I. In §54a des Zivildienstgesetzes 1986, BGBl. Nr. 679, idF der ZDG-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000, werden Absatz 1, Absatz 3 erster Satz und Absatz 4 als verfassungswidrig aufgehoben.
Die Aufhebung dieser Bestimmungen tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2005 in Kraft.
Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft.
Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt I verpflichtet.
II. Die §§2 bis 4 der Verordnung über die Übertragung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung (Übertragungs-Verordnung), BGBl. II Nr. 140/2002, werden als gesetzwidrig aufgehoben.
§1 der Verordnung über die Übertragung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung (Übertragungs-Verordnung) idF BGBl. II Nr. 140/2002, war gesetzwidrig.
Der Bundesminister für Inneres ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt II verpflichtet.
III. Im Übrigen wird das von Amts wegen eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren eingestellt.
Entscheidungsgründe:
I. Beim Verfassungsgerichtshof ist zu B1248/03 das Verfahren über eine auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
1.1. Der Beschwerdeführer leistete von 4. Oktober 1999 bis 30. September 2000 seinen ordentlichen Zivildienst. Mit Schreiben an den Bundesminister für Inneres vom 22. August 2000 stellte er den Antrag auf Feststellung der Höhe der monatlichen Grundvergütung und auf Feststellung, inwieweit er einen Anspruch auf unentgeltliche Verpflegung habe.
Über diesen Antrag erging ein Bescheid des Bundesministers für Inneres vom 29. September 2000 des Inhalts, dass ab 1. Juni 2000 die monatliche Grundvergütung 3648 Schilling betrage, das Mehrbegehren auf Feststellung, inwieweit ab 1. Juni 2000 ein Anspruch auf unentgeltliche Verpflegung bestehe, aber zurückgewiesen werde.
1.2. Der Einschreiter bekämpfte diesen Bescheid mit Beschwerde nach Art144 B-VG beim Verfassungsgerichtshof (protokolliert zu B1803/00). Dieser leitete aus Anlass einer anderen, gleichartigen Beschwerde ein Gesetzesprüfungsverfahren ein (protokolliert zu G212/01). Es endete mit dem Ausspruch, dass näher bezeichnete Ausdrücke und Ziffern im Bundesgesetz, mit dem das Zivildienstgesetz geändert wird, BGBl. I Nr. 28/2000, verfassungswidrig waren (Erkenntnis vom 6. Dezember 2001, G212/01, = VfSlg. 16.389/2001).
Da der zu B1803/00 protokollierte Beschwerdefall des nunmehrigen Einschreiters dem Anlassfall gleichstand, die belangte Behörde bei Erlassung des damals bekämpften Bescheides die als verfassungswidrig erkannten Gesetzesstellen angewendet hatte und es nach Lage des Falles nicht ausgeschlossen war, dass diese Gesetzesanwendung für die Rechtsstellung des Beschwerdeführers von Nachteil war, wurde der angefochtene Bescheid vom 29. September 2000 mit Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 12. Dezember 2001, B1796/00 u.a. Zlen. (darunter auch B1803/00), aufgehoben.
2. Unter Bezugnahme auf das Erkenntnis G212/01 erhob der Einschreiter mit Schriftsatz vom 7. August 2002 beim Verfassungsgerichtshof eine (zu A69/02 protokollierte) Klage nach Art137 B-VG, mit der er vom Bund mit näherer Begründung die Bezahlung von 993 € (samt Zinsen) als ausstehende Verpflegungsleistung begehrte.
Der Verfassungsgerichtshof wies diese Klage wegen Unzuständigkeit zurück (s. Beschluss vom 11. Dezember 2002, A11/02 u.a. Zlen. [darunter auch A69/02]). Diese Entscheidung wurde im Kern damit begründet, dass infolge Aufhebung des vom Bundesminister für Inneres ergangenen Bescheides vom 29. September 2000 durch den Verfassungsgerichtshof "jedenfalls der Antrag des Einschreiters an den Bundesminister für Inneres auf Feststellung, 'inwieweit ich einen Anspruch auf unentgeltliche Verpflegung habe', als unerledigt zu betrachten" und die Behörde gehalten ist, einen (Feststellungs ) Bescheid zu erlassen (vgl. dazu näher den Beschluss VfGH 3.12.2002, A10/02, auf welchen der zuvor erwähnte Beschluss A11/02 u.a. Zlen. verweist).
3. Bereits zuvor hatte die Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. einen Ersatzbescheid vom 29. August 2002 erlassen, mit dem sie den Antrag des Einschreiters (vom 22. August 2000) abwies.
Gegen diesen abweisenden Bescheid der Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. erhob der Einschreiter mit Schriftsatz vom 13. September 2002 Berufung. Er stellte darin mit näherer Begründung an den Bundesminister für Inneres als Berufungsbehörde den Antrag,
"a) den angefochtenen Bescheid aufzuheben und selbst über meinen Antrag dahingehend abzusprechen, dass ich im verfahrensgegenständlichen Zeitraum neben dem Anspruch auf die Pauschalvergütung auch einen Anspruch auf Verpflegungsgeld pro Kalendertag, an dem ich Zivildienst leistete, in Höhe von S 155,-
(das sind € 11,26) habe;
b) in eventu den angefochtenen Bescheid dahingehend abzuändern, dass festgestellt wird, dass ich im verfahrensgegenständlichen Zeitraum neben dem Anspruch auf die Pauschalvergütung auch einen Anspruch auf Verpflegungsgeld pro Kalendertag, an dem ich Zivildienst leistete, in Höhe von S 155,-
(das sind € 11,26) habe."
4.1. Darüber erging eine Berufungsvorentscheidung der Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. vom 5. März 2003. Diese trat infolge eines vom Einschreiter eingebrachten Vorlageantrages gemäß §64a Abs3 AVG außer Kraft.
4.2. Mit Berufungsbescheid vom 6. August 2003 stellte der Bundesminister für Inneres fest:
5. Gegen diesen Bescheid des Bundesministers für Inneres vom 6. August 2003 richtet sich die oben unter Pkt. I. erwähnte Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof.
6. Der Verfassungsgerichtshof hat aus Anlass dieser Beschwerde am 11. März 2004 beschlossen, gemäß Art140 Abs1 B-VG ein Verfahren zur amtswegigen Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des §54a Abs1 bis 7 ZDG 1986, BGBl. Nr. 679, idF der ZDG-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000, einzuleiten sowie gemäß Art139 Abs1 B-VG ein amtswegiges Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit der Verordnung über die Übertragung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung (Übertragungs-Verordnung), BGBl. II Nr. 140/2002, einzuleiten.
7. Die Bundesregierung hat mit Schriftsatz vom 2. Juni 2004 eine Äußerung erstattet, in der beantragt wird, der Verfassungsgerichtshof wolle die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nicht als verfassungswidrig aufheben sowie für den Fall der Aufhebung gemäß Art140 Abs5 B-VG für das Außerkrafttreten eine Frist von 18 Monaten bestimmen.
8. Der Bundesminister für Inneres hat mit Schriftsatz vom 8. Juni 2004 eine Äußerung erstattet und alle auf die angefochtene Verordnung bezughabenden Akten vorgelegt.
II. Zur Rechtslage:
1. Mit dem Bundesgesetz BGBl. I Nr. 28/2000 (im Folgenden kurz als ZDÄG - Bundesgesetz über die Änderung des Zivildienstgesetzes - bezeichnet) war das Zivildienstgesetz 1986 - ZDG, BGBl. Nr. 679, (zuvor letztmalig geändert durch Bundesgesetz BGBl. I Nr. 29/1998), unter anderem dahingehend abgeändert worden, dass mit 1. Juni 2000 der Anspruch des Zivildienstleistenden auf unentgeltliche Verpflegung entfallen und gleichzeitig die Grundvergütung erhöht worden war.
Entsprechend der in §25a Abs2 Zivildienstgesetz (im Folgenden ZDG) festgelegten Bemessungsgrundlage hatte die monatliche Grundvergütung vor dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 28/2000 (ZDÄG) zuletzt 2358 Schilling und nach dessen Inkrafttreten 3648 Schilling betragen.
2.1. Mit Erkenntnis vom 6. Dezember 2001, G212/01, (= VfSlg. 16.389/2001), sprach der Verfassungsgerichtshof aus, dass näher bezeichnete Ausdrücke und Ziffern des ZDÄG verfas-sungswidrig waren. (Eine Aufhebung kam nicht in Frage, weil die betreffenden Gesetzesstellen infolge Neugestaltung der Rechtslage durch die ZDG-Novelle 2001 - wie soeben dargelegt - im Zeitpunkt der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes nicht mehr dem Rechtsbestand angehörten.)
2.2. Der Verfassungsgerichtshof erachtete bestimmte Ausdrücke und Ziffern des ZDÄG im Kern deshalb als verfassungswidrig, weil die (in ihnen normierte) Erhöhung der Grundvergütung des Zivildienstleistenden nicht geeignet war, den (gleichfalls durch sie bewirkten) Entfall des Anspruchs auf Verpflegung auszugleichen. Darin erblickte der Verfassungsgerichtshof eine Verletzung des durch Art9a Abs3 B-VG iVm. §2 Abs1 ZDG verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Ausnahme von der Wehrpflicht zwecks Zivildienstleistung, weil der verfassungsrechtlich gebotenen Verpflichtung des Staates zur Gewährleistung der Versorgung der Zivildienstleistenden nicht entsprochen wurde bzw. die Ableistung des Zivildienstes während der Geltung der in Rede stehenden Rechtslage (= 1. Juni 2000 bis 31. Dezember 2000) faktisch erschwert wurde (vgl. VfSlg. 16.389/2001, S 876).
3.1. Mit der Zivildienstgesetz-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000, kam es zu einer neuerlichen Novellierung des ZDG in der Fassung BGBl. I Nr. 28/2000: Es wurde erneut ein Anspruch des Zivildienstleistenden auf Verpflegung normiert und die Erhöhung der Grundvergütung rückgängig gemacht. Die entsprechenden Bestimmungen traten mit 1. Jänner 2001 in Kraft.
3.2. Die Novellierung erfolgte mit dem Ziel, "Regelungen über den Zivildienst einer Neuregelung zu unterziehen", um "ihn unbürokratischer und effizienter auszugestalten" (vgl. im Detail RV 338 BlgNR XXI. GP). Unter anderem wurde §54a in das Zivildienstgesetz eingefügt, der die Möglichkeit eröffnet, ein geeignetes Unternehmen mit der Durchführung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung zu betrauen.
§54a ZDG lautet:
"ABSCHNITT VIIa
Beauftragung eines Unternehmens
§54a. (1) Der Bundesminister für Inneres ist ermächtigt, mit
der Durchführung von ihm übertragenen Aufgaben der
Zivildienstverwaltung gemäß den Abschnitten III, V und VI,
ausgenommen die Erlassung von Verordnungen, ein im Hinblick auf die
zu übertragenden Befugnisse und die Gewährleistung der
Aufgabenerfüllung geeignetes Unternehmen nach Durchführung eines
Vergabeverfahrens vertraglich zu beauftragen. Bei der Prüfung der
Eignung ist darauf Bedacht zu nehmen, ob das Unternehmen der sozialen
Zielsetzung des Einsatzes von Zivildienstleistenden gerecht wird und
die Gleichbehandlung der Einrichtungen gesichert scheint.
(2) In dem Umfang, in dem vom Unternehmen Bescheide nach diesem Bundesgesetz zu erlassen sind, ist das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 - AVG anzuwenden.
(3) Die Übertragung der Aufgaben an das ausgewählte Unternehmen sowie der Widerruf einer Übertragung von Aufgaben ist vom Bundesminister für Inneres mittels Verordnung kundzumachen. Zusammen mit einer Übertragung hat der Bundesminister für Inneres auch festzulegen, welche der in §57a genannten Datenarten dem Unternehmen für die Erfüllung der übertragenen Aufgaben zu übermitteln sind.
