der Mehrheit des Bundesrates zum Ausdruck kommt, indem sie nämlich seinen Mitgliedern die Möglichkeit gibt, sich über die Verhandlungsgegenstände zu informieren und entsprechend darauf vorzubereiten, belastet ein Verstoß dagegen ein solcherart zustande gekommenes Gesetz als Ganzes mit Verfassungswidrigkeit.
Da in der parlamentsinternen Debatte auf Grund der Einwendungen der Antragsteller gegen das amtliche Protokoll des Bundesrates, in denen die Nichtverteilung des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates releviert wurde, als Argument gegen ihren Standpunkt das Erkenntnis VfSlg. 6725 vom 7. Juni 1972 des Verfassungsgerichtshofes herangezogen wurde, soll an dieser Stelle kurz darauf eingegangen werden.
In diesem Erkenntnis war der Verfassungsgerichtshof zur Auffassung gelangt, dass durch Übermittlung der Materialien zu einem Bundesgesetz (Regierungsvorlage, Ausschussbericht) an den Bundesrat der Bestimmung des Art42 Abs1 B-VG insofern Genüge getan ist, als den Mitgliedern des Bundesrates der betreffende Gesetzestext dadurch bekannt ist.
Zunächst weisen die Antragsteller darauf hin, dass schon die damalige Verfassungslage eine andere war als heute: Damals sah Art37 Abs2 B-VG zwar eine Geschäftsordnung des Bundesrates vor, diese hatte aber lediglich internen Charakter für den Gang der Beratungen des Bundesrates und war keine Norm mit Außenwirkung, dementsprechend war sie auch nirgends außer in internen Arbeitsbehelfen kundgemacht. Mit der Bundesverfassungsgesetz-Novelle 1984 BGBl. Nr.490, erhielt Art37 Abs2 seine heutige Fassung: Ausdrücklich wurde sie im Rang einem Bundesgesetz gleichgestellt, die Verpflichtung des Bundeskanzlers normiert, sie im Bundesgesetzblatt kundzumachen und ausdrücklich die Ermächtigung aufgenommen, dass in der Geschäftsordnung des Bundesrates auch über den inneren Bereich des Bundesrates hinauswirkende Bestimmungen getroffen werden können, sofern dies für die Regelung der Geschäftsbehandlung im Bundesrat erforderlich ist. Seit dieser, am 1. Jänner 1985 in Kraft getretenen Novelle steht die Geschäftsordnung des Bundesrates in der Wirkung der Geschäftsordnung des Nationalrates gleich (siehe dazu auch i[m] folgenden Punkt 3).
Der früheren Rechtsprechung entsprechend zog der Verfassungsgerichtshof im genannten Erkenntnis die Geschäftsordnung des Bundesrates gar nicht als Prüfungsmaßstab heran, sondern prüfte lediglich die Konformität des Verfahrens mit Art42 Abs1 B-VG. Diese wird aber von den Antragstellern im gegenständlichen Fall nicht in Abrede gestellt. Art42 Abs1 B-VG richtet sich als Sollensanordnung an den Präsidenten des Nationalrates. Dieser hat jeden Gesetzesbeschluss des Nationalrates unverzüglich dem Bundesrat zu übermitteln. Dass das im gegenständlichen Fall geschehen ist, wird von den Antragstellern nicht bestritten. Hingegen wurde der solcherart beim Bundesrat eingelangte Gesetzesbeschluss nicht vervielfältigt und unter seinen Mitgliedern verteilt. Das ist ein klarer Verstoß gegen die Geschäftsordnung des Bundesrates. In VfSlg. 6725 findet sich aber keine Aussage zu einem solchen Verstoß. Daher kann diese Entscheidung nicht als wesentlich für den nun zu prüfenden Sachverhalt herangezogen werden. Diese Frage abschließend weisen die Antragsteller darauf hin, dass sie keinen Grund sehen, die Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR durch das Verteilen der Gesetzesmaterialien als erfüllt zu betrachten, weil das dem klaren Wortlaut widerspricht.
Die Antragsteller sind außerdem der Auffassung, dass der damalige Sachverhalt mit dem gegenständlichen nicht vergleichbar ist. Dazu sei auf die obenstehenden Ausführungen zum Umfang des Budgetbegleitgesetzes 2003 und zur faktisch nicht bestehenden Möglichkeit für die Bundesräte verwiesen, den Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates festzustellen. Im Falle des Budgetbegleitgesetzes 2003 hat es sowohl im Ausschuss als auch in
2. Lesung umfangreiche Änderungen gegeben, was bei dem genannten Erkenntnis VfSlg. 6725 nicht der Fall war. Insgesamt kann keine Rede davon sein, dass den Mitgliedern des Bundesrates der zur Verhandlung stehende Gesetzestext bekannt war, denn aus einem mehrere hundert Seiten starken Konvolut einen solchen zu exzerpieren erfordert archivarischen Fleiß und detektivische Kleinarbeit der Mitglieder des Bundesrates. Anforderungen, die sich weder in der Geschäftsordnung des Bundesrates finden, noch mit dem Funktionieren einer rechtsstaatlichen Demokratie vereinbar sind. Die Antragsteller sind daher der Auffassung, dass die seinerzeit geäußerte Rechtsansicht des Verfassungsgerichtshofes hier nicht anwendbar ist.
Die Antragsteller haben in den vorherigen Ausführungen die Geschäftsordnung des Bundesrates als Maßstab für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes herangezogen. Zusammenfassend sei hiezu ausgeführt, das[s] nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg. 16.151) auch das Geschäftsordnungsgesetz 1975 (die Geschäftsordnung des Nationalrates) einen Maßstab für die dem Verfassungsgerichtshof obliegende Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Bundesgesetzen bildet. Der Verfassungsgerichtshof ist weiters der Auffassung, dass dabei zwischen jenen Bestimmungen des Geschäftsordnungsgesetzes, deren Verletzung zur Beurteilung führt, dass der Gesetzesbeschluss nicht verfassungsmäßig zustande gekommen ist - das sind all jene Bestimmungen des GOG, die sichern sollen, dass in den Gesetzesbeschlüssen die wahre Meinung der Mehrheit des Nationalrates zum Ausdruck kommt - und bloßen Ordnungsvorschriften zu unterscheiden ist, deren Verletzung nicht zur Verfassungswidrigkeit des jeweiligen BG führt (VfSlg. 16.151). Genau diese Ansicht vertreten die Antragsteller auch hinsichtlich der Geschäftsordnung des Bundesrates, der gem. Art37 Abs2 B-VG ebenso verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt. Auch in diesem Fall bestehen generelle Normen mit Aussenwirkung, die das verfassungsmäßige Zustandekommen von Bundesgesetzen durch Präzisierung der Vorgaben des Bundes-Verfassungsgesetzes gewährleisten sollen. Und auch im vorliegenden Fall geht es um Bestimmungen dieser materiell verfassungsrechtlichen Materie, die die Information der Bundesratsmitglieder über ihnen zur Entscheidung vorgelegte Geschäftsstücke zum Gegenstand hat. Damit ist auch die Feststellung des wahren Willens des Bundesrates von diesen Bestimmungen geschützt, bzw. soll durch sie gewährleistet sein.
4. Verstoß gegen Art56 B-VG
Der reine Gesetzestext des Budgetbegleitgesetzes 2003 umfasst 207 DIN-A4-Seiten. Mit diesem Gesetz wurden 84 verschiedene Gesetze (die in keinem anderen Zusammenhang als dem der Budgethoheit des Bundes stehen) geändert und 6 neue Gesetze erlassen. Darüber hinaus beziehen sich einige Gesetzesmaterien, wie beispielsweise die Beschaffung von Kampfflugzeugen, auch nicht auf das Budget 2003 oder 2004 und wären daher auch sachlich als Einzelgesetze einzubringen gewesen.
Anhand dieser Zahlen verdeutlicht sich der Zweck der Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR hinreichend, so dass kein Zweifel darüber bestehen kann, dass dieses Sammelgesetz wegen geschäftsordnungswidrigem Zustandekommen zur Gänze verfassungswidrig ist.
Daneben hat aber auch der Verfassungsgerichtshof sowohl in seinem Erkenntnis VfSlg. 16.151, als auch in seinem Tätigkeitsbericht für das Jahr 2000 Bedenken gegen solche sog. "Sammelgesetze" geäußert. In VfSlg. 16.151 sah er sich veranlasst, folgenden Hinweis auszusprechen:
'Die Kompliziertheit - im Besonderen des zweiten Absatzes des Pkt. I. - des Spruches des vorliegenden Erkenntnisses ist im Wesentlichen eine Konsequenz der auch beim Pensionsreformgesetz 2000 angewendeten legistischen Technik der 'Sammelnovelle', also der Änderung einer Vielzahl von Bundesgesetzen in einem Gesetz, in Verbindung mit der erneuten Änderung zahlreicher davon betroffener Bestimmungen in kurzer zeitlicher Aufeinanderfolge. Dass diese gesetzgeberische Praxis, die in den vergangenen Jahren bedauerlicher Weise gehäuft geübt wurde, der Erkennbarkeit des Rechts äußerst abträglich ist, liegt auf der Hand.'
Die Antragsteller schließen sich dieser Auffassung des Verfassungsgerichtshofes an. Aufgrund der den zahlreichen Sammelgesetzen der letzten Jahre innewohnenden Kompliziertheit ist es für den einzelnen Rechtsunterworfenen fast unmöglich, sein Verhalten nach den jeweils geltenden Gesetzen zu orientieren. Insofern steht das Budgetbegleitgesetz 2003 als Ganzes mit dem Legalitätsprinzip des Art18 B-VG in Widerspruch.
Aus Sicht des Bundesrates kommt aber noch eine spezifische Problematik dazu, dass nämlich das in Art56 B-VG gewährleistete Recht auf ein freies Mandat verletzt wird. Art56 B-VG garantiert allen Mitgliedern des Bundesrates das sog. Freie Mandat. Diese[s] Freie Mandat beinhaltet auch die Freiheit der Bundesräte, ihr Abstimmungsverhalten völlig unabhängig und frei von Anordnungen auszuüben. Mit dem vorliegenden Gesetzesbeschluss des Nationalrates wird in das Recht auf das Freie Mandat der einzelnen Bundesräte in grober und schwerwiegender Weise eingegriffen. Es ist nämlich den einzelnen Bundesräten nur möglich, gegen den gesamten Gesetzesbeschluss des Nationalrates einen Einspruch oder keinen Einspruch zu erheben. Damit werden jene Bundesräte, die beispielsweise für die Pensionsreform in der vom Nationalrat beschlossenen Fassung sind, gezwungen, auch für die Beschaffung von Kampfflugzeugen zu stimmen. Dasselbe gilt für die Einführung von Selbstbehalten oder die sog. erste Phase der Steuerreform.
Es wird daher durch die von der Bundesregierung gewählte und vom Nationalrat leider mehrheitlich unterstützte Vorgangsweise den Bundesräten das Recht auf differenziertes Stimmverhalten genommen, das jedoch untrennbar mit dem Grundsatz des freien Mandates verbunden ist. Der vorliegende Gesetzesbeschluss verstößt daher gegen die Prinzipien des Art56 B-VG."
2. Die Bundesregierung hat eine - auch das Verfahren zu G211/03 betreffende - Äußerung erstattet, in der sie begehrt, den vorliegenden Antrag aus folgenden Gründen abzuweisen:
"1.2. Zu den Bedenken im Hinblick auf eine Verletzung des §18 der Geschäftsordnung des Bundesrates:
Die Antragsteller im Verfahren G212/03 stellen außer Streit, dass vom Präsidenten des Nationalrates der Bestimmung des Art42 Abs1 B-VG entsprechend der Gesetzesbeschluss des Nationalrates über das Budgetbegleitgesetz 2003 dem Bundesrat übermittelt wurde. Der beim Bundesrat eingelangte Beschluss sei jedoch nicht vervielfältigt und verteilt worden.
