1. Die Anträge, die Verordnung der Bundespolizeidirektion Wien vom 31. Jänner 1983 betreffend das Anschlagen von Druckwerken an öffentlichen Orten, kundgemacht im Amtsblatt zur Wiener Zeitung Nr. 28 vom 4. Feber 1983, Zl. P 1579/a/83, zur Gänze aufzuheben, werden zurückgewiesen.
2. Die in eventu gestellten Anträge auf Aufhebung des §1 Abs2 der genannten Verordnung werden zurückgewiesen.
3. Die in eventu gestellten Anträge auf Aufhebung der Worte "oder von Einfriedungen" und "an Bäumen" in §1 Abs2 der genannten Verordnung werden abgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Unabhängigen Verwaltungssenat Wien (in der Folge: UVS) sind Berufungsverfahren gegen Straferkenntnisse der Bundespolizeidirektion Wien (in der Folge: BPD Wien) anhängig, in welchen dem Berufungswerber vorgeworfen wird, er habe in Wien ., Rathausplatz 6, und Wien 1., Dr.-Karl-Renner-Ring 3, an der Baustelleneinfriedung des Parlaments sowie auf einem Baum nächst dem dortigen Schutzweg Plakate angebracht und dadurch jeweils gegen §1 Abs2 iVm. §2 der Verordnung der BPD Wien vom 31. Jänner 1983 betreffend das Anschlagen von Druckwerken an öffentlichen Orten (im Folgenden: PlakatierVO) iVm. §49 MedienG verstoßen.
2. Aus Anlass dieser Verfahren stellte der UVS, gestützt auf Art139 Abs1 iVm. Art129a Abs3 und Art89 B-VG, den beim Verfassungsgerichtshof am 16. Juni 2005 eingelangten, zu V53/05 protokollierten, sowie den am 28. Juli 2005 eingelangten, zu V78/05 protokollierten Antrag, jeweils
"die Verordnung der Bundespolizeidirektion Wien vom 31.1.1983, ABl. Nr. 28 zur Wiener Zeitung vom 4.2.1983, Zl. P 1579/a/83, betreffend das Anschlagen von Druckwerken an öffentlichen Orten als gesetzwidrig bzw. als verfassungswidrig aufzuheben", in eventu
"§1 Abs2 dieser Verordnung als gesetzwidrig bzw. als verfassungswidrig aufzuheben", in eventu
"im §1 Abs2 dieser Verordnung die Wendungen 'oder von Einfriedungen' und 'an Bäumen' als gesetzwidrig bzw. als verfassungswidrig aufzuheben".
3. Die im gegebenen Zusammenhang maßgebliche Rechtslage stellt sich dar wie folgt:
3.1. Die §§48 und 49 MedienG lauten (samt Überschrift):
"Anschlagen von Druckwerken
§48. Zum Anschlagen, Aushängen und Auflegen eines Druckwerkes an einem öffentlichen Ort bedarf es keiner behördlichen Bewilligung. Doch kann die Bezirksverwaltungsbehörde, im örtlichen Wirkungsbereich einer Bundespolizeibehörde diese, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung durch Verordnung anordnen, daß das Anschlagen nur an bestimmten Plätzen erfolgen darf."
"Verwaltungsübertretung
§49. Wer einer der Bestimmungen der §§47 und 48 zuwiderhandelt, begeht eine Verwaltungsübertretung und ist hiefür von der Bezirksverwaltungsbehörde, im örtlichen Wirkungsbereich einer Bundespolizeibehörde von dieser, mit Geldstrafe bis zu 2.180 Euro zu bestrafen."
3.2. Die Verordnung der Bundespolizeidirektion Wien vom 31. Jänner 1983 betreffend das Anschlagen von Druckwerken an öffentlichen Orten, kundgemacht im Amtsblatt zur Wiener Zeitung Nr. 28 vom 4. Feber 1983, Zl. P 1579/a/83, lautet wie folgt:
"§1
(1) Auf Grund des §48 des Mediengesetzes, BGBl. Nr. 314/1981, wird zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung angeordnet, daß das Anschlagen (Plakatieren) von Druckwerken (§1 Abs1 Z. 4 leg. cit.) an öffentlichen Orten im Gebiet der Stadt Wien nur
a) an Flächen, die offensichtlich zum Anschlagen von Druckwerken bestimmt sind, oder
b) an anderen Flächen, sofern sie nicht unter die im Abs2 angeführten Beschränkungen fallen,
erfolgen darf.
(2) Das Anschlagen (Plakatieren) von Druckwerken darf nicht unmittelbar an Außenflächen von Gebäuden oder von Einfriedungen, an Brückenpfeilern, an Bäumen, an Denkmälern oder an Sachen, die der religiösen Verehrung gewidmet sind, erfolgen. Es ist weiters unzulässig an Einrichtungen oder Anlagen, die der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Versorgung mit Wasser oder Energie, dem öffentlichen Verkehr oder dem Post- und Fernmeldewesen dienen (dazu zählen insbesondere Laternen- und Abspannungsmasten, Schaltkästen, Notrufanlagen und Telephonzellen). Die vorstehenden Beschränkungen gelten nicht, soweit es sich um das Anschlagen von Druckwerken an offensichtlich hiezu bestimmten Flächen handelt.
(3) Das Anschlagen amtlicher Bekanntmachungen an Amtsgebäuden wird durch die vorstehenden Absätze nicht berührt.
§2
Wer Druckwerke entgegen den Bestimmungen des §1 anschlägt oder daran mitwirkt (§7 VStG 1950), begeht eine Verwaltungsübertretung und wird hiefür gemäß §49 des Mediengesetzes bestraft.
§3
(1) Diese Verordnung tritt mit Ablauf des Tages der Kundmachung in Kraft.