(4) Der Bundesminister für Inneres kann den mit dem Unternehmen geschlossenen Vertrag mit sofortiger Wirkung auflösen und die damit erteilten Befugnisse widerrufen, wenn das Unternehmen eine wichtige Vertragsbedingung nach Ablauf einer ihm gesetzten Nachfrist nicht erfüllt.
(5) Das Unternehmen unterliegt bei seiner Tätigkeit im Rahmen der ihm gemäß Abs1 übertragenen Aufgaben der Aufsicht des Bundesministers für Inneres, dem von der Geschäftsführung alle erforderlichen Auskünfte zu erteilen und alle entsprechenden Unterlagen vorzulegen sind. Der Bundesminister für Inneres kann dem Unternehmen in Ausübung seines Aufsichtsrechtes allgemeine Weisungen oder Weisungen im Einzelfall erteilen. Dies gilt insbesondere für die Wahrung öffentlicher Interessen nach §§8a Abs6, 13 Abs1 Z1 und 16.
(6) Gegen Bescheide des Unternehmens ist eine Berufung an den Bundesminister für Inneres zulässig.
(7) Die Dienstnehmer des Unternehmens sind bei Erfüllung der in Vollziehung des Zivildienstgesetzes übertragenen Aufgaben zur Verschwiegenheit über alle ihnen ausschließlich aus ihrer Tätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen auch nach dem Ende des Dienstverhältnisses verpflichtet.
(8) Das beauftragte Unternehmen haftet dem Bund für Schadenersatzleistungen, die dieser nach Maßgabe des Amtshaftungsgesetzes, BGBl. Nr. 20/1949, für den Schaden am Vermögen oder an der Person, den ein Dienstnehmer oder ein Organ des beauftragten Unternehmens in Vollziehung dieses Bundesgesetzes durch ein rechtswidriges Verhalten wem immer schuldhaft zugefügt hat, geleistet hat, sofern der Schaden vorsätzlich oder grob fahrlässig verursacht worden ist.
(9) Soweit das Unternehmen in Vollziehung der Gesetze tätig ist, ist seine Tätigkeit dem öffentlichen Bereich gemäß §5 Abs1 und 2 des Datenschutzgesetzes 2000, BGBl. I Nr. 165/1999, zuzurechnen."
Gemäß §76c Abs15 ZDG ist §54a mit 1. Jänner 2001 in Kraft getreten.
4. Aufgrund des §54a ZDG wurde mit Wirksamkeit vom 1. April 2002 eine Verordnung des Bundesministers für Inneres über die Übertragung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung (Übertragungs-Verordnung), BGBl. II Nr. 140/2002, erlassen.
Diese Verordnung lautet wie folgt:
"Auf Grund des §54 a des Zivildienstgesetzes 1986, BGBl. Nr. 679, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 98/2001, wird verordnet:
Ausgewähltes Unternehmen
§1. Der Bundesminister für Inneres überträgt mit Wirksamkeit vom 1. April 2002 ihm übertragene Aufgaben der Zivildienstverwaltung nach Durchführung eines Vergabeverfahrens an das Österreichische Rote Kreuz, Generalsekretariat, das diese Aufgaben unter ausschließlicher Inanspruchnahme der Zivildienstverwaltungs Ges. m. b. H. wahrnimmt.
Übertragene Aufgaben
§2. Die Übertragung gemäß §1 umfasst die in den Abschnitten III, V und VI genannten Aufgaben. Davon ausgenommen sind die Vollziehung der §§12a, 12b, 13 Abs1 Z1 und 16 sowie die in diesen Abschnitten vorgesehenen Ermächtigungen zur Erlassung von Verordnungen.
Verwendung personenbezogener Daten
§3. (1) Der Zivildienstverwaltungs Ges. m. b. H. sind zur Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben ausschließlich folgende Datenarten vom Bundesministerium für Inneres zu übermitteln:
1. Daten über die Identität des Zivildienstpflichtigen und Daten, die seine Erreichbarkeit ermöglichen,
2. Daten über die körperliche Eignung der Zivildienstpflichtigen, soweit dies für die Zivildienstverwaltung unerlässlich ist,
3. Daten über besondere Kenntnisse und Fertigkeiten der Zivildienstpflichtigen,
4. Daten des Verfahrens zur Feststellung der Zivildienstpflicht,
5. Daten des Verfahrens zur Zuweisung und zur Leistung des Zivildienstes, sofern dieser noch nicht vollständig abgeleistet ist, ansonsten im Einzelfall über Antrag des Zivildienstpflichtigen oder bei Nachweis eines berechtigten Interesses und
6. Daten über die Identität der Rechtsträger und deren Zivildiensteinrichtungen sowie Daten, die ihre Erreichbarkeit ermöglichen.
(2) Soweit es sich um strafrechtlich relevante Daten im Sinne des §8 Abs4 DSG 2000, BGBl. I Nr. 165/1999, in der Fassung BGBl. I Nr. 136/2001 oder sensible Daten im Sinne des §4 Z2 DSG handelt, sind angemessene Sicherheitsmaßnahmen zum Schutz des besonderen Geheimhaltungsinteresses der Betroffenen zu ergreifen; soweit automationsunterstützte Verarbeitung eingesetzt wird, dürfen Übermittlungen nur in verschlüsselter Form erfolgen.
In-Kraft-Treten
§4. Diese Verordnung tritt am 1. April 2002 in Kraft."
5. Mit BGBl. II Nr. 343/2004, ausgegeben am 30. August 2004, erfuhr die Verordnung des Bundesministers für Inneres vom 29. März 2002 über die Übertragung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung (Übertragungs-Verordnung), BGBl. Nr. 140/2002, folgende Änderung:
"1. §1 samt Überschrift lautet:
'Ausgewähltes Unternehmen
§1. Der Bundesminister für Inneres überträgt ihm übertragene Aufgaben der Zivildienstverwaltung an die Zivildienstverwaltungs Ges. m. b. H.'
2. Der bisherige §4 erhält die Absatzbezeichnung '1' und es wird folgender Abs2 angefügt:
'(2) §1 in der Fassung der Verordnung BGBl. II Nr. 343/2004 tritt mit 1. September 2004 in Kraft.' "
Begründend wird dazu in den Erläuterungen zum Verordnungsentwurf ausgeführt, dass Ziel der Änderung die "Feststellung des gesetzeskonformen Zustandes im Sinne der Ausführungen des VfGH" sei, der mit Beschluss vom 11. März 2004, Zl. B1248/03-7, beschlossen hat, die Gesetzmäßigkeit der Übertragungs-Verordnung gemäß Art139 Abs1 B-VG von Amts wegen u.a. deshalb zu prüfen, weil es sich beim Generalsekretariat des Österreichischen Roten Kreuzes nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes nicht um ein Unternehmen im Sinne des Wortlauts des §54a Abs1 ZDG handle.
Dem Umstand, dass tatsächlich die Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. behördliche Aufgaben wahrzunehmen hätte, sei im Verordnungstext durch die Nennung der tatsächlichen Rechtsform der Durchführung Rechnung zu tragen. Nunmehr solle unmissverständlich geregelt werden, dass die Beauftragung an die Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. erfolge. Die erfolgte Änderung der Übertragungs-Verordnung trage nicht zuletzt den mehrjährigen positiven Erfahrungen in der Aufgabenerfüllung durch die Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. Rechnung. Es solle - unter Beachtung der vorläufigen Bedenken des Verfassungsgerichtshofes - eine eindeutige gesetzeskonforme Regelung in der Verordnung getroffen werden, die Art18 B-VG entsprechend klarstelle, dass die Übertragung der Aufgaben im Sinne des §54a ZDG in rechtsstaatlich gebotener Weise - wie bisher - durch Verordnung des Bundesministers für Inneres erfolge und im Innenverhältnis ein vertragliches Verhältnis bestehe.
III. Zu den einzelnen Bedenken:
1. In der Sache hegte der Verfassungsgerichtshof gegen §54a Abs1 bis 7 zunächst das Bedenken, dass durch die Ausgliederung bestimmter Aufgaben der Zivildienstverwaltung (insbesondere des Abschnitts III) nicht ausgliederbare Kernaufgaben der staatlichen Verwaltung zur Durchführung an ein Unternehmen übertragen wurden.
1.1. In seinem Beschluss vom 11. März 2004 ging der Gerichtshof zunächst davon aus, dass - bei Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Ausgliederung von Aufgaben - eine enge Verknüpfung von Aufgaben der Vollziehung des Zivildienstgesetzes (bzw. Ersatzdienstleistungen) mit Angelegenheiten der militärischen Landesverteidigung (bzw. militärischen Dienstleistungen) besteht; wörtlich wurde dazu ausgeführt:
"(...)
Die Verpflichtung zur Leistung des Zivildienstes setzt - bei gegebener (Verfassungs )Rechtslage - die Wehrpflicht des männlichen österreichischen Staatsbürgers notwendigerweise voraus.
Es scheint daher vorläufig der Schluss nahe zu liegen, dass zentrale Aufgaben der Vollziehung des Zivildienstgesetzes aus dem Blickwinkel der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Ausgliederung von Aufgaben nicht anders zu beurteilen wären als Angelegenheiten der militärischen Landesverteidigung selbst; vgl. in diesem Sinne auch VfSlg. 13.905/1994:
(...)
Die enge Verknüpfung von militärischen Dienstleistungen mit den - im Falle der Verweigerung der Erfüllung der 'klassischen' Wehrpflicht zu leistenden - Ersatzdienstleistungen zeigt sich auch darin, dass in Art4 Abs3 litb EMRK für beide Dienstleistungen gleichermaßen festgelegt ist, dass sie keine verbotene Zwangs- oder Pflichtarbeit im Sinne dieses Artikels darstellen. Dass die Verpflichtung zur Leistung des Ersatzdienstes auch vor dem Hintergrund der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zwangsweise durchgesetzt werden kann - wie die EKMR in der Entscheidung Johansen (vgl. Appl. 10.600/83, DR 44, 155) ausdrücklich festgestellt hat - macht die Vergleichbarkeit mit der Wehrpflicht auch unter dem Blickwinkel zulässiger Grundrechtseingriffe deutlich."
1.2. Was die Übertragung bestimmter Aufgaben der Zivildienstverwaltung zur Durchführung an ein Unternehmen betrifft, hegte der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 11. März 2004 Bedenken betreffend deren Zugehörigkeit zu den nicht ausgliederbaren Kernaufgaben der staatlichen Verwaltung:
"Der Umstand, dass es sich - wie dargestellt - bei der Leistung des Zivildienstes um eine Ausnahme vom Verbot der Zwangs- und Pflichtarbeit iSd. Art4 Abs3 litb EMRK handelt, scheint auch ein Indiz dafür zu sein, dass zentrale Aufgaben der Zivildienstverwaltung, welche die Verpflichtungen des einzelnen Zivildieners zur Dienstleistung umsetzen, aktualisieren und administrieren, als staatliche Kernaufgaben zu beurteilen sein könnten.
(...)
Durch die Befugnis, diese Aufgaben zu übertragen, scheint aber bewirkt worden zu sein, dass wesentliche Steuerungsinstrumente der Zivildienstverwaltung - nämlich nahezu alle hoheitlichen Elemente, welche die gesetzmäßige Abwicklung der Zivildienstleistung voraussetzen - nicht mehr durch den Staat selbst erfolgen.
Vor diesem Hintergrund ist der Gerichtshof vorläufig der Auffassung, dass durch die Ausgliederung bestimmter - zuvor näher dargestellter - Aufgaben der Zivildienstverwaltung (insbesondere des Abschnitts III) nicht ausgliederbare Kernaufgaben der staatlichen Verwaltung zur Durchführung an ein Unternehmen übertragen wurden
(...)."