Unbestritten bleibt jedoch in der Beschwerde, dass den Mitgliedern des Bundesrates schon vor und im Zeitpunkt der Abstimmung die Regierungsvorlage des Budgetbegleitgesetzes 2003 (59 BlgNR XXII. GP), der Bericht des Budgetausschusses (111 BlgNR XXII. GP), die Abänderungen in zweiter Lesung (6788/BR d.B.) und der Ausschussbericht des Finanzausschusses des Bundesrates (6790/BR d.B.) zur Verfügung standen. Dass der zusätzlich im Internet den Abgeordneten des Bundesrates zur Verfügung gestellte und dem Bundesrat ebenfalls übermittelte Gesetzesbeschluss des Nationalrates den Bundesräten nicht zugänglich gewesen sei, wird in der Beschwerde nicht behauptet. Es wäre daher grundsätzlich davon auszugehen gewesen, dass es bei einer Gesamtbetrachtung der Vorgänge anlässlich der Behandlung des Gesetzesbeschlusses im Nationalrat innerhalb der gemäß Art42 Abs3 B-VG vorgesehenen Frist von acht Wochen sämtlichen Bundesräten möglich gewesen wäre, vom Inhalt des Gesetzesbeschlusses Kenntnis zu nehmen und ihr Abstimmungsverhalten im Plenum des Bundesrates entsprechend einzurichten.
Die Bundesregierung tritt hinsichtlich §18 der Geschäftsordnung des Bundesrates der im Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes Slg. 6725/1972 getroffenen Aussage, dass gemäß Art42 B-VG den Mitgliedern des Bundesrates der Inhalt des Gesetzesbeschlusses zur Kenntnis gebracht werden muss, damit in einer allfälligen Beschlussfassung des Bundesrates der wahre Wille der Abgeordneten zum Ausdruck gebracht werden kann, bei. Die Regelung des §18 der Geschäftsordnung des Bundesrates, BGBl. Nr. 361/1988, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 65/1997, enthält die einfachgesetzliche Ausführung dieses Rechtes der Bundesräte auf Information über den Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates. Der erste Satz des §18 Abs2 der Geschäftsordnung lautet:
'(2) Von einer Vervielfältigung und Verteilung kann abgesehen werden, wenn der Inhalt dieser Geschäftsstücke den Bundesräten in anderer geeigneter Weise schriftlich zur Kenntnis gebracht wird.'
Da die Mitglieder des Bundesrates vom Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates in Kenntnis gesetzt waren und daher in der Lage waren, ihr Abstimmungsverhalten im Hinblick auf den Inhalt dieses Gesetzesbeschlusses auszurichten, ist die Bundesregierung der Ansicht, dass auch eine insofern relevierte Verfassungswidrigkeit des Budgetbegleitgesetzes 2003 nicht vorliegt.
Im Übrigen kann auf die dem Verfassungsgerichtshof vorliegende Äußerung des Präsidenten des Bundesrates sowie auf die bereits referierte Judikatur des Verfassungsgerichtshofes verwiesen werden, wonach nicht jede Verletzung von Geschäftsordnungsbestimmungen Verfassungswidrigkeit des erlassenen Bundesgesetzes bewirken kann, sondern nur die solcher Bestimmungen, die sichern sollen, dass in den Gesetzesbeschlüssen die wahre Meinung der Mehrheit des Nationalrates zum Ausdruck kommt; dieser Maßstab kann als Grenze der verfassungsrechtlichen Erheblichkeit auch allfälliger Verstöße gegen die Geschäftsordnung des Bundesrates herangezogen werden.
1.3. Zu den Bedenken gegen das angefochtene Bundesgesetz selbst im Hinblick auf das rechtsstaatliche und das demokratische Prinzip:
...
1.3.2. Zum behaupteten Verstoß gegen das rechtsstaatliche Prinzip durch ('qualifizierte') Vereinigung systematisch nicht zusammengehörender Materien:
Die Antragsteller beider Verfahren führen aus, dass es dadurch, dass das Budgetbegleitgesetz 2003 in so hohem Ausmaß systematisch nicht zusammengehörende Materien vereine, den Normunterworfenen so gut wie nicht mehr möglich sei, sich über die durch dieses Bundesgesetz geänderte Rechtslage zu informieren.
Dem ist folgendes entgegenzuhalten:
a) Der Verfassungsgerichtshof setzte sich mit der Frage der Verständlichkeit und Auffindbarkeit einer Norm, deren Inhalt ebenfalls durch ein sogenanntes 'Sammelgesetz' geändert wurde, im Erkenntnis vom 4. Dezember 2001, VfSlg. 16381/2001, auseinander. Konkret hatte der Verfassungsgerichtshof unter dem Gesichtspunkt des rechtsstaatlichen Gedankens einer hinreichenden Publizität von Rechtsvorschriften anhand einer Novelle von Bestimmungen des Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes [, die] durch Art66 des Budgetbegleitgesetzes 2001 geändert wurden[,] festgehalten:
'Der Verfassungsgerichtshof kann jedoch nicht finden, daß im vorliegenden Fall ein solcher 'archivarischer Fleiß' zum Auffinden der relevanten gesetzlichen Bestimmung erforderlich wäre, ist doch dem Budgetbegleitgesetz 2001 ein Inhaltsverzeichnis vorangestellt, welches Auskunft über die in diesem 'Sammelgesetz' novellierten oder sonst darin enthaltenen Bundesgesetze gibt und aus dem auch entnommen werden kann, daß eine Änderung des ASVG im 8. Teil dieses Sammelgesetzes unter Art66 erfolgt ist.
Mag die Zusammenfassung von zahllosen Gesetzesänderungen in einem einzigen (Sammel )Bundesgesetz gewisse faktische Erschwernisse für einen Rechtsunterworfenen bedeuten, so kann nicht einmal gesagt werden, daß die hier maßgebliche Bestimmung erst durch Studium des gesamten Gesetzeswerkes aufgefunden werden könnte ...'
Auch dem hier angefochtenen Budgetbegleitgesetz ist ein in Teile und Abschnitte gegliedertes Inhaltsverzeichnis vorangestellt, in dem auch unter jeweiliger ziffernmäßiger Bezeichnung der Artikel die Titel sämtlicher Gesetze, welche geändert, aufgehoben oder neu erlassen werden, angeführt sind. Da die Inhaltsverzeichnisse der Budgetbegleitgesetze 2001 und 2003 von ihrem Aufbau her gleich geeignet sind, die Auffindbarkeit einer bestimmten Änderung zu gewährleisten, ist die Bundesregierung daher der Auffassung, dass die insofern unter dem Gesichtspunkt des Legalitätsprinzips geäußerten Bedenken der Antragsteller in beiden Verfahren nicht zutreffen.
Das Budgetbegleitgesetz 2003 vereinigt zwar Regelungsvorhaben aus unterschiedlichen Rechtsbereichen, ordnet diese jedoch in systematischer Weise dergestalt, dass die einzelnen Novellenartikel nach rechtssystematischen Gesichtspunkten zu Abschnitten und Teilen zusammengefasst werden. Diese Systematik, die auch inhaltliche Zusammenhänge innerhalb der einzelnen Teile und Abschnitte andeutet, wird durch das vorangestellte Inhaltsverzeichnis explizit gemacht. Im Vergleich zu einer großen Anzahl einzelner Bundesgesetze wird sogar bei dem von den Antragstellern offenbar bevorzugten Verfahren der Einzelnovellierung von einer verbesserten Erkennbarkeit des Gesetzesinhaltes für den von einer Gesetzesänderung betroffenen Normadressaten 'auf den ersten Blick' auszugehen zu sein.
b) Was die vermeintliche Kompliziertheit des Budgetbegleitgesetzes 2003 betrifft, so erstatten die Antragsteller kein ins einzelne gehendes Vorbringen, sondern meinen, sich mit einem Hinweis auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 16151/2001, begnügen zu können.
Dies geschieht allerdings bereits insofern zu Unrecht, als Teil der vom Verfassungsgerichtshof in diesem Erkenntnis bedauerten gesetzgeberischen Praxis die wiederholte Änderung zahlreicher Bestimmungen durch mehrere aufeinanderfolgende Gesetze war. Inwiefern solches auch dem Budgetbegleitgesetz 2003 anzulasten wäre, wird von den Antragstellern nicht einmal andeutungsweise ausgeführt.
Der Hinweis auf die hohe Anzahl der novellierten Gesetze innerhalb eines Sammelgesetzes ist nach Ansicht der Bundesregierung ebenfalls nicht geeignet, eine Verfassungswidrigkeit des Budgetbegleitgesetzes 2003 darzutun. Vergleicht man die Seitenanzahl des Gesetzestextes des BGBl. I Nr. 71/2003 mit dem seitenmäßigen Umfang etwa des Bundesgesetzblattes Teil I des Jahres 2002, so zeigt sich, dass die 207 Seiten Gesetzestext lediglich einen Bruchteil des 'Gesamtumfanges' darstellen. Ein allein auf die Anzahl der Seiten abstellender Vergleich etwa mit dem BGBl. I Nr. 169/2002 (Medizinischer Masseur- und Heilmasseurgesetz - MMHmG und Änderung des Bundesgesetzes über die Regelung des medizinisch-technischen Fachdienstes und der Sanitätshilfsdienste, des Ausbildungsvorbehaltsgesetzes, des Krankenanstalten-Arbeitszeitgesetzes, des MTD-Gesetzes, des Bildungsdokumentationsgesetzes, des Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes, des Gewerblichen Sozialversicherungsgesetzes, des Bauern-Sozialversicherungsgesetzes und des Beamten-Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes) mit 36 Seiten Umfang oder dem BGBl. I Nr. 99/2002 (Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes sowie des Bundesgesetzes über die Errichtung einer Bundesbeschaffung Gesellschaft mit beschränkter Haftung und Erlassung eines Bundesvergabegesetzes 2002) mit einem Umfang von 104 Seiten zeigt, dass auch Änderungen einer geringeren Zahl von Gesetzen durchaus einen Umfang in der Größenordnung des Budgetbegleitgesetzes 2003 erreichen können.
Schließlich kann die Berufung auf das Erkenntnis VfSlg. 16.151 auch deswegen keine Verfassungswidrigkeit des angefochtenen Bundesgesetzes dartun, weil der Verfassungsgerichtshof aus dem Kritikpunkt der Kompliziertheit keine Verfassungswidrigkeit abgeleitet hat.
1.4. Zu den Bedenken im Hinblick auf eine Verletzung des Art56 B-VG:
Unter Punkt 4. der zu G212/03 protokollierten Beschwerde erachten die antragstellenden Mitglieder des Bundesrates das gemäß Art56 B-VG gewährleistete Recht auf ein freies Mandat dadurch verletzt, dass den einzelnen Bundesräten nur möglich sei, gegen den gesamten Gesetzesbeschluss des Nationalrates Einspruch zu erheben, oder dem gesamten Gesetzesbeschluss zuzustimmen. Das Recht auf ein 'differenziertes Stimmverhalten' (etwa: pro 'Pensionsreform', jedoch contra 'Abfangjäger') sei den Abgeordneten des Bundesrates durch die Vorlage des Budgetbegleitgesetzes 2003 und die Abstimmung über alle in diesem enthaltenen Gesetzesbestimmungen unter einem genommen worden.
