Der Beschluss der Vollversammlung des Tourismusverbandes Tiroler Zugspitz Arena vom 16. Juni 2004 wird als gesetzwidrig aufgehoben.
Die Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruches im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zu Zl. B612/05 ein Verfahren über eine Beschwerde gem. Art144 B-VG gegen den Bescheid der Berufungskommission nach §38 des Tiroler Tourismusgesetzes 1991 vom 7. April 2005 anhängig, mit dem die Berufung des Beschwerdeführers gegen die Vorschreibung des Pflichtbeitrages an den Tourismusverband Tiroler Zugspitz Arena und an den Tiroler Tourismusförderungsfonds als unbegründet abgewiesen wurde.
2. Aus Anlass der Behandlung dieser Beschwerde beschloss der Verfassungsgerichtshof am 6. Juni 2006, von Amts wegen ein Verfahren gem. Art139 Abs1 B-VG zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit des Beschlusses der Vollversammlung des Tourismusverbandes Tiroler Zugspitz Arena vom 16. Juni 2004, einzuleiten.
3. Die für den vorliegenden Fall maßgebliche Rechtslage stellt sich folgendermaßen dar:
Pflichtmitglieder eines Tourismusverbandes sind jene Unternehmer iSd §2 Abs1 und 2 UStG 1994, die unmittelbar oder mittelbar einen wirtschaftlichen Nutzen aus dem Tourismus in Tirol erzielen und im Gebiet des Tourismusverbandes ihren Sitz oder eine Betriebsstätte haben (§2 Abs1 Tiroler Tourismusgesetz 1991). Sie sind gemäß §30 leg.cit. nach Maßgabe des aus dem Tourismus in Tirol erzielten wirtschaftlichen Nutzens verpflichtet, an den Tourismusverband Pflichtbeiträge zu entrichten. Die Höhe des Beitrages ist nach dem Promillesatz der Grundzahl - das ist der je nach Beitragsgruppe unterschiedliche Prozentsatz des im Bemessungszeitraum in Tirol erzielten beitragspflichtigen Umsatzes - zu berechnen (§35 leg.cit.). Die Beschlussfassung über die Höhe des Promillesatzes obliegt nach §11 leg.cit. der Vollversammlung; der Obmann hat für die unverzügliche Kundmachung dieses Beschlusses für die Dauer einer Woche an der Amtstafel der Gemeinde(n), auf deren Gebiet sich der Tourismusverband erstreckt, zu sorgen (§§10 Abs6 iVm 18 Abs1 litg leg.cit.).
4. Der Verfassungsgerichthof legte seine Bedenken gegen die in Prüfung gezogene Verordnung im Prüfungsbeschluss folgendermaßen dar:
"Die Vollversammlung des Tourismusverbandes Tiroler Zugspitz Arena setzte mit Beschluss vom 16. Juni 2004 rückwirkend ab 1. Jänner 2004 einen Satz für die Berechnung der Pflichtbeiträge für das Jahr 2004 von 13 vT fest.
Beschlüssen von Tourismusverbänden zur Festsetzung des Beitragssatzes kommt nach der Judikatur des Gerichtshofes der Charakter von Rechtsverordnungen zu (vgl. VfSlg. 5813/1968). Der Verfassungsgerichtshof vertritt in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass eine Rückwirkung von Verordnungen nur zulässig ist, wenn das Gesetz dazu ausdrücklich ermächtigt (vgl. VfSlg. 8875/1980, 12.943/1991, 12.843/1991, 15.675/1999, VfGH vom 2. März 2006, V82/05).
Das Tiroler Tourismusgesetz 1991 ermächtigt die Vollversammlung des Tourismusverbandes zwar zur Festsetzung der Höhe des Promillesatzes (§11 litc iVm §35 Tiroler Tourismusgesetz 1991), der Verfassungsgerichtshof kann jedoch vorläufig nicht erkennen, dass die Anordnung einer Rückwirkung von der Ermächtigungsgrundlage umfasst ist."