1.3. Die Bundesregierung hat mit Schriftsatz vom 2. Juni 2004 eine Äußerung erstattet, in der sie den einzelnen Bedenken des Verfassungsgerichtshofes ob der Verfassungsmäßigkeit des §54a Abs1 bis 7 mit nachfolgenden Argumenten entgegentritt:
Die Bundesregierung kann die im Beschluss des Verfassungsgerichtshofes vom 11. März 2004 vertretene Auffassung hinsichtlich der engen Verknüpfung von Ersatzdienstleistungen mit militärischen Dienstleistungen nicht teilen und weist zunächst darauf hin, dass Zivildienst schon kompetenzrechtlich eine andere Materie darstelle als die Angelegenheiten der militärischen Landesverteidigung. Weiters sollten die Aufgaben des Zivildienstes "inhaltlich" gesehen werden und nicht als Folge der vom Verfassungsgerichtshof getroffenen Annahme, dass "die Verpflichtung zur Leistung des Zivildienstes (...) die Wehrpflicht des männlichen österreichischen Staatsbürgers notwendigerweise voraus(setzt)". Die Aufgaben der militärischen Landesverteidigung (vor allem Schutz der Grenzen der Republik) seien dabei typische Beispiele für die Ausübung staatlicher Gewalt, während die in §3 ZDG genannten Aufgaben - mögen sie auch gemäß Abs1 den Zivildienstpflichtigen in gleicher Weise belasten wie den Wehrpflichtigen - ihrer Art nach auch von Privaten besorgt werden könnten.
Zu dem im Prüfungsbeschluss des Verfassungsgerichtshofes gegebenen Hinweis auf Art4 EMRK führt die Bundesregierung wörtlich Folgendes aus:
"(...)
Nach Ansicht der Bundesregierung differenziert die genannte Bestimmung der EMRK zwischen 'Dienstleistungen militärischen Charakters' und solchen Dienstleistungen, die an deren Stelle treten. Art4 EMRK Abs3 litb kann daher aufgrund eines Umkehrschlusses lediglich entnommen werden, dass eine Dienstpflicht, die an Stelle einer Dienstleistung militärischen Charakters tritt, keine Zwangs- oder Pflichtarbeit im Sinne des Art4 EMRK ist, nicht kann jedoch daraus der Schluss gezogen werden, dass diese auch eine Dienstleistung militärischen Charakters ist. Dass die Verpflichtung zur Leistung des Ersatzdienstes auch vor dem Hintergrund der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zwangsweise durchgesetzt werden kann, vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Aus der Sicht der Bundesregierung ist auch zu bestreiten, dass eine 'enge Verknüpfung von militärischen Dienstleistungen mit den - im Falle der Verweigerung der Erfüllung der 'klassischen' Wehrpflicht zu leistenden - Ersatzdienstleistungen' besteht. Die EMRK enthält keine Vorschriften darüber, wie die Staaten einen - allfälligen - Zivildienst zu organisieren haben. Dass jedenfalls in Österreich gerade keine enge Verknüpfung bestehen soll, zeigt etwa die strenge organisatorische Trennung der beiden Systeme.
Auch das zitierte Erkenntnis VfSlg. 13.905/1994 scheint dieser Ansicht nicht entgegen zu stehen. In diesem Erkenntnis ist nach Ansicht der Bundesregierung dargetan, dass die Wehrpflicht im Vergleich zur Zivildienstpflicht ein aliud darstellt, wenn ausgeführt wird, dass '...(bereits) die Einbringung der Zivildiensterklärung die Rechtsposition des Wehrpflichtigen im erwähnten Sinn ändert, ihn also von der Wehrpflicht befreit und zugleich der Zivildienstpflicht unterwirft.' (...)"
Den Bedenken des Gerichtshofes hinsichtlich der Übertragung ausgliederungsfester Kernaufgaben der staatlichen Verwaltung an ein Unternehmen begegnet die Bundesregierung mit der Umschreibung des ihrer Auffassung nach "maßgeblichen ausgliederungsfesten Verwaltungsbereiches" und der Abgrenzung der Begriffe "Militärwesen", "militärische Landesverteidigung" und "militärische Angelegenheiten".
a) Zu den Begriffen "Militärwesen" und "militärische Landesverteidigung" führt die Bundesregierung Folgendes aus (Hervorhebung im Original):
"Dem zitierten Erkenntnis [Anm.: VfSlg. 14.473/1996] ist klar zu entnehmen, dass die 'Vorsorge für die Sicherheit nach außen' eine Kernaufgabe des Staates ist. Der Verfassungsgerichtshof dürfte - wie aus dem nächsten Halbsatz zu folgen scheint - diesen Begriff mit jenem des 'Militärwesens' gleichsetzen. Dazu ist aber festzuhalten, dass der Begriff des 'Militärwesens' juristisch nicht genau umrissen werden kann, da er weder in der Bundesverfassung noch in geltenden einfachgesetzlichen Bestimmungen entsprechende Verwendung findet.
Der Verfassungsgerichtshof dürfte aber nach seinen Ausführungen im vorliegenden Prüf[ungs]beschluss davon ausgehen, dass dieser Aufgabenbereich mit der 'militärischen Landesverteidigung' gleichzusetzen ist (siehe S. 12, letzter Absatz des Beschlusses). Dieser Begriff wird sowohl in Art79 Abs1 B-VG als auch in Art9a Abs2 B-VG verwendet; er wird in den Materialien zur B-VG-Novelle 1975, BGBl. Nr. 287, näher erläutert (RV 1461 BlgNR 13.GP und AB 1643 BlgNR 13. GP). Darin hat der Verfassungsgesetzgeber diesen Begriff wie folgt umschrieben:
'Damit ist ... grundsätzlich die Abwehr von Gefahren von außen gemeint; es kommt aber auch die Abwehr von Vorgängen im Staatsinneren in Betracht, insofern sie im Zusammenhang mit von außen drohenden Gefahren stehen und insofern eine wirksame Abwehr nur mit militärischen Mitteln möglich ist.'
Schließlich geht schon aus dem Wortlaut des Art79 Abs1 B-VG eindeutig hervor, dass die militärische Landesverteidigung (ausschließlich) dem Bundesheer obliegt und sohin ein Tätigwerden anderer Einrichtungen im Rahmen der militärischen Landesverteidigung verfassungsrechtlich unzulässig ist. Diese ausschließlich vom Bundesheer zu besorgenden Aufgaben umfassen (nach §2 Abs2 ff. WG 2001) die allgemeine Einsatzvorbereitung, die unmittelbare Vorbereitung eines Einsatzes und die Wahrnehmung von Einsatzaufgaben einschließlich der notwendigen Abschlussmaßnahmen nach dessen Beendigung.
Unter Zugrundelegung der zitierten Ausführungen könnte man zum Ergebnis gelangen, dass lediglich der in Art79 B-VG normierte Aufgabenbereich 'militärische Landesverteidigung' als ausgliederungsfeste Staatsaufgabe zu qualifizieren ist. An dieser Stelle ist auch darauf hinzuweisen, dass in der Literatur bei der Untersuchung dieser Kernaufgabe primär organisationsrechtliche Bestimmungen des österreichischen Bundesverfassungsrechts angeführt werden; dabei wird neben der Bundesheer-Beschwerdekommission nach §4 WG 2001 und der Berufungskommission (§73 HDG 2002) insbesondere auf die dem Bundesheer in den Art79 ff B-VG zugewiesenen Aufgaben verwiesen (siehe Rill, Staatliche 'Kernaufgabe' - Notwendigkeit oder
Fiktion, in: ÖJK [Hg.], Entstaatlichung Gefahr für den Rechtsstaat, 2002, 101; Raschauer, Staatliche Kernaufgabe - Notwendigkeit oder
Fiktion, in: ÖJK [Hg.], Entstaatlichung Gefahr für den Rechtsstaat, 2002, 113 ff; Kucsko-Stadlmayer, Grenzen der Ausgliederung, in:
15. ÖJT, 2003, I/1, 88f).
Geht man vor diesem Hintergrund von einem engen Verständnis der gegenständlichen Staatsaufgabe 'Militärwesen' aus, so gelangt man zum Ergebnis, dass lediglich in dem umschriebenen Umfang jener Aufgaben, die von der Verfassung ausdrücklich dem Bundesheer zugewiesen sind, ein ausgliederungsfester Kernbereich anzunehmen ist. Aufgaben im Bereich des Zivildienstes können bei diesem Verständnis nicht als ausgliederungsfest qualifiziert werden: Der Zivildienst wurde vom Verfassungsgesetzgeber zwar als Teil der umfassenden Landesverteidigung angesehen (siehe RV 1461 BlgNR 13. GP, 6), nicht aber als Teil der militärischen Landesverteidigung. Dies kommt auch in §3 Abs1 ZDG deutlich zum Ausdruck, wonach der Zivildienstpflichtige zu Dienstleistungen heranzuziehen ist, die der zivilen Landesverteidigung oder sonst dem allgemeinen Besten dienen und den Zivildienstpflichtigen ähnlich wie der Wehrdienst den Wehrpflichtigen belasten."
b) Zum Begriff "militärische Angelegenheiten" führt die Bundesregierung wörtlich aus:
"Ein weiterer für den vorliegenden Zusammenhang relevanter Begriff könnte der Kompetenztatbestand 'militärische Angelegenheiten' in Art10 Abs1 Z15 B-VG sein. Dieser Kompetenztatbestand ist nicht deckungsgleich mit dem Begriff 'militärische Landesverteidigung', sondern geht darüber hinaus (siehe dazu etwa Pernthaler, Der Rechtsstaat und sein Heer, 1964, 127). Für den vorliegenden Fall ist in diesem Zusammenhang von besonderem Interesse, dass sich in den Gesetzesmaterialien zur Stammfassung des Zivildienstgesetzes (RV 603 BlgNR 13.GP, 19) Überlegungen zu den Kompetenzgrundlagen finden. So wird eingehend die Frage untersucht, ob Regelungen des Wehrersatzdienstes auf den Kompetenztatbestand 'militärische Angelegenheiten' gestützt werden könnten:
'Bei rein historischer Interpretation können Bestimmungen über den Wehrersatzdienst gewiß nicht dem Kompetenztatbestand 'militärische Angelegenheiten' zugerechnet werden. Darüber, ob sie systematisch dorthin gehören, kann man verschiedener Meinung sein. Die Frage kann bejaht werden, insoweit es sich um die Regelung der Voraussetzung für die Befreiung von der Verpflichtung zur Leistung eines Militärdienstes handelt; das bedeutet aber keineswegs, daß damit auch die Kompetenz zur inhaltlichen Regelung des Ersatzdienstes gegeben ist. Der vorliegende Gesetzesentwurf könnte daher nicht zur Gänze auf den erwähnten Kompetenztatbestand [Anm.: Art10 Abs1 Z15] gestützt werden.'
(...)"
c) Weiters ist es nach Auffassung der Bundesregierung fraglich, ob Art9a B-VG im vorliegenden Zusammenhang geeignet sein könne, für weitergehende Überlegungen herangezogen zu werden. Die umfassende Landesverteidigung enthalte zudem - abgesehen von der militärischen Landesverteidigung - keineswegs nur hoheitlich durch den Staat zu besorgende Elemente. So würden dabei viele Bereiche durch Private erfüllt; beispielsweise die Information durch private Träger, Förderungen sowie die vertragliche Einbindung Privater in die Krisenvorsorge.
d) Die Bundesregierung weist schließlich darauf hin, dass die Ermächtigung des §54a ZDG weder die Übertragung von "Verwaltungsstrafkompetenzen" an die Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. noch die Übertragung von Aufgaben, die den "außenpolitischen Beziehungen zu anderen Staaten" zuzurechnen wären, zum Inhalt habe, zumal der Auslandszivildienst ebenfalls nicht von der Ausgliederung umfasst sei.
