1. Die Worte ", sofern dieser eine solche Errichtung nicht ausdrücklich ausschließt" im §27 Abs1 erster Satz OÖ Bauordnung 1994, LGBl. für Oberösterreich Nr. 66 in der Fassung LGBl. für Oberösterreich Nr. 70/1998, werden nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
2. Gemäß Art139 B-VG wird folgender Satz im Flächenwidmungsplan Nr. 3 der Gemeinde Rohr, Beschluss des Gemeinderates vom 9. März 2000, genehmigt mit Bescheid der Oberösterreichischen Landesregierung vom 11. Juli 2000, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel in der Zeit vom 14. Juli 2000 bis 31. Juli 2000, als gesetzwidrig aufgehoben: "Zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes wird die Errichtung von zusätzlichen Werbe- und Ankündigungseinrichtungen (Plakattafeln über 4 m²) ausdrücklich ausgeschlossen - ausgenommen sind die bisher bestehenden - um weitere Störungen durch Verdichtung der Anzeigenwände hintan zu halten".
Die Oberösterreichische Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruchs im Landesgesetzblatt für Oberösterreich verpflichtet.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zu B3409/05 ein
Beschwerdeverfahren anhängig, dem folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
1.1. Mit Eingabe vom 27. Jänner 2005 zeigte die beschwerdeführende Gesellschaft die Errichtung einer Werbeanlage mit einer Fläche von 10,20 x 2,40 m an. Mit Bescheid vom 3. Februar 2005 untersagte der Bürgermeister der Gemeinde Rohr gemäß §25a Abs1 OÖ Bauordnung 1994, LGBl. 66 idgF, die Ausführung des Bauvorhabens wegen Widerspruchs zum Flächenwidmungsplan, der die Errichtung von zusätzlichen Werbe- und Ankündigungseinrichtungen (Plakattafeln über 4 m2) zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes ausschließe. Die gegen diesen Bescheid erhobene Berufung wurde mit Bescheid des Gemeinderates vom 22. Juni 2005 abgewiesen. Gegen diesen Bescheid erhob die beschwerdeführende Gesellschaft Vorstellung, der die Oberösterreichische Landesregierung mit Bescheid vom 5. Oktober 2005 keine Folge gab.
1.2. Gegen diesen Bescheid richtet sich die auf Art144 Abs1 B-VG gegründete Beschwerde, in der die Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und auf Freiheit der Erwerbsausübung sowie die Verletzung in Rechten wegen Anwendung einer gesetzwidrigen Verordnung, und zwar des Verbots der Errichtung weiterer Plakattafeln im Flächenwidmungsplan Nr. 3 der Gemeinde Rohr, behauptet und die Aufhebung des angefochtenen Bescheides beantragt wird.
1.3. Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und beantragte die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde. Zu den vorgebrachten Bedenken verwies sie darauf, dass dazu der Gemeinderat Stellung nehmen müsse.
1.4. Die Gemeinde Rohr übermittelte den Akt zur Erstellung des Flächenwidmungsplanes Nr. 3 und merkte an, dass der Flächenwidmungsplan den gesetzlichen Anforderungen entspreche.
II. Zur Rechtslage:
1. §27 Abs1 bis 4 der OÖ Bauordnung 1994, LGBl. 66 in der Fassung LGBl. 70/1998 (in der Folge: OÖ BauO), lautet (der geprüfte Teil ist hervorgehoben):
"§27
Sonderbestimmungen für Werbe- und Ankündigungseinrichtungen
(1) Werbe- und Ankündigungseinrichtungen aller Art (Tafeln, Schaukästen, Anschlagsäulen, sonstige Vorrichtungen und Gegenstände, an denen Werbungen und Ankündigungen angebracht werden können, Bezeichnungen, Beschriftungen, Hinweise und dgl.) und deren Beleuchtung dürfen ungeachtet des für den Aufstellungsort geltenden Flächenwidmungsplans oder Bebauungsplans errichtet werden, sofern dieser eine solche Errichtung nicht ausdrücklich ausschließt. Sie müssen so errichtet oder angebracht werden und in Ausmaß, Form, Farbe und Werkstoff so beschaffen sein, daß sie die Sicherheit nicht gefährden und ihr Erscheinungsbild das Orts- und Landschaftsbild nicht stört. Einem Flächenwidmungs- oder Bebauungsplan im Sinn des ersten Satzes gleichzuhalten ist eine Erklärung zum Neuplanungsgebiet, die zum Zweck der Erlassung oder Änderung eines Flächenwidmungs- oder Bebauungsplans verordnet wurde, mit dem die Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen ausdrücklich ausgeschlossen werden soll.