5. Die Tiroler Landesregierung erstattete fristgerecht eine Äußerung, in der sie beantragt, der Verfassungsgerichtshof möge den in Prüfung gezogenen Beschluss nicht als gesetzwidrig aufheben. Zur Gesetzmäßigkeit des in Prüfung gezogenen Beschlusses führt sie wörtlich Folgendes aus:
"Die Tiroler Landesregierung tritt der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes betreffend die Zulässigkeit des Verordnungsprüfungsverfahrens nicht entgegen, sie kann aber die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes im Hinblick auf die Gesetzmäßigkeit des in Prüfung gezogenen Beschlusses der Vollversammlung des Tourismusverbandes Tiroler Zugspitz Arena aus den folgenden Gründen nicht teilen:
Der Verfassungsgerichtshof geht in seinem Prüfungsbeschluss unter Punkt I.1. davon aus, dass im Zuge der Vollversammlung des Tourismusverbandes Tiroler Zugspitz Arena am 16. Juni 2004 eine Erhöhung des Pflichtbeitrages an den Tourismusverband von 8,5 auf 13 Promille der Grundzahl rückwirkend ab 1. Jänner 2004 beschlossen worden sei.
Hierzu ist zunächst klarstellend festzuhalten, dass der Tourismusverband Tiroler Zugspitz Arena, mit dem sieben lokale Tourismusverbände zu einem großen regionalen Tourismusverband zusammen gefasst wurden, durch die Verordnung LGBl. Nr. 121/2003 mit Wirksamkeit ab 1. Jänner 2004 errichtet wurde und der Tourismusverband Berwang, der mit der Verordnung LGBl. Nr. 70/1999 errichtet worden war und dem der Beschwerdeführer bis zu diesem Zeitpunkt als Pflichtmitglied angehörte, gleichzeitig untergegangen ist. Die Vollversammlung des Tourismusverbandes Tiroler Zugspitz Arena hat daher am 16. Juni 2004 keine Erhöhung des Promillesatzes beschlossen, sondern vielmehr für diesen neuen Tourismusverband erstmals einen Promillesatz festgesetzt. Da der (frühere) Tourismusverband Berwang für das Haushaltsjahr 2003 einen Promillesatz von 8,5 v. T. beschlossen hatte und der neue Tourismusverband Tiroler Zugspitz Arena für das Haushaltsjahr 2004 einen Promillesatz von 13 v. T. festgesetzt hat, ist es für den Beschwerdeführer wirtschaftlich gesehen zu einer Erhöhung des Promillesatzes für die Berechnung seines Pflichtbeitrages gekommen. Die Aussage im Prüfungsbeschluss, dass im Zuge der Vollversammlung des Tourismusverbandes Tiroler Zugspitz Arena am 16. Juni 2004 eine Erhöhung des Pflichtbeitrages an den Tourismusverband von 8,5 auf 13 Promille der Grundzahl rückwirkend ab 1. Jänner 2004 beschlossen worden sei, ist somit - rechtlich gesehen - nicht zutreffend. Es ist nämlich festzuhalten, dass die Vollversammlung des Tourismusverbandes Tiroler Zugspitz Arena am 16. Juni [2004] unter dem Tagesordnungspunkt 4 folgenden Beschluss gefasst hat:
'Die Höhe des Promillesatzes für die Berechnung der Pflichtbeiträge für das Haushaltsjahr 2004 beträgt 13 ‰ ohne den Beitrag zum Tiroler Tourismusförderungsfonds.'
Ein rückwirkendes In-Kraft-Treten dieses Beschlusses ab 1. Jänner 2004, wie dies im Prüfungsbeschluss ausgeführt wird, wurde demnach durch den Verordnungsgeber nicht angeordnet. Aber auch im Ergebnis handelt es sich bei der Beschlussfassung über den Promillesatz im laufenden Haushaltsjahr um keine Rückwirkung im Sinn der zit. Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes.