Diese Ansicht setzt jedoch voraus, dass Art56 B-VG den Bundesräten ein Recht auf das oben skizzierte 'differenzierte Stimmverhalten' einräumt, was nach Ansicht der Bundesregierung nicht der Fall ist. Das Vorbringen übersieht, dass das in Art56 Abs1 B-VG als das demokratisch-repräsentative Prinzip der österreichischen Bundesverfassung ausformende vorgesehene Recht auf ein freies Mandat der Bundesräte in seinem Kern als ein Recht auf Weisungsfreiheit der Mitglieder des Bundesrates gegenüber dem sie wählenden Landtag zu verstehen ist (vgl. hiezu Wieser; in Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, Rz 10 zu Art56 Abs1 B-VG). Ein Verständnis wie das wie von den antragstellenden Bundesräten vorgebrachte würde demgegenüber eine Beschränkung des Nationalrates dahingehend, dass er lediglich Gesetze erlassen dürfte, deren Inhalt jedenfalls von allen Bundesräten entweder zur Gänze akzeptiert oder zur Gänze abgelehnt würde, bedeuten. Da auch eine solche 'inhaltliche Beschränkung' der Gesetzgebungskompetenz des Nationalrates nicht anzunehmen ist, ist im Ergebnis daher davon auszugehen, dass durch die Beschlussfassung des Budgetbegleitgesetzes 2003 Art56 B-VG nicht verletzt wurde.
2. Die Bundesregierung weist im Zusammenhang mit den in beiden Anträgen vorgebrachten Fragen hinsichtlich einer den Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundesrates und des Nationalrates entsprechenden Behandlung des Budgetbegleitgesetzes auf die Stellungnahme von o. Univ.-Prof. Dr. Dr. hc. mult. Dr. Ludwig Adamovich zur Frage der Beurkundung des verfassungsmäßigen Zustandekommens des Budgetbegleitgesetzes 2003 durch den Bundespräsidenten hin.
In Punkt I 3. dieser Stellungnahme wurde zum Ausdruck gebracht, dass dem Bundespräsidenten dem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 16151/2000 zufolge auch die Beurteilung der Frage auferlegt sei, ob der jeweilige Gesetzesbeschluss des Nationalrates den Vorschriften des Geschäftsordnungsgesetzes entsprechend zustande gekommen ist.
Ebenso liege eine 'Untätigkeit' des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren (wie im vorliegenden Fall) durchaus im Rahmen der dem Bundesrat von der Verfassung eingeräumten Möglichkeiten (vgl. Punkt II 1. der Stellungnahme). Bezüglich der Behandlung des Budgetbegleitgesetzes 2003 im Bundesrat gelangte der Gutachter zusammengefasst zur Ansicht (vgl. S 4 der Stellungnahme) dass kein triftiger Grund für die Annahme bestehe, dass in der Vorgangsweise im Bundesrat eine evidente und schwerwiegende Rechtswidrigkeit vorliege.
In Punkt II 2. gelangt die Stellungnahme letztlich zur Auffassung, dass insbesondere die Vorgangsweise im Nationalrat tatsächlich gewissen rechtlichen Bedenken begegnen möge, diese 'aber weder als evident noch als schwerwiegend qualifiziert werden' können. Auch diese seien daher kein Grund zur Verweigerung der Beurkundung (Anm.: des Budgetbegleitgesetzes 2003 durch den Bundespräsidenten).
Vor dem Hintergrund dieser Stellungnahme und der Kompetenz des Bundespräsidenten, anlässlich seiner Beurkundung das verfassungsmäßige Zustandekommen eines Bundesgesetzes zu beurteilen, ist nach Ansicht der Bundesregierung bei den von den Antragstellern geschilderten Abläufen anlässlich der parlamentarischen Beratung und Abstimmung über das Budgetbegleitgesetz 2003 insgesamt davon auszugehen, dass keine in die Verfassungssphäre reichenden Verletzungen der Geschäftsordnungen des Nationalrates und des Bundesrates stattgefunden haben."
3. Über Einladung des Verfassungsgerichtshofes hat der Präsident des Bundesrates folgende, durch XXXV Beilagen ergänzte Stellungnahme abgegeben:
"1. Die Behandlung des Budgetbegleitgesetzes im Bundesrat
1.1. Einlangen und Zuweisung des Beschlusses des Nationalrates betr. Budgetbegleitgesetz 2003
Der Beschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 ist am 12. Juni 2003 gemäß §18 Bundesratsgeschäftsordnung (im folgenden als GO-BR abgekürzt) im Bundesrat eingelangt (in Papierform: im Laufe des Tages; elektronisch um ca. 22.16 Uhr, ca. 10 Minuten später stand der gesamte Beschluss im Internet) (siehe Beilagen VIII und IX).
Gemäß §19 Abs1 GO-BR hat der Präsident am 12. Juni 2003 - also unverzüglich nach dem Einlangen - den Beschluss des NR dem Finanzausschuss zugewiesen. Diese Vorgangsweise entsprach auch dem zwischen den Mitgliedern der Präsidialkonferenz erzielten Einvernehmen in der Präsidialkonferenz vom 13. Mai 2003 (siehe Beilage V).
1.2. Vervielfältigung und Verteilung
Gemäß §18 Abs2 GO-BR und entsprechend der bisherigen parlamentarischen Verteilungspraxis wurden
Zusätzlich wurde der gesamte Beschluss des Nationalrates am 12. Juni 2003 (siehe Pkt. 1.1.) ins Internet gestellt.
Nach Ende der 266. Präsidialkonferenz des Bundesrates am Freitag, dem 13. Juni 2003, hat der Vorsitzende der Sozialdemokratischen Parlamentsfraktion, Prof. Albrecht K. Konecny, die Frage gestellt, wann der Gesetzesbeschluss des Nationalrates zur Verfügung stehen wird. Nach Rückfrage durch Bundesratsdirektor Dr. Labuda wurden die noch anwesenden Mitglieder der Präsidialkonferenz davon in Kenntnis gesetzt, dass der Gesetzesbeschluss des Nationalrates im Bundesrat bereits eingelangt und darüber hinaus - als 'zusätzliche Serviceleistung' - über das Internet für jedermann im Volltext zugänglich ist.
Der Fraktionsvorsitzende der Sozialdemokratischen Parlamentsfraktion zeigte sich damit durchaus zufrieden (Beilage zum Protokoll der 268. Präsidialkonferenz am 30. Juni 2003; siehe Beilage XXIX). Das diesbezügliche Protokoll der Präsidialkonferenz samt Beilagen blieb unwidersprochen.
1.3. Beratungen im Finanzausschuss am 17. Juni 2003
Der Vorsitzende der sozialdemokratischen Parlamentsfraktion Prof. Albrecht K. Konecny (Antragsteller im gegenständlichen Verfahren) hat mit Schreiben an den Präsidenten vom 15. Mai und 10. Juni 2003 Vorschläge für eine detaillierte Beratung (Beratung in inhaltlichen Blöcken) des gegenständlichen Beschlusses des Nationalrates im Finanzausschuss unterbreitet (siehe Beilagen VI und VII). Diesen Vorschlägen ist die Präsidialkonferenz gefolgt (siehe Präsidialprotokoll vom 13. Juni 2003; Beilage XIV). Prof. Albrecht K. Konecny hat mit seinen Schreiben nicht die Vorgangsweise als solche in Frage gestellt, sondern lediglich eine Modifikation der Beratungen durch eine nach inhaltlichen Themenbereichen gegliederten Debatte vorgeschlagen.
Zu diesem Zeitpunkt war der Finanzausschuss noch nicht konstituiert, sodass der Präsident (im Einvernehmen mit den Mitgliedern der Präsidialkonferenz) den Finanzausschuss für Dienstag, den 17. Juni 2003 einberufen hat (siehe Aviso sowie Einberufung von Ausschüssen vom 13. Juni 2003; Beilagen XII und XIII; sowie Präsidialprotokoll vom 13. Juni 2003; Beilage XIV).
Darüber hinaus wurde bereits von den Mitgliedern der Präsidialkonferenz in der Sitzung der Präsidialkonferenz vom 13. Juni 2003 einvernehmlich in Aussicht genommen, dass die zur Wiederwahl vorgeschlagene Vorsitzende des Finanzausschusses Bundesrätin Johanna Schicker (eine der Unterzeichnerinnen des gegenständlichen Antrages gemäß Artikel 140 B-VG) gemäß §32 Abs2 litb in Verbindung mit §46 Abs2 GO-BR eine Teilung der Debatte entsprechend dem oberwähnten Vorschlag von Prof. Albrecht K. Konecny vorsehen wird (siehe Beilage XIV).
Nach der einstimmigen Wahl zur Vorsitzenden des Finanzausschusses am 17. Juni 2003 übernahm Bundesrätin Johanna Schicker als neugewählte Vorsitzende die Verhandlungsleitung der Beratungen des Finanzausschusses über den Beschluss des Nationalrates betreffend Budgetbegleitgesetz 2003 (siehe Beilagen XV, XVI und Seite 1 von Beilage XVII).
In derselben Sitzung des Finanzausschusses hat Prof. Albrecht K. Konecny, als Mitglied des Ausschusses, gemäß §32 Abs2 lita in Verbindung mit §41 Abs3 GO-BR den Antrag gestellt, den Tagesordnungspunkt 1 (Beschluss des Nationalrates betr. Budgetbegleitgesetz 2003) von der Tagesordnung des Finanzausschusses abzusetzen. Dieser Antrag wurde abgelehnt.
Sonst wurden keine Einwendungen gegen die Tagesordnung erhoben.
In weiterer Folge hat die Vorsitzende des Finanzausschusses gemäß §32 Abs2 litb in Verbindung mit §46 Abs2 GO-BR vereinbarungsgemäß vorgeschlagen, die Debatte in Themenbereiche zu gliedern. Dagegen hat sich kein Einwand erhoben. (siehe Seite 4 der Beilage XVII; Croquis der Sitzung des Finanzausschusses als Beilage D des Amtlichen Protokolls gemäß §34 GO-BR).
Bei der von den Bundesräten Prof. Albrecht K. Konecny, Kolleginnen und Kollegen gemäß §32 Abs2 liti in Verbindung mit §54 Abs3 GO-BR verlangten namentlichen Abstimmung blieb der von den Bundesräten Prof. Albrecht K. Konecny, Kolleginnen und Kollegen im Finanzausschuss eingebrachte Antrag (siehe Beilage XVIII), gegen den vorliegenden Beschluss des Nationalrates begründeten Einspruch zu erheben, in der Minderheit.
Der Antrag, gegen den vorliegenden Beschluss des Nationalrates keinen Einspruch zu erheben, wurde im Finanzausschuss in namentlicher Abstimmung (ebenfalls über ein Verlangen der Bundesräte Prof. Albrecht K. Konecny, Kolleginnen und Kollegen) mit Stimmenmehrheit angenommen.
Der Bericht des Finanzausschusses (6790 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Bundesrates; siehe Beilage XIX) wurde am 18. Juni an alle Bundesräte in Papierform verteilt (siehe Beilage XX). Zusätzlich war dieser Ausschussbericht am 17. Juni 2003 bereits um ca. 19.54 Uhr elektronisch abrufbar (siehe Beilage XXI).