(2) Gleichzeitig wird die Verordnung der Bundespolizeidirektion Wien vom 4. Jänner 1982, betreffend das Anschlagen von Druckwerken an öffentlichen Orten, verlautbart im 'Amtsblatt zur Wiener Zeitung' vom 8. Jänner 1982, aufgehoben."
3.3. Die §§86 und 129 Abs2 der Bauordnung für Wien, LGBl. 1930/11 idgF, lauten:
"Einfriedungen
§86. (1) Wo dies aus Gesundheitsrücksichten, aus Sicherheitsgründen oder zum Schutze des örtlichen Stadtbildes notwendig ist, ist dem Eigentümer des anliegenden Grundes aufzutragen, seine Liegenschaft gegen die Verkehrsfläche einzufrieden.
(2) Einfriedungen müssen so ausgestaltet werden, daß sie das örtliche Stadtbild nicht beeinträchtigen. Sie dürfen, sofern der Bebauungsplan nicht anderes bestimmt, den Boden der höher gelegenen, anschließenden Grundfläche um nicht mehr als 2,50 m überragen.
(3) Einfriedungen von Vorgärten gegen die Verkehrsfläche und an den seitlichen Grundgrenzen auf die Tiefe des Vorgartens dürfen, sofern der Bebauungsplan nicht anderes zuläßt, den freien Durchblick nicht hindern. Abweichungen hievon sind zulässig, wenn dadurch das örtliche Stadtbild nicht beeinträchtigt wird. Sonstige Grundgrenzen dürfen, wenn der Bebauungsplan nicht anderes bestimmt, durch volle Wände abgeschlossen werden."
"Benützung und Erhaltung der Gebäude;
vorschriftswidrige Bauten
§129. ...
(2) Der Eigentümer (jeder Miteigentümer) hat dafür zu sorgen, daß die Gebäude und die baulichen Anlagen (Gärten, Hofanlagen, Einfriedungen u. dgl.) in gutem, der Baubewilligung und den Vorschriften dieser Bauordnung entsprechendem Zustand erhalten werden. Für Gebäude in Schutzzonen besteht darüber hinaus die Verpflichtung, das Gebäude, die dazugehörigen Anlagen und die baulichen Ziergegenstände in stilgerechtem Zustand und nach den Bestimmungen des Bebauungsplanes zu erhalten."
3.4. Die §§1 bis 3 des Wiener Baumschutzgesetzes, LGBl. 1974/27 idgF, lauten:
"Zweck und Anwendungsbereich
§1. (1) Zur Erhaltung einer gesunden Umwelt für die Wiener Bevölkerung ist der Baumbestand im Gebiete der Stadt Wien nach den Bestimmungen dieses Gesetzes geschützt ohne Rücksicht darauf, ob er sich auf öffentlichem oder privatem Grund befindet. Zum geschützten Baumbestand im Sinne dieses Gesetzes gehören alle Bäume, das sind Laub- und Nadelhölzer mit einem Stammumfang von mindestens 40 cm, gemessen in 1 m Höhe vom Beginn der Wurzelverzweigung, einschließlich ihres ober- und unterirdischen pflanzlichen Lebensraumes.
(2) Dieses Gesetz findet jedoch keine Anwendung auf
Erhaltungspflicht
§2. (1) Jeder Grundeigentümer (Bauberechtigte) ist verpflichtet, den auf seinem Grundstück stockenden Baumbestand zu erhalten.
(2) Im Falle der Bestandgabe oder sonstigen Überlassung zur Nutzung obliegt die Erhaltungspflicht dem Bestandnehmer oder sonstigen Nutzungsberechtigten.
Verbotene Eingriffe
§3. (1) Es ist verboten,
(2) Nicht verboten ist das Schneiden (Stutzen) von Bäumen, welches ohne Gefährdung ihres Bestandes lediglich Verschönerungs-, Veredelungs- oder Pflegezwecken dient oder aus zwingenden öffentlichen Interessen notwendig ist. Ebenso bleiben die Befugnisse des Nachbarn nach §422 Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch unberührt."
4.1. Zu dem der Antragstellung zu Grunde liegenden "maßgeblichen Sachverhalt" führt der UVS ua. Folgendes aus:
Der UVS habe im Hinblick auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zum Mediengesetz und zu den auf Grund §48 MedienG erlassenen Plakatierverordnungen (zB VfSlg. 13.127/1992, 16.330/2001)
"das Ersuchen an die Bundespolizeidirektion Wien auf Amtshilfe hinsichtlich der Vorlage des der bezughabenden Verordnung zugrunde liegenden Verordnungsaktes [gerichtet].
Mit Schriftsatz der Bundespolizeidirektion Wien vom 24.3.2005 ... wurde dem Unabhängigen Verwaltungssenat Wien mitgeteilt, dass der angefragte Verordnungsakt bei der Bundespolizeidirektion Wien nicht aufliegt.
Nach daraufhin erstatteter mehrmaliger mündlicher Nachfrage, wo dieser Akt denn erliege, wurde im Widerspruch zur obangeführten Mitteilung mit Schriftsatz der Bundespolizeidirektion Wien vom 7.4.2005 ... ausgeführt wie folgt:
'Es wird hiermit in Ablichtung die Verordnung der Bundespolizeidirektion Wien vom 31.1.1983 samt Kundmachungsverfahren und Kundmachung im Amtsblatt zur Wiener Zeitung am 4.2.1983 übermittelt. Die der Erfassung der Verordnung vorangegangenen, die interne Willensbildung der Bundespolizeidirektion Wien betreffenden Aktenteile wurden vom Büro für Rechtsfragen und Datenschutz der Bundespolizeidirektion Wien nicht übersendet, da es Sache des UVS wäre, in einem allfälligen Verordnungsprüfungsantrag an den VfGH die gegen die Gesetzmäßigkeit der Verordnung entsprechenden Bedenken im Einzelnen darzulegen. Eine allfällige Gesetzwidrigkeit wäre aus dem Wortlaut und Inhalt der vorliegenden Verordnung abzuleiten.'
