Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt worden.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. 1.1. Die Beschwerdeführer wurden von der Kommunistischen Partei Österreichs gemäß §15 Abs4 Nationalrats-Wahlordnung 1992 (NRWO) als Vertrauenspersonen in die Bundeswahlbehörde entsandt. Mit Eingabe vom 21. Dezember 1999 beantragten sie, die Bundeswahlbehörde möge mit Bescheid feststellen, "dass die Vertrauenspersonen in der Bundeswahlbehörde gem. §15 Abs4 NRWO das Recht haben, Anträge an die Bundeswahlbehörde zu stellen".
1.2. Dieser Antrag wurde von der Bundeswahlbehörde mit Bescheid vom 26. Februar 2002 zurückgewiesen.
Dieser Bescheid wurde im Wesentlichen wie folgt begründet:
"Die Zurückweisung des gegenständlichen Anbringens ist im Umstand begründet, dass für Vertrauenspersonen und Parteien, die keinen Anspruch auf Berufung eines Beisitzers in die Wahlbehörde haben, kein Recht besteht, in der Bundeswahlbehörde Anträge zu stellen. Das Nichtbestehen des Antragsrechts begründet sich wie folgt:
Gemäß §15 Abs4 der Nationalrats-Wahlordnung 1992 können Parteien, die keinen Anspruch auf Berufung eines Beisitzers in eine Wahlbehörde haben, in diese höchstens zwei Vertreter als ihre Vertrauenspersonen entsenden. Für die Bundeswahlbehörde und die Landeswahlbehörden gilt dies nicht nur für Parteien, die im zuletzt gewählten Nationalrat durch drei Mitglieder vertreten sind, sondern auch für andere wahlwerbende Parteien. Die Vertrauenspersonen sind zu den Sitzungen der Wahlbehörden einzuladen, und nehmen an den Verhandlungen ohne Stimmrecht teil.
Der letztzitierte Satz des §15 Abs4 der Nationalrats-Wahlordnung 1992 ist der einzige Anknüpfungspunkt für die Rechte von Vertrauenspersonen in den Sitzungen der Bundeswahlbehörde. Nach dem Wortlaut 'nehmen an den Verhandlungen teil' steht es für die Bundeswahlbehörde außer Zweifel, dass Vertrauenspersonen in Sitzungen der Bundeswahlbehörde das Wort ergreifen dürfen. Im Sinn einer aufgrund der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes bei der Interpretation von wahlrechtlichen Normen gebotenen strikten Wortinterpretation kann aus diesem Satz jedoch nicht herausgelesen werden, dass für Vertrauenspersonen ein Recht besteht, Anträge zu stellen. Dies gilt sowohl für in [der] Sitzung getätigte Anbringen als auch für in schriftlicher Form an die Bundeswahlbehörde herangetragene Anbringen.
Der Begründung für das Anbringen, es gäbe keine gesetzliche Bestimmung, wonach den Vertrauenspersonen kein Antragsrecht zukomme, kann die Bundeswahlbehörde aus den für die Auslegung von wahlrechtlichen Normen geltenden strikten Interpretationsregeln nicht folgen. Spekulationen über die Intentionen des Gesetzgebers bezüglich der Aufgaben der Vertrauenspersonen bedeuten ein Abgehen von diesen Interpretationsregeln. Die im Anbringen vertretene Ansicht, ohne 'Mitwirkung' der Vertrauenspersonen wäre die Zuziehung dieses Personenkreises 'gänzlich sinnentleert', wird daher in keiner Weise geteilt. Abgesehen davon, dass in keiner Gesetzesstelle der Nationalrats-Wahlordnung 1992 von einer 'Mitwirkung' die Rede ist, ist auch eine Wortmeldung im Rahmen der Sitzung einer Wahlbehörde als 'Mitwirkung' zu verstehen. Überdies kann das Vorbringen einer Vertrauensperson, auch wenn es nicht in Form eines Antrags in die Sitzung einfließt, die Beratung und Entscheidungsfindung in einer Wahlbehörde ganz wesentlich beeinflussen. Es ist auch nicht gesagt, dass über Anliegen von Vertrauenspersonen keine Abstimmung stattfinden kann. In der Vergangenheit hat sich fallweise gezeigt, dass stimmberechtigte Mitglieder der Bundeswahlbehörde Anliegen von Vertrauenspersonen zu Anträgen erhoben haben und damit eine Abstimmung herbeigeführt haben."