1.4. Beratungen im Plenum des Bundesrates am 23. Juni 2003
Der Beschluss des Nationalrates betr. Budgetbegleitgesetz 2003 wurde vom Bundesrat in seiner 697. Sitzung am 23. Juni 2003 in Verhandlung genommen. Die Tagesordnung wurde im Einvernehmen mit allen Vertretern der Fraktionen - auch mit Prof. Albrecht K. Konecny - vom Präsidenten festgelegt (siehe Protokoll der
267. Präsidialkonferenz vom 17. Juni 2003; Beilage XXII).
Am Beginn der 697. Sitzung des Bundesrates wurde auf die ausdrückliche Frage des Präsidenten, ob zur Tagesordnung das Wort gewünscht werde, weder eine Einwendung gemäß §39 Abs4 GO-BR erhoben, noch eine Absetzung eines Tagesordnungspunktes gemäß §41 Abs3 GO-BR beantragt. Der Präsident hat daher den Eingang in die Tagesordnung verkündet, und weder am Beginn der Verhandlung noch während der Debatte wurde ein Antrag gemäß §51 Abs1 GO-BR auf Vertagung oder Rückverweisung an den Finanzausschuss beantragt, um dadurch einen Aufschub der Entscheidung über den Verhandlungsgegenstand zu erreichen und damit das Verfahren weiter offen zu halten (siehe Beilage XXV; Beilage 3 zum Präsidialprotokoll vom 30. Juni 2003).
Die Bundesräte Prof. Albrecht K. Konecny, Kolleginnen und Kollegen brachten einen begründeten Einspruchsantrag gegen den vorliegenden Beschluss des Nationalrates betr. Budgetbegleitgesetz 2003 ein (Beilage XXIV), der in namentlicher Abstimmung keine Mehrheit fand.
Überdies haben die Bundesräte Prof. Albrecht K. Konecny, Kolleginnen und Kollegen ein Verlangen auf namentliche Abstimmung gemäß §54 Abs3 GO-BR hinsichtlich des Ausschussantrages, gegen den Beschluss des Nationalrates vom 11. Juni 2003 betr. ein Budgetbegleitgesetz 2003 keinen Einspruch zu erheben, gestellt. Auch dieser Antrag, nämlich keinen Einspruch zu erheben, blieb in der Minderheit (siehe Seiten 4 und 5 des Amtlichen Protokolls der
697. Sitzung des Bundesrates vom 23. Juni 2003; Beilage XXIII).
Der Vorsitzende der Sozialdemokratischen Bundesratsfraktion, Prof. Albrecht K. Konecny, hat am 24. Juni 2003 gemäß §64 Abs5 GO-BR Einwendungen gegen das Amtliche Protokoll erhoben (siehe Beilage XXVI). In diesen Einwendungen werden sowohl ein Verstoß gegen
Artikel 56 B-VG (Ausübung des freien Mandats) als auch ein Verstoß gegen die zwingende Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR behauptet.
Der Präsident entgegnete am 24. Juni 2003 zu den erhobenen Einwendungen, dass sie weder die Richtigkeit noch die Vollständigkeit des Amtlichen Protokolls im Sinne des §64 Abs2 GO-BR in Frage stellen und daher für ihn keinen Grund darstellen, eine Berichtigung des Amtlichen Protokolls gemäß §64 Abs5 GO-BR zu veranlassen (siehe Schreiben des Präsidenten; Beilage XXVII). Er trat somit den Einwendungen nicht bei.
1.5. Weitere Ereignisse im Zusammenhang mit der Beschlussfassung im Bundesrat über den Beschluss des Nationalrates betr. Budgetbegleitgesetz 2003
Über Ersuchen von Prof. Albrecht K. Konecny (siehe Beilage XXVIII) fand am 30. Juni 2003 eine Präsidialkonferenz statt, die sich in erster Linie mit der Frage einer neuerlichen Inverhandlungnahme des Beschlusses des Nationalrates betr. Budgetbegleitgesetz 2003 im Bundesrat beschäftigte. (Weder der Antrag, Einspruch zu erheben noch der Antrag, keinen Einspruch zu erheben fand eine Mehrheit.) Der Präsident vertrat die Auffassung, dass das Gesetzgebungsverfahren - soweit es den Bundesrat betrifft - abgeschlossen ist und verfassungsgemäß auch nicht wieder aufgenommen werden kann (siehe Beilagen XXX und XXXI; 268. Präsidialkonferenz, 30. Juni 2003).
Im Rahmen dieser Präsidialkonferenz nahm der Präsident zu den in der Einwendung gegen das Amtliche Protokoll erhobenen Vorwürfen |ber Verstöße gegen Art56 B-VG und §16 und §18 GO-BR Stellung und trug ihnen nicht Rechnung und verwies hinsichtlich der einzelnen Punkte der Einwendungen auf die Stellungnahme des Bundesratsdirektors, die den Mitgliedern der Präsidialkonferenz als Beilage 2 zum Protokoll der Präsidialkonferenz übermittelt wurde (siehe Beilage XXIX).
In weiterer Folge brachten die Bundesräte Prof. Albrecht K. Konecny, Kolleginnen und Kollegen gemäß §40 GO-BR ein Verlangen auf sofortige Einberufung des Bundesrates zur neuerlichen Beratung des Beschlusses des Nationalrates betreffend Budgetbegleitgesetz 2003 ein (siehe Beilage XXXII).
Der Präsident berief für 11. Juli 2003 eine Sitzung des Bundesrates ein (siehe Beilage XXXIII) und nahm im Rahmen dieser Sitzung zu den von Prof. Albrecht K. Konecny erhobenen Einwendungen und den darin behaupteten Verstößen gegen zwingende Geschäftsordnungsbestimmungen ausführlich Stellung.
2. Zur Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes, die Einhaltung von Geschäftsordnungsbestimmungen im Einzelnen zu überprüfen
2.1. Die Überprüfung des Bundespräsidenten gemäß Art47 Abs1
B-VG
Im Zusammenhang mit der Beurkundung des Budgetbegleitgesetzes durch den Bundespräsidenten hat dieser eine Stellungnahme des ehemaligen Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes, O.-Univ.-Prof. Dr. Dr. hc. mult. Dr. Ludwig Adamovich, eingeholt (siehe Beilage XXXIV).
In diesem Gutachten wird unter Punkt 3 darauf hingewiesen, dass nach KORINEK, Kommentar zu Art47, RZ 6, in Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, (siehe Beilage XXXV), der Prüfungsmaßstab für den Bundespräsidenten nur die Verfassung im formellen Sinn ist, nicht aber das Verfassungsrecht im materiellen Sinn, wie etwa die Geschäftsordnung des Nationalrates und des Bundesrates. Adamovich weist allerdings in diesem Punkt darauf hin, dass diese Rechtsauffassung durch das später ergangene Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes, VfSlg 16.151/2000 überholt ist: 'Nach diesem Erkenntnis ist dem Bundespräsidenten insbesondere auch die Beurteilung der Frage auferlegt, ob der jeweilige Gesetzesbeschluss des Nationalrates den Vorschriften des Geschäftsordnungsgesetzes entsprechend zustande gekommen ist.'
Es ist daher davon auszugehen, dass der Bundespräsident anhand der Aktenlage auch geprüft hat, ob im Bundesrat ein im Sinne des Artikel 47 B-VG relevanter Verfahrensfehler bei der Behandlung des Budgetbegleitgesetzes 2003 unterlaufen ist. Wenngleich Dr. Adamovich in der erwähnten Stellungnahme unter Punkt 6 darauf hinweist, dass die Beurkundung durch den Bundespräsidenten kein Präjudiz für ein allfällig späteres verfassungsgerichtliches Verfahren ist, möchte ich darauf hinweisen, dass der Bundespräsident das Budgetbegleitgesetz mit Unterstützung des ehemaligen Verfassungsgerichtshofpräsidenten geprüft hat, und nach dieser Prüfung eine Beurkundung erfolgt ist. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Dr. Adamovich ausdrücklich darauf hingewiesen hat, dass eine 'Untätigkeit' des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren möglich ist. Daran anschließend hat sich Adamovich eingehend mit dieser Frage im Zusammenhang stehenden Geschäftsordnungsfragen beschäftigt. Abschließend trifft Dr. Adamovich in seiner Stellungnahme dann folgende Feststellung: 'Es bestehen keine rechtlichen Bedenken dagegen, dass der Bundespräsident das verfassungsmäßige Zustandekommen des Budgetbegleitgesetzes 2003 mit seiner Unterschrift beurkundet.'
Es ist davon auszugehen, dass der Bundespräsident vor der Beurkundung des Budgetbegleitgesetzes 2003 eine genaue Prüfung im Sinne der Prüfungsmaßstäbe des Artikel 47 B-VG vorgenommen hat, nicht nur weil er diese Prüfung mit Unterstützung des ehemaligen Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes vorgenommen hat, sondern weil ihm auch ohne diese Unterstützung wohl der Inhalt des Kommentars von Korinek zu Artikel 47 B-VG in Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, bewusst war, in dem es u.a. heißt:
'Beurkundet der Bundespräsident einen nicht verfassungsmäßig zustande gekommenen Gesetzesbeschluss trotz evidenter und gravierender Verfassungswidrigkeit, so verletzt er ... die Bundesverfassung.'
2.2. Der Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichtshofes bei Geschäftsordnungsbestimmungen
Im Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg 16.151 wird festgestellt, ...
...
Im Erkenntnis des VfGH vom 27. November 2002, (G215/01) betreffend Vorgänge im Kärntner Landtag hat der VfGH festgestellt, dass er auch Verstöße gegen das Geschäftsordnungsgesetz wahrzunehmen habe.
...
2.3. Schlussfolgerungen aus dieser Rechtsprechung auf den Anlassfall
Aus dieser Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes hinsichtlich der Prüfung von Verfahrensfehlern im parlamentarischen Verfahren ergibt sich:
Da bei der Behandlung des Budgetbegleitgesetzes 2003 im Bundesrat kein Verfahrensfehler aufgetreten ist, der im Sinne der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes die Mehrheit des Bundesrates gehindert hätte, ihre wahre Meinung zum Ausdruck zu bringen, ist kein die Verfassungswidrigkeit bewirkender Verfahrensmangel im Bundesratsverfahren festzustellen.
3. Weitere Gesichtspunkte für die Beurteilung des Verfahrens im Bundesrat
3.1. Die rechtliche Beurteilung der Verteilungsfrage (§18)
3.1.1. Die dauernde Verteilungspraxis und die Präsidialkonferenz
Die dauernde Praxis des Bundesrates, nicht den Gesetzesbeschluss des Nationalrates zu vervielfältigen, sondern die Bundesräte dadurch vom Inhalt des Gesetzesbeschlusses in Kenntnis zu setzen, dass die entsprechenden Regierungsvorlagen, Initiativanträge (im Nationalrat) und Ausschussberichte des Nationalrates sowie die in
2. Lesung beschlossenen Abänderungsanträge an die Mitglieder des Bundesrates verteilt werden, ist in der Präsidialkonferenz des Bundesrates niemals in Frage gestellt worden. Auch seitens der Ausschussvorsitzenden des Bundesrates ist ebenfalls noch nie diese Praxis in Frage gestellt worden. Dies ist offenbar auch dadurch zu erklären, dass auf diese Weise den Mitgliedern des Bundesrates der Entscheidungsprozess im Nationalrat viel transparenter vermittelt wurde, als dies durch die Verteilung des endgültigen Beschlusses der Fall gewesen wäre. Hinzu kommt, dass eine Einsicht in den übermittelten Gesetzesbeschluss in der Kanzlei des Bundesrates stets möglich ist.
3.1.2. Die Bestätigung der Verteilungspraxis durch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 7. Juni 1972 (VfSlg 6725)
Auch der Verfassungsgerichtshof hat im Erkenntnis VfSlg 6725 (1972) diese Form der Verteilung nicht für verfassungswidrig erklärt und festgestellt:
...