Die Festlegung des Promillesatzes hängt nach dem Tiroler Tourismusgesetz 1991 nämlich unmittelbar mit der Beschlussfassung über den Haushaltsplan zusammen, die in der nachstehenden Art und Weise zu erfolgen hat:
Nach §22 Abs1 leg.cit. ist die Haushaltswirtschaft eines Tourismusverbandes jährlich in einem Haushaltsplan festzulegen, wobei nach §22 Abs2 leg.cit. als Haushaltsjahr das Kalenderjahr gilt. Die Erstellung des Haushaltsplanentwurfes obliegt nach §26 Abs1 iVm §18 Abs1 litf leg.cit. dem Obmann; der diesen an den Aufsichtsrat weiterzuleiten hat. Der Aufsichtsrat hat den Entwurf nach §26 Abs1 iVm §17 Abs1 litd leg.cit. in der Folge zu beraten und mit einer Empfehlung für die Beschlussfassung der Vollversammlung vorzulegen. Die Festsetzung des Haushaltsplanes obliegt sodann nach §26 Abs1 iVm §11 litc leg.cit. der Vollversammlung. Grundsätzlich hat der Aufsichtsrat den Haushaltsplan für das kommende Haushaltsjahr der Vollversammlung so rechtzeitig vorzulegen, dass diese spätestens am 31. Dezember darüber beschließen kann. Da der Tourismusverband Tiroler Zugspitz Arena aber erst mit 1. Jänner 2004 errichtet und somit erst zu diesem Zeitpunkt rechtlich existent wurde, waren eine Vorbereitung der Beschlussfassung über den Haushaltsplan durch die zuständigen Organe (Obmann, Aufsichtsrat) sowie die Beschlussfassung durch die Vollversammlung im Jahr 2003 naturgemäß nicht möglich. Nach der Errichtung des neuen Tourismusverbandes mussten vielmehr erst die Verbandsorgane gebildet werden, bevor diese ihre Tätigkeit aufnehmen konnten. §27 Abs3 leg.cit. bestimmt, dass im Fall des Nichtvorliegens eines Haushaltsplanes zu Beginn des Haushaltsjahres - dies war auch im vorliegenden Fall gegeben - bis zur Beschlussfassung durch die Vollversammlung nur jene Ausgaben getätigt werden dürfen, die sich für den Tourismusverband aus gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtungen ergeben oder die zur Aufrechterhaltung eines geordneten Geschäftsbetriebes unerlässlich sind. Das Tiroler Tourismusgesetz 1991 lässt somit auch eine Beschlussfassung über den Haushaltsplan erst im bereits laufenden Haushaltsjahr zu bzw. enthält es im Hinblick auf die Neuerrichtung von Tourismusverbänden keine gesonderten Regelungen, sodass der Haushaltsplan neu errichteter Tourismusverbände regelmäßig erst im bereits laufenden Haushaltsjahr beschlossen werden kann.
Nach §35 Abs3 des Tiroler Tourismusgesetzes 1991 erfolgt die Festlegung des Promillesatzes nach einem gesetzlich vorgegebenen Berechnungsschema (Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen aus den Pflichtbeiträgen dividiert durch ein Tausendstel der bei der letzten Festsetzung der Beiträge ermittelten Summe aus den Grundzahlen dieser Pflichtmitglieder des Tourismusverbandes). Das Vorliegen eines Haushaltsplanes ist demnach eine rechtstechnisch unabdingbare Voraussetzung für die Festlegung des Promillesatzes durch die Vollversammlung nach §11 litc des Tiroler Tourismusgesetzes 1991. Aufgrund dieses Zusammenhanges zwischen Haushaltsplan und Promillesatz verpflichtete das Tiroler Tourismusgesetz 1991 im vorliegenden Fall auch nicht zur Beschlussfassung über den Promillesatz und Kundmachung dieses Beschlusses vor Beginn des betroffenen Haushaltsjahres.
Weiters bestimmt sich die Beitragshöhe nach §35 Abs1 des Tiroler Tourismusgesetzes 1991 nicht nur nach dem Promillesatz, sondern im Wesentlichen nach der Grundzahl, in der sich auch der Umfang des beitragspflichtigen Umsatzes des Pflichtmitgliedes im Bemessungszeitraum niederschlägt (vgl. §35 Abs2 leg.cit.). Da der beitragspflichtige Umsatz des laufenden Haushaltsjahres auch nach der Beschlussfassung des Promillesatzes noch nicht bekannt ist, ist eine endgültige Vorschreibung der Beiträge auch nach der Festlegung des Promillesatzes noch nicht möglich. Nach der Beschlussfassung über den Promillesatz werden die Beiträge der Pflichtmitglieder daher in Anwendung des §150 Abs1 der Tiroler Landesabgabenordnung nur vorläufig festgesetzt. Erst nach Vorliegen des Umsatzsteuerbescheides für das jeweilige Kalenderjahr erfolgt nach §150 Abs2 leg.cit. eine endgültige Festlegung der Abgabepflicht, somit erst nach dem betreffenden Haushaltsjahr.
Nach der dem Prüfungsbeschluss zugrunde gelegten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. VfSlg. 5813/1968) sind Beschlüsse von Tourismusverbänden über den Promillesatz als Rechtsverordnungen zu qualifizieren, und ist eine Rückwirkung von Verordnungen nur zulässig, wenn das Gesetz dazu ausdrücklich ermächtigt (vgl. die mit VfSlg. 167/1922 beginnende Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, zuletzt das Erkenntnis vom 2. März 2006, V82/05).