1.4. Die Bundesregierung kommt daher zusammenfassend zu folgendem Ergebnis:
"Auf Grund dieser Überlegungen wird davon auszugehen sein, dass nur der Vollziehungsbereich im Zusammenhang mit der Regelung der Voraussetzung für die Befreiung von der Verpflichtung zur Leistung eines Militärdienstes ebenso als ausgliederungsfest zu qualifizieren ist wie die militärische Landesverteidigung. Diese Annahme würde es jedoch zulassen, darüber hinausgehende Regelungen im Zusammenhang mit dem Zivildienst einer Ausgliederung zugänglich zu machen. Damit würde §54a ZDG nicht in Widerspruch mit der Verfassung stehen; auch verbleiben wesentliche Aufgaben weiter beim Bundesminister für Inneres: Die Befreiung eines Menschen von der Wehrpflicht, der Widerruf der Befreiung, die Aufhebung der Zivildienstpflicht, die Befreiung von der Verpflichtung zur Leistung des ordentlichen Zivildienstes aus öffentlichem Interesse und die Verlängerung des Zivildienstes bei Verstößen gegen die Dienstpflicht.
(...)
Die Bundesregierung ist daher zusammengefasst der Ansicht, dass die Regelung des 'Zivildienstwesens' nicht grundsätzlich mit 'militärischer Landesverteidigung' oder 'militärischen Angelegenheiten' gleichzusetzen ist, und daher als dem 'Kernbereich ausgliederungsfester Staatsaufgaben' zuzuzählen ist. Es erscheint vielmehr die Ansicht vertretbar, dass lediglich die Frage der 'Befreiung von der Verpflichtung zur Leistung eines Militärdienstes' aus dem Blickwinkel der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit ihrer Ausgliederung nicht anders zu beurteilen wäre wie 'Angelegenheiten der militärischen Landesverteidigung selbst'. Da somit lediglich in diesem Kernbereich jedwede vereinzelte Übertragung von Staatsaufgaben an ausgegliederte Rechtsträger (oder sonstige private natürliche oder juristische Personen) unzulässig wäre (vgl. VfSlg. 16.400/2001), ist eine wie in §54a ZDG getroffene Regelung - unter Beachtung der weiteren vom Verfassungsgerichtshof ausgesprochenen Voraussetzungen für eine verfassungskonforme Ausgliederung - nach Auffassung der Bundesregierung grundsätzlich zulässig.
(...)"
1.5. Schließlich tritt die Bundesregierung der vom Verfassungsgerichtshof geäußerten Ansicht entgegen, dass gerade die Übertragung der im Zusammenhang mit der Zuweisung der Zivildienstpflichtigen stehenden Teilaufgaben als "Übertragung von wesentlichen Steuerungselementen der Zivildienstverwaltung" betrachtet werden müsse: Einerseits sei dieser Ansicht entgegenzuhalten, dass ein wesentlicher Teil der Zivildienstverwaltung weiterhin im Vollzugsbereich des Bundesministers für Inneres verblieben sei. Andererseits sei darauf hinzuweisen, dass gegen Entscheidungen im Einzelfall das Rechtsmittel der Berufung an den Bundesminister für Inneres eingeräumt sei und es weiters durch die normierten Aufsichts- und Weisungsbefugnisse des Bundesministers für Inneres gewährleistet erscheine, dass der Rechtsträger in Vollzugsfragen keine vom Willen des Bundesministers für Inneres abweichende endgültige Entscheidung treffen könne.
2.1. Der Gerichtshof hegte in seinem Beschluss vom 11. März 2004 überdies das Bedenken, dass die Ermächtigung des §54a ZDG die Betrauung eines Unternehmens mit mehr als bloß vereinzelten Aufgaben zur hoheitlichen Besorgung erlauben dürfte.
Bei Gegenüberstellung der dem Unternehmen gemäß §54a Abs1 ZDG iVm. §2 der Übertragungs-Verordnung übertragenen Aufgaben mit denen, die weiterhin beim Bundesminister für Inneres verbleiben, ergab sich Folgendes:
"Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, dass der Bundesminister für Inneres ermächtigt wurde, die in §8 ZDG vorgesehene bescheidmäßige Zuweisung der Zivildienstpflichtigen zur Dienstleistung - welche auch die Festlegung von Zeitpunkt und Ort des Dienstantritts sowie die Art des Zivildienstes beinhaltet (vgl. dazu §§11 und 15 ZDG) - einem Unternehmen zur Durchführung zu übertragen. Zudem wurden in gleicher Weise folgende weitere Aufgaben der Zivildienstverwaltung - über die anscheinend überwiegend bescheidmäßig abzusprechen ist - übertragen:
Gemäß Abschnitt III des Zivildienstgesetzes (§§7 bis 20 ZDG) die Befreiung vom ordentlichen Zivildienst auf Antrag des Zivildienstpflichtigen, wenn und solange es dessen rücksichtswürdige Interessen erfordern (§13 Abs1 Z2 ZDG), den Widerruf der Befreiung (§13 Abs3 ZDG), den Aufschub des ordentlichen Zivildienstes (§14 ZDG), die Feststellung von einrechenbaren Zeiten (§15 Abs3 ZDG), Zuweisungsänderungen (§§17, 18 und 19 ZDG) sowie die vorzeitige Entlassung aus dem Zivildienst (§§19a und 19b ZDG).
Auch scheint der Bundesminister für Inneres ermächtigt worden zu sein, dem Unternehmen gemäß Abschnitt V des Zivildienstgesetzes (§§22 bis 37e ZDG) Aufgaben zu übertragen; diese umfassen insbesondere die Anordnung der Verpflichtung des Zivildienstleistenden, eine vom Rechtsträger der Einrichtung oder vom Bundesminister für Inneres zugewiesene dienstliche Unterkunft zu beziehen (§23 Abs3 ZDG) sowie die bescheidmäßige Feststellung der nach §31 ZDG gebührenden Geldbeträge für Fahrtkosten (§32 Abs4 ZDG)."
Dem Bundesminister für Inneres obliegen folgende Aufgabenbereiche:
"Rechtsverordnungen und Durchführungserlässe, Feststellung und Aufhebung der Zivildienstpflicht, Befreiung aus öffentlichem Interesse, disziplinäre Verlängerung des ordentlichen Zivildienstes, Koordinierung der behördlichen Überwachung, Auslandsdienst sowie außerordentlicher Zivildienst. Neue dem Bundesminister für Inneres zugewiesene Aufgaben bestehen in der Aufsicht über die Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. und in der Entscheidung über Berufungen gegen Bescheide des beauftragten Unternehmens."
Der Gerichtshof hegte daher das Bedenken, dass - angesichts der geringeren Bedeutung der den Staatsorganen zur unmittelbaren Wahrnehmung verbleibenden Kompetenzen im Bereich der Zivildienstverwaltung und des maßgeblichen Verantwortungsbereiches des Unternehmens - die dem Österreichischen Roten Kreuz zur Besorgung übertragenen Aufgaben nicht mehr als bloß vereinzelte Aufgaben im Sinne der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zu werten seien.
2.2. Die Bundesregierung ist hingegen der Auffassung, dass die Übertragung von bestimmten Aufgaben der Zivildienstverwaltung an ein gemäß §54a ZDG ausgewähltes Unternehmen die verfassungsrechtlichen Grenzen zulässiger Ausgliederung von Hoheitsaufgaben nicht überschreitet. Gegen das vom Verfassungsgerichtshof gehegte Bedenken hinsichtlich der Übertragung von mehr als bloß vereinzelten Aufgaben bringt die Bundesregierung im Wesentlichen Folgendes vor:
"Geht man von einer Idealannahme aus, so hat das beauftragte Unternehmen lediglich einen einzigen Bescheid, nämlich jenen, der über die Zuweisung zum ordentlichen Zivildienst abspricht, zu erlassen. An dieser Stelle sei auf einen weiteren Unterschied zum militärischen Einberufungsbefehl hingewiesen, nämlich dass gegen den Zuweisungsbescheid die Erhebung einer Berufung mit aufschiebender Wirkung zulässig ist. Diese Zuweisung selbst ist jedoch durch das ZDG weitestgehend determiniert. Determinanten ergeben sich etwa aus §5 Abs2 ZDG, wonach bereits ab dem Zeitpunkt der Abgabe der Zivildiensterklärung eine Wunschzuweisung erwirkt werden kann, und aus dem in §8 Abs3 ZDG verankerten Anrecht der Rechtsträger, von Zivildiensteinrichtungen bestimmte Zivildienstpflichtige zu erhalten. Hinzuweisen ist weiters auf §9 Abs3 ZDG, demzufolge der Landeshauptmann und die Bezirksverwaltungsbehörden an der Verpflichtung zu einer bestimmten Dienstleistung und der Zuweisung zu einer bestimmten Einrichtung mitzuwirken haben.
Zu einer den Bestimmungen des ZDG entsprechenden Vornahme der Zuweisung durch ein beauftragtes Unternehmen erscheint es daher erforderlich, dieses auch für die Setzung jener Maßnahmen zu ermächtigen, welche im Zuge der Zuweisung weitere Rahmenbedingungen bilden (wie etwa 'Unterkunft' und 'Fahrtkosten'). Da Vorsorge getroffen werden soll, dass ein betrautes Unternehmen die ihm zukommenden Aufgaben in ihrem Gesamtumfang bestmöglich besorgen können soll, scheint es vor diesem Hintergrund auch nicht unsachlich, sondern geradezu geboten, das Unternehmen auch mit der Besorgung dieser Aufgaben zu betrauen.
(...)
Festzuhalten ist daher, dass nur vereinzelte Aufgaben nach dem Zivildienstgesetz übertragen wurden: Festlegung von Zeitpunkt und Ort des Dienstantritts, Aufschub des ordentlichen Zivildienstes, Feststellung von einrechenbaren Zeiten, Zuweisungsänderungen, die vorzeitige Entlassung aus dem Zivildienst, Beziehen einer dienstlichen Unterkunft, sowie die bescheidmäßige Feststellung der Geldbeträge für Fahrtkosten. Es handelt sich bei diesen Angelegenheiten evidentermaßen um solche, die das Verhältnis des Zivildienstleistenden zum Rechtsträger im Rahmen des täglichen Dienstes des Zivildienstleistenden in 'seiner' Einrichtung betreffen, wobei festzuhalten ist, dass hierbei das ZDG die entsprechende Ausgestaltung den Rechtsträgern bzw. Einrichtungen überlässt und Rechte und Pflichten regelt. So hat sich nach §23 ZDG die Dienstzeit nach den Erfordernissen der jeweiligen Verwendung zu richten, Freizeit ist zu gewährleisten etc. Der zentrale Gesichtspunkt ist dabei, dass die an Private übertragenen Befugnisse in einem besonders engen Zusammenhang mit der Tätigkeit von Zivildienstleistenden bei privaten Rechtsträgern stehen. Es ist aber nicht einzusehen, warum es zwar zulässig sein soll, dass Zivildienstleistende zwar eine Tätigkeit für private Rechtsträger ausüben dürfen, dass aber die den Ablauf dieser Tätigkeit in manipulativer Hinsicht bedingenden Befugnisse beim Staat zu verbleiben haben. Im Grunde ist die Abgabe staatlicher Ingerenz auch im Fall des Zivildienstes nicht intensiver als etwa bei der Übertragung von Zulassungen an Versicherer nach §40b
KFG.