3.1.3. Zur Frage, ob sich durch die Änderung des Art37 Abs2 B-VG eine neue Rechtslage hinsichtlich der Verteilung ergeben hat
Die durch die Neufassung des Art37 B-VG herbeigeführte 'Wirkung eines Bundesgesetzes' für die Bundesratsgeschäftsordnung sollte erreichen, dass klargestellt wird, dass im Stufenbau der Rechtsordnung die Bundesratsgeschäftsordnung im selben Rang steht wie das Geschäftsordnungsgesetz des Nationalrates. Hinzu kam, dass auch die bis dahin geltende Geschäftsordnung des Bundesrates Normen betreffend die Bezeichnung des leitenden Beamten des Bundesrates enthielt und somit eine Frage regelte, die sonst durch Bundesgesetz zu regeln ist. Durch die Änderung des Art37 Abs2 sollte erreicht werden, dass kein Dienstrechtsgesetz in diese in der Bundesratsgeschäftsordnung enthaltene Titelfrage eingreifen konnte. Weiters sollte erreicht werden, dass die Kundmachung der Bundesratsgeschäftsordnung im Bundesgesetzblatt auf einer eindeutigen rechtlichen Grundlage ermöglicht wird. Auch in diesem Zusammenhang wurde es als zweckmäßig erachtet, die Stellung der Bundesratsgeschäftsordnung im Stufenbau der Rechtsordnung zu verdeutlichen.
Aus Art37 Abs2 B-VG lassen sich keine Argumente finden, dass die dauernde Verteilungspraxis im Bundesrat verfassungswidrig wäre, da die Verfassung die Frage der Verteilung von Verhandlungsgegenständen nicht regelt und somit der Bundesratsgeschäftsordnung überlässt. Der Unterschied zur Rechtslage zum Zeitpunkt des oben zitierten Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofes besteht darin, dass in der Geschäftsordnung des Bundesrates nunmehr folgende Bestimmung im §18 Abs2, erster Satz, enthalten ist:
'(2) Von einer Vervielfältigung und Verteilung kann abgesehen werden, wenn der Inhalt dieses Geschäftsstückes den Bundesräten in anderer geeigneter Weise schriftlich zur Kenntnis gebracht wird.'
Die vom Bundesrat im Zusammenhang mit dem Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 vorgenommene schriftliche Verteilung, entspricht den eben zitierten neu geschaffenen Bestimmungen. Da diese Bestimmungen nicht im Widerspruch zu Art37 Abs2 B-VG steh[en], kann daraus keine Verfassungswidrigkeit des Bundesratsverfahrens entstanden sein.
3.1.4. Die Motive zum §18 Bundesratsgeschäftsordnung im Antrag 33/A der Bundesräte Dr. Schambeck, Schipani betreffend eine Neufassung der Bundesratsgeschäftsordnung (1984)
Hinsichtlich der Motive der oben erwähnten Neufassung des §18 Abs2 der Geschäftsordnung wurde im Antrag 33/A - der vom damaligen Fraktionsführer der VP-Bundesräte Dr. Schambeck und vom damaligen Fraktionsführer der SP - Bundesräte Schipani eingebracht wurde - ausgeführt:
'Abs2 sieht vor, dass von einer Vervielfältigung und Verteilung von Geschäftsstücken Abstand genommen werden kann, sofern der Inhalt der betreffenden Geschäftsstücke den Bundesräten in anderer geeigneter Weise bekannt gegeben wird. In der Praxis wird hinsichtlich der Gesetzesbeschlüsse (Beschlüsse) des Nationalrates regelmäßig in dieser Weise vorgegangen. Die Bundesräte erhalten nämlich alle Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates. Aus diesen Unterlagen, die alle Gesetzesinitiativen (Regierungsvorlagen, Selbständige Anträge usw.) und Staatsverträge sowie die betreffenden Berichte der Ausschüsse des Nationalrates umfassen, ergibt sich im konkreten Fall der volle Text eines Gesetzesbeschlusses (Beschlusses) des Nationalrates. Soweit über den Ausschussantrag hinausgehende Änderungen anlässlich der Beschlussfassung durch den Nationalrat angenommen werden, müssen diese den Bundesräten gesondert mitgeteilt werden.
Analog zu §23 Abs2 Geschäftsordnungsgesetz des Nationalrates (GO-NR) kann der Vorsitzende über die vorangeführten Fälle hinaus nach Rücksprache mit den stellvertretenden Vorsitzenden von einer Vervielfältigung und Verteilung ausnahmsweise absehen. Er hat jedoch dafür zu sorgen, dass die gesamte Vorlage in der Parlamentsdirektion zur Einsichtnahme vorliegt. In Betracht würde eine solche Maßnahme dann kommen, wenn es sich um umfangreiche Vorlagen handelt und eine Vervielfältigung wegen der gebotenen Rücksicht auf eine sparsame und zweckmäßige Verwaltung nicht angebracht erscheint.'
Aus diesem Motivenbericht geht somit klar hervor, dass damals bei der Neufassung der Bestimmungen über die Verteilung die Absicht bestand, die bisherige Verteilungspraxis auch durch die Geschäftsordnung des Bundesrates deutlicher abzusichern. Durch die Beschlussfassung dieser neuen Bestimmung ist es daher auch zu einer ausdrücklichen Zustimmung des Bundesrates zur bisherigen Praxis der Verteilung gekommen.
3.2. Rechtliche Bedeutung der Entscheidung des Präsidenten im Einvernehmen mit der Präsidialkonferenz
Gemäß §7 der Geschäftsordnung des Bundesrates handhabt der Präsident des Bundesrates die Geschäftsordnung und achtet auf ihre Einhaltung. Wichtige Fragen wie z.B. eine neue Form der Verteilung im Sinne des §18 Abs2 GO werden vom Präsidenten nicht ohne Beratung in der Präsidialkonferenz entschieden. Nach §10 der Bundesratsgeschäftsordnung ist die Präsidialkonferenz ein beratendes Organ zur Unterstützung des Präsidenten in seiner Amtsführung. Die Kompetenzen der Präsidialkonferenz sind nur demonstrativ angeführt, weil es wohl nicht möglich ist, im Einzelnen alle Aufgaben zu umschreiben, die die Präsidialkonferenz wahrzunehmen hat. Jedenfalls ist die Präsidialkonferenz unbestritten das bedeutendste Instrument zur Planung der Termine, der Verfahrensabläufe, der Kooperation der Fraktionen etc. Bei der Einberufung der Ausschusssitzungen werden die von der Präsidialkonferenz vorgeschlagenen Beratungstermine von den Ausschussvorsitzenden grundsätzlich eingehalten. Wenn daher der Präsident des Bundesrates im Sinne des §18 Abs2 der Bundesratsgeschäftsordnung die Verteilung in der von den Antragstellern gemäß Art140 B-VG kritisierten Weise vornimmt, so tut er dies, weil in der Präsidialkonferenz diese Verteilungsform in keiner Weise einer Kritik unterzogen wurde. Diese Verteilung wurde sozusagen nicht nur im Einklang mit der Mehrheit des Bundesrates, sondern im Einklang mit allen Mitgliedern der Präsidialkonferenz vorgenommen.
3.3. Zu den geäußerten Bedenken betreffend die Zurverfügungstellung des Amtlichen Protokolls
Die Bedenken der Antragsteller, dass den Mitgliedern des Bundesrates das Amtliche Protokoll des Nationalrates mit dem Abstimmungsergebnis über die Abänderungsanträge in Zweiter Lesung gefehlt hat, gehen fehl, da zunächst darauf hinzuweisen ist, dass das Amtliche Protokoll der Sitzung des Nationalrates kein Bestandteil des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates ist. Darüber hinaus entspricht es der dauernden Praxis des Bundesrates, dass die Abänderungen in Zweiter Lesung in Form einer eigenen Beilage des Bundesrates mitgeteilt werden. Jedes Mitglied des Bundesrates hat daher diese Abänderungsbeilage erhalten und benötigte nicht die Kenntnis des Amtlichen Protokolls des Nationalrates.
4. Zusammenfassung zu den Punkten 1 bis 3 über das Verfahren im Bundesrat und damit zusammenhängende rechtliche Gesichtspunkte
Aus den in den Punkten 1 bis 3 dargestellten Fakten und deren rechtlichen Beurteilung ergibt sich zusammenfassend:
4.1. Der Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz wurde gemäß §18 Abs2 GO-BR entsprechend der dauernden Praxis des Bundesrates dadurch verteilt, dass an die Mitglieder des Bundesrates die Regierungsvorlage 59 d.B., der Ausschussbericht des Budgetausschusses des Nationalrates in 111 d.B. sowie die Beilage 6788 zu den Stenographischen Protokollen des Bundesrates (betreffend angenommene Abänderungsanträge in Zweiter Lesung) verteilt wurde. Diese Verteilung entspricht nicht nur den Bestimmungen des §18 Abs2 der Bundesratsgeschäftsordnung, sondern auch den hiezu im Antrag 33/A-BR/84 geäußerten Motiven der Antragsteller Dr. Schambeck, Schipani und Genossen. Auch aus der Neufassung des Art37 Abs2 B-VG lassen sich keine Argumente finden, dass die dauernde Verteilungspraxis im Bundesrat verfassungswidrig wäre, da die Verfassung die Frage der Verteilung von Verhandlungsgegenständen nicht regelt und somit der Geschäftsordnung überlässt.
4.2. Außerdem war der Volltext des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates ab 12. Juni 2003 im Internet für jedermann zugänglich. Somit hat jedes Mitglied des Bundesrates auch auf diesem Weg bereits ca. 3 1/2 Tage vor der Sitzung des Finanzausschusses des Bundesrates die Möglichkeit zur Einsichtnahme in den Volltext gehabt. In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass allen Mitgliedern des Bundesrates Laptops zur Verfügung gestellt wurden.
4.3. Hinsichtlich der geäußerten Bedenken, dass den Mitgliedern des Bundesrates das Amtliche Protokoll des Nationalrates nicht zur Verfügung stand, ist zu bemerken, dass das Amtliche Protokoll kein Bestandteil des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates ist. Außerdem erhalten alle Mitglieder des Bundesrates eine eigene Beilage betreffend die in Zweiter Lesung angenommenen Abänderungsanträge.
4.4. Die Verhandlungen im Finanzausschuss des Bundesrates haben unter dem Vorsitz einer der Antragstellerinnen gemäß Art140 B-VG stattgefunden. Die Debatte und Abstimmung im Finanzausschuss erfolgten in geschäftsordnungskonformer Weise.
4.5. Auch die Beratungen und die Abstimmung über das Budgetbegleitgesetz 2003 im Plenum des Bundesrates erfolgten in geschäftsordnungskonformer Weise. Auch der ehemalige Präsident des Verfassungsgerichtshofes Dr. Adamovich hat in seiner Stellungnahme für den Bundespräsidenten Dr. Klestil keinen Fehler entdeckt, der den Bundespräsidenten gehindert hätte, das verfassungsmäßige Zustandekommen des Budgetbegleitgesetzes 2003 zu beurkunden. Der Bundespräsident hat dann auch diese Beurkundung gemäß Art47 B-VG vorgenommen.
4.6. Jedenfalls sind keine Verfahrensfehler bei der Behandlung des Budgetbegleitgesetzes im Bundesrat unterlaufen, die im Sinne der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes die wahre Meinung der Mehrheit des Bundesrates gehindert hätte, ihren Willen zum Ausdruck zu bringen.
