Die Einsicht in die auf die Verordnung der Energie-Control Kommission, mit der die Tarife für die Systemnutzung in der Gaswirtschaft bestimmt werden, in der Fassung der 2. Gas-Systemnutzungstarife-Verordnung-Novelle 2006, verlautbart im Amtsblatt zur Wiener Zeitung Nr. 250 vom 28. Dezember 2006, bezughabenden Akten wird hinsichtlich des Ordners "Akt 8/8" nur betreffend ONr. 14 und 15 gewährt.
Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen.
Begründung:
I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof ist ein auf Art139 Abs1 letzter Satz B-VG gestützter Antrag auf Aufhebung von Teilen der Verordnung der Energie-Control Kommission, mit der die Tarife für die Systemnutzung in der Gaswirtschaft bestimmt werden, in der Fassung der 2. Gas-Systemnutzungstarife-Verordnung-Novelle 2006, verlautbart im Amtsblatt zur Wiener Zeitung Nr. 250 vom 28. Dezember 2006, anhängig.
2. Die Energie-Control Kommission als verordnungserlassende Behörde erstattete eine Äußerung.
Die Energie-Control GmbH, der die Geschäftsführung der Energie-Control Kommission obliegt, legte die Akten betreffend das Zustandekommen der Verordnung mit dem Ersuchen vor, "die Beratungsprotokolle der Energie-Control Kommission sowie deren Beilagen, insoweit diese schutzwürdige Daten der anderen Netzbetreiber enthalten", von der Akteneinsicht auszunehmen. Diese Teile der Akten befänden sich im "Ordner 8/8".
3. Die antragstellende Gesellschaft ersuchte mit Schreiben vom 23. August 2007 um Gewährung der Akteneinsicht in den "gesamten Verfahrensakt mit Ausnahme jener Aktenseiten ..., die Beiträge einzelner Mitglieder der [Energie-Control Kommission] zur Willensbildung enthalten".
Sie begründet ihren Antrag auszugsweise wie folgt:
"Anlässlich der am 12.7.2007 vorgenommenen Akteneinsicht hat der Rechtsvertreter der Antragstellerin beim VfGH Einsicht in den Verfahrensakt erhalten, wobei der Aktenordner 8/8 von der Akteneinsicht ausgenommen wurde.
Voraussetzung für den Ausschluss von Akten oder Aktenteilen von der Akteneinsicht ist gemäß §20 Abs3 VfGG ein entsprechendes öffentliches Interesse. Dieses ist im vorliegenden Fall aus folgenden Gründen nicht gegeben:
Gegenstand des verfahrensgegenständlichen Individualantrages ist eine Verordnung. Im Zusammenhang mit der Erlassung von Verordnungen kommt - gerade dann, wenn die verordnungserlassende Behörde wie hier in erster Linie final determiniert ist (vgl dazu VfSlg 17.348) - der ausreichenden Erhebung der Entscheidungsgrundlagen und der Einhaltung des vorgesehenen Verfahrens besondere Bedeutung zu, weil es sich hierbei um wesentliche Gesichtspunkte für die Überprüfung der Verordnung durch den VfGH handelt.
Auf Grund des §25 ElWOG [sic] hat die Behörde in diesem Zusammenhang eine Abwägungsentscheidung zu treffen. Die Behörde macht nämlich von dem durch diese Bestimmung eingeräumten Entscheidungsspielraum nur dann gesetzeskonform Gebrauch, wenn sie aufgrund eines die Entscheidungsgrundlagen offen legenden Ermittlungsverfahrens die Ziele des Gesetzes, insbesondere die Rechte und Pflichten der Netzbetreiber, aber auch die Interessen der österreichischen Bevölkerung und Wirtschaft (bezüglich kostengünstiger Elektrizität, Sicherheit, einschließlich der Versorgungssicherheit, ...) unter Zugrundelegung der volks- und betriebswirtschaftlichen sowie der technischen Gegebenheiten gegeneinander abwägt und einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen im Zuge der Festsetzung der Systemnutzungstarife herbeiführt (VfSlg 17.348).