An dieser Stelle ist aus der Sicht der Bundesregierung auch zu erwähnen, dass die Schaffung einer Ermächtigung zur Beauftragung auch aus Sparsamkeits-, Wirtschaftlichkeits- und Zweckmäßigkeitserwägungen geboten schien, da andernfalls Zuweisungsrückstände von Zivildienern aufgetreten wären. Die Beauftragung der Zivildienstverwaltungs GmbH besteht im Kern aus eben diesen Zuweisungsaufgaben und den damit verbundenen Rahmenregelungen. Es handelt sich daher um vereinzelte Unterstützungsleistungen für den staatlichen Rechtsträger, die zudem von diesem ausreichend geleitet und kontrolliert werden."
3.1. Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Beschluss vom 11. März 2004 überdies das Bedenken geäußert, dass "... - selbst bei Beachtung der Regelung, dass das Unternehmen der Aufsicht des Bundesministers für Inneres unterliegt, dieser dem Unternehmen, wenn es hoheitliche oder sonst im öffentlichen Interesse gelegene Aufgaben zu erfüllen hat, gemäß §54a Abs6 ZDG allgemeine Weisungen oder Weisungen im Einzelfall erteilen kann und gemäß §54a Abs7 leg. cit. über Berufungen gegen Bescheide des Unternehmens entscheidet - ... diese Ermächtigung dazu führt, dass die Leitungs- und Organisationsverantwortung des zuständigen Bundesministers als oberstes Organ nicht ausreichend gesichert scheint".
3.2. Die Bundesregierung vertritt die Auffassung, dass die verfassungsrechtliche Notwendigkeit der Unterstellung unter ein oberstes Organ, das gemäß Art76 Abs1 B-VG und Art142 B-VG verantwortlich ist, auch in der Zuständigkeit des Bundesministers für Inneres für die Beantwortung parlamentarischer Anfragen über die Tätigkeit der Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. (die in größerer Zahl auch bereits gestellt worden seien) seinen Ausdruck finde.
Für die Frage, wo die Grenze zulässiger Ausgliederung von Aufgaben zu ziehen sei, sei auch die Form der Ausgliederung von Bedeutung. Im Fall einer Beleihung sei das umfassende Aufsichts- und Weisungsrecht des zuständigen Bundesministers und der Umstand, dass der Bundesminister im Instanzenzug übergeordnet und sachlich in Betracht kommende Oberbehörde sei, ausschlaggebend. Die Ausgliederung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf Art20 B-VG, weil dem Bundesminister für Inneres durch §54a Abs5 und 6 ZDG genau jene Leitungsbefugnisse gesichert würden.
Wörtlich führt die Bundesregierung dazu u.a. aus:
"Der Forderung auf Beachtung des Sachlichkeitsgebotes folgend, ist festzuhalten, dass die Tätigkeit der Überwachungsbehörden (Landeshauptmann und Bezirksverwaltungsbehörden), ebenso wie die erforderliche Verwaltung zur Ausübung der Weisungsrechte des Bundesministers für Inneres und zur Entscheidung über Berufungen ebenfalls nicht ausgliederungsfähige Angelegenheiten des Bundes sind und daher nicht von einer Übertragung umfasst sind.
Weiters obliegt die Überwachung des ordentlichen Zivildienstes nicht dem beauftragten Unternehmen, sondern den in §55 ZDG angeführten Behörden (Landeshauptmann und Bezirksverwaltungsbehörden), dabei haben diese Überwachungsbehörden festgestellte Verstöße nicht dem beauftragten Unternehmen, sondern dem Bundesminister für Inneres mitzuteilen. Mangels eines eigenen Disziplinarrechts für Zivildienstleistende werden auch diese Behörden grundsätzlich als Verwaltungsstrafbehörden tätig.
Die Anerkennung der Rechtsträger als Träger des Zivildienstes und der Feststellung der Tätigkeiten, die Zivildienstpflichtige bei den Einrichtungen zu versehen haben, durch den Landeshauptmann verblieb in der staatlichen Vollziehung. Dies ergibt sich aus der 'gewachsenen' Organisationsform des Zivildienstes als einem staatlichen Pflichtdienst, der grundsätzlich in nichtstaatlichen Organisationen geleistet wird. Der Zivildienst ist somit gegenüber dem Wehrdienst organisatorisch sehr verschieden konstruiert und unterliegt deshalb tendenziell auch verschiedenen Gesetzmäßigkeiten und Einflüssen."
4.1. Der Gerichtshof hegte schließlich auch Bedenken dagegen, dass §54a Abs1 ZDG den Bundesminister anscheinend ermächtige, ein Unternehmen "vertraglich" mit der Durchführung teils hoheitlicher Aufgaben zu betrauen. Auch scheine aus §54a Abs4 ZDG hervorzugehen, dass die Übertragung der Aufgaben sowie eine Änderung dieser Aufgaben mittels Verordnung des Bundesministers für Inneres bloß "kundzumachen" sind. Die Beauftragung des Unternehmens selbst scheine hingegen durch Vertrag vorgesehen zu sein.
Wörtlich führte der Gerichtshof dazu aus:
"Die Übertragung von Aufgaben wie solche des §54a Abs1 ZDG dürfte einen Hoheitsakt erfordern wie andere zuständigkeitsbegründende Normen auch (vgl. etwa Antoniolli/Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, 406 sowie Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht 3 - Grundrechte, Rz 42.109); die Übertragung von Zuständigkeiten mittels (privatrechtlichen) Vertrages dürfte hingegen nicht zulässig sein.
Es erscheint dem Verfassungsgerichtshof daher vorerst bedenklich, dass die Zuständigkeit des Unternehmens nicht durch die Übertragungs-Verordnung selbst begründet werden muss, sondern bloß durch einen Vertrag zwischen dem Unternehmen und dem Bundesminister für Inneres."
4.2. Die Bundesregierung weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass grundsätzlich jede Bestimmung im Zweifel so auszulegen sei, dass ihr kein verfassungswidriger Inhalt zukommen kann. Der Regelungszusammenhang der Abs1, 3 und 4 des §54a ZDG ist nach Ansicht der Bundesregierung einer Auslegung zugänglich, wonach von einer Übertragung der Aufgaben mittels Hoheitsaktes ausgegangen werden könne. Wörtlich führt sie dazu Folgendes aus (Hervorhebung im Original):
"Gemäß Abs3 sind die Übertragung und deren Widerruf vom Bundesminister mit Verordnung (im BGBl. II) kundzumachen. Diese Verordnungskundmachung stellt gleichsam den letzten Schritt der Betrauung eines geeigneten Unternehmens dar. Die dieser Kundmachung vorgeschalteten Elemente sind die Durchführung eines Vergabeverfahrens und die Betrauung mittels Vertrag. Es ist im Sinne einer verfassungskonformen Interpretation davon auszugehen, dass für eine Rechtswirksamkeit der Betrauung insgesamt daher erforderlich ist, dass den letzten Akt der Betrauung eine Kundmachung mittels Verordnung erfolgt.
Soweit der Verfassungsgerichtshof Bedenken - im Hinblick auf Abs4 - gegen eine deklarative Kundmachung der Verordnung vorbringt, - erlaubt sich die Bundesregierung darauf hinzuweisen, dass die Übertragungsverordnung im Teil II des Bundesgesetzblattes als konstitutive Rechtsverordnung ergangen ist. In §1 der am 29. März 2002 ausgegebenen Verordnung BGBl. II Nr. 140/2002 wird festgelegt, dass der Bundesminister mit Wirksamkeit vom 1. April 2002 die Aufgaben der Zivildienstverwaltung der Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. überträgt. Wäre in §54a Abs3 ZDG lediglich eine deklarative Verordnung vorgesehen, hätte §1 der Verordnung etwa 'hat mit Vertragsabschluss vom ... übertragen' gelautet. Dasselbe muss daher auch für die Kundmachung eines Widerrufs der Betrauung gelten. In diesem Fall müsste in der Verordnung auch der Zeitpunkt, an dem der Widerruf wirksam wird, verlautbart werden."
5. Der Gerichtshof hegte ob der Gesetzmäßigkeit der Übertragungs-Verordnung zunächst das Bedenken, dass diese im Falle der Aufhebung des §54a Abs1 bis 7 ZDG der notwendigen gesetzlichen Grundlage im Sinne des Art18 B-VG entbehren dürfte.
6.1. Auch für den Fall, dass §54a Abs1 ZDG nicht aufzuheben wäre, hegte der Gerichtshof gegen die Übertragungs-Verordnung darüber hinaus Bedenken im Hinblick darauf, dass die gesetzliche Grundlage ausdrücklich vorsieht, dass ein "geeignetes Unternehmen" vertraglich zu beauftragen sei.
Wörtlich führt der Gerichtshof in seinem Beschluss vom 11. März 2004 aus:
"Erfolgt die Übertragung durch die Verordnung selbst, so dürfte sie gesetzwidrig an das Generalsekretariat des Österreichischen Roten Kreuzes erfolgt sein, statt an ein Unternehmen im Sinne des Wortlauts des §54a Abs1 ZDG. Diesen Mangel scheint der Verordnungsgeber selbst gesehen zu haben, da er in §1 der Übertragungs-Verordnung die Verpflichtung normiert hat, dass die dem Österreichischen Roten Kreuz übertragenen Aufgaben unter ausschließlicher Inanspruchnahme einer (von diesem) eigens gegründeten Ges.m.b.H. wahrzunehmen seien. Die in §1 der Übertragungs-Verordnung festgeschriebene 'Selbstbindung' des Österreichischen Roten Kreuzes scheint allerdings nicht geeignet, die vorläufigen Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit der Übertragungs-Verordnung zu entkräften."
6.2. Der Bundesminister für Inneres hat mit Schriftsatz vom 8. Juni 2004 eine Äußerung erstattet, in der er den einzelnen Bedenken des Verfassungsgerichtshofes ob der Gesetzmäßigkeit der Übertragungs-Verordnung mit nachfolgenden Argumenten entgegentritt:
"Gemäß §54a wurden Vollzugsaufgaben des Bundes nach Durchführung des gesetzlich vorgesehenen Vergabeverfahrens ausgegliedert. Das Vergabeverfahren ist rechtskräftig abgeschlossen und wurde gemäß der ÖNORM A 2050 (1993) durchgeführt (die Fakten hiezu: Ausschreibung im Amtsblatt der Wiener Zeitung vom 6. Juni 2001; Leistungsvertrag auf unbestimmte Zeit, geschätzte Gesamtauftragssumme ca. 15 Mio. S inkl. USt./Jahr, ursprünglich geplanter Leistungsbeginn 4. Quartal 2001, Leistungsgegenstand:
Erstinstanzliche Tätigkeiten (keine Erlassung von Verordnungen), wie Zuweisung, Versetzung, Unterbrechung, Entlassung, Nichteinrechnung von Zeiten, Aufschub, Befreiung sowie Geld- und Rechnungsgebarung gegenüber Rechtsträgern und Zivildienstleistenden (in Folge ZDL).
Der Zuschlag erfolgte am 25. Oktober 2001 an das erstgereihte ÖRK-Generalsekretariat, All-in-Entgelt pro aktiv dienstleistenden ZDL/Monat: 95 S (exkl. USt.)
weitere Reihung:
2. Systems Management GesmbH 119 S
3. Siwacht Bewachungsdienst GesmbH 155 S
4. ASBÖ-Bundesverband 199,26 S
Die Vertragsunterzeichnung fiel auf den 29. Jänner 2002; der ggst. Verwaltungsakt der Abteilung I/6 ist als Beilage angeschlossen). Gemäß den Begriffsbestimmungen nach Punkt 1.2.5 ist Auftragnehmer jeder Unternehmer mit dem vertraglich vereinbart wird, dem Auftraggeber eine Leistung gegen Entgelt zu erbringen.