5. Sonstige behauptete Bedenken
5.1. Bedenken im Hinblick auf das freie Mandat (Art56 B-VG)
Die Antragsteller behaupten, dass der Umstand, dass durch das Budgetbegleitgesetz 2003 eine Vielzahl von Gesetzen geändert werden, dadurch gegen den im Art56 B-VG verankerten Grundsatz des Freien Mandates verstoßen wird, 'da es den Bundesräten nur möglich ist, keinen oder einen Einspruch zu erheben, aber ein differenziertes Stimmverhalten (z.B. für Pensionsreform, aber gegen den Ankauf von Abfangjäger) verunmöglicht wird.'
Hiezu ist festzustellen, dass die Bundesverfassung und die Geschäftsordnung des Bundesrates diese Möglichkeit einer differenzierten Abstimmung nicht vorsieht. Der Bundesrat ist gemäß Art42 Abs2 nur berechtigt, gegen einen gesamten Gesetzesbeschluss einen Einspruch zu erheben. Art56 B-VG sieht nur vor, dass das einzelne Mitglied des Bundesrates an keinen Auftrag gebunden ist. Der Vorwurf, dass so genannte Sammelgesetze gegen das Freie Mandat verstoßen, entbehrt daher jeder Grundlage. Denn die von den Antragstellern diesbezüglich behauptete Argumentation übersieht, dass sich aus Art42 B-VG ergibt, dass - auch bei Sammelgesetzen - nur gegen den gesamten Gesetzesbeschluss vom Bundesrat ein Einspruch erhoben werden kann. Daher kann nicht ein verfassungswidriger Widerspruch zu Art56 B-VG bestehen, weil dies sonst bedeuten würde, dass Art42 B-VG verfassungswidrig ist.
Dies ist wohl eine denkunmögliche Interpretation der Bundesverfassung. Jedenfalls ermöglicht die derzeitige Verfassungsrechtslage dem Präsidenten des Bundesrates nicht, getrennt über einen Teil des Gesetzesbeschlusses abzustimmen. Im Antrag 136/A-BR/2003 wurde deshalb auch ein von Mitgliedern aller politischen Gruppierungen des Bundesrates eingebrachter Antrag gestellt, die Bundesverfassung im Art42 Abs2 so zu novellieren, dass künftig ein Einspruch auch über jedes einzelne Gesetz ermöglicht wird, das in einem Gesetzesbeschluss des Nationalrates enthalten ist (am 9. Oktober 2003 hat der Bundesrat mit Stimmeneinhelligkeit beschlossen, diesen Novellierungsvorschlag dem Nationalrat als Gesetzesantrag des Bundesrates zu übermitteln).
5.2. Sammelgesetze
Die unter Hinweis auf VfSlg. 16.151 geäußerte Behauptung der Antragsteller, dass Sammelgesetze im Widerspruch zum Art18 B-VG stehen, ist in dieser umfassenden Form wohl unrichtig. In seinem Erkenntnis Slg 16.381 vom 4. Dezember 2001 zum Budgetbegleitgesetz 2001 hat der Verfassungsgerichtshof keine die Verfassungswidrigkeit herbeiführenden Bedenken gegen die Zusammenfassung von zahllosen Gesetzesänderungen in diesem Sammelgesetz geäußert, da diesem Sammelgesetz ein Inhaltsverzeichnis vorangestellt war, welches Auskunft über die novellierten und sonst darin enthaltenen Bundesgesetze gibt. Der VfGH stellte ausdrücklich fest:
'Mag die Zusammenfassung von zahllosen Gesetzesänderungen in einem einzigen (Sammel )Bundesgesetz gewisse faktische Erschwernisse für einen Rechtsunterworfenen bedeuten, so kann nicht einmal gesagt werden, dass die hier maßgebliche Bestimmung erst durch Studium des gesamten Gesetzeswerkes aufgefunden werden könnte.'
5.3. Zur Frage des 'archivarischen Fleißes'
In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass der VfGH im letztgenannten Erkenntnis zum Ausdruck brachte, dass kein 'archivarischer Fleiß' im Sinne des Erkenntnisses VfSlg 3130/1956 zum Auffinden der relevanten Bestimmungen erforderlich wäre. Da auch im Budgetbegleitgesetz 2003 ein Inhaltsverzeichnis enthalten war, sind wohl auch für dieses die zuletzt zitierten Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs von Bedeutung. Entgegen den geäußerten Bedenken der Antragsteller war daher der Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 ohne 'archivarischen Fleiß' zugänglich.
6. Abschließende Bemerkungen
Aus den bisherigen Darlegungen zum gegenständlichen Antrag ergibt sich, dass insbesondere aus folgenden Gründen die hinsichtlich der Verfassungswidrigkeit der Behandlung des Budgetbegleitgesetzes 2003 geäußerten Bedenken unbegründet sind:
6.1. Die Verteilung des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates im Bundesrat erfolgte entsprechend den Bestimmungen des §18 Abs2 BR-GO und in Entsprechung einer jahrzehntelangen dauernden Praxis. Diese Praxis wurde vom Verfassungsgerichtshof i[m] Erkenntnis VfSlg 6725 unter verfassungsrechtlichen Aspekten als ausreichend bezeichnet. Im Antrag 33/A-BR/84 der damals zur neuen Geschäftsordnung des Bundesrates führte, wurde zu §18 Abs2 ausdrücklich in den Erläuterungen auf die bereits damals bestehende Verteilungspraxis Bezug genommen. Durch die Beschlussfassung über die neue Geschäftsordnung hat der Bundesrat sich nicht nur eine zusätzliche rechtliche Grundlage für diese Verteilung der Gesetzesbeschlüsse gegeben, sondern auch die bisherige Praxis bestätigt. Auch aus der Neufassung des Art37 Abs2 B-VG lassen sich keine Argumente finden, dass die dauernde Verteilungspraxis im Bundesrat verfassungswidrig wäre, da die Verfassung die Frage der Verteilung von Verhandlungsgegenständen nicht regelt und somit der Geschäftsordnung überlässt.
6.2. Die von den Antragstellern geäußerten Bedenken, dass bei Sammelgesetzen keine Möglichkeit besteht, im Bundesrat zu den einzelnen Gesetzentwürfen getrennt abzustimmen, kann keine Verfassungswidrigkeit des Budgetbegleitgesetzes 2003 bewirken. Die derzeitige Fassung des Art42 B-VG bzw. die Geschäftsordnung des Bundesrates erlaubt im Bundesrat nur eine Abstimmung über den gesamten Gesetzesbeschluss. Der Präsident des Bundesrates und die Ausschussvorsitzenden haben diese Rechtslage bei ihrer Vorsitzführung zu berücksichtigen. Diese sich aus Art42 B-VG ergebende Verpflichtung steht im Verfassungsrang und kann daher nicht im Hinblick auf Art56 verfassungswidrig sein.
6.3. Auch die Bedenken der Antragsteller, dass beim Budgetbegleitgesetz 'archivarischer Fleiß' entsprechend der diesbezüglichen Rechtsprechung des VfGH erforderlich sei, sind unbegründet, da ein Inhaltsverzeichnis den Zugang zu den einzelnen Teilen des gegenständlichen Sammelgesetzes erleichtert. Auch für die Mitglieder des Bundesrates ist deshalb kein 'archivarischer Fleiß' erforderlich, um den Inhalt des gegenständlichen Gesetzesbeschlusses des Nationalrates zu erkennen.
6.4. Bei der Behandlung des Budgetbegleitgesetzes 2003 im Finanzausschuss und im Plenum des Bundesrates hat es keine Verfahrensfehler gegeben. Jedenfalls ist es hiebei nicht zu einem Verfahrensfehler im Sinne der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes gekommen, wodurch die Mehrheit des Bundesrates gehindert wurde, ihren wahren Willen zum Ausdruck zu bringen.
6.5. Auch der ehemalige Präsident des Verfassungsgerichtshofes Dr. Adamovich hat in seiner Stellungnahme für den Bundespräsidenten keinen zur Verfassungswidrigkeit führenden Verfahrensfehler gefunden und in der Folge hat dann auch der Bundespräsident das verfassungsmäßige Zustandekommen des Budgetbegleitgesetzes 2003 gemäß Art47 B-VG beurkundet."
II. Der Verfassungsgerichtshof hat zur Frage der Zulässigkeit des Antrages erwogen:
1.1. Gemäß Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG ist ein Drittel der Mitglieder des Bundesrates berechtigt, die Verfassungswidrigkeit bundesgesetzlicher Bestimmungen beim Verfassungsgerichtshof geltend zu machen. Die antragstellenden Mitglieder des Bundesrates verkörpern mehr als ein Drittel der Mitglieder des Bundesrates. Daher ist die in Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG normierte Antragsvoraussetzung gegeben.
1.2. Wie sich aber aus Art140 Abs4 B-VG ergibt, ist ein Antrag eines Drittels der Mitglieder des Bundesrates als Fall einer abstrakten Normenkontrolle nur gegen geltende, nicht aber gegen schon außer Kraft getretene Rechtsvorschriften zulässig (vgl. VfSlg. 14.802/1997 [S. 397], 14.895/1997 [S. 1036 f.], 16.151/2001 [S. 646]).
Gegenstand des Budgetbegleitgesetzes 2003, BGBl. I 71, ist die Erlassung, Aufhebung bzw. Änderung der folgenden Bundesgesetze:
1.3. Nach Antragstellung wurden die folgenden, einen Gegenstand des Budgetbegleitgesetzes 2003 bildenden Bundesgesetze hinsichtlich der nachstehend genannten, antragsrelevanten Bestimmungen geändert:
Mit BGBl. I 80/2003:
* das EStG 1988 hinsichtlich des
Mit dem Abgabenänderungsgesetz 2003 - AbgÄG 2003, BGBl. I 124:
* das EStG hinsichtlich des
Mit dem 2. Sozialversicherungs-Änderungsgesetz 2003 - 2. SVÄG 2003, BGBl. I 145/2003:
* das ASVG hinsichtlich des
Die genannten Bestimmungen des Budgetbegleitgesetzes 2003 stehen also nicht (mehr) in der angefochtenen Fassung in Geltung und können somit auch nicht (mehr) Gegenstand eines Antrages eines Drittels der Mitglieder des Bundesrates sein.
Der Antrag war daher insoweit zurückzuweisen.
III. 1. Der Verfassungsgerichtshof geht aufgrund des Vorbringens der antragstellenden Mitglieder des Bundesrates sowie der Äußerungen der Bundesregierung und des Präsidenten des Bundesrates iVm. den der letzteren Äußerung angeschlossenen Beilagen von Folgendem aus:
Der Beschluß des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 ist am 12. Juni 2003 im Bundesrat eingelangt. Der Präsident des Bundesrates hat diesen Beschluß gemäß §19 Abs1 GO BR unverzüglich dem Finanzausschuß des Bundesrates zugewiesen. Schon vorher waren am 29. April 2003 die Regierungsvorlage betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 (59 BlgNR 22. GP), am 10. Juni 2003 der Ausschußbericht des Budgetausschusses des Nationalrates (111 BlgNR 22. GP) an alle Mitglieder des Bundesrates verteilt worden, am 13. Juni 2003 erfolgte die Verteilung der in zweiter Lesung vom Nationalrat angenommenen Änderungen (6788 BlgBR); nach Vorberatung im Finanzausschuß des Bundesrates wurde dessen Bericht (6790 BlgBR) am 18. Juni 2003 an alle Mitglieder des Bundesrates in Papierform verteilt. Wie die übrigen genannten Materialien wurde auch dieser Bericht ins Internet gestellt.