2. Gegen diesen Bescheid wendet sich die vorliegende, auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde, in der die Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter, auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz sowie "in allen sonstigen erdenklichen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten" geltend gemacht und die kostenpflichtige Aufhebung des bekämpften Bescheides begehrt wird.
In der Beschwerdeschrift finden sich ua. die folgenden Ausführungen:
"Der Antrag der Vertrauenspersonen der Kommunistischen Partei Österreichs an die Bundeswahlbehörde vom 21.12.1999 (laut angefochtenem Bescheid: 'Anbringen') hatte das Feststellungsbegehren zum Inhalt, dass die Vertrauenspersonen der Bundeswahlbehörde das Recht haben, Anträge an die Bundeswahlbehörde zu stellen. Mit dem angefochtenen Bescheid wurde dieser Antrag zurückgewiesen und in der Begründung ausgeführt, dass die Zurückweisung des gegenständlichen Anbringens im Umstand begründet sei, dass für Vertrauenspersonen kein Recht bestehe, in der Bundeswahlbehörde Anträge zu stellen.
Die Bundeswahlbehörde erkannte jedoch nicht, dass gegenständlich zwischen dem Recht, im Rahmen der Beratungen der Bundeswahlbehörde sachbezogene Anträge zu stellen, und dem allgemeinverwaltungsprozessualen Recht, einen Antrag auf Erlassung eines Feststellungsbescheides über das Bestehen eines solchen Rechtes zu stellen, zu unterscheiden ist.
... Der Antrag der Vertrauenspersonen der Kommunistischen Partei Österreichs vom 21.12.1999 war auf Erlassung eines Feststellungsbescheides über das Bestehen eines Antragsrechtes gerichtet. Sohin erweist sich der angefochtene Bescheid als rechtswidrig, da durch Zurückweisung des 'Anbringens' den Vertrauenspersonen der Kommunistischen Partei Österreichs das Recht aberkannt wurde, einen Antrag auf Erlassung eines Feststellungsbescheides über das Bestehen eines Antragsrechtes zu stellen.
Nach der ständigen Rechtsprechung der beiden Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts (Walter/Thienel, Verwaltungsverfahrensgesetze I, 2. Aufl., 1998, E 203 zu §56 AVG) ist die Erlassung eines Feststellungsbescheides dann zulässig, wenn ein solcher entweder im Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist oder wenn eine gesetzliche Regelung zwar nicht besteht, die Erlassung eines solchen Bescheides aber im öffentlichen Interesse liegt oder wenn sie insofern im Interesse einer Partei liegt, als sie für die Partei ein notwendiges Mittel zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung ... darstellt.
Wie der Verfassungsgerichtshof und der Verwaltungsgerichtshof weiter präzisiert haben, sind die Verwaltungsbehörden nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, außerhalb ausdrücklicher gesetzlicher Einzelermächtigung im Rahmen ihrer örtlichen und sachlichen Zuständigkeit von Amts wegen Feststellungsbescheide über Rechte oder Rechtsverhältnisse zu erlassen, sofern ein im öffentlichen Interesse begründeter Anlass dazu gegeben ist und die Verwaltungsvorschriften nicht ausdrücklich anderes bestimmen. Es kommt auch der Partei des Verwaltungsverfahrens unter der zuletzt genannten Voraussetzung die Berechtigung zu, die bescheidmäßige Feststellung strittiger Rechte zu begehren.
... Es kann schon im Hinblick auf §8 AVG als unzweifelhaft bezeichnet werden, dass jemand Parteistellung dann hat, wenn er an der Sache vermöge eines Rechtsanspruches oder eines rechtlichen Interesses beteiligt ist. Unter 'Sache' ist hiebei der Prozessgegenstand des Verwaltungsverfahrens zu verstehen. Das ist die die Hauptfrage bildende Angelegenheit, über die im Spruch des Bescheides entschieden werden soll (Walter/Mayer, Grundriss des österreichischen Verwaltungsverfahrensrechts, Rz 116); im gegenständlichen Fall ist dies die begehrte Feststellung über das Antragsrecht von Vertrauenspersonen in der Bundeswahlbehörde.