Der Begriff 'Unternehmen' wird weder im Unternehmensreorganisationsgesetz noch im Handelsgesetzbuch definiert. Jabornegg und auch Straube verweisen auf das Konsumentenschutzgesetz (in Folge KSchG), das in §1 Abs2 KSchG das Unternehmen als 'jede auf Dauer angelegte Organisation selbständiger wirtschaftlicher Tätigkeit, mag sie auch nicht auf Gewinn gerichtet sein', definiert. Wendet man die Unternehmensdefinition des KSchG auf den Verein an, zeigt sich, dass zu prüfen ist, ob der Verein eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben darf. Gemäß §1 Abs2 VerG ist der ideelle Verein nicht auf Gewinn ausgerichtet. Die Erläuterungen führen jedoch genauer aus, dass der Verein durchaus eine auf Gewinnerzielung ausgerichtete erwerbswirtschaftliche Tätigkeit ausüben darf, 'solange nicht beim Verein anfallende Gewinne an Vereinsmitglieder vereinszweckwidrig ausgeschüttet oder an Dritte verteilt werden' (Bertl Elisabeth, Hackl Helga, Vereine und die Anwendung des Unternehmensreorganisationsgesetzes, SWK 2003, W 97 und vgl Jabornegg HGB Kommentar, Wien 1997, vor §1, Rz 14 f, Straube, Kommentar zum HGB, Wien 1995, vor §1, Rz 26).
In einer Entscheidung zur öffentlichen Vergabe von Bauaufträgen entschied der EuGH, dass für den Zuschlag eines öffentlichen Bauauftrages nicht nur eine natürliche oder juristische Person in Betracht komme, sondern auch - unabhängig von ihrer Rechtsform - eine Person, die diese Arbeiten durch Agenturen, Zweigniederlassungen oder auch externe Stellen durchführen lässt (EuGH, Rs C-389/92).
Gemäß den Begriffsbestimmungen nach dem später entstandenen §20 Z32 Bundesvergabegesetz (in Folge BVergG) sind Unternehmer natürliche oder juristische Personen, handelsrechtliche Personengesellschaften, eingetragene Erwerbsgesellschaften und Arbeitsgemeinschaften.
Der in §54a Abs1 im Zusammenhang mit der Durchführung eines Vergabeverfahrens gewählte Begriff des Unternehmens ist aufgrund des klaren vergaberechtlichen Bezuges im Sinne des o.a. §1 Konsumentenschutzgesetz, der Entscheidung des EuGH und des im Sinne des herrschenden Begriffsverständnisses später entstandenen §20 Z32 BVergG zu interpretieren.
Aus den angeführten Gründen sind die Rechtsträger anerkannter Zivildiensteinrichtungen durch diese gesetzliche Bestimmung von der Legung von Anboten zu den ausgeschriebenen Leistungen nicht ausgeschlossen. Es scheint daher aus Sicht des Bundesministeriums für Inneres zulässig, den Vertrag mit dem ÖRK abzuschließen."
7.1. Zu dem weiteren Bedenken - wonach die Eignung des Österreichischen Roten Kreuzes für die Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben vor dem Hintergrund des Umstandes fraglich erscheint, dass der Verein Österreichisches Rotes Kreuz selbst eine als geeigneter Träger des Zivildienstes anerkannte Einrichtung im Sinne des §4 ZDG ist - führte der Verfassungsgerichtshof wörtlich aus:
"Das Österreichische Rote Kreuz erhält als anerkannte Zivildiensteinrichtung in nicht unbeträchtlichem Ausmaß von dem (vom ÖRK selbst gegründeten) Unternehmen Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. bescheidmäßig Zivildiener zur Dienstleistung zugewiesen. Dem Österreichischen Roten Kreuz wird dadurch anscheinend in unsachlicher Weise gegenüber allen anderen Zivildiensteinrichtungen eine begünstigte (Rechts )Stellung eingeräumt. Es erscheint daher vorläufig fraglich, ob der Bundesminister für Inneres bei Erlassung der Übertragungs-Verordnung der in §54a Abs1 ZDG enthaltenen Verpflichtung, 'bei der Prüfung der Eignung [...] darauf Bedacht zu nehmen, ob die [...] Gleichbehandlung der Einrichtungen gesichert scheint', entsprochen hat. Vorläufig liegt mit Blick auf die dargestellten Verflechtungen der Schluss nahe, dass die Gleichbehandlung der Einrichtungen so nicht gesichert werden kann."
7.2. Der Bundesminister für Inneres setzt dem - in der im Zuge des Verordnungsprüfungsverfahrens erstatteten Stellungnahme - im Wesentlichen Folgendes entgegen (Hervorhebungen im Original):
"Vor der Beauftragung ist somit jedenfalls eine Prüfung der Eignung des Unternehmens vorzunehmen. Dies insbesondere im Hinblick auf die besondere Sorgfaltspflicht, die den Staat aufgrund der Grundrechtsnähe generell bei der Administration von Zivildienstangelegenheiten trifft. (Gebiete, die als 'Kernbereich' des Zivildienstwesens zu bezeichnen sind, sind einer Beauftragung ohnedies nicht zugänglich und daher ausgeschlossen.)
Die gesetzlichen Bestimmungen haben Vorgaben hinsichtlich Zuverlässigkeit und Geeignetheit des Unternehmens allgemein festzulegen, ohne durch eine allzu kasuistische Regelungsweise die Vollziehung zu erschweren. Dies ergibt sich bereits aus dem Determinierungsgebot des Art18 B-VG. Im konkreten Fall der Zivildienstgesetznovelle, BGBl. I Nr. 133/2000 sollte einerseits dem Gedanken Rechnung getragen werden, dass nur ein Unternehmen mit Vollzugsaufgaben der Zivildienstverwaltung beauftragt werden soll, das zum Zivildienst ein Naheverhältnis hat. Dies um der sozialen Zielsetzung des Zivildienstes Rechnung zu tragen.
Andererseits sollte durch die gesetzliche Bestimmung dafür Vorkehrung getroffen werden, dass mit den ausgegliederten Aufgaben der Zivildienstverwaltung nicht eine Interessenkollision geschaffen wird, die die gebotene Gleichbehandlung aller Einrichtungen zumindest anzweifeln lassen könnte.
Es wurde daher im Gesetz nicht ausgeschlossen, dass ein Unternehmen mit den genannten Aufgaben betraut werden kann, das selbst beispielsweise Rechtsträger einer Einrichtung ist oder mit einer solchen wirtschaftlich, organisatorisch oder personell verbunden ist. Ein solcher Ausschluss auf gesetzlicher Ebene wäre als problematisch anzusehen. Es obliegt aber letztendlich der Beurteilung des Auftraggebers, ob im Falle einer möglichen Beauftragung an ein derartiges Unternehmen eine konkrete Gefahr für die Gleichbehandlung gesehen wird.
(...)
Weiters finden sich eine Reihe von Bestimmungen im Zivildienstgesetz, die vom beauftragten Unternehmen, zu beachten sind und damit die Gleichbehandlung aller Zivildiensteinrichtungen gewährleisten (zB. §§5 Abs2, 8 Abs1, 9 Abs1). Die Sanktionsmöglichkeiten für den Fall der Nichtbeachtung dieser Bestimmungen sind als ausreichend zu beurteilen, insbesondere ist das Aufsichtsrecht des Bundesministers für Inneres und die Möglichkeit der Vertragsauflösung bei Nichterfüllung einer Vertragsbedingung (als solche wäre die Verpflichtung zur Gleichbehandlung jedenfalls zusätzlich vorzusehen) zu erwähnen. Es ist allerdings festzuhalten, dass die Beurteilung des Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen, nämlich die gesichert erscheinende Gleichbehandlung der Einrichtungen, für die Entscheidung über die Beauftragung von wesentlicher Bedeutung ist und diesem Umstand im Vergabeverfahren entsprechend Rechnung getragen wurde.
Nach Ansicht der Zuschlagskommission (GZ 880/33-I/6/01) besteht bei der Durchführung der gegenständlichen Tätigkeit durch ein Unternehmen, das gleichzeitig Rechtsträger und Zuweisungsbegünstigter ist, kein Mangel an Sicherheit, zumal die nachfolgend zitierten Bestimmungen des Zivildienstgesetzes (wie insbesondere die Parteienstellung der Rechtsträger, Prioritätenzuweisung, Wunschzuweisungen, Weisungsrecht des BM.I) die Gleichbehandlung der Zivildiensteinrichtungen gewährleisten.
Das Zivildienstgesetz sieht zu §8 Abs1 im Zusammenhang mit der Erstellung von Zuweisungsbescheiden zur Leistung des ordentlichen Zivildienstes eine Ermächtigung an den Bundesminister für Inneres vor, bevorzugt Zuweisungen im Bereich des Rettungswesens, der Sozial- und Behindertenhilfe und der Katastrophenhilfe zu Einrichtungen aus diesen Bereichen vorzunehmen, soweit Erfordernisse dieser Bereiche dies notwendig machen. Die in §8 Abs1 angeführte Ermächtigung ist von der ausgeschriebenen Aufgabenstellung erfasst. Demnach ist auch das beauftragte Unternehmen kraft Gesetzes ermächtigt, im Falle der im Gesetz genannten Voraussetzungen 'Prioritätenzuweisungen' und damit bevorzugt Zuweisungen, unter anderem im Rettungswesen, vorzunehmen.
§5 Abs2 räumt dem Zivildienstpflichtigen ab dem Zeitpunkt der Abgabe seiner Zivildiensterklärung die Möglichkeit ein, Wünsche auf Zuweisung zu einer bestimmten anerkannten Einrichtung zu äußern. Solche Wünsche sind nach Maßgabe der Erfordernisse des Zivildienstes zu berücksichtigen. Auch der Rechtsträger der anerkannten Zivildiensteinrichtung kann gem. §8 Abs3 einen Wunsch auf Zuweisung bestimmter Zivildienstpflichtiger äußern. Dieser Wunsch ist nach Maßgabe der Erfordernisse des Zivildienstes zu berücksichtigen.
Im Zuweisungsverfahren ist gem. §9 Abs1 die Verpflichtung zu einer Dienstleistung auszusprechen, die den Fähigkeiten des Zivildienstpflichtigen soweit wie möglich entspricht. Leistungseinschränkungen sind bei der Auswahl der zuzuweisenden Einrichtung zu beachten.
Aus den angeführten Bestimmungen lässt sich ableiten, dass das beauftragte Unternehmen zweckmäßigerweise Wunschzuweisungen vornimmt, soweit nicht Erfordernisse des Zivildienstes dem entgegenstehen. Aus der Berufungsmöglichkeit gegen Bescheide des Unternehmens ergibt sich, dass allenfalls benachteiligte Rechtsträger Rechtsmittel aufgrund ihrer Parteistellung im Zuweisungsverfahren gem. §20 ergreifen oder zumindest Vorstellungen an die Aufsichtsbehörde herantragen könnten.
Das Unternehmen unterliegt nicht nur der Aufsicht des Bundesministers für Inneres (§54a Abs5), der allgemeine Weisungen oder Weisungen im Einzelfall erteilen kann, sondern müsste im Berufungsfall auch den Aufwand für Berufungsvorentscheidungen nach dem AVG tragen.
Aus den Rechtsausführungen wird ersichtlich, dass zusätzlich zu §54a weitere Bestimmungen des zitierten Gesetzes das Unternehmen verhalten, die Gleichbehandlung der Zivildiensteinrichtungen zu gewährleisten. Weiters wird mit dem zukünftigen Auftragnehmer vertraglich vereinbart, dass im Fall der Nichterfüllung wichtiger Vertragsbedingungen - dazu zählt auch die Gleichbehandlung der Einrichtungen - nach Ablauf einer ihm gesetzten Nachfrist, die ihm erteilten Befugnisse widerrufen werden. Der abgeschlossene Vertrag kann weiters vom Bundesminister für Inneres mit sofortiger Wirkung aufgelöst werden (§54a Abs4).