Ein am 14.4.2005 abgefertigtes Ersuchen des Unabhängigen Verwaltungssenates Wien an das Bundesministerium für Inneres, die Aktenvorlage anzuweisen, blieb ergebnislos. Auch die Zur-Kenntnis-Bringung dieses Umstandes an den Polizeipräsidenten und den Bürgermeister der Stadt Wien bewirkte nichts."
4.2. Zur Zulässigkeit der Anträge führt der UVS aus, er habe die angefochtene Verordnung "zumindest im Umfang des §1 Abs2 dieser Verordnung anzuwenden bzw. [habe] er die Worte 'an Einfriedungen' und 'an Bäumen' im §1 Abs2 dieser Verordnung zu beachten". Der antragstellende Senat vertrete aber die Ansicht, dass die gesamte Verordnung nicht gesetzmäßig zustande gekommen sei bzw. die ganze Verordnung auf Grund der faktischen Unüberprüfbarkeit ihrer gesetzmäßigen Erlassung bei sonstigem Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip aufzuheben sei. Folglich erscheine es zulässig, die gesamte Verordnung und nicht nur deren §1 Abs2 bzw. die genannten Worte in dieser Bestimmung zu bekämpfen. Es werde daher angeregt, der Verfassungsgerichtshof wolle von Art139 Abs3 zweiter Satz B-VG Gebrauch machen.
In Anbetracht der von der Erstbehörde herangezogenen Übertretungsnorm seien aber jedenfalls der im ersten Eventualantrag bezeichnete §1 Abs2 dieser Verordnung bzw. die im zweiten Eventualantrag genannten Worte "oder an Einfriedungen" bzw. "an Bäumen" in §1 Abs2 leg.cit. als präjudiziell anzusehen.
4.3. Seine Bedenken in der Sache legt der UVS wie folgt dar:
"Im gegenständlichen Fall bietet sich die Konstellation, dass der existente Verordnungsakt betreffend die nunmehr angefochtene Verordnung nicht in Verstoß geraten ist, die Bundespolizeidirektion unter offenkundig vorsätzlicher ... Verletzung des Art22 Abs1 B-VG aber die Übermittlung des Verordnungsaktes verweigert. Die Bundespolizeidirektion Wien verhindert sohin vorsätzlich, möglicherweise zum Zwecke der Vertuschung potentiell strafbarer oder rechtswidriger Vorgänge bzw. zum Zwecke der Verheimlichung der gesetzeswidrigen Erlassung dieser Verordnung bzw. zum Zwecke der Verunmöglichung der Stellung eines Verordnungsprüfungsantrages durch den antragstellenden Senat die Überprüfung der gesetzeskonformen Erlassung der gegenständlichen Verordnung durch den antragstellenden Senat.
...
Wollte man nun annehmen, dass allgemeine Rechtsnormen auch dann vom Unabhängigen Verwaltungssenat anzuwenden sind, wenn für diesen keine Möglichkeit zur Überprüfung der Gültigkeit dieser Rechtsnorm gegeben ist, würde man nicht nur die Bestimmung des Art89 Abs2 B-VG aushebeln, sondern zugleich das für die Rechtsstaatlichkeit zentrale Prinzip der Überprüfbarkeit von Rechtsnormen verletzen. Sollte nämlich eine Verordnung jedenfalls auch dann als rechtmäßig anzusehen sein, wenn der dieser Verordnung zugrunde liegende und existierende Verordnungserlassungsakt unter Verstoß gegen Art22 Abs1 B-VG vorsätzlich unter Verschluss gehalten und nicht vorgelegt wird, wäre faktisch jedem Gericht (bzw. jedem unabhängigen Verwaltungssenat oder dem Bundesasylsenat oder dem BVA) (faktisch rechtmäßig) die Möglichkeit genommen, das gesetzwidrige Zustandekommen einer Verordnung beim Verfassungsgerichtshof zu relevieren; muss man doch [a]nnehmen, dass ein Verordnungsprüfungsantrag wegen der Annahme der gesetzwidrigen Erlassung der Verordnung nur dann zulässig ist, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen Verordnungserlassungsmangel vorgebracht werden (können). Daher ist anzunehmen, dass immer dann, wenn ein Gericht oder eine sonst zur Anfechtung von Verordnungen berufene Behörde nicht in der Lage ist, das gesetzmäßige Zustandekommen der Verordnung zu überprüfen, von der Gesetzwidrigkeit bzw. Verfassungswidrigkeit der Verordnung auszugehen ist.
Sollten diese Bedenken nicht zutreffen, wird ausgeführt:
Aufgrund der Vorgangsweise der Bundespolizeidirektion Wien geht der Unabhängige Verwaltungssenat Wien davon aus, dass die angefochtene Verordnung nicht nach Durchführung eines gesetzmäßigen Verfahrens erlassen wurde. Es liegen offenbar auch die in den verfassungsgerichtlichen Erkenntnissen vom 11.10.2001, Zl. V45/01 [VfSlg. 16.330/2001] und vom 28.6.1992, Zl. V304/91 [VfSlg. 13.127/1992] bezeichneten Verordnungserlassungsvoraussetzungen nicht vor. Vielmehr hat die verordnungserlassende Behörde anscheinend keine Ermittlungen zum maßgebenden Lebenssachverhalt angestellt und ihren politisch motivierten Willen an Stelle nachvollziehbarer Überlegungen gesetzt.