Aus dem dargelegten System der Erhebung der Pflichtbeiträge in den Tourismusverbänden ergibt sich, dass es sich bei der in Prüfung gezogenen Beschlussfassung um keinen Fall einer Rückwirkung, wie sie der Verfassungsgerichtshof bei seiner zit. Rechtsprechung vor Augen hatte, handelt. Sollte der Verfassungsgerichtshof jedoch zur Ansicht kommen, dass seine diesbezügliche Rechtsprechung auch hier zur Anwendung zu gelangen hat, so ergibt sich aus der dargestellten Systematik des Tiroler Tourismusgesetzes 1991, dass der Landesgesetzgeber zu der im vorliegenden Fall gewählten Vorgangsweise geradezu zwingt, implizit zu dieser also ermächtigt und sie daher gesetzmäßig ist.
Nur am Rande sei erwähnt, dass der Landesgesetzgeber bei der Neuerlassung des Tiroler Tourismusgesetzes 2006, LGBl. Nr. 19, an diesem System festgehalten hat, weil es sachgerecht ist und sich in der langen Praxis auch bewährt hat."
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Es haben sich keine Anhaltspunkte ergeben, die gegen die vorläufige Annahme des Verfassungsgerichtshofes über die Zulässigkeit der Beschwerde und die Präjudizialität der in Prüfung gezogenen Verordnung sprechen würden. Das Verordnungsprüfungsverfahren ist daher zulässig.
2. Die Bedenken des Gerichtshofes sind begründet. Die in Prüfung gezogene Verordnung entbehrt der gesetzlichen Deckung:
Gem. §30 Abs1 Tiroler Tourismusgesetz 1991 haben die Pflichtmitglieder für jedes Haushaltsjahr des Tourismusverbandes an diesen Pflichtbeiträge zu entrichten. Die Höhe des Beitrages ist nach dem Promillesatz der Grundzahl - das ist der je nach Beitragsgruppe unterschiedliche Prozentsatz des im Bemessungszeitraum in Tirol erzielten beitragspflichtigen Umsatzes iSd §1 Abs1 Z1 UStG 1994 - zu berechnen (§35 leg.cit. iVm §31 Abs1 leg.cit.). Der Bemessungszeitraum ist das Kalenderjahr, das dem Haushaltsjahr des Tourismusverbandes entspricht (§30 Abs4 leg.cit.). Die Verpflichtung zur Beitragsentrichtung entsteht mit dem Beginn des Vorschreibungszeitraumes, für den Beiträge erhoben werden (§36 Abs2 leg.cit.).
Aus diesen Vorschriften ergibt sich, dass der Pflichtbeitrag sich nach den im Kalenderjahr (= Bemessungszeitraum) erzielten Umsätzen der Mitglieder errechnet. Da Umsätze typischerweise laufend erzielt werden (daher auch in monatlichen Voranmeldungen ihren Niederschlag finden), erfasst eine Verordnung, die den im Bemessungszeitraum gültigen Beitragssatz erst während dieses Bemessungszeitraumes festlegt, notwendigerweise auch Sachverhalte, die vor dem Zeitpunkt ihrer gehörigen Kundmachung verwirklicht wurden, und entfaltet insoweit eine Rückwirkung. Dass die (endgültige) Vorschreibung in der Regel erst später vorgenommen wird, ändert daran nichts.
Wie der Gerichtshof wiederholt ausgesprochen hat, darf eine Verordnung, wenn im Gesetz diesbezüglich nicht eine ausdrückliche Ermächtigung enthalten ist, nicht mit rückwirkender Kraft ausgestattet werden (vgl. VfSlg. 2966/1956, 7139/1973, 8875/1980, 8946/1980, 12.943/1991). Dass das Tiroler Tourismusgesetz 1991 eine derartige explizite gesetzliche Ermächtigung zur rückwirkenden Festlegung des Promillesatzes enthält, behauptet auch die Tiroler Landesregierung nicht. Daher kann auch dahingestellt bleiben, ob die Regelungen, die die Rechtsfolgen des Fehlens eines Haushaltsplanes zu Beginn des Kalenderjahres betreffen, in der Tat - wie die Tiroler Landesregierung annimmt - als implizite Ermächtigung zu einer rückwirkenden Festlegung von Beitragssätzen angesehen werden könnten. Sollte es erforderlich oder zweckmäßig sein, für bestimmte Fallgruppen eine rückwirkende Beitragserhebung zuzulassen, ist es Aufgabe des Gesetzgebers, für diese eine explizite Ermächtigung auszusprechen.
Die in Prüfung gezogene Verordnung ist daher als gesetzwidrig aufzuheben.
Die Verpflichtung der Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B-VG und §60 Abs2 VfGG.
Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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