Aus heutiger Sicht ist zu ergänzen, dass gerade das vorbildliche Verhalten des ÖRK als langjähriger Rechtsträger von Zivildiensteinrichtungen und als ehemals verantwortliche Organisation für die Durchführung von Grundlehrgängen für alle Zivildienstleistenden nicht nur Garant für die soziale Zielsetzung des Einsatzes von Zivildienstleistenden sondern auch für die zu erwartende Gleichbehandlung der Einrichtungen gemäß §54a Abs1 war.
Diese zutreffende Einschätzung im Zuge der Eignungsprüfung hat sich in der Praxis voll bestätigt. Bis heute sind keine Vorkommnisse bekannt geworden, die auf eine wie auch immer geartete Parteilichkeit des beauftragten Unternehmens schließen hätten lassen.
Selbst der ebenfalls auf dem Zivildienstsektor tätige Ausschreibungskonkurrent ASBÖ hat im Zuge der nach einem halbjährigen Beobachtungszeitraum abgehaltenen Evaluierungsveranstaltung eingeräumt, das ÖRK-Generalsekretariat habe durch die uneingeschränkt positiv zu bewertende Vollziehung der übertragenen Aufgaben anfängliche Bedenken zerstreut."
8. Abschließend bringt der Bundesminister für Inneres vor, dass das beauftragte Unternehmen seine Erwartungen bezüglich des Abbaus von Zuweisungsrückständen, der Erhöhung der absoluten Zuweisungszahlen, der vermehrten Berücksichtigung von Rechtsträgerwünschen, der nahezu hundertprozentigen Bedarfserfüllung und der Schaffung weiterer Arbeitsplätze voll erfülle. Die Übernahme der in der Übertragungs-Verordnung angeführten Agenden durch die Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. habe die Zivildienstverwaltung von administrativer Routine entlastet und die Konzentration auf die Kernaufgaben ermöglicht. Die Zusammenarbeit mit dem beauftragten Unternehmen gestalte sich problemlos. Die Personalverschiebung von 30 MitarbeiterInnen habe im Zivildienstbereich überdies zu Minderaufwendungen von ca. 1,3 Mio. € jährlich geführt.
IV. Der Verfassungsgerichtshof hat nach Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung erwogen:
A) Zur Zulässigkeit:
1.1. In seinem Beschluss vom 11. März 2004 hat der Verfassungsgerichtshof zur vorläufigen Annahme der Präjudizialität des §54a ZDG sowie der Übertragungs-Verordnung auf seine Rechtsprechung betreffend die Präjudizialität von Vorschriften hingewiesen, welche die bescheiderlassende Behörde in ihrer Organisation konstituieren und dazu ausgeführt, dass auch dann von der Präjudizialität solcher organisationsrechtlicher Vorschriften auszugehen sei, wenn der angefochtene Berufungsbescheid von einer der ausgegliederten Behörde übergeordneten Behörde erlassen wurde, da die Berufungsbehörde die Zuständigkeit der untergeordneten Behörde von Amts wegen wahrzunehmen hätte.
1.2. Dem hält die Bundesregierung zunächst entgegen, dass "- wie der Verfassungsgerichtshof ebenfalls in ständiger Rechtsprechung (siehe zB VfSlg. 9751/1983, 10.816/1986, 11.394/1987, 12.067/1989 und 14.078/1995) ausgesprochen hat - 'offenkundig [sei], daß die Art139 Abs1 und 140 Abs1 B-VG den Verfassungsgerichtshof nicht dazu ermächtigen, jede generelle Norm von Amts wegen zu prüfen, die für seine Entscheidung auch nur irgendwie von Bedeutung sein kann; denn irgendwie bedeutsam kann letztlich jede Norm, dh die gesamte Rechtsordnung sein. Der Sinn dieser bundesverfassungsgesetzlichen Vorschriften ist es vielmehr, den Umfang jener generellen Normen, die zu prüfen der Verfassungsgerichtshof befugt ist, einzugrenzen'". Sodann verdeutlicht die Bundesregierung, dass im vorliegenden Fall Gegenstand der Beschwerde in dem dem Gesetzesprüfungsverfahren zugrunde liegenden Verfahren kein Bescheid der Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H., sondern ein Bescheid des Bundesministers für Inneres sei, welcher aufgrund einer gegen einen Bescheid der Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. erhobenen Berufung erlassen worden sei; daher könne nach Auffassung der Bundesregierung bei jenen Organisationsnormen, die Gegenstand des Gesetzesprüfungsverfahrens seien, "nicht tatsächlich vom Vorliegen der Präjudizialität ausgegangen werden".
1.3. Der Verfassungsgerichtshof bleibt bei seiner Auffassung:
Der Verfassungsgerichtshof erkennt gemäß Art140 Abs1 erster Satz B-VG über die Verfassungswidrigkeit eines Bundes- oder Landesgesetzes von Amts wegen, sofern er ein solches Gesetz in einer anhängigen Rechtssache anzuwenden hätte. Im Sinne dieser Verfassungsnorm sind bei einem vom Verfassungsgerichtshof von Amts wegen eingeleiteten Gesetzesprüfungsverfahren jene gesetzlichen Bestimmungen präjudiziell, die von der Behörde, die den angefochtenen Bescheid erlassen hat, bei der Erlassung dieses Bescheides in denkmöglicher Weise - wenn auch vielleicht zu Unrecht - angewendet wurden (zB VfSlg. 5373/1966, 8318/1978, 8999/1980, 12.677/1991) oder die diese Behörde anzuwenden verpflichtet war (zB VfSlg. 10.617/1985; 11.752/1988, S. 740) und die darum auch der Verfassungsgerichtshof bei der Entscheidung über die gegen den Bescheid erhobene, auf Art144 Abs1 B-VG gestützte Beschwerde anzuwenden hätte (zB VfSlg. 6947/1972).
Gemäß §6 Abs1 AVG hat eine Behörde ihre sachliche und örtliche Zuständigkeit von Amts wegen wahrzunehmen. Die (Un)Zuständigkeit ist von Amts wegen in jeder Lage des Verfahrens wahrzunehmen, daher auch von der Berufungsbehörde in Ansehung der Unterinstanz. Der Bundesminister für Inneres hatte aus diesem Grund die Übertragungs-Verordnung, aus der sich die Zuständigkeit der Zivildienstverwaltungs Ges.m.b.H. ergibt, bei Erlassung des angefochtenen Bescheides (mit) anzuwenden.
Daraus ergibt sich, dass der Verfassungsgerichtshof bei seiner Entscheidung die Übertragungs-Verordnung und - zur Überprüfung ihrer Gesetzmäßigkeit - auch ihre gesetzliche Grundlage anzuwenden hätte.
Daraus folgt, dass §54a Abs1 erster Satz ZDG - als gesetzliche Grundlage der Übertragungs-Verordnung - sowie die die Übertragung präzisierenden, also auch ausführenden und deshalb in untrennbarem Zusammenhang stehenden Bestimmungen des §54a Abs1 zweiter Satz ZDG, §54a Abs3 erster Satz ZDG und §54a Abs4 ZDG im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof präjudiziell sind.
2. Im Verfahren ist nichts hervorgekommen, was der vorläufigen Annahme über die Zulässigkeit des Anlassbeschwerdeverfahrens entgegenstehen könnte. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, erweist sich das Verfahren als zulässig.
3. Hinsichtlich der übrigen in Prüfung gezogenen Bestimmungen erweist sich, dass das von Amts wegen eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren einzustellen ist, da die vom Verfassungsgerichtshof getroffene vorläufige Annahme hinsichtlich ihres Sachzusammenhangs nicht zutrifft (vgl. dazu VfSlg. 5653/1968, 6674/1972, 8155/1977, 12.465/1990, 12.535/1990, 13.039/1992, 15.599/1999, 15.885/2000 und 15.935/2000). Das betrifft §54a Abs2 ZDG (Anwendbarkeit des AVG bei der Erlassung von Bescheiden), §54a Abs3 zweiter Satz (Datenübermittlung) sowie die Absätze 5 (Aufsichts- und Weisungsrecht des Bundesministers für Inneres), 6 (Berufung an den Bundesminister für Inneres) und 7 (Verschwiegenheitspflicht der Dienstnehmer) des §54a ZDG.
B) Zu den Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit des §54a Abs1 ZDG, §54a Abs3 erster Satz ZDG und §54a Abs4 ZDG:
1.1. Die Bundesregierung tritt dem vorläufigen Bedenken des Gerichtshofes, dass es sich bei den von der Ausgliederung betroffenen Aufgaben der Zivildienstverwaltung um Kernaufgaben des Staates handeln könnte, die aus dem Blickwinkel der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit ihrer Ausgliederung nicht anders zu beurteilen wären als Angelegenheiten der militärischen Landesverteidigung selbst, vorerst mit folgenden Argumenten entgegen:
Der Zivildienst sei schon kompetenzrechtlich eine andere Materie als Angelegenheiten der militärischen Landesverteidigung; hinzu käme, dass der Verfassungsgerichtshof in seinem Prüfungsbeschluss die begrifflichen Unterschiede, die zwischen "Militärwesen", "militärischer Landesverteidigung", "militärischen Angelegenheiten" und "umfassender Landesverteidigung" bestehen, nicht berücksichtigt hätte. Allein schon deshalb gingen seine Annahmen mangels jedweder Vergleichbarkeit von vornherein ins Leere.
Sodann vertritt die Bundesregierung die Ansicht, dass auch aus der in Art4 Abs3 litb EMRK geregelten Ausnahme vom Verbot der Zwangs- und Pflichtarbeit nicht der Schluss gezogen werden könne, "dass diese [Dienstpflicht, die an Stelle einer Dienstleistung militärischen Charakters tritt] auch eine Dienstleistung militärischen Charakters ist".
1.2. Dem ist Folgendes zu entgegnen:
Dem Verfassungsgerichtshof sind die bestehenden kompetenzrechtlichen und materiellen Unterschiede der Angelegenheiten der militärischen Landesverteidigung im Verhältnis zum Zivildienstwesen und der begrifflichen Zugehörigkeit des Zivildienstes (bloß) zur umfassenden - nicht hingegen zur militärischen - Landesverteidigung, bekannt. Ungeachtet dessen ist jedoch dem besonderen wechselseitigen Verhältnis zwischen Zivildienst und Militärdienst bei Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Ausgliederung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung in ausreichender Weise Rechnung zu tragen.
Voranzustellen ist, dass gemäß Art9a Abs3 B-VG jeder (tauglich befundene) männliche österreichische Staatsbürger wehrpflichtig ist und im Falle der Verweigerung der Erfüllung der Wehrpflicht aus Gewissensgründen anstelle dessen zur Leistung eines Ersatzdienstes (Zivildienstes) verpflichtet ist. Die Zivildienstpflicht setzt also zunächst die Wehrpflicht des österreichischen männlichen Staatsbürgers voraus:
Die Verfassungsbestimmung des §2 ZDG normiert ausdrücklich das Recht jedes tauglich befundenen Wehrpflichtigen, eine Zivildiensterklärung abzugeben. Dies ist bereits anlässlich der Stellung gemäß §18 Wehrgesetz 2001 möglich. Im Ausmaß der Abgabe von Zivildiensterklärungen und der folgenden Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen gemäß §2 Abs2 ZDG iVm. 5 Abs2 ZDG (dh, dass ein bestimmter Wehrpflichtiger seiner Verpflichtung - anstelle der Ableistung eines Wehrdienstes - durch die Ableistung eines Wehrersatzdienstes in Gestalt des Zivildienstes nachkommen wird) verringert sich die Anzahl der Wehrdienstleistenden. In beiden Fällen (Wehrdienst und Zivildienst) handelt es sich um die gemäß Art9a Abs3 B-VG verpflichtende Ableistung eines staatlichen Dienstes, der - ungeachtet des Umstandes, dass die Tätigkeit des Zivildienstleistenden keine militärische ist - auf der Wehrpflicht beruht. Dass das Militärwesen, insbesondere die Feststellung der Wehrpflicht, jedoch zu den (ausgliederungsfesten) Kernaufgaben zählt - und dies gilt, ausgehend von der verfassungsrechtlichen Regelung, dass es sich beim Zivildienst um einen Wehrersatzdienst handelt, ebenso für die Feststellung des Eintritts der Zivildienstpflicht - hat der Verfassungsgerichtshof stets betont (vgl. VfSlg. 14.473/1996).