Schließlich hegt der Unabhängige Verwaltungssenat Wien noch das inhaltliche Bedenken, dass bei verfassungskonformer Auslegung (vgl. Art10 Abs1 Z7 B-VG) des §48 MedienG die Regelungen des §1 Abs2 der angefochtenen Verordnung nicht im Interesse der 'Aufrechterhaltung der Ordnung' liegen können, zumal das absolute Verbot, Druckwerke an Einfriedungen und an Bäumen zu plakatieren, nicht vom obbezeichneten Interesse der Aufrechterhaltung der (öffentlichen) Ordnung getragen sein kann."
5.1. Die BPD Wien legte die Verordnungsakten vor und erstattete in beiden Verfahren eine (idente) Äußerung, in der sie jeweils den Antrag stellt, weder die PlakatierVO in ihrer Gesamtheit noch die in den Eventualanträgen näher genannten Teile dieser Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben.
Im Einzelnen bringt die BPD Wien zur Gesetzmäßigkeit der PlakatierVO iW Folgendes vor:
"Die in Rede stehende Verordnung vom 31.1.1983 wurde auf Grund des Erlasses des Bundesministeriums für Inneres vom 12.1.1983, GZ 22.251/11-II/6/83, erlassen.
Die Bundespolizeidirektion Wien hat die Ausführungen dieses Erlasses in den Verordnungsinhalt einfließen lassen. Das Protokoll über die im Erlass erwähnte Besprechung mit Vertretern der Sicherheitsdirektion Wien ... ist mittlerweile beim Büro der Sicherheitsdirektion skartiert worden und kann nicht vorgelegt werden. Die Erlassung der Verordnung selbst erfolgte ohne weitere Ermittlungen und Erhebungen. Die ha. Behörde hat sich dabei von folgenden Überlegungen leiten lassen:
§48 Mediengesetz bestimmt:
'Zum Anschlagen, Aushängen und Auflegen eines Druckwerkes an einem öffentlichen Ort bedarf es keiner behördlichen Bewilligung. Doch kann die Bezirksverwaltungsbehörde, im örtlichen Wirkungsbereich einer Bundespolizeibehörde diese, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung durch Verordnung anordnen, dass das Anschlagen nur an bestimmten Plätzen erfolgen darf.'
Im Sinne der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte der Presse-, Medien- und Meinungsfreiheit (Art13 StGG und Art10 Abs2 EMRK) verfügte der Gesetzgeber, dass das Anschlagen von Druckwerken ... zum Zwecke der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung nur auf bestimmte Plätze beschränkt werden darf. Die Einschränkung der Plakatierungsfreiheit auf bestimmte Plätze in Wien wäre aber faktisch unmöglich gewesen, da nach der bekannten Judikatur des VfGH (vgl VfGH 14.12.1982, V28/82-15, 24.6.1992, V304/91-6 und 11.10.2001, V45/01) zu prüfen gewesen wäre, warum an allen anderen Orten (an denen somit das Plakatieren verboten wäre) das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung jenes an Plakatierungsfreiheit in seiner Bedeutung überwogen hätte. Dass in der Großstadt Wien mit einer Fläche von 414 km2, einer Bevölkerungszahl von über 1,5 Mio, einem Wohngebäudebestand von ca 170.000 Gebäuden, einem öffentlichen Straßennetz von über 3000 km mit allen Einrichtungen zur Sicherung und Regelung des Verkehrs, Versorgungs- und sonstigen infrastrukturellen Einrichtungen eine derartige Prüfung schlichtweg unmöglich wäre, liegt auf der Hand.
Daher hat die Bundespolizeidirektion Wien in Übereinstimmung mit dem zitierten Erlass des BMfI eine Vorgangsweise gewählt, die sich wesentlich von jenen Fällen unterscheidet, die den Erk V28/82-15 und V304/91-6 zu Grunde liegen:
Durch §1 Abs1 der Verordnung vom 31.1.1983 wurde den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten der Presse-, Medien- und Meinungsfreiheit insofern unumschränkter Vorrang eingeräumt, als grundsätzlich das Plakatieren (Anschlagen von Druckwerken) an allen öffentlichen Orten im Gebiet der Stadt Wien erlaubt wurde.
In §1 Abs2 der Verordnung wurde die umfassend durch Abs1 gewährte Plakatierungsfreiheit nur an jenen Orten beschränkt (verboten), an denen es für jedermann klar einsichtig ist, dass dort das Plakatieren - sofern es nicht an dafür bestimmten Flächen geschieht - dem Interesse der öffentlichen Ordnung in einer solchen Weise zuwiderläuft, dass eine Einschränkung der Plakatierungsfreiheit jedenfalls gerechtfertigt ist. Auf Grund der Offensichtlichkeit des Überwiegens des Interesses an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung an diesen Orten bedurfte und bedarf es hiezu keiner speziellen Erwägungen oder Ermittlungen.
Dies darf an Hand von Beispielen, auch wenn diese für gegenständliches Verordnungsprüfungsverfahren - wie später dargelegt werden wird - nicht präjudiziell sind, erläutert werden:
Unter dem Begriff der 'öffentlichen Ordnung' ist der Inbegriff der die Rechtsordnung beherrschenden Grundgedanken zu verstehen (vgl VfSlg 2945/1955). Jede vorzunehmende Auslegung des Gesetzesausdruckes 'öffentliche Ordnung' muss richtig und vernünftig sein, sowie auf objektive Vorstellungen und Maßstäbe Bedacht nehmen, die sich in bestimmten Lebens- und Sachgebieten herausgebildet haben. Mit 'öffentlicher Ordnung' sind somit nicht (nur) bestehende Rechtsvorschriften, sondern insgesamt die allgemeinen Grundsätze und Grundlagen des Zusammenlebens gemeint, wobei sich diese allgemeinen Grundlagen nicht an Einzelmeinungen darüber, ob ein bestimmtes Verhalten allgemein anerkannte Wertmaßstäbe verletzt, zu orientieren haben, sondern eine breite Übereinstimmung darin bestehen muss, dass eben ein bestimmtes Verhalten diesen Maßstäben zuwiderläuft.