Da Verordnungen - anders als Bescheide auf Grund von §60 AVG - keiner Begründung bedürfen, kann der solcherart geforderte Entscheidungsprozess nicht in einer nach außen hin in Erscheinung tretenden Begründung seinen Niederschlag finden. Er ist vielmehr - soweit er überhaupt stattgefunden hat - in den Sitzungsprotokollen dokumentiert. Damit haben aber Sitzungsprotokolle im Zusammenhang mit der Verordnungserlassung eine ganz andere Bedeutung als im Zusammenhang mit der Verfassung von Bescheiden. Es handelt sich nicht bloß um rein verwaltungsinterne Akte ohne außenrechtliche Relevanz, die daher keinerlei Auswirkungen auf die Rechtskonformität des auf ihrer Grundlage ergehenden Aktes darstellen. Vielmehr hängt vom Inhalt der Sitzungsprotokolle selbst ab, ob die erlassene Verordnung gesetzeskonform ist oder nicht.
Aus dieser unterschiedlichen Bedeutung der Sitzungsprotokolle im Zusammenhang mit der Erlassung von Verordnungen einerseits und Bescheiden andererseits ergibt sich aber, dass selbst an einem Ausschluss der Sitzungsprotokolle von der Akteneinsicht grundsätzlich kein öffentliches Interesse besteht. Dieses Ergebnis entspricht auch der Rsp des VfGH, derzufolge ein Ausschluss von der Akteneinsicht nur als Ausnahme und nur auf Grund eines besonders zu begründenden Interesses in Betracht kommt (VfSlg 14.307). In seinem Beschluss
17.671 hat der VfGH überdies ausgesprochen, dass die Ausnahme der Beratungsprotokolle der Antragsgegnerin von der Akteneinsicht nur insoweit gerechtfertigt ist, als es um den Schutz der Unabhängigkeit der Mitglieder dieser weisungsfreien Kollegialbehörde geht: Denn wenn ein Mitglied einer Kollegialbehörde befürchten müsse, dass sein Beitrag zur Willensbildung in die Öffentlichkeit dringt, so sei nicht auszuschließen, dass damit sein Stimmverhalten beeinflusst und damit seine Unabhängigkeit gefährdet wird.
Darüberhinaus ist ein öffentliches Interesse an der Ausnahme der gesamten Sitzungsprotokolle auch deshalb nicht gegeben, weil sich die Antragsgegnerin in ihrer Äußerung vom 23.5.2007 genau auf diese Sitzungsprotokolle beruft (Seite 15 der Äußerung).
Des weiteren ergibt sich der Anspruch der Antragstellerin auf Akteneinsicht im beantragten Umfang auch aus dem Gemeinschaftsrecht:
Der gegenständliche Individualantrag betrifft nämlich die Durchsetzung von Rechten, die gemeinschaftsrechtlich determiniert sind, er erging im Rahmen des mittelbaren Vollzuges von Gemeinschaftsrecht. So verlangt Art25 Abs2 lita der ErdgasbinnenmarktRL 2003/55/EG eine Gestaltung der Tarife und Methoden auf eine Art und Weise, dass die notwendigen Investitionen in die Netze so vorgenommen werden können, dass die Lebensfähigkeit der Netze gewährleistet ist, was im Grundsatz der kostenorientierten Tarifbestimmung nach §23a Abs2 GWG seinen Niederschlag findet. Darüberhinaus sieht Art25 Abs6 RL 2003/55/EG ein Beschwerderecht Betroffener gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde vor.
Im Lichte der ständigen Rsp des EuGH ist das nationale Recht im Hinblick auf den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes (vgl dazu etwa EuGH Rs C-13/01 Safalero, Slg 2003, I-8679, Rn 50; C-174/02 Streekgewest, Slg 2005, I-85, Rn 18) so auszulegen, dass das Recht auf einen effektiven Rechtsschutz bei der Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht beeinträchtigt wird. Wie der EuGH entschieden hat, verlangt der Grundsatz der Effektivität des Rechtsschutzes auch, dass den Rechtsunterworfenen die Gründe der betreffenden Entscheidung in dieser selbst oder auf Antrag später bekannt gegeben werden (EuGH Rs 222/86 Heylens, Slg 19987 [sic], 4097, Rn 15; zur Bedeutung der Begründungspflicht für die Effektivität des Rechtsschutzes vgl ferner EuGH Rs C-340/89 Vlassopoulou, Slg 1991, I-2357, Rn 22; 15.2.2007, Rs C-239/05 BVBA Management, Training and Consultancy, noch nicht in Slg, Rn 36).