1.3. Nun vertritt die Bundesregierung jedoch mit den in Abschnitt II.1.1. ihrer Äußerung dargestellten Argumenten die Auffassung, dass die von der Ermächtigung in §54a Abs1 ZDG erfassten Aufgaben der Zivildienstverwaltung, das sind die in den Abschnitten III, V und VI des ZDG genannten, nicht mehr als ausgliederungsfest zu beurteilen sind.
1.4. Damit ist sie nicht im Recht:
1.4.1. Vorerst ist zu berücksichtigen, wie unter Punkt 1.2. dargestellt, dass dem Umstand, dass es sich beim Zivildienst per se um einen verpflichtenden staatlichen Dienst handelt, maßgebliche Bedeutung zukommt.
1.4.2. Damit geht einher, dass die (sanktionsbewehrte) Verpflichtung zur Leistung des Zivildienstes für die Zivildienstpflichtigen - spätestens mit der bescheidmäßigen Zuweisung an eine Einrichtung - mit erheblichen Eingriffen in ihre verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte verbunden ist. Der Zivildienst ist - für alle tauglich befundenen männlichen Staatsbürger, die eine Zivildiensterklärung abgeben - als verpflichtender Dienst für den Staat konzipiert, für dessen Dauer die privaten Dispositionsmöglichkeiten des Zivildienstleistenden insbesondere im Hinblick auf den Aufenthaltsort und die Möglichkeit einer (selbst gewählten) Erwerbsbetätigung (Berufsausübung) außergewöhnlich starken Einschränkungen unterworfen sind.
Dies verdeutlicht beispielhaft auch §11 Abs1 ZDG, wonach der Zuweisungsbescheid den Zeitpunkt, zu dem der Zivildienstpflichtige seinen Dienst anzutreten hat, den Zeitpunkt, in dem der Zivildienst endet, die Bezeichnung und den Sitz der Einrichtung und ihres Rechtsträgers sowie die Art der Dienstleistung anzuführen hat. Mit dem im Zuweisungsbescheid festgelegten Tag wird der Zivildienstpflichtige verpflichtet, an einem bestimmten Ort bei einer bestimmten Einrichtung seinen Dienst zu leisten. So wie die aus Art9a Abs3 B-VG iVm. §2 Abs1 ZDG erfließende Verpflichtung zur Verpflegung der Zivildienstleistenden stets eine solche des Staates bleibt (vgl. das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 16.588/2002), bleibt die Verpflichtung zur Ableistung des Zivildienstes eine solche gegenüber dem Staat, selbst wenn der Dienst bei (privaten) Einrichtungen abgeleistet wird.
Von diesem Verständnis geht auch Art4 Abs3 litb EMRK aus, der die Leistung von - allfällig vorgesehenen - für den Fall der Verweigerung der militärischen Dienstpflicht aus Gewissensgründen an deren Stelle tretenden Dienstleistungen vom Verbot der Zwangs- oder Pflichtarbeit ausdrücklich ausnimmt. Die die Grundrechtssphäre der Betroffenen erheblich einschränkende Verpflichtung zur Leistung des Zivildienstes ist daher ebenso wie die Verpflichtung zur Leistung des Militärdienstes nur aufgrund dieser besonderen Regelung des Art4 Abs3 litb EMRK verfassungsrechtlich zulässig.
1.4.3. Schließlich übersieht die Bundesregierung, dass im Fall von Elementarereignissen, Unglücksfällen außergewöhnlichen Umfanges und außerordentlichen Notständen - und zwar insbesondere in Zeiten, in denen Wehrpflichtige zur Leistung des Einsatzpräsenzdienstes (vgl. §2 Wehrgesetz 2001) einberufen werden - Zivildienstpflichtige zur Leistung des außerordentlichen Zivildienstes zu verpflichten sind (§§21 und 21a ZDG; vgl. auch §8a ZDG). Dies bedeutet, dass im "Ernstfall" auch Zivildienstpflichtige ebenso wie Wehrpflichtige zum Einsatz heranzuziehen sind.
1.4.4. Aus diesen Überlegungen ergibt sich, dass jedenfalls jene die Verpflichtung zur Leistung des Zivildienstes individualisierenden Aufgaben der Vollziehung des Zivildienstgesetzes, die die dargestellten zulässigen Grundrechtseingriffe bei den Zivildienstpflichtigen oder Zivildienstleistenden bewirken, - wie etwa insbesondere die Zuweisung der Zivildienstpflichtigen, Zuweisungsänderungen und -aufhebungen, die Befreiung von der Verpflichtung zur Leistung des Zivildienstes aus besonders rücksichtswürdigen wirtschaftlichen oder familiären Interessen des Zivildienstpflichtigen sowie deren Widerruf - von Verfassungs wegen nicht auf eine selbständige nicht staatliche Einrichtung übertragen werden dürfen.
1.5. An diesem Ergebnis können auch die ins Treffen geführten Hinweise der Bundesregierung nichts ändern, wonach ausgehend von einer Idealannahme "das beauftragte Unternehmen lediglich einen einzigen Bescheid, nämlich jenen, der über die Zuweisung zum ordentlichen Zivildienst abspricht, zu erlassen [hat]" und ein Unterschied zum militärischen Einberufungsbefehl dahingehend bestehe, "dass gegen den Zuweisungsbescheid die Erhebung einer Berufung mit aufschiebender Wirkung zulässig ist". Auch kommt es bei der Beurteilung, ob ausgliederungsfeste Kernaufgaben der staatlichen Verwaltung vorliegen, nicht darauf an, dass die Zuweisung "... durch das ZDG weitestgehend determiniert [ist]" (vgl. etwa §§5 Abs2 ZDG, 8 Abs3 ZDG und 9 Abs3 ZDG).
Auch die von der Bundesregierung - nachvollziehbar - angeführten Sparsamkeits-, Wirtschaftlichkeits- und Zweckmäßigkeitserwägungen (wie etwa die Notwendigkeit, Zuweisungsrückstände von Zivildienern aufzuarbeiten) sind nicht geeignet, die Ausgliederung einer Kernaufgabe verfassungsrechtlich zu rechtfertigen.
1.6. Zusammenfassend ist also festzuhalten, dass der Gesetzgeber dadurch, dass §54a Abs1 ZDG den Bundesminister für Inneres ermächtigt, ein Unternehmen mit "... Aufgaben der Zivildienstverwaltung gemäß den Abschnitten III, V und VI..." zu betrauen, die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen überschritten hat, da er die Beauftragung eines Unternehmens nicht nur mit Aufgaben, die die nähere Ausgestaltung der Ableistung des Zivildienstes wie zB Aufgaben im Zusammenhang mit dem Reisekostenersatz oder der Auszahlung von Bezügen betreffen, sondern auch mit den oben unter Punkt 1.4.4. genannten Aufgaben außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation ermöglicht hat, was verfassungsrechtlich unzulässig ist (vgl. etwa VfSlg. 3685/1960 und 16.400/2001).
1.7. Schon aus diesem Grund war die in §54a Abs1 erster Satz ZDG normierte Ermächtigung des Bundesministers für Inneres, ein geeignetes Unternehmen mit der Durchführung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung zu beauftragen, sowie die mit dieser Regelung in untrennbarem Zusammenhang stehenden - weil diese präzisierenden - Bestimmungen des §54a Abs1 zweiter Satz, Abs3 erster Satz und Abs4 leg. cit., als verfassungswidrig aufzuheben.
2. Angesichts dieses Ergebnisses erübrigt sich ein Eingehen auf die weiteren im Beschluss des Gerichtshofes vom 11. März 2004, B1248/03-7, dargelegten Bedenken.
C) Zu den Bedenken hinsichtlich der Gesetzmäßigkeit der Übertragungs-Verordnung:
1.1. Der Gerichtshof hegte ob der Gesetzmäßigkeit der Übertragungs-Verordnung zunächst das Bedenken, dass diese im Falle der Aufhebung des §54a Abs1 bis 7 ZDG der notwendigen gesetzlichen Grundlage im Sinne des Art18 B-VG entbehren dürfte. Dieses Bedenken hat sich als zutreffend erwiesen:
Nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg. 9535/1982) hätte die Verfassungswidrigkeit jener Gesetzesbestimmung, die die Verordnung trägt, zur Folge, dass die Verordnung der erforderlichen gesetzlichen Deckung entbehrt.
1.2. Da die Verordnung über die Übertragung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung (Übertragungs-Verordnung), BGBl. II Nr. 140/2002, aufgrund der Aufhebung des §54a Abs1 ZDG der notwendigen gesetzlichen Grundlage im Sinne des Art18 B-VG entbehrt, waren die §§2 bis 4 der Übertragungs-Verordnung, BGBl. II Nr. 140/2002, als gesetzwidrig aufzuheben.
Da die Verordnung über die Übertragung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung, BGBl. Nr. 140/2002, mit Verordnung des Bundesministers für Inneres vom 30. August 2004, BGBl. II Nr. 343/2004, mit Wirksamkeit vom 1. September 2004 geändert wurde und §1 der Verordnung somit in der von Amts wegen geprüften Fassung seit dem 1. September 2004 nicht mehr dem Rechtsbestand angehört, hat sich der Verfassungsgerichtshof gemäß Art139 Abs4 B-VG insoweit auf den Ausspruch zu beschränken, dass §1 der Übertragungs-Verordnung idF BGBl. II Nr. 140/2002 gesetzwidrig war.
Auf die darüber hinaus gehenden - vom Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 11. März 2004 vorläufig gehegten - Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit der Übertragungs-Verordnung war deshalb nicht mehr einzugehen.
V. 1. Die Verpflichtung des Bundeskanzlers zur unverzüglichen Kundmachung des Ausspruches, dass Absatz 1, Absatz 3 erster Satz und Absatz 4 des §54a ZDG 1986, BGBl. Nr. 679, idF der ZDG-Novelle 2001, BGBl. I Nr. 133/2000, als verfassungswidrig aufgehoben werden, stützt sich auf Art140 Abs5 erster Satz B-VG und §§64 Abs2 und 65 VfGG.
2. Die Verpflichtung des Bundesministers für Inneres zur unverzüglichen Kundmachung des Ausspruches, dass die §§2 bis 4 der Verordnung über die Übertragung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung (Übertragungs-Verordnung), BGBl. II Nr. 140/2002, als gesetzwidrig aufgehoben werden, stützt sich auf Art139 Abs5 erster Satz B-VG und §§60 Abs2 und 61 VfGG.
3. Die Verpflichtung des Bundesministers für Inneres zur unverzüglichen Kundmachung des Ausspruches, dass §1 der Verordnung über die Übertragung von Aufgaben der Zivildienstverwaltung (Übertragungs-Verordnung), idF BGBl. II Nr. 140/2002, gesetzwidrig war, stützt sich auf Art139 Abs5 erster und zweiter Satz B-VG.
4. Die Bestimmung einer Frist für das Außerkrafttreten der aufgehobenen Bestimmungen des §54a ZDG gründet sich auf Art140 Abs5 dritter und vierter Satz B-VG.
5. Der Ausspruch, dass frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Kraft treten, beruht auf Art140 Abs6 erster Satz B-VG.
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