So wurde beispielsweise in §1 Abs2 der Verordnung das Plakatieren an Sachen, die der religiösen Verehrung dienen, verboten. Dass das Anbringen von Druckwerken an solchen Sachen, die im Übrigen sogar erhöhten strafrechtlichen Schutz genießen (vgl §126 Abs1 Z1 und §188 StGB), in der Regel ein Ärgernis herbeiführt, das geeignet ist, nach allgemein anerkannten Wertmaßstäben religiöse Gefühle zu verletzen, liegt auf der Hand. Das Interesse, einer derartigen Störung der öffentlichen Ordnung entgegenzuwirken, überwiegt das Interesse an Plakatierungsfreiheit derart, dass es für diesen Schluss keinerlei weiterer Erhebungen und Erwägungen bedarf. Dasselbe gilt für das Verbot des Plakatierens an Denkmälern, die ja als Erinnerungszeichen an bestimmte Personen oder Begebenheiten eine solche kulturelle, geschichtliche oder künstlerische Bedeutung haben, dass deren Erhaltung und Schutz vor Verunzierung und Verunstaltung durch angeschlagene Druckwerke im öffentlichen Interesse steht. Dabei handelt es sich wohl auch um allgemein anerkannte Wertmaßstäbe von solch breiter Übereinstimmung, dass es keinerlei besonderer Erhebungen oder Erwägungen bedarf.
Die genannten Beispiele zeigen deutlich, dass es bei der von der Bundespolizeidirektion Wien gewählten Vorgangsweise eben nicht unbedingt der in den Erk VfGH 14.12.1982, V28/82-15, 24.6.1992, V304/91-6, und 11.10.2001, V45/01, verlangten Ermittlungen bedarf, wenn die grundsätzlich generell gewährleistete Plakatierungsfreiheit nur an bestimmten Orten eingeschränkt wird, an denen für jedermann klar einsichtig ist ('eben von allgemeinen Wertmaßstäben getragen'), dass das Plakatieren der öffentlichen Ordnung zuwiderläuft.
Einschränkung der Plakatierungsfreiheit an Orten, die in den zugrundeliegenden Verfahren präjudiziell sind:
...
a) Plakatieren unmittelbar an Außenflächen von Einfriedungen:
Einfriedungen dienen der Abgrenzung eines Grundstückes oder eines Grundstückteils, insbesondere auch der Absicherung gegen das Betreten, um im Regelfall eine ungestörte Nutzung des Grundstückes zu gewährleisten. Als Einfriedungen kommen regelmäßig Bauwerke (zB gemauerte Einfriedungen), aber auch andere Anlagen, wie zB Holzzäune in Betracht. All diesen an öffentlichen Orten im Stadtgebiet Wien befindlichen Einfriedungen ist - ebenso wie den Gebäuden selbst - gemein, dass sie erhebliche Auswirkungen auf das Ortsbild (Stadtbildpflege) haben. Einfriedungen dürfen schon als solche das örtliche Stadtbild nicht beeinträchtigen (vgl §86 Abs2 Bauordnung für Wien, LGBl Nr. 11/1930 idgF). Umsomehr liegt auf der Hand, dass das freie ('wilde') Plakatieren unmittelbar an der Außenfläche, und nicht etwa auf an Einfriedungen dafür bestimmten Flächen, eine Verunzierung des Stadtbildes herbeiführt, [die] geeignet ist, bei jedermann den Eindruck der 'Verunstaltung', 'Verwahrlosung' und 'Schlamperei' hervorzurufen. Dies umsomehr deshalb, weil das Anschlagen von Druckwerken an Orten, die nicht dafür eingerichtet (bestimmt) wurden, keiner 'geordneten Plakatpflege' unterliegt. Es gibt beim 'wilden Plakatieren' an Einfriedungen keine Gewähr dafür, dass die Druckwerke ohne Beschädigung des Untergrundes (zB unmittelbares Anschlagen am Mauerwerk mittels Klebstoffen oder Nägeln) angebracht bzw nach Erfüllung ihrer Zwecke überhaupt wieder bzw auch ohne Beschädigung des Untergrundes wieder (restlos) abgenommen werden. Stören schon ungeordnet angeschlagene Plakate an Einfriedungen von sich aus das Interesse der Wiener an der Erhaltung eines gepflegten Stadtbildes, so trifft das natürlich auf an den Einfriedungen verbleibende Plakatreste bzw verunstaltetes oder beschädigtes Mauerwerk in noch höherem Maße zu. ...
Die Bundespolizeidirektion Wien hat aber, um eine Ausgewogenheit mit den Interessen an 'Plakatierungsfreiheit' herzustellen, auch an Einfriedungen das Anschlagen von Druckwerken erlaubt, sofern dies an dafür vorgesehenen Flächen (Plakatwände, Schaukästen ...) geschieht. Dies deshalb, weil die Errichtung derartiger Flächen regelmäßig den Regimen der Bauordnung, des Gebrauchsabgabegesetzes, der Straßenverwaltungsgesetze und der Straßenpolizei unterliegt; sie erfolgt daher geordnet und koordiniert, sodass bei diesen Flächen die obgenannten Spannungsfelder mit dem Interesse an Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung nur in einem so untergeordneten Maß auftreten, dass dem Interesse der 'Plakatierungsfreiheit' der Vorzug gegeben werden konnte. Die Behauptung des UVS Wien in seinem Antrag ..., das Plakatieren an Einfriedungen wäre absolut verboten, ist daher unrichtig, wie der letzte Satz des §1 Abs2 der Verordnung zeigt.