(2) Die beabsichtigte Errichtung, Anbringung oder wesentliche Änderung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen
1. mit elektrisch betriebener, leuchtender oder beleuchteter Werbe- oder Anzeigefläche oder
2. mit insgesamt mehr als 4 m2 Werbe- oder Anzeigefläche
ist der Baubehörde vor Ausführung des Vorhabens anzuzeigen.
(3) Für die Bauanzeige und das baubehördliche Anzeigeverfahren gelten §25 Abs3 erster Satz und Abs4 Z. 3, §25a Abs2 und 4 sowie §28 Abs3; §25a Abs1 gilt mit der Maßgabe, daß eine Untersagung der Ausführung des angezeigten Vorhabens nur wegen eines Widerspruchs zu Abs1 erfolgen kann.
(4) Abs2 und 3 gelten nicht für Werbe- und Ankündigungseinrichtungen von Wählergruppen, die sich an der Wahlwerbung für die Wahl zu einem allgemeinen Vertretungskörper oder zu den satzungsgebenden Organen einer gesetzlichen beruflichen Interessenvertretung, für die Wahl des Bundespräsidenten oder für Volksabstimmungen, Volksbegehren und Volksbefragungen auf Grund landes- oder bundesgesetzlicher Vorschriften beteiligen oder im Rahmen der Ausübung von sonstigen Bürgerrechten im Sinn des 5. Hauptstücks des Oö. Landes-Verfassungsgesetzes innerhalb von acht Wochen vor dem Wahltag, dem Tag der Volksabstimmung oder Volksbefragung oder dem Beginn der Unterstützungs- oder Eintragungsfrist; solche Einrichtungen sind spätestens zwei Wochen nach dem Wahltag, dem Tag der Volksabstimmung oder Volksbefragung oder dem Ende der Unterstützungs- oder Eintragungsfrist zu entfernen. Dies gilt sinngemäß für Ankündigungen von öffentlichen Veranstaltungen mit überörtlicher Bedeutung (Messen, Ausstellungen und dgl.), soweit sie im öffentlichen Interesse gelegen sind."
2. Im Plandokument des Flächenwidmungsplanes Nr. 3 der Gemeinde Rohr findet sich am Ende der Aufzählung der Planzeichen (Legende) folgender Satz:
"Zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes wird die Errichtung von zusätzlichen Werbe- und Ankündigungseinrichtungen (Plakattafeln über 4 m2) ausdrücklich ausgeschlossen - ausgenommen sind die bisher bestehenden - um weitere Störungen durch Verdichtung der Anzeigenwände hintan zu halten"
3. §2 Abs1 Z10 OÖ Raumordnungsgesetz 1994, LGBl. 114/1993 (in der Folge: OÖ ROG), lautet:
"§2
Raumordnungsziele und -grundsätze
(1) Die Raumordnung hat insbesondere folgende Ziele:
[...]
10. die Erhaltung und Gestaltung des Stadt- und Ortsbildes einschließlich der Ortsentwicklung sowie die Erhaltung des typischen Orts- und Landschaftsbildes; unvermeidbare Eingriffe in die Landschaft sind durch entsprechende landschaftspflegerische Maßnahmen bestmöglich auszugleichen."