Der Gesetzesbeschluß des Nationalrates betreffend Budgetbegleitgesetz 2003 wurde vom Bundesrat in seiner 697. Sitzung am 23. Juni 2003 in Verhandlung genommen. Der Vorsitzende der Sozialdemokratischen Bundesratsfraktion - der Erstantragsteller in diesem Gesetzesprüfungsverfahren - hat am 24. Juni 2003 gemäß §64 Abs5 GO BR Einwendungen gegen das amtliche Protokoll erhoben; darin werden sowohl ein Verstoß gegen Art56 B-VG (Ausübung des freien Mandats) als auch ein Verstoß gegen §18 Abs1 GO BR behauptet. Dieser Auffassung trat der Präsident des Bundesrates am selben Tag entgegen (vgl. Beilage XXVII).
2. Für den gegebenen Zusammenhang sind insbesondere folgende Bestimmungen der GO BR in Betracht zu ziehen:
"III. Allgemeine Bestimmungen über den Bundesrat
Gegenstände der Verhandlungen
§16. (1) Gegenstände der Verhandlungen des Bundesrates sind:
§18. (1) Nach dem Einlangen von Geschäftsstücken im Sinne des §16 Abs1 lita bis g und j sowie nach der Übergabe von schriftlichen Ausschußberichten und Minderheitsberichten sind diese zu vervielfältigen und an alle Bundesräte zu verteilen.
(2) Von einer Vervielfältigung und Verteilung kann abgesehen werden, wenn der Inhalt dieser Geschäftsstücke den Bundesräten in anderer geeigneter Weise schriftlich zur Kenntnis gebracht wird. Ausnahmsweise kann der Präsident nach Rücksprache mit den Vizepräsidenten anordnen, daß eine Vervielfältigung und Verteilung zu unterbleiben hat. In diesem Fall ist jedoch die gesamte Vorlage in der Parlamentsdirektion zur Einsichtnahme aufzulegen.
(3) ..."
IV. Der Verfassungsgerichtshof hat in der Sache erwogen:
1. Zur behaupteten Mißachtung der §§16 und 18 GO BR.
1.1. Die antragstellenden Mitglieder des Bundesrates erblicken die Verfassungswidrigkeit des angefochtenen Budgetbegleitgesetzes 2003 darin, daß der diesbezügliche, am 11. Juli 2003 im Plenum des Nationalrates in dritter Lesung gefaßte Gesetzesbeschluß des Nationalrates entgegen den §§16 und 18 GO BR "nicht vervielfältigt und unter seinen Mitgliedern verteilt" wurde. Gemäß §16 Abs1 lita leg. cit. seien Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates Verhandlungsgegenstände im Bundesrat. In diesem Sinne sei der Gesetzesbeschluß des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 im Bundesrat Verhandlungsgegenstand gemäß §18 Abs1 leg. cit. und als solches Geschäftsstück zu vervielfältigen und an alle Bundesräte zu verteilen gewesen. Diese Bestimmung sei jedoch nicht eingehalten worden. Ein ausnahmsweises Absehen von der Vervielfältigung und Verteilung auf Anordnung des Präsidenten nach Rücksprache mit den Vizepräsidenten gemäß §18 Abs2 GO BR habe nicht stattgefunden. §18 Abs1 leg. cit. solle sicherstellen, daß die Mitglieder des Bundesrates über alle Verhandlungsgegenstände lückenlos informiert seien und dadurch "auch ihr freies Abgeordnetenmandat ausüben können". Es handle sich dabei um eine Bestimmung, deren Einhaltung zur Ermittlung der wahren Meinung der Mehrheit des Bundesrates unabdingbar sei.
Der Verstoß gegen die §§16 und 18 der GO BR sei bezüglich des Budgetbegleitgesetzes 2003 besonders schwerwiegend, da der diesbezügliche Gesetzesbeschluß des Nationalrates äußerst umfangreich, legistisch kompliziert gefaßt gewesen sei, beinahe 100 Gesetze betroffen habe und sowohl im Ausschuß des Nationalrates wie auch im Rahmen der zweiten Lesung "durch umfangreiche Abänderungsanträge verändert wurde".
Den Argumenten des Antrages könne auch nicht das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 6725/1972 entgegengehalten werden. Zum einen sei nämlich im Vergleich zu heute diesem Erkenntnis eine andere Verfassungsrechtslage zugrundegelegen. Art37 Abs2 B-VG habe im damals maßgeblichen Zeitpunkt zwar eine Geschäftsordnung des Bundesrates vorgesehen. Dieser sei jedoch lediglich interner Charakter für den Gang der Beratungen des Bundesrates zugekommen und sie sei "keine Norm mit Außenwirkung" gewesen. Mit der B-VG Novelle 1984 BGBl. 40 sei diese Geschäftsordnung des Bundesrates aber im Range einem Bundesgesetz gleichgestellt worden. Der früheren Rechtsprechung folgend habe der Verfassungsgerichtshof im genannten Erkenntnis die Geschäftsordnung des Bundesrates gar nicht als Prüfungsmaßstab herangezogen, sondern habe lediglich die Konformität des Verfahrens mit Art42 Abs1 B-VG geprüft.
Darüber hinaus sei der dem Erkenntnis VfSlg. 6725/1972 zugrundeliegende Sachverhalt mit dem vorliegenden wegen des Umfanges und der zahlreichen Änderungen im Zuge der Beratungen im Nationalrat nicht vergleichbar.
Schließlich wird auch moniert, daß den Mitgliedern des Bundesrates die wesentliche Grundlage zur Feststellung des vom Nationalrat in dritter Lesung angenommenen Beschlusses gefehlt habe, nämlich "das amtliche Protokoll über die Sitzung des Nationalrates mit dem Abstimmungsergebnis über die Abänderungsanträge in
2. Lesung". Dieses amtliche Protokoll (§51 GOG NR), das Grundlage für die Ausfertigung der Beschlüsse des Nationalrates durch dessen Präsidenten sei (§83 GOG NR), sei an die Mitglieder des Bundesrates weder verteilt worden noch sei es ihnen zugänglich gewesen; sie hätten es nicht einmal in der Kanzlei des Nationalrates einsehen können.
1.2.1. Die Bundesregierung verteidigt die Verfassungsmäßigkeit des angefochtenen Budgetbegleitgesetzes 2003 damit, den Mitgliedern des Bundesrates seien alle wesentlichen parlamentarischen Materialien schriftlich zur Verfügung gestellt worden; darüber hinaus sei das gesamte Material im Internet den Mitgliedern des Bundesrates zugänglich gewesen, sodaß es bei einer Gesamtbetrachtung der Vorgänge sämtlichen Bundesräten möglich gewesen sei, vom Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates Kenntnis zu nehmen und ihr Abstimmungsverhalten im Plenum des Bundesrates entsprechend einzurichten. Ferner stützt sich die Äußerung der Bundesregierung auf das Erkenntnis VfSlg. 6725/1972 sowie auf die inzwischen erlassene Regelung des §18 Abs2 GO BR.
1.2.2. In der Stellungnahme des Präsidenten des Bundesrates wird zunächst der Ablauf der Behandlung des Budgetbegleitgesetzes im Bundesrat im einzelnen dargestellt und vor allem auf die "dauernde Verteilungspraxis" betreffend Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates hingewiesen. Danach sei es dauernde Praxis des Bundesrates, nicht den Gesetzesbeschluß des Nationalrates zu vervielfältigen, sondern die Bundesräte dadurch vom Inhalt des Gesetzesbeschlusses in Kenntnis zu setzen, daß die entsprechenden Regierungsvorlagen, Initiativanträge (im Nationalrat) und Ausschußberichte des Nationalrates sowie die in zweiter Lesung beschlossenen Abänderungsanträge an die Mitglieder des Bundesrates verteilt würden. Diese Vorgänge seien in der Präsidialkonferenz des Bundesrates niemals in Frage gestellt worden.
Aus Art37 Abs2 B-VG in der nun geltenden Fassung lasse sich kein Argument finden, daß die dauernde Verteilungspraxis im Bundesrat verfassungswidrig wäre, da die Verfassung die Frage der Verteilung von Verhandlungsgegenständen nicht regle und somit der Bundesratsgeschäftsordnung überlasse. Der Unterschied zur Rechtslage zum Zeitpunkt des Ergehens des Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 6725/1972 bestehe darin, daß in der GO BR nunmehr in §18 Abs2 im ersten Satz eine ausdrückliche Ermächtigung enthalten sei, von einer Vervielfältigung und Verteilung abzusehen, wenn der Inhalt der Geschäftsstücke den Bundesräten in anderer geeigneter Weise schriftlich zur Kenntnis gebracht wird.
Darüber hinaus wird in diesem Zusammenhang auf die Ausführungen der Antragsteller Dr. Schambeck, Schipani und Genossen betreffend eine Neufassung der Bundesratsgeschäftsordnung (Antrag 33A-BR/1984) hingewiesen, wonach durch den ersten Satz des §18 Abs2 der vorgeschlagenen Geschäftsordnung des Bundesrates die jahrzehntelange Praxis des Bundesrates betreffend die Behandlung der Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates abgesichert werden sollte.
Ferner wird dem Umstand, daß Entscheidungen des Präsidenten des Bundesrates im Einvernehmen mit der Präsidialkonferenz erfolgen, rechtliche Bedeutung zugemessen und bestritten, daß den Mitgliedern des Bundesrates das amtliche Protokoll des Nationalrates zur Kenntnis gebracht werden müsse.
1.3. Die vorgetragenen Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des Budgetbegleitgesetzes 2003 sind nicht begründet.
Gemäß §16 Abs1 lita GO BR sind "Gesetzesbeschlüsse (Beschlüsse) des Nationalrates" Gegenstand der Verhandlungen des Bundesrates. U.a. diese Geschäftsstücke sind gemäß §18 Abs1 leg. cit. zu vervielfältigen und an alle Bundesräte zu verteilen. Nach Abs2, erster Satz, der genannten Bestimmung kann von einer Vervielfältigung und Verteilung abgesehen werden, wenn der Inhalt dieser Geschäftsstücke den Bundesräten in anderer geeigneter Weise schriftlich zur Kenntnis gebracht wird.
Zwar können auch Regelungen der GO BR, wie jene des GOG NR (s. VfSlg. 16.151/2001) oder wie der Geschäftsordnung eines Landtages (s. betreffend die GO des Kärntner Landtages VfGH 27.11.2002, G215/01, G289/01) einen Maßstab der dem Verfassungsgerichtshof gemäß Art140 Abs1 B-VG obliegenden Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Bundes[- bzw. Landes]gesetzen bilden. Im Sinne der zitierten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist dabei freilich
"zwischen jenen Bestimmungen des Geschäftsordnungsgesetzes, deren Verletzung zur Beurteilung führt, dass der Gesetzesbeschluss nicht verfassungsmäßig zustande gekommen ist - das sind all jene Bestimmungen des Geschäftsordnungsgesetzes, die sichern sollen, dass in den Gesetzesbeschlüssen die wahre Meinung der Mehrheit des Nationalrates zum Ausdruck kommt - und bloßen Ordnungsvorschriften zu unterscheiden ..."
Insoweit ist nun aber auf das auch von den Verfahrensparteien erörterte Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 6725/1972 Bedacht zu nehmen. Diesem Erkenntnis lag ein Bundesgesetz zugrunde, bezüglich dessen der damalige Beschwerdeführer dieselben Bedenken vorgebracht hatte, die hier die antragstellenden Mitglieder des Bundesrates geltend machen, daß nämlich damals den Mitgliedern des Bundesrates nicht der Gesetzesbeschluß des Nationalrates vorgelegen sei. Im Einzelnen heißt es sodann im Erkenntnis VfSlg. 6725/1972 (S. 391 f. der amtlichen Sammlung):
"Auf Anfrage des Verfassungsgerichtshofes hat der Vorsitzende des Bundesrates mit Schreiben vom 18. Mai 1972, Zl. 122-BR/72, mitgeteilt, daß der Gesetzesbeschluß des Nationalrates vom 19. November 1969, betreffend ein Bundesgesetz, mit dem das Umsatzsteuergesetz 1959 neuerlich abgeändert wird, am 20. November 1969 in der Kanzlei des Bundesrates eingelangt ist, und eine Ablichtung des Schreibens des Bundeskanzlers und des diesem beigelegten Gesetzesbeschlusses vorgelegt. Die Beschwerdebehauptung, daß dem Bundesrat im Zeitpunkt seiner Beschlußfassung der Gesetzesbeschluß des Nationalrates nicht vorgelegen sei, trifft also nicht zu.