Ein Antragsteller hat sohin das Recht, einen Feststellungsbescheid zu begehren und zu erhalten, wenn der Bescheid im Einzelfall notwendiges Mittel zweckentsprechender Rechtsverteidigung ist und so im Interesse der Partei liegt. Das rechtliche Interesse ist u.a. zweifelsfrei dann gegeben, wenn dem Feststellungsbescheid im konkreten Fall die Eignung zukommt, ein Recht oder Rechtsverhältnis für die Zukunft klarzustellen und dadurch eine Rechtsgefährdung des Antragstellers zu beseitigen (Walter/Thienel, aaO, E 204; auch VwGH 2000/05/0221 vom 19.12.2000).
... Die Beschwerdeführer begehrten einen bescheidmäßigen Abspruch über die ihnen als Vertrauenspersonen im Rahmen der Bundeswahlbehörde zukommenden Rechte. Die Erlassung eines Feststellungsbescheides ist die einzige Möglichkeit, über den Umfang dieser Rechte rechtsförmig Klarheit zu schaffen, und zwar in einer Weise, die auch der Nachprüfbarkeit durch den Verfassungsgerichtshof unterliegt.
Die belangte Behörde hätte sohin über den Antrag der Beschwerdeführer auf Erlassung eines Feststellungsbescheides betreffend die Legitimation durch Vertrauenspersonen in den Sitzungen der Bundeswahlbehörde in der Sache bescheidmäßig zu entscheiden gehabt. Durch die Zurückweisung des Antrages mangels 'Antragslegitimation' ist den Beschwerdeführern mit ihrem rechtlichen Interesse auf Feststellung eines Rechts der Zugang zum gesetzlichen Richter bzw. zu einem Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verwehrt worden.
... Dabei ist 'gesetzlicher Richter' jener, der nach dem Gesetz zur Entscheidung im konkreten Fall berufen ist, wobei der Schutz des Art83 Abs2 B-VG auch für das Verwaltungsverfahren gilt und daher unter dem 'Richter' im Sinne dieser Bestimmung auch die im konkreten Fall in Betracht kommende Verwaltungsbehörde zu verstehen ist (Klecatsky/Morscher, Bundesverfassungsrecht, E 16 und Vortext zu Art83 Abs2 B-VG).
... Die Beschwerdeführer sind darüber hinaus auch in ihrem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz verletzt. Sie haben wie jedermann/frau Anspruch darauf, dass ihr Antrag auf Feststellung des Bestehens eines Rechtes bei Vorliegen der Voraussetzungen (rechtliches Interesse; siehe oben) auf gehörige und gesetzeskonforme Art und Weise einer Erledigung zugeführt wird. Die inhaltliche Nichtbehandlung des Feststellungsantrages kommt bloßer Willkür gleich. Ein zur Beratung vorgelegener, alternativer und rechtskonformer Bescheidentwurf fand in die Entscheidungsfindung keinen Eingang."
3. Die Bundeswahlbehörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie den Beschwerdeausführungen entgegentritt und beantragt, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die - zulässige - Beschwerde erwogen:
1. Die hier in erster Linie maßgeblichen Bestimmungen der NRWO haben - samt Überschrift - folgenden Wortlaut:
"Bundeswahlbehörde
§12. (1) Für das ganze Bundesgebiet wird am Sitz des Bundesministeriums für Inneres die Bundeswahlbehörde eingesetzt.
(2) Sie besteht aus dem Bundesminister für Inneres als Vorsitzendem und Bundeswahlleiter sowie aus elf Beisitzern, von denen zwei ihrem Beruf nach dem richterlichen Stand angehören oder angehört haben.
(3) Die Mitglieder der Bundeswahlbehörde dürfen keiner anderen Wahlbehörde angehören.
..."