4. §3 Z5 und 6 OÖ Bautechnikgesetz, LGBl. 67/1994 idF LGBl. 103/1998, lautet:
"§3
Allgemeine Erfordernisse
Bauliche Anlagen müssen in allen ihren Teilen nach dem jeweiligen Stand der Technik so geplant und errichtet werden, daß
...
III. 1. Aus Anlass des geschilderten Bescheidbeschwerdeverfahrens beschloss der Verfassungsgerichtshof am 13. Juni 2007,
von Amts wegen zu prüfen.
Der Verfassungsgerichtshof nahm vorläufig an, dass die zu B3409/05 protokollierte Beschwerde zulässig sei und dass er bei seiner Entscheidung darüber die in Prüfung gezogene Bestimmung des Flächenwidmungsplans Nr. 3 der Gemeinde Rohr und deren gleichzeitig in Prüfung gezogene gesetzliche Grundlage im §27 Abs1 OÖ BauO anzuwenden hätte.
2.1. Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der geprüften Gesetzesbestimmung wie folgt dar:
"Der Verfassungsgerichtshof hegt das Bedenken, dass die in Prüfung gezogene Gesetzesbestimmung das Verhalten des Raumplanungsverordnungsgebers nicht ausreichend determiniert und damit in Widerspruch zu Art18 B-VG gerät.
Das Gesetz scheint keine Determinanten zu enthalten, unter welchen Voraussetzungen das Verbot der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen im Flächenwidmungsplan oder im Bebauungsplan verfügt werden kann.
Das im §2 Abs1 Z10 OÖ ROG genannte Raumordnungsziel der Erhaltung und Gestaltung des Stadt- und Ortsbildes einschließlich der Ortsentwicklung dürfte das verwaltungsbehördliche Verhalten bei der Erlassung eines Verbotes der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen im Flächenwidmungsplan oder im Bebauungsplan nicht ausreichend vorherbestimmen.
Auch sonst dürften keine Rechtsvorschriften bestehen, die das Verhalten des Raumplanungsverordnungsgebers näher determinieren.
Somit dürften die Anforderungen einer finalen Determinierung
des Verordnungsinhaltes - wie sie der Verfassungsgerichtshof in
seiner Rechtsprechung zu Raumordnungsplänen (vgl. VfSlg. 8280/1978,
14.041/1995 uva.) grundsätzlich für zulässig erachtet hat - im
vorliegenden Fall nicht erfüllt sein. Vgl. zu den
Bestimmtheitserfordernissen nach Art10 EMRK noch unten ... .
... Außerdem hegt der Verfassungsgerichtshof Bedenken gegen
die geprüften Gesetzesbestimmungen im Hinblick auf Art10 EMRK.
Ein Verbot der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen dürfte in das durch Art10 EMRK garantierte Recht auf Informationsfreiheit eingreifen. Ein verfassungsrechtlich zulässiger Eingriff in das durch Art10 EMRK verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht muss gesetzlich vorgesehen sein, einen oder mehrere der in Art10 Abs2 EMRK genannten rechtfertigenden Zwecke verfolgen und zur Erreichung dieses Zwecks oder dieser Zwecke 'in einer demokratischen Gesellschaft notwendig', das heißt verhältnismäßig sein (vgl. zB VfSlg. 13.695/1994). Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (vgl. VfSlg. 10.948/1986, 13.635/1993 ua.) kann kommerzielle Werbung schärferen Einschränkungen unterstellt werden als etwa der Ausdruck politischer Ideen.