Da im vorliegenden Fall - wie oben ausgeführt - die Begründung des Rechtsaktes in den Sitzungsprotokollen dokumentiert ist, folgt daraus, dass die Antragstellerin in gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung des §20 Abs3 VfGG ein Recht auf Einsicht in die Sitzungsprotokolle insoweit hat, als diese die Begründung für den bekämpften Verwaltungsakt enthalten. Daran ändert auch nichts der Umstand, dass der gegenständliche Verwaltungsakt in der Rechtsform einer Verordnung ergangen ist, weil der innerstaatliche Gesetzgeber nicht dazu befugt ist, die gemeinschaftsrechtlich eingeräumten Rechte durch Wahl bestimmter innerstaatlicher Rechtsformen außer Kraft zu setzen."
4. Der Verfassungsgerichtshof hat den Antrag der verordnungserlassenden Behörde übermittelt und sie ersucht, dazu schriftlich Stellung zu nehmen.
5. Die Energie-Control Kommission nahm auszugsweise wie folgt Stellung:
"Die Energie-Control Kommission [ist] der Ansicht, dass der Ausschluss [der] Sitzungs- bzw Beratungsprotokolle von der Akteneinsicht sehr wohl im öffentlichen Interesse liegt.
Zunächst ist ... der Antragstellerin zuzustimmen, dass im
Zusammenhang mit der Erlassung einer Verordnung der ausreichenden
Erhebung der Entscheidungsgrundlage und der Einhaltung des
vorgesehenen Verfahrens besondere Bedeutung zukommt ... Bei der
Festsetzung der Tarife für den Netzbereich Kärnten lässt sich die Einhaltung [der gesetzlichen] Kriterien bereits aus dem Verfahrensakt, dessen Einsicht der Antragstellerin freisteht, ableiten. Bereits darin, insbesondere im 'Bericht Ermittlungsverfahren' (ON B 016/06-05), wurde die Auseinandersetzung der Energie-Control Kommission mit den Einwänden der Antragstellerin dokumentiert. Der Entscheidungsprozess der Behörde über die widersprechenden gesetzlichen Ziele lässt sich daher - anders als von der Antragstellerin behauptet - nicht nur aus den Beratungsprotokollen, sondern auch aus diesen Unterlagen ableiten.
Es kann auch der Ansicht der Antragstellerin nicht beigetreten werden, dass Beratungsprotokollen im Zusammenhang mit der Verordnungserlassung eine ganz andere Bedeutung zukomme, als solchen im Zusammenhang mit der Erlassung von Bescheiden. Auch bei der Erlassung von Bescheiden sind Beratungsprotokolle nicht 'ohne außenrechtliche' Relevanz, wie dies von der Antragstellerin ohne nähere Begründung behauptet wurde. Selbstverständlich haben auch diese Einfluss auf den zu setzenden Verwaltungsakt. Eine Unterscheidung von 'bloßen internen Vorbereitungshandlungen' von solchen, die für eine Entscheidung von Relevanz sind, lässt sich nicht ohne weiteres treffen. Jeder verwaltungsinterne Akt hat zumindest mittelbar Auswirkungen auf das Verwaltungshandeln einer Behörde. Eine diesbezügliche Unterscheidung von Beratungsprotokollen in Verordnungsverfahren und Bescheidverfahren ist somit zu kurz gegriffen. Keinesfalls lässt sich daraus ableiten, dass bei Verordnungsverfahren kein öffentliches Interesse an einem Ausschluss von der Akteneinsicht in die dabei erstellten Beratungsprotokolle besteht. ...