Für das Verbot des Anschlagens von Druckwerken unmittelbar an Außenflächen von Einfriedungen bedurfte es daher ... keiner weiteren speziellen Erhebungen oder Erwägungen, die ein besonderes Ermittlungsverfahren notwendig gemacht hätten. Das öffentliche Interesse an diesem Verbot beruht im Sinne des Interesses an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung eben offensichtlich auf allgemein anerkannten Wertmaßstäben und ist innerhalb der Wiener Bevölkerung von breiter Zustimmung getragen.
b) Plakatieren an Bäumen:
In der dichtverbauten Großstadt Wien ist die Erhaltung einer gesunden Umwelt für die Wiener Bevölkerung von wesentlichem öffentlichen Interesse. Das Anbringen von Druckwerken an Bäumen ist regelmäßig nur durch Einschlagen von Nägeln oder anderen Stiften oder das Anbringen von besonders haltbaren chemischen Klebeverbindungen möglich. Dass derartige mechanische oder chemische Einwirkungen an Bäumen deren Wuchs hemmen oder zu deren Absterben beitragen, ist in der Biologie unbestritten und allgemein bekannt. Für das Erkennen dieser wissenschaftlichen Tatsache bedarf es keiner weiteren Erhebungen. So ist es auch genau zum Schutz des pflanzlichen Lebensraumes 'Baum' nach §3 Abs1 Z3 des Wiener Baumschutzgesetzes, LGBl Nr 27/1974 idgF, ausdrücklich verboten, Bäume durch chemische, mechanische oder andere Einwirkungen zu beschädigen, im Wuchs zu hemmen oder zum Absterben zu bringen. Es kann nun kein Zweifel sein, dass die Einschränkung der 'Plakatierungsfreiheit' an Bäumen schon deshalb im Interesse der öffentlichen Ordnung gelegen ist, weil das Plakatieren an diesen Naturgütern im Regelfall mit Auswirkungen verbunden ist, denen durch das Wiener Baumschutzgesetz Einhalt geboten werden soll. Abgesehen davon besteht gerade in der Großstadt Wien wohl breite Übereinstimmung darüber, dass die durch Baumpflanzungen zur Schau getragene Eigenart und Schönheit der Natur, die den Bürgern Wiens, die von dichter Besiedelung, Bebauung und Großstadtverkehr betroffen sind, Wohlsein und Erholung bringen sollen, nicht durch Druckwerke verunziert werden. Im Übrigen treffen die zur Stadtbildpflege unter lita) gemachten Ausführungen natürlich auch auf das Anschlagen an Bäumen zu.
Für das Verbot des Anschlagens von Druckwerken an Bäumen bedurfte es daher ... keiner weiteren speziellen Erhebungen oder Erwägungen, die ein besonderes Ermittlungsverfahren notwendig gemacht hätten. Das öffentliche Interesse an diesem Verbot beruht im Sinne des Interesses an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung eben offensichtlich auf allgemein anerkannten Wertmaßstäben und ist innerhalb der Wiener Bevölkerung von breiter Zustimmung getragen.
Die Bundespolizeidirektion Wien ist somit der Ansicht, dass [dem] vom UVS Wien einzig vorgetragenen Bedenken, 'das absolute Verbot, Druckwerke an Einfriedungen und Bäumen zu plakatieren, könne nicht vom Interesse der Aufrechterhaltung der (öffentlichen) Ordnung getragen sein', mit Erfolg entgegengetreten werden kann.
Antrag des UVS Wien, die gesamte Verordnung als gesetz- bzw als verfassungswidrig aufzuheben:
Der UVS Wien stützt sein Begehren auf Aufhebung der gesamten Verordnung als 'gesetzwidrig bzw. als verfassungswidrig' im Wesentlichen auf die Tatsache, dass dieser Behörde seitens der Bundespolizeidirektion Wien auf Ersuchen die der Erlassung der in Rede stehenden Verordnung vorangegangenen Aktenteile nicht zur Einsichtnahme vorgelegt wurden. Dazu ist seitens der ha. Behörde bloß anzumerken, dass der in diesem Fall antragstellende Senat die Bundespolizeidirektion Wien überhaupt nicht um Aktenvorlage ersucht hat.
Ohne auf dieses Vorbringen näher eingehen zu wollen, ist der Bundespolizeidirektion Wien ein Rechtssatz unbekannt, wonach die Nichtvorlage von der Erlassung einer Verordnung vorangegangenen Verwaltungsakten an eine Verwaltungsbehörde die Gesetzwidrigkeit einer Verordnung bewirken könnte. Prüfungsmaßstab nach Art139 Abs1 B-VG ist nämlich alleine, ob die angefochtene Verordnung auf Grund der Gesetze innerhalb des Wirkungsbereiches der Behörde erlassen (Art18 Abs2 B-VG) und dem zu Grunde liegenden Gesetz bzw. der Verfassung oder EU-Recht (Gesetz im materiellen Sinn) entspricht. Die vom UVS Wien ins Treffen geführte Begründung, es sei ihm ein Verwaltungsakt zur Einsichtnahme nicht vorgelegt worden, kann daher nach ha Ansicht keine entsprechenden Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit der Verordnung im Sinne des §57 Abs1 VfGG darstellen.
Somit geht aber nach ha Ansicht auch die 'Anregung' des UVS Wien ins Leere, der do Gerichtshof möge von ... Art139 Abs3 zweiter Satz B-VG Gebrauch machen; die Voraussetzungen der lita bis c der zitierten Verfassungsbestimmung liegen eben nicht vor. Insbesondere entbehrt die Verordnung nicht der gesetzlichen Grundlage.