Nach der Rechtsprechung des EGMR zu Art10 Abs2 EMRK bedeutet 'gesetzlich vorgesehen', dass das maßgebliche innerstaatliche Recht mit ausreichender Genauigkeit formuliert sein muss, um die betroffenen Personen in die Lage zu versetzen, in einem nach den gegebenen Umständen angemessenen Ausmaß die Folgen vorherzusehen, die eine bestimmte Handlung nach sich ziehen kann. Ein Gesetz, das ein Ermessen einräumt, steht an sich nicht mit diesem Erfordernis im Widerspruch, vorausgesetzt, dass das Maß des Ermessens und die Art seiner Ausübung mit ausreichender Klarheit angegeben ist, wobei auf das in Rede stehende legitime Ziel, dem Einzelnen einen angemessenen Schutz gegen willkürliche Eingriffe zu bieten, Bedacht zu nehmen ist (EGMR 27.3.1996, Fall Goodwin, ÖJZ 1996, 795).
Vorläufig nimmt der Verfassungsgerichtshof an, dass das in die Informationsfreiheit eingreifende Gesetz zum Ausdruck bringen müsste, welche Planungsziele im Rahmen der im Art10 Abs2 EMRK genannten Zwecke es verfolgt; es müsste außerdem ermöglichen, die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs nachprüfen zu können, müsste also hinreichend deutlich eine Abwägung dieses Ziels mit der Informationsfreiheit anordnen."
2.2. Gegen die Gesetzmäßigkeit der geprüften Bestimmung des Flächenwidmungsplans Nr. 3 der Gemeinde Rohr hegte der Verfassungsgerichtshof folgende Bedenken:
"Sollte der Verfassungsgerichtshof die in Prüfung gezogenen Bestimmungen des §27 OÖ BauO 1994 aufheben, verlöre damit der in Prüfung gezogene Teil des Flächenwidmungsplanes Nr. 3 seine gesetzliche Grundlage und wäre schon aus diesem Grunde aufzuheben.
Sollte das Gesetzesprüfungsverfahren ergeben, dass §27 OÖ BauO 1994 das verwaltungsbehördliche Verhalten des Verordnungsgebers im Hinblick auf die Anforderungen nach Art18 B-VG und nach Art10 EMRK etwa durch die Determinante 'Verhinderung einer Störung des Ortsbildes' ausreichend determiniert - wobei jedoch zu bedenken ist, dass jede Werbeanlage diesem Erfordernis entsprechen muss -, so besteht gegen den in Prüfung gezogenen Teil des Flächenwidmungsplanes das Bedenken, dass die verordnungserlassende Behörde nicht geprüft hat, ob in der gesamten Gemeinde oder nur in Teilen des Gemeindegebietes ein Verbot der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen notwendig ist, um eine Störung des Ortsbildes zu verhindern."
3. Die Oberösterreichische Landesregierung erstattete eine Äußerung, in der sie zu den Bedenken gegen die in Prüfung gezogene Bestimmung der OÖ BauO insbesondere ausführt:
3.1. Zu den Bedenken im Hinblick auf Art18 B-VG:
"... [Es ist] auf §27 Abs1 zweiter Satz Oö. Bauordnung 1994
hinzuweisen, wonach die im ersten Satz der genannten Bestimmung angeführten Werbe- und Ankündigungseinrichtungen aller Art und deren Beleuchtung so errichtet oder angebracht werden und in Ausmaß, Form, Farbe und Werkstoff so beschaffen sein müssen, dass sie die Sicherheit nicht gefährden und ihr Erscheinungsbild das Orts- und Landschaftsbild nicht stört. Damit wird in Verbindung mit dem im §27 Abs1 erster Satz OÖ Bauordnung 1994 angeführten raumordnungsrechtlichen Instrumentarium der Schutz des Orts- und Landschaftsbildes als entscheidende Determinante (auch) bei einem allfälligen Ausschluss der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen im Flächenwidmungs- oder Bebauungsplan normiert. Ausdrücklich festzuhalten ist, dass diese Möglichkeit des Ausschlusses der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen im Zuge eines Flächenwidmungs- bzw. Bebauungsplans unter den selben inhaltlichen Determinanten, die auch bei der jeweiligen im Anzeigeverfahren durchzuführenden Errichtung dieser Werbe- und Ankündigungseinrichtungen im Einzelfall Anwendung finden (insbesondere also der Schutz des Orts- und Landschaftsbildes) bereits deshalb sinnvoll und zweckmäßig ist, um - nicht zuletzt auch im Sinn einer diesbezüglichen Entlastung der Vollziehung bzw. Verwaltungsvereinfachung - mitunter zahlreiche künftige Anzeigeverfahren einzusparen, bei denen durch dieses raumordnungsrechtliche Instrumentarium bereits generell und im vorhinein festgestellt werden kann, dass die Errichtung der geplanten Werbe- und Ankündigungseinrichtung ohnedies nicht mit dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes in Einklang zu bringen ist.