In den Beratungsprotokollen wird zudem auch auf die Situation und Daten anderer Unternehmen Bezug genommen. Die einzelnen Protokollteile lassen sich auch nicht ohne Informationsverlust trennen sondern bilden eine verschränkte Einheit. Das individuelle Interesse der Antragstellerin vermag sicher nicht das Interesse der anderen Unternehmen an Geheimhaltung dieser Informationen zu übersteigen.
Auch der von der Antragstellerin kritisierte Bezug auf die Beratungsprotokolle in der Äußerung der Behörde kann an dieser Beurteilung nichts ändern. Der Bezug wurde insbesondere daher hergestellt, als die Antragstellerin in ihrem Antrag die Behauptung aufgestellt hat, die Energie-Control Kommission hätte die Würdigung der Gutachten der Energie-Control GmbH, dem geschäftsführenden Organ der Energie-Control Kommission überlassen. Diese Behauptung kann gegenüber dem erkennenden Gericht wohl am Besten durch die aus den Protokollen ersichtlichen, umfassenden Abwägungen widerlegt werden. Daraus den Schluss zu ziehen, dass kein öffentliches Interesse an der Ausnahme von der Akteneinsicht bestünde, ist jedoch nicht nachvollziehbar.
Auch die europarechtliche Argumentation der Antragstellerin kann ihrer Ansicht nicht zum Durchbruch verhelfen. Richtig ist, dass gegen regulatorische Entscheidungen gem Art25 Abs6 RL 2003/55/EG ein Beschwerderecht betroffener Unternehmen bestehen muss und dass dieser Rechtsschutz effektiv sein muss. Diese Rechtsschutzmöglichkeit wird durch die Antragstellung gem Art139 Abs1 Z1 B-VG beim Verfassungsgerichtshof auch eingeräumt.
Daraus jedoch abzuleiten, die Ausnahme der Beratungsprotokolle von der Akteneinsicht liege nicht im öffentlichen Interesse, ist jedoch unzulässig, wäre doch dadurch die Unabhängigkeit der Mitglieder der Energie-Control Kommission gefährdet. Darüber hinaus ist auszuführen, dass die Entscheidungsfindung der Behörde bereits aus den der Antragstellerin zur Verfügung stehenden Aktenbestandteilen klar nachvollziehbar ist und eine Einsicht in die Beratungsprotokolle die Effektivität des Rechtsschutzes nicht erhöhen könnte.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die soeben angeführten im öffentlichen Interesse gelegenen Gründe den Ausschluss der Antragstellerin von der Einsicht in die Beratungsprotokolle rechtfertigen. Dies auch insbesondere vor dem Hintergrund, dass der Antragstellerin weitreichende Mitwirkungsrechte im Verordnungsverfahren zukommen (Anhörung, Einsicht in den sie betreffenden Verfahrensakt, Stellungnahmerecht), welches sie in die Lage versetzt, den Anforderungen des rechtsstaatlichen Prinzips entsprechend, eine Überprüfung der Gesetzmäßigkeit der Tarifverordnung vornehmen zu können."
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Gemäß §20 Abs3 VfGG können die Behörden bei Vorlage von Akten an den Verfassungsgerichtshof bekannt geben, ob und welche Akten oder Aktenteile im öffentlichen Interesse von der sonst den Beteiligten zustehenden Einsicht auszuschließen sind. Erachtet der Referent, dass die von der Behörde mitgeteilte Ausschließung von Akten oder Aktenteilen zu weit gehe, so hat er die Behörde über seine Bedenken einzuvernehmen und kann allenfalls einen in nichtöffentlicher Sitzung zu fassenden Beschluss des Gerichtshofes darüber einholen.
2.1. Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes wird ein dem Verfassungsgerichtshof vorgelegter Akt, soweit er die anhängige Rechtssache betrifft, zum Bestandteil der verfassungsgerichtlichen Prozessakten (vgl. VfSlg. 8941/1980, 14.307/1995 und 16.424/2002). Von der grundsätzlichen Zulässigkeit einer Akteneinsicht sind auch Akten nicht ausgeschlossen, die im Zuge der Vorbereitung von Verordnungen angelegt wurden (vgl. VfSlg. 14.307/1995 und 17.671/2005).