"Einbringung der Anträge auf Berufung der Beisitzer
und Ersatzbeisitzer
§14. (1) Spätestens am zehnten Tag nach dem Stichtag haben die Vertrauensleute der Parteien, die sich an der Wahlbewerbung (§42) beteiligen wollen, ihre Vorschläge über die gemäß §15 Abs3 zu bestellenden, nicht dem richterlichen Beruf entstammenden Beisitzer und Ersatzbeisitzer der neu zu bildenden Wahlbehörden bei den im Abs3 bezeichneten Wahlleitern dieser Wahlbehörden einzubringen. Den Vorschlägen ist, unbeschadet der Bestimmungen des §15 Abs2, die Anzahl der Beisitzer und Ersatzbeisitzer zugrunde zu legen, die ihnen nach der Zusammensetzung der Wahlbehörden am Stichtag zukommt.
(2) Als Beisitzer und Ersatzbeisitzer können nur Personen vorgeschlagen werden, die den Vorschriften des §6 Abs3 entsprechen.
(3) Die Eingaben sind für die Bildung der Bundeswahlbehörde an den Bundesminister für Inneres als Bundeswahlleiter, für die Bildung der Landeswahlbehörden an den Landeshauptmann, für die Bildung der Bezirkswahlbehörden an den Landeswahlleiter und für die Bildung der Gemeinde- und Sprengelwahlbehörden an den Bezirkswahlleiter zu richten.
(4) Verspätet einlangende Eingaben sind nicht zu berücksichtigen, es sei denn, daß es sich um Wahlbehörden handelt, deren nachträgliche Bildung durch Änderungen in den Wahlsprengeln, in den Gemeindegebieten oder in den politischen Bezirken unabweislich geworden ist.
(5) Der Wahlleiter kann verlangen, daß die Vertrauensleute einer Partei, die Vorschläge gemäß Abs1 einbringt, ausdrücklich und schriftlich erklären, daß sich diese Partei an der Wahlbewerbung gemäß §42 beteiligen wolle. Wird diese Erklärung nicht abgegeben, so gelten die Vorschläge als nicht eingebracht. Sind dem Wahlleiter die Vertrauensleute bekannt und ist er in der Lage, zu beurteilen, ob die einreichenden Personen tatsächlich die Partei vertreten, oder wird ein Antrag von einer im Nationalrat vertretenen Partei eingebracht, so hat er den Antrag sofort in weitere Behandlung zu nehmen. Ist dies nicht der Fall, so hat er die Antragsteller zu veranlassen, daß die Eingabe, sofern dies nicht bereits geschehen ist, noch innerhalb der im Abs1 bestimmten Frist von wenigstens hundert Wahlberechtigten unterschrieben wird.
(6) Vor Berufung der Beisitzer und Ersatzbeisitzer können die Antragsteller ihre Anträge jederzeit ändern oder zurückziehen. Die Bestimmungen der Abs2, 3 und 5 gelten sinngemäß."
"Berufung der Beisitzer und Ersatzbeisitzer, Entsendung von
Vertrauenspersonen
§15. (1) Die Beisitzer und Ersatzbeisitzer der vor jeder Wahl neu zu bildenden Bundeswahlbehörde werden von der Bundesregierung berufen.
(2) Die Berufung der Beisitzer und Ersatzbeisitzer in den übrigen neu zu bildenden Wahlbehörden obliegt den neuen Wahlbehörden, und zwar bei den Landeswahlbehörden dem Bundeswahlleiter, bei den Bezirkswahlbehörden dem Landeswahlleiter und bei den Gemeinde- und Sprengelwahlbehörden dem Bezirkswahlleiter. Tritt hierdurch in der Zusammensetzung der Wahlbehörden gegenüber dem Zeitpunkt der Wahlausschreibung eine Änderung ein, so haben die Vertrauensleute der von der Änderung betroffenen Parteien (§14 Abs1) innerhalb der von der Wahlbehörde zu bestimmenden Frist die erforderlichen Vorschläge einzubringen.
(3) Die nicht dem richterlichen Beruf entstammenden Beisitzer und Ersatzbeisitzer werden auf Grund der Vorschläge der Parteien unter Anwendung des d'Hondtschen Höchstzahlenverfahrens nach ihrer bei der letzten Wahl des Nationalrates im Bereich der Wahlbehörde, bei Sprengelwahlbehörden im Bereich der Gemeinde festgestellten Stärke berufen.