Im vorliegenden Zusammenhang ist dabei zum einen - wie auch der Verfassungsgerichtshof in seinem Prüfungsbeschluss ausführt - auf den Raumordnungsgrundsatz des §2 Abs1 Z. 10 OÖ Raumordnungsgesetz 1994 zu rekurrieren, nach dessen erstem Halbsatz die Raumordnung (auch) das Ziel der Erhaltung und Gestaltung des Stadt- und Ortsbildes einschließlich der Ortsentwicklung sowie die Erhaltung des typischen Orts- und Landschaftsbildes hat.
Zur Untermauerung der - im Sinn der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofs - ausreichenden Determinierung im Hinblick auf Art18 Abs1 B-VG der in Prüfung gezogenen Wortfolge ist - abgesehen von den generell durch das Wesen einer finalen Programmierung und allen sich daraus ergebenden Spezifika der Determinierung im Bereich der Raumplanung bedingten und in der Judikatur des Verfassungsgerichtshofs manifestierten Grundsätzen - neben der bereits genannten Bestimmung des §2 Abs1 Z10 OÖ Raumordnungsgesetz 1994 aber insbesondere auch auf §3 Z. 5 und Z. 6 OÖ Bautechnikgesetz hinzuweisen. ...
Da es sich bei den im §27 Abs1 erster Satz OÖ Bauordnung 1994 angeführten Werbe- und Ankündigungseinrichtungen um bauliche Anlagen handelt, ergibt sich somit aus dem Zusammenwirken des Raumordnungsgrundsatzes des §2 Abs1 Z. 10 OÖ Raumordnungsgesetz 1994 und den (auch) diesen näher determinierenden Bestimmungen des §3 Z. 5 und Z. 6 OÖ Bautechnikgesetz - unter Berücksichtigung der aufgezeigten Spezifika einer finalen Determinierung - eine dem verfassungsrechtlichen Gebot des Art18 Abs1 B-VG im vorliegenden Regelungsbereich jedenfalls ausreichende Determinierung.
Darüber hinaus ist jedoch weiters auf die Tatsache hinzuweisen, dass - wie in sämtlichen Bereichen genereller Normen wie auch im individuellen Vollzug, wenn es um die Frage der Störung des Orts- und Landschaftsbildes geht - auch im Bereich des gesamten Bau- und Raumordnungsrechts und somit insbesondere im vorliegenden Zusammenhang auch im Bereich des §2 Abs1 Z. 10 OÖ Raumordnungsgesetz 1994, des §27 Abs1 Oö. Bauordnung 1994 und des §3 Z. 5 und Z. 6 OÖ Bautechnikgesetz (und somit auch für die Entscheidung der jeweiligen Gemeinde, ob bzw. in wie weit sie überhaupt von der Möglichkeit Gebrauch machen kann, die Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen im Flächenwidmungs- oder Bebauungsplan auszuschließen) zur Beurteilung der Frage, ob eine Werbe- bzw. Ankündigungseinrichtung das Orts- und Landschaftsbild stört, ein Sachverständigengutachten erforderlich ist. Dies manifestiert sich durch zahlreiche - teilweise speziell auch im Zusammenhang mit der Bestimmung des §27 Abs1 OÖ Bauordnung 1994 ergangene - Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofs. So führt der Verwaltungsgerichtshof ... etwa aus, dass auch 'ein sehr knapp gehaltenes Gutachten' über die Störung des Ortsbildes ausreichend sein kann, wenn 'die dem Gutachten angeschlossenen Fotomontagen den Textteil ausreichend