Für den Ausschluss von der Akteneinsicht ist - wie aus §20 Abs3 VfGG abgeleitet werden muss - das öffentliche Interesse maßgebend.
2.2. Der Verfassungsgerichtshof gewährte der antragstellenden Gesellschaft bereits Einsicht in die verfassungsgerichtlichen Prozessakten; einzig in den Ordner mit der Bezeichnung "Akt 8/8" gewährte er zunächst keine Akteneinsicht, sodass im Folgenden lediglich für diesen Ordner zu klären ist, welche Teile davon von der Akteneinsicht ausgeschlossen sind.
Die in diesem Ordner enthaltenen Protokolle von Sitzungen der Energie-Control Kommission sind zur Gänze von der Akteneinsicht auszunehmen. Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in seinem Beschluss VfSlg. 17.671/2005 für die völlig vergleichbare Sach- und Rechtslage betreffend Systemnutzungstarifverordnungen der Energie-Control Kommission im Elektrizitätsbereich ausgeführt:
"Die Energie-Control Kommission ist ... eine Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag gemäß Art133 Z4 B-VG (vgl. §§15 ff E-RBG). Wenn der Verfassungsgesetzgeber (§16 E-RBG) einer weisungsfreien Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag eine Kompetenz zur Verordnungserlassung überträgt, so besteht - soweit gesetzlich nichts anderes geregelt ist (z.B. dissenting opinion) - auch ein öffentliches Interesse daran, als eine besondere Gewähr für die Unabhängigkeit der Mitglieder der Kollegialbehörde Protokolle über Beratungen und Abstimmungen von der Akteneinsicht auszunehmen (vgl. auch §219 ZPO). Denn wenn ein Mitglied einer Kollegialbehörde befürchten muss, dass sein Beitrag zur Willensbildung in die Öffentlichkeit dringt, so ist nicht auszuschließen, dass damit sein Stimmverhalten beeinflusst und damit seine Unabhängigkeit gefährdet wird."
Die von der antragstellenden Gesellschaft beantragte Einsicht in die Sitzungsprotokolle "mit Ausnahme jener Aktenseiten ..., die Beiträge einzelner Mitglieder der [Energie-Control Kommission] zur Willensbildung enthalten", ist aus denselben Erwägungen nicht zu gewähren. Der Verfassungsgerichtshof hat die zitierten Erwägungen ausdrücklich auf die Protokolle über "Beratungen und Abstimmungen" bezogen. Er folgt der Argumentation der antragstellenden Gesellschaft, das Gemeinschaftsrecht erfordere die Einsicht auch in diese Aktenteile, deshalb nicht, weil der von der antragstellenden Gesellschaft ins Treffen geführten gemeinschaftsrechtlichen Pflicht zur Begründung der regulatorischen Entscheidungen keineswegs zwingend gerade durch Äußerungen der Mitglieder des willensbildenden Organs in - nichtöffentlichen - Sitzungen Rechnung zu tragen ist; hinzuweisen ist etwa auf die von der verordnungserlassenden Behörde veröffentlichten Erläuterungen. Die Frage der vollen Erfüllung einer allfälligen gemeinschaftsrechtlichen Begründungspflicht könnte allenfalls Thema der Entscheidung über den Verordnungsprüfungsantrag der antragstellenden Gesellschaft sein.
Die im Ordner 8/8 darüber hinaus enthaltenen Beilagen zu den Beratungsprotokollen erweisen sich nach Durchsicht zum Einen als untrennbar von den Erwägungen der Mitglieder der Energie-Control Kommission; zum Anderen betreffen sie schutzwürdige Daten anderer Gasnetzbetreiber.
Der Akteneinsicht zugänglich sind aus dem Ordner 8/8 lediglich ONr. 14 [zwei Protokolle über Sitzungen des "Elektrizitätsbeirates" (sic !) und des "Erdgasbeirats (klein)"] (vgl. diesbezüglich VfSlg. 17.671/2005) sowie ONr. 15 (ein Exemplar der angefochtenen Verordnung samt Erläuterungen).
Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.
3. Dieser Beschluss konnte gemäß §20 Abs3 VfGG in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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