Der Vorsitzende des Bundesrates hatte schon mit Schreiben vom 3. Feber 1972, Zl. 3-BR/72, mitgeteilt, daß die Mitglieder des Bundesrates über diesen Gesetzesbeschluß des Nationalrates durch Übermittlung der Beilagen Nr. 1432 (Regierungsvorlage) und 1443 (Bericht des Finanz- und Budgetausschusses zur Regierungsvorlage) zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates, XI. GP. sowie Nr. 313 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates (Bericht des Finanzausschusses) unterrichtet worden seien. Er hat ferner bemerkt, daß in gleicher Weise auch hinsichtlich aller anderen Gesetzesbeschlüsse (Beschlüsse des Nationalrates) vorgegangen wird. Soweit vom Nationalrat Änderungen beschlossen werden, die in keiner Beilage zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates aufscheinen, würden die Mitglieder des Bundesrates hievon durch eine gesonderte Beilage zu den stenographischen Protokollen des Bundesrates in Kenntnis gesetzt.
Damit steht fest, daß den Mitgliedern des Bundesrates im Zeitpunkt der Beschlußfassung zwar nicht die dem Bundesrat am 20. November 1969 übermittelte abgeschlossene Ausfertigung des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates vom 19. November 1969 in Vervielfältigung vorlag, wohl aber der Wortlaut dieses Gesetzesbeschlusses zufolge Übermittlung der entsprechenden Materialien bekannt war. Der Verfassungsgerichtshof ist der Meinung, daß sich daraus, daß dem Bundesrat im Zeitpunkt seiner Beschlußfassung keine geschlossene Ausfertigung des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates vorlag, keine Verfassungswidrigkeit des Bundesgesetzes BGBl. Nr. 405/1969 ergibt, weil das B-VG. bezüglich der äußeren Form, in der die Mitglieder des Bundesrates von dem Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates in Kenntnis zu setzen sind, keine Norm aufstellt.
Bedenken gegen das verfassungsmäßige Zustandekommen des Bundesgesetzes BGBl. Nr. 405/1969 sind daher nicht entstanden. Eine Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte des Beschwerdeführers durch den angefochtenen Bescheid zufolge der vom Beschwerdeführer behaupteten Mängel im Gesetzgebungsverfahren betreffend dieses Bundesgesetz ist daher nicht erfolgt."
Wesentlich ist, daß der Verfassungsgerichtshof darin, daß zwar nicht der Gesetzesbeschluß des Nationalrates als solcher, jedoch alle wesentlichen Dokumente den Mitgliedern des Bundesrates zur Kenntnis gebracht wurde, keine Verfassungswidrigkeit des damals präjudiziellen Bundesgesetzes erkennen konnte, weshalb "Bedenken gegen das verfassungsmäßige Zustandekommen" nicht entstanden sind. Der Sache nach ist dies mit Blick auf die Aussagen im Erkenntnis VfSlg. 16.151/2001 dahingehend zu umschreiben, daß die näheren Regelungen der GO BR über die äußere Form, in der die Mitglieder des Bundesrates vom Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates in Kenntnis zu setzen sind, keine solchen sind, die sichern sollen, daß in den Beschlüssen des Bundesrates die wahre Meinung der Mehrheit des Bundesrates zum Ausdruck kommt. Mit den Worten des Erkenntnisses VfSlg. 6725/1972 ergibt sich daraus, daß den Mitgliedern des Bundesrates im Zeitpunkt der Beschlußfassung zwar nicht der Gesetzesbeschluß des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 vervielfältigt vorlag, "wohl aber der Wortlaut dieses Gesetzesbeschlusses zufolge Übermittlung der entsprechenden Materialien bekannt war". Der Vorwurf, dieses sei aus den vorgebrachten Gründen nicht verfassungsmäßig zustande gekommen, ist also nicht gerechtfertigt.
An diesem Ergebnis ändert auch der Hinweis der Antragsteller nichts, seit dem Ergehen des Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 6725/1972 habe sich insoferne eine wesentliche Änderung auf Bundesverfassungsebene ergeben, als nunmehr nicht wie damals gemäß Art37 Abs2 B-VG (bloß) eine "Geschäftsordnung" des Bundesrates vorgesehen sei. Vielmehr komme gemäß der genannten Verfassungsbestimmung kraft der B-VG Novelle BGBl. 490/1984 dieser Geschäftsordnung des Bundesrates "die Wirkung eines Bundesgesetzes zu". Denn nicht der Umstand, daß in der GO BR nunmehr auch über den inneren Bereich des Bundesrates hinausgehende Bestimmungen getroffen werden können, ist hier beachtlich, sondern vielmehr, daß die Bundesverfassung (Art42 Abs1 B-VG) insofern unverändert geblieben ist, als sie bezüglich der äußeren Form, in der die Mitglieder des Bundesrates vom Inhalt eines Gesetzesbeschlusses des Nationalrates in Kenntnis zu setzen sind, nach wie vor "keine Norm aufstellt".
Was schließlich die Rüge betrifft, den Mitgliedern des Bundesrates sei das amtliche Protokoll im Sinne des §51 GOG NR nicht zur Verfügung gestellt worden, weist der Präsident des Bundesrates in seiner Stellungnahme zutreffend darauf hin, daß solches nirgendwo angeordnet ist.
2.1. Unter der Überschrift "4. Verstoß gegen Art56 B-VG" machen die Antragsteller unter Berufung auf das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 16.151/2001 Bedenken zunächst dahin geltend, "Sammelgesetze" seien der Erkennbarkeit des Rechts abträglich; das Budgetbegleitgesetz 2003 widerspreche deshalb als Ganzes dem Legalitätsgebot des Art18 B-VG.
2.2. Daß dieses Vorbringen nicht begründet ist, ergibt sich aus dem (auf das weitere Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 16.381/2001 bezugnehmende) Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom heutigen Tag, G211/03. In dem diesem Erkenntnis zugrundeliegenden Drittelantrag von Abgeordneten des Nationalrates waren die gleichen Bedenken vorgetragen worden. Sie wurden als nicht begründet erachtet.
Es genügt sohin, insoweit auf die Begründung dieses Erkenntnisses (eine Ausfertigung desselben ist angeschlossen) zu verweisen.
3.1. Ein weiteres Bedenken der Antragsteller behauptet die Verletzung des Art56 B-VG betreffend das freie Mandat der Mitglieder des Bundesrates. Das damit garantierte freie Mandat beinhalte auch die Freiheit der Bundesräte, ihr Abstimmungsverhalten völlig unabhängig und frei von Anordnungen auszuüben. Mit dem Gesetzesbeschluß des Nationalrates betreffend Budgetbegleitgesetz 2003 werde in dieses Recht der Bundesräte in grober und schwerwiegender Weise eingegriffen. Es sei nämlich den einzelnen Bundesräten nur möglich, gegen den gesamten Gesetzesbeschluß des Nationalrates Einspruch oder keinen Einspruch zu erheben. Damit würden jene Bundesräte, die beispielsweise für die Pensionsreform in der vom Nationalrat beschlossenen Fassung seien, gezwungen, auch für die Beschaffung von Kampfflugzeugen zu stimmen.
3.2. Diesem Vorbringen tritt die Bundesregierung mit der Überlegung entgegen, Art56 B-VG räume den Bundesräten nicht ein Recht auf ein "differenziertes Stimmverhalten" ein. Art56 Abs1 B-VG beinhalte im Kern ein Recht auf Weisungsfreiheit der Mitglieder des Bundesrates gegenüber dem sie wählenden Landtag. Ein Verständnis wie das der antragstellenden Bundesräte würde demgegenüber eine Beschränkung des Nationalrates dahingehend bedeuten, daß er lediglich Gesetze erlassen dürfte, deren Inhalt jedenfalls von allen Bundesräten entweder zur Gänze akzeptiert oder zur Gänze abgelehnt würde. Eine solche "inhaltliche Beschränkung" der Gesetzgebungskompetenz des Nationalrates sei nicht zu erkennen.
3.3. Mit ähnlichen Argumenten tritt der Präsident des Bundesrates in seiner Stellungnahme dem oben dargestellten Vorbringen der Antragsteller entgegen. Die Bundesverfassung und die GO BR würden eine solche Möglichkeit einer differenzierten Abstimmung nicht vorsehen. Jedenfalls ermögliche die derzeitige Verfassungslage dem Präsidenten des Bundesrates nicht, getrennt über einen Teil des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates abstimmen zu lassen.
3.4. Gemäß Art56 Abs1 B-VG sind die Mitglieder (des Nationalrates und) des Bundesrates bei der Ausübung dieses Berufes an keine Aufträge gebunden; man nennt dies den Grundsatz des "freien Mandates". Dies bedeutet die Freiheit der Mitglieder des Bundesrates von jeder Weisungs- und Auftragsbindung (s. etwa Koja, Das freie Mandat des Abgeordneten [1971], insbes. S. 14 ff.;
Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht Bd. 2 [1998], S. 66 f.; Wieser, Art56 Abs1 B-VG in: Korinek/Holoubek [Hg.], Österreichisches Bundesverfassungsrecht).
Es ist nicht ersichtlich, in welcher Weise der Grundsatz des freien Mandates mit dem Vorbringen der Antragsteller in Zusammenhang gebracht werden könnte, nur ganz bestimmte, jeweils ihren Vorstellungen entsprechende Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates von Seiten des Nationalrates zur Behandlung im Bundesrat zugewiesen zu erhalten. Ein solches Gebot kann sich ersichtlicher Weise auf keine geltende Rechtsvorschrift berufen.
Zwar verkennt die Äußerung der Bundesregierung das Anliegen der Antragsteller, denen es nicht um ein differenziertes Stimmverhalten geht; vielmehr versuchen sie, aus der Bundesverfassung das Verbot abzuleiten, daß der Nationalrat verschiedene Materien in einem Gesetzesbeschluß zusammenfaßt. Dennoch ist dem Antragsvorbringen entgegenzuhalten, daß die Bundesverfassung (s. insbes. Art42 Abs1 und 2 B-VG) mit Bezug auf die Kompetenzen des Bundesrates allein auf den Gesetzesbeschluß des Nationalrates abstellt; sie hindert den Nationalrat nicht daran, in einem Gesetzesbeschluß verschiedene Materien zusammenzufassen (s. dazu VfSlg. 16.151/2001, 16.381/2001 sowie das angeschlossene Erkenntnis vom heutigen Tag, G211/03).
Erwähnt sei, daß ähnliche, auf die Abgeordneten des Nationalrates abgestellte Überlegungen, welche im Drittelantrag zu G211/03 vorgetragen wurden, sich auch nicht als begründet erwiesen haben (s. dazu das beigeschlossene Erkenntnis G211/03).
Auch das diesbezügliche Antragsvorbringen ist deshalb nicht begründet.
4. Der Antrag erweist sich daher, soweit er zulässig ist, insgesamt als nicht begründet; er war insoweit abzuweisen.
V. Dies konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG 1953 ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.
Rückverweise
Keine Ergebnisse gefunden
RIS