ergänzen' (VwGH v. 23.2.1993, 92/05/0288). Der Befund des Sachverständigengutachtens muss eine detaillierte Beschreibung der örtlichen Situation, möglichst mit Planskizzen oder Fotos, enthalten. Daraus müssen die charakteristischen Merkmale für die Beurteilung der Störung des Orts- und Landschaftsbildes erkennbar sein (VwGH v. 24.3.1998, 97/05/0318). Die Nähe von Hochhäusern schließt eine Störung des Ortsbildes durch Plakattafeln im Grünland nicht aus (VwGH v. 23.2.1993, 92/05/0288). Das Vorhandensein anderer störender Plakattafeln führt nicht zu der Annahme, dass ein erhaltenswertes Orts- und Landschaftsbild nicht mehr gegeben sei (VwGH v. 2.2.1993, 92/05/0242, v. 30.6.1992, 89/05/0036; vgl. generell im vorliegenden Konnex auch noch z.B. VwGH
v. 14.9.1995, 94/06/0008, v. 23.1.1996, 95/05/0028, v. 19.121.2005, 2005/06/0095 u.v.a.; sh. auch VfSlg 5013/1965, 6186/1970, 8944/1980).
Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die in Prüfung gezogenen Worte des §27 Abs1 erster Satz Oö. Bauordnung 1994 unter Berücksichtigung des Raumordnungsgrundsatzes des §2 Abs1 Z10 OÖ Raumordnungsgesetz 1994, der (auch) diesen weiter determinierenden Bestimmungen des §3 Z. 5 und Z. 6 OÖ Bautechnikgesetz und dem in zahlreicher höchstgerichtlicher Judikatur herausgearbeiteten und manifestierten Erfordernis, dass eine entsprechende Beurteilung der Störung des Orts- und Landschaftsbildes auch im Zusammenhang mit dem Regelungsbereich des §27 Abs1 Oö. Bauordnung 1994 ein entsprechend fundiertes Sachverständigengutachten erfordert, unter weiterer Beachtung der in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs entwickelten und aufgezeigten Spezifika einer gerade im Raumplanungsrecht unabdingbaren (lediglich) finalen Determinierung als im Hinblick auf die verfassungsgesetzlichen Anforderungen des Art18 Abs1 B-VG ausreichend determiniert anzusehen sind."
3.2. Zum Bedenken im Hinblick auf Art10 EMRK:
"... [Z]unächst [ist] darauf hinzuweisen, dass der
Regelungsinhalt des §27 Abs1 erster Satz Oö. Bauordnung 1994 derart ausgestaltet ist, dass er die angeführten Werbe- und Ankündigungseinrichtungen im Klammerausdruck insbesondere dahingehend präzisiert, als er 'Tafeln, Schaukästen, Anschlagsäulen, sonstige Vorrichtungen und Gegenstände' nennt, 'an denen Werbungen und Ankündigungen angebracht werden können'. Es ist daher vorweg die Tatsache zu betonen, dass durch diese Bestimmung kein unmittelbares Werbe- oder Plakatierverbot normiert wird, sondern dass dadurch vielmehr lediglich die diesbezüglichen baurechtlichen Einrichtungen eine nähere Regelung erfahren. Insoweit wird im vorliegenden Zusammenhang ein entsprechender allfälliger Eingriff bzw. eine diesbezügliche Eingriffsintensität in das durch Art10 EMRK verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Informationsfreiheit von vorn herein im Vergleich zu ausdrücklichen Werbe- oder Plakatierverboten differenziert zu beurteilen sein.