Soweit aber der UVS Wien den Standpunkt vertritt, die angefochtene Verordnung sei nicht nach Durchführung eines gesetzmäßigen Verfahrens erlassen worden, weil die Behörde 'anscheinend keine Ermittlungen zum maßgebenden Lebenssachverhalt angestellt und ihren politisch motivierten Willen an Stelle nachvollziehbarer Überlegungen gesetzt' hat, so verweist die Bundespolizeidirektion Wien auf ihren ... dargelegten Standpunkt, wonach unter grundsätzlicher Wahrung der Presse-, Medien- und Meinungsfreiheit (das Plakatieren wurde grundsätzlich an allen öffentlichen Orten gestattet) das Anschlagen von Druckwerken nur an solchen Orten teilweise verboten wurde, an denen das Plakatieren dem Interesse der öffentlichen Ordnung in einer solchen Weise zuwiderläuft, dass eine Einschränkung der Plakatierungsfreiheit jedenfalls gerechtfertigt ist, und es auf Grund der Offensichtlichkeit des Überwiegens des Interesses an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung an diesen Orten hiezu keiner speziellen Erwägungen oder Ermittlungen bedurfte und bedarf."
5.2. Mit Schriftsatz vom 21. September 2005 replizierte der UVS in dem zu V53/05 protokollierten Verfahren auf die Äußerung der BPD Wien.
6. Der Verfassungsgerichtshof hat die Verordnungsprüfungsverfahren in sinngemäßer Anwendung der §§187 und 404 ZPO iVm. §35 VfGG zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbunden.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Zur Zulässigkeit:
1.1. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung den antragstellenden UVS an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung des UVS in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iS des Art139 B-VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die - angefochtene - generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden UVS im Anlassfall bildet (vgl. zB VfSlg. 15.468/1999, 17.349/2004 mwN).
1.2. Unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes erweisen sich die Anträge des UVS auf Aufhebung der PlakatierVO zur Gänze sowie auf Aufhebung des gesamten '1 Abs2 dieser Verordnung als zu weitgehend:
Nach dem Vorbringen des UVS handelt es sich in allen bei ihm anhängigen Verwaltungsstrafverfahren, die den Anlass für die vorliegenden Verordnungsprüfungsanträge bilden, um Fälle des Plakatierens an Einfriedungen bzw. an Bäumen. Um das Ziel der Rechtsbereinigung für die bei ihm anhängigen Anlassfälle zu erreichen, würde es also offenkundig hinreichen, in §1 Abs2 der PlakatierVO die Worte "oder von Einfriedungen" sowie "an Bäumen," aufzuheben. Die darüber hinausgehenden Anträge erweisen sich daher als offenkundig zu weitgehend; sie waren zurückzuweisen (vgl. zB 15.468/1999).
1.3. Die in eventu gestellten Anträge auf Prüfung der Worte "oder von Einfriedungen" und "an Bäumen" in §1 Abs2 der PlakatierVO hingegen sind zulässig. Dass der UVS in seinen Anträgen den im Fall einer Aufhebung sinnlos werdenden Beistrich nach den Worten "an Bäumen" nicht nennt, ändert daran nichts (vgl. VfSlg. 16.893/2003).
2. In der Sache:
2.1. Der UVS hegt zum einen die folgenden Bedenken:
Die PlakatierVO der BPD Wien sei nicht nach Durchführung eines gesetzmäßigen Verfahrens erlassen worden. Es lägen offenbar auch die in den Erkenntnissen VfSlg. 13.127/1992 und 16.330/2001 bezeichneten Verordnungserlassungsvoraussetzungen nicht vor. Vielmehr habe die verordnungserlassende Behörde anscheinend keine Ermittlungen zum maßgebenden Lebenssachverhalt angestellt und ihren politisch motivierten Willen an die Stelle nachvollziehbarer Überlegungen gesetzt.
Weiters könnten bei verfassungskonformer Auslegung (vgl. Art10 Abs1 Z7 B-VG) des §48 MedienG die Regelungen des §1 Abs2 der angefochtenen Verordnung nicht im Interesse der "Aufrechterhaltung der Ordnung" liegen, zumal das absolute Verbot, Druckwerke an Einfriedungen und an Bäumen zu plakatieren, nicht vom Interesse an der Aufrechterhaltung der (öffentlichen) Ordnung getragen sei.
Auf Grund der nachstehenden Überlegungen teilt der Verfassungsgerichtshof diese Bedenken nicht:
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. VfSlg. 6999/1973, 8019/1977, 9591/1982, 13.127/1992, 16.330/2001) ist eine Rechtsvorschrift, die Einschränkungen der ansonsten ohne behördliche Bewilligung zulässigen Verbreitung von Druckwerken durch Aushängen und Anschlagen an einem öffentlichen Ort nur insoweit zulässt, als nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, aus der Sicht der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Pressefreiheit (Art13 StGG, Art10 EMRK) unbedenklich. Dies gilt auch für die durch den zweiten Satz des §48 MedienG eröffnete Möglichkeit, das Anschlagen von Druckwerken an öffentlichen Orten zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung (insoweit wortgleich mit Art10 Abs2 EMRK) einzuschränken. Das Anschlagen von Druckwerken kann demnach im Verordnungsweg nur insoweit auf bestimmte Plätze beschränkt werden, als dies zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erforderlich ist; es darf dort nicht beschränkt werden, wo kein Interesse an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung besteht. Dieser Inhalt des Gesetzes bildet also den Maßstab für eine zulässige Einschränkung der grundsätzlich gewährleisteten Plakatierfreiheit.
Die hier zu prüfenden Verordnungsbestimmungen sehen vor, dass das Plakatieren von Druckwerken nicht unmittelbar an Außenflächen von Einfriedungen sowie an Bäumen erfolgen darf, es sei denn, es handle sich um Flächen, die offensichtlich für das Anschlagen von Druckwerken bestimmt sind. Insoweit unterscheiden sich diese Verordnungsbestimmungen aber von jenen, die in der oben wiedergegebenen bisherigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu beurteilen waren. Diese sahen nämlich durchwegs vor, dass das Plakatieren nur an den in der jeweiligen Verordnung bestimmten Plätzen erfolgen darf, woraus abzuleiten war, dass es im Übrigen unzulässig war. Der Verfassungsgerichtshof erkannte diese Verordnungsbestimmungen als gesetzwidrig, weil die Behörde
"im Zuge der Verordnungserlassung die gesetzlich gebotene Prüfung [unterlassen habe], ob die Vorraussetzungen für die Erlassung des Verbotes des Plakatierens auf allen in der Verordnung nicht genannten Plätzen gegeben sind".