(4) Hat eine Partei (§14 Abs1) jedoch gemäß Abs3 keinen Anspruch auf Berufung eines Beisitzers, so ist sie, falls sie im zuletzt gewählten Nationalrat durch mindestens drei Mitglieder vertreten ist, berechtigt, in jede Wahlbehörde höchstens zwei Vertreter als ihre Vertrauenspersonen zu entsenden. Das gleiche Recht steht hinsichtlich der Landeswahlbehörden und der Bundeswahlbehörde auch solchen Parteien zu, die im zuletzt gewählten Nationalrat nicht vertreten sind. Die Vertrauenspersonen sind zu den Sitzungen der Wahlbehörde einzuladen. Sie nehmen an den Verhandlungen ohne Stimmrecht teil. Im übrigen finden die Bestimmungen der Abs1, 2 und 5 sowie der §§6 Abs3, 14, 16 Abs2, 19 Abs1, 2, 3 erster Satz, 4 und 5, 20 und 56 Abs1 letzter Satz sinngemäß Anwendung.
(5) Die Namen der Mitglieder der Wahlbehörden sind ortsüblich kundzumachen."
2. Angesichts der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der von der Bundeswahlbehörde bei Erlassung des bekämpften Bescheides angewendeten gesetzlichen Bestimmungen ist nur zu prüfen, ob die Beschwerdeführer durch diesen Bescheid in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht verletzt wurden.
3. Die Bundeswahlbehörde hat den Antrag der Beschwerdeführer auf Erlassung eines Feststellungsbescheides "über das Bestehen eines Antragsrechtes für Vertrauenspersonen in der Bundeswahlbehörde" als unzulässig zurückgewiesen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes wären die Beschwerdeführer dann im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt worden, wenn die belangte Behörde dadurch zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert hätte (vgl. zB VfSlg. 11.405/1987, 13.280/1992, 13.882/1994). Ein solcher Vorwurf kann aber hier nicht mit Recht erhoben werden:
4. Ein Feststellungsbescheid ist nach ständiger Rechtsprechung beider Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts nur dann zulässig, wenn er entweder in einem Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist, oder wenn eine gesetzliche Regelung hierüber zwar nicht besteht, die Erlassung eines solchen Bescheides aber im öffentlichen Interesse gelegen oder für eine Partei ein notwendiges Mittel zweckverfolgender Rechtsverteidigung ist (vgl. etwa VfSlg. 11.764/1988 und 15.612/1999).
Das Interesse der Partei an der Erlassung eines Feststellungsbescheides muss daher ein rechtliches sein. Der Feststellungsbescheid dient dazu, Rechte oder Rechtsverhältnisse zur Abwendung einer Rechtsgefährdung der Partei klarzustellen (vgl. VfSlg. 11.764/1988 mwH).
5. Im vorliegenden Fall ist aber ein rechtliches Interesse der Beschwerdeführer an der von ihnen begehrten bescheidmäßigen Feststellung von vornherein auszuschließen. Die die Teilnahme der Vertrauenspersonen an den Sitzungen der Bundeswahlbehörde regelnden Bestimmungen des §15 Abs4 NRWO haben nämlich - soweit gesetzlich nicht ausdrücklich anderes normiert ist (so etwa in §20 NRWO betreffend den Gebührenanspruch der Mitglieder der Wahlbehörden, welche Bestimmung gemäß §15 Abs4 letzter Satz NRWO sinngemäß auch für Vertrauenspersonen gilt) - nicht die Rechtsstellung der Vertrauenspersonen als Organwalter, sondern allein deren (staatliche) Funktion zum Gegenstand; die Ausübung dieser Funktion berührt aber die subjektive Rechtssphäre der Beschwerdeführer nicht (vgl. VfSlg. 11.750/1988 mwH).
Angesichts dessen waren die Beschwerdeführer auch nicht legitimiert, die bescheidmäßige Feststellung durch die Bundeswahlbehörde zu begehren, "dass Vertrauenspersonen ... gemäß §15 Abs4 NRWO das Recht haben, Anträge an die Bundeswahlbehörde zu stellen". Die Bundeswahlbehörde war sohin mit der Zurückweisung dieses Antrages im Recht, weshalb die Beschwerdeführer dadurch nicht im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt wurden.
6. Im Hinblick darauf, dass die Behörde rechtsrichtig entschieden hat, ist es auch ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführer in anderen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurden.
Die Beschwerde war daher abzuweisen.
7. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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