Unter der Prämisse, dass die in Prüfung gezogene Bestimmung mit ihrer dargelegten Systematik daher überhaupt in das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Informationsfreiheit gemäß Art10 EMRK eingreift, wird im §27 Abs1 OÖ Bauordnung 1994 das - im Sinn der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit eines Eingriffs in die Schutzgüter des Art10 Abs1 EMRK erforderliche - Planungsziel im Rahmen der im Art10 Abs2 EMRK genannten Zwecke mit dem im dortigen Konnex unter den Zweck der 'Aufrechterhaltung der Ordnung' zu subsumierenden Schutz des Orts- und Landschaftsbildes in eindeutiger und unzweifelhafter Weise festgelegt. So führt der Verfassungsgerichtshof etwa im Erkenntnis V53/05 u.a. vom 3. Oktober 2006 (bezüglich der Plakatierverordnung der Bundespolizeidirektion Wien vom 31. Jänner 1983) dahingehend aus, dass 'nämlich kein Zweifel daran bestehen [kann], dass das - grundsätzliche - Verbot des Plakatierens unmittelbar an Außenflächen von Einfriedungen sowie an Bäumen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erforderlich ist. Es ist evident, dass die vom UVS bekämpften Verordnungsbestimmungen öffentlichen Interessen des Ortsbildschutzes sowie des Natur- und Umweltschutzes dienen, die in gesetzlichen
Regelungen ... ihren besonderen Ausdruck finden.'
Hinsichtlich der - im Ergebnis wiederum auf die entsprechende Determinierung der betroffenen Regelung rekurrierenden - Ausführungen im Prüfungsbeschluss, wonach 'gesetzlich vorgesehen' bedeute, 'dass das maßgebliche innerstaatliche Recht mit ausreichender Genauigkeit formuliert sein muss, um die betroffenen Personen in die Lage zu versetzen, in einem nach den gegebenen Umständen angemessenen Ausmaß die Folgen vorherzusehen, die eine bestimmte Handlung nach sich ziehen kann', ist zunächst wiederum auf die im Hinblick auf die Übereinstimmung der in Prüfung gezogenen Worte des §27 Abs1 erster
Satz OÖ Bauordnung 1994 mit Art18 Abs1 B-VG ... getätigten
\berlegungen zu verweisen, die die im Sinn der verfassungsgesetzlichen Vorgaben ausreichende Determinierung dieser Bestimmung darlegen. Diese Ausführungen müssen jedoch auch im vorliegenden Konnex uneingeschränkte Geltung beanspruchen.
Des weiteren sind auch im gegenständlichen Zusammenhang folgende Ausführungen des bereits zitierten Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofs V53/05 u.a. vom 3. Oktober 2006 von spezifischer Relevanz:
'Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (vgl. VfSlg. 6999/1973, 8019/1977, 9591/1982, 13.127/1992, 16.330/2001) ist eine Rechtsvorschrift, die Einschränkungen der ansonsten ohne behördliche Bewilligung zulässigen Verbreitung von Druckwerken durch Aushängen und Anschlagen an einem öffentlichen Ort nur insoweit zulässt, als nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, aus der Sicht der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Pressefreiheit (Art13 StGG, Art10 EMRK) unbedenklich. Dies gilt auch für die durch den zweiten Satz des §48 MedienG eröffnete Möglichkeit, das Anschlagen von Druckwerken an öffentlichen Orten zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung (insoweit wortgleich mit Art10 Abs2 EMRK) einzuschränken. Das Anschlagen von Druckwerken kann demnach im Verordnungsweg nur insoweit auf bestimmte Plätze beschränkt werden, als dies zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erforderlich ist; es darf dort nicht beschränkt werden, wo kein Interesse an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung besteht. Dieser Inhalt des Gesetzes bildet also den Maßstab für eine zulässige Einschränkung der grundsätzlich gewährleisteten Plakatierfreiheit.
Die hier zu prüfenden Verordnungsbestimmungen sehen vor, dass das Plakatieren von Druckwerken nicht unmittelbar an Außenflächen von Einfriedungen sowie an Bäumen erfolgen darf, es sei denn, es handle sich um Flächen, die offensichtlich für das Anschlagen von Druckwerken bestimmt sind. Insoweit unterscheiden sich diese Verordnungsbestimmungen aber von jenen, die in der oben wiedergegebenen bisherigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu beurteilen waren. Diese sahen nämlich durchwegs vor, dass das Plakatieren nur an den in der jeweiligen Verordnung bestimmten Plätzen erfolgen darf, woraus abzuleiten war, dass es im Übrigen unzulässig war. Der Verfassungsgerichtshof erkannte diese Verordnungsbestimmungen als gesetzwidrig, weil die Behörde 'im Zuge der Verordnungserlassung die gesetzlich gebotene Prüfung [unterlassen habe], ob die Voraussetzungen für die Erlassung des Verbotes des Plakatierens auf allen in der Verordnung nicht genannten Plätzen gegeben sind'.
Ungeachtet dessen lässt sich aber die oben wiedergegebene Rechtsprechung auch auf die hier zu beurteilenden Verordnungsbestimmungen übertragen. Und zwar insoweit, als das von ihnen verfügte - grundsätzliche - Verbot des Plakatierens 'unmittelbar an Außenflächen von Einfriedungen' und 'an Bäumen' am gesetzlichen Maßstab für eine zulässige Einschränkung der Plakatierungsfreiheit zu messen ist, also daran, ob dieses Verbot zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erforderlich ist.
Dieser Anforderung genügen aber die hier zu prüfenden Verordnungsbestimmungen sehr wohl. Insbesondere im Hinblick auf die in der Äußerung der BPD Wien diesbezüglich angestellten Überlegungen, denen auch der UVS in seiner Replik nicht entgegengetreten ist, kann nämlich kein Zweifel daran bestehen, dass das - grundsätzliche - Verbot des Plakatierens unmittelbar an Außenflächen von Einfriedungen sowie an Bäumen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung erforderlich ist. Es ist evident, dass die vom UVS bekämpften Verordnungsbestimmungen öffentlichen Interessen des Ortsbildschutzes sowie des Natur- und Umweltschutzes dienen, die in gesetzlichen Regelungen, wie insbesondere jenen des §86 Abs2 i.V.m. §129 Abs2 der Bauordnung für Wien oder der §§1 bis 3 (s. vor allem §3 Abs1 Z3) des Wiener Baumschutzgesetzes, ihren besonderen Ausdruck finden. Davon konnte die BPD Wien bei Erlassung der hier zu prüfenden Verordnungsbestimmungen auch ohne weitere Ermittlungen ausgehen.'
Unter Berücksichtigung der Ausführungen dieses Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofs ist hinsichtlich der Systematik des §27 Abs1 Oö. Bauordnung 1994 zunächst ausdrücklich festzustellen, dass auch diese Regelung die Errichtung der dort angeführten Werbe- und Ankündigungseinrichtungen grundsätzlich sogar vollkommen unabhängig von dem für den jeweiligen Aufstellungsort geltenden Flächenwidmungs- und Bebauungsplan dezidiert für zulässig erklärt, wodurch das Gesetz bereits insofern jedenfalls den unumschränkten Vorrang der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Presse-, Medien- und Meinungsfreiheit einräumt. Aber auch eine entsprechende 'hinreichend deutliche Abwägung' des konkret im Schutz des Orts- und Landschaftsbildes liegenden Ziels der 'Aufrechterhaltung der Ordnung' im Sinn des Art10 Abs2 EMRK mit der Informationsfreiheit ist bereits durch die aufgezeigte hinreichende Determinierung der gegenständlichen Bestimmung im Zusammenhalt mit dem jeweiligen Erfordernis eines entsprechend fundierten Sachverständigengutachtens zur Frage der Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbildes im Gesetz jedenfalls in ausreichendem Maß gewährleistet.
Im vorliegenden Zusammenhang ist weiters