Ungeachtet dessen lässt sich aber die oben wiedergegebene Rechtsprechung auch auf die hier zu beurteilenden Verordnungsbestimmungen übertragen. Und zwar insoweit, als das von ihnen verfügte - grundsätzliche - Verbot des Plakatierens "unmittelbar an Außenflächen von Einfriedungen" und "an Bäumen" am gesetzlichen Maßstab für eine zulässige Einschränkung der Plakatierungsfreiheit zu messen ist, also daran, ob dieses Verbot zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erforderlich ist.
Dieser Anforderung genügen aber die hier zu prüfenden Verordnungsbestimmungen sehr wohl. Insbesondere im Hinblick auf die in der Äußerung der BPD Wien diesbezüglich angestellten Überlegungen, denen auch der UVS in seiner Replik nicht entgegengetreten ist, kann nämlich kein Zweifel daran bestehen, dass das - grundsätzliche - Verbot des Plakatierens unmittelbar an Außenflächen von Einfriedungen sowie an Bäumen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erforderlich ist. Es ist evident, dass die vom UVS bekämpften Verordnungsbestimmungen öffentlichen Interessen des Ortsbildschutzes sowie des Natur- und Umweltschutzes dienen, die in gesetzlichen Regelungen, wie insbesondere jenen des §86 Abs2 iVm. §129 Abs2 der Bauordnung für Wien oder der §§1 bis 3 (s. vor allem §3 Abs1 Z3) des Wiener Baumschutzgesetzes, ihren besonderen Ausdruck finden. Davon konnte die BPD Wien bei Erlassung der hier zu prüfenden Verordnungsbestimmungen auch ohne weitere Ermittlungen ausgehen.
In der Anfechtung wird auch nicht behauptet, dass an öffentlichen Orten im Gebiet der Stadt Wien nicht ausreichend Flächen für das Plakatieren bestünden.
2.2. Zum anderen bringt der UVS vor, dass die BPD Wien unter offenkundig vorsätzlicher Verletzung des Art22 Abs1 B-VG die Übermittlung des Verordnungsaktes an den UVS verweigert habe. Sie habe vorsätzlich, möglicherweise zum Zweck der Vertuschung potentiell strafbarer oder rechtswidriger Vorgänge bzw. zum Zweck der Verheimlichung der gesetzwidrigen Erlassung der Verordnung bzw. zum Zweck der Verunmöglichung eines Verordnungsprüfungsantrages die Überprüfung der gesetzeskonformen Erlassung durch den UVS verhindert. Wollte man annehmen, dass allgemeine Rechtsnormen vom UVS auch dann anzuwenden seien, wenn für diesen keine Möglichkeit zur Überprüfung der Gültigkeit dieser Rechtsnorm gegeben sei, so wäre nicht nur die Bestimmung des Art89 Abs2 B-VG "ausgehebelt", sondern zugleich das für die Rechtsstaatlichkeit zentrale Prinzip der Überprüfbarkeit von Rechtsnormen verletzt. Daher sei immer dann, wenn eine zur Anfechtung von Verordnungen berufene Behörde nicht in der Lage sei, das gesetzmäßige Zustandekommen der Verordnung zu überprüfen, von der Gesetzwidrigkeit bzw. Verfassungswidrigkeit der Verordnung auszugehen.
Dazu ist auf Folgendes hinzuweisen:
Wenn ein UVS gegen eine in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwendende Verordnung aus dem Grund der Gesetzwidrigkeit Bedenken hegt, so hat er einen Antrag auf Aufhebung dieser Verordnung beim Verfassungsgerichtshof zu stellen (Art139 Abs1 iVm. Art89 Abs2 B-VG). Ein solcher Antrag hat die gegen die Gesetzmäßigkeit der Verordnung sprechenden Bedenken im Einzelnen darzulegen (§57 Abs1 VfGG). Gemäß Art22 B-VG sind alle Organe des Bundes, der Länder und der Gemeinden im Rahmen ihres gesetzmäßigen Wirkungsbereiches zur wechselseitigen Hilfeleistung verpflichtet. Ausgehend davon ist eine verordnungserlassende Behörde gemäß Art22 B-VG einem UVS, der gegen eine in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwendende Verordnung aus dem Grund der Gesetzwidrigkeit Bedenken hegt, insoweit zur Hilfeleistung verpflichtet, als der UVS dieser Hilfe zu einer dem §57 Abs1 VfGG entsprechenden Antragstellung an den Verfassungsgerichtshof bedarf. Das schließt insbesondere auch die Übermittlung der Verordnungsakten ein. Anders als der UVS aber meint, führt ein Verstoß gegen diese verfassungsgesetzliche Verpflichtung zur Amtshilfe nicht zur Gesetzwidrigkeit der betreffenden Verordnung. Es besteht aber auch keine verfassungsrechtliche Regelung, die den Verfassungsgerichtshof ermächtigen würde, in einem Fall wie dem hier vorliegenden über den behaupteten Verstoß gegen die Verpflichtung zur Amtshilfe gemäß Art22 B-VG zu erkennen.
2.3. Die vom UVS gegen die von ihm bekämpften Verordnungsbestimmungen vorgebrachten Bedenken erweisen sich somit als nicht begründet.
Die Anträge auf Aufhebung der Worte "oder von Einfriedungen" und "an Bäumen" in §1 Abs2 der PlakatierVO waren daher abzuweisen.
3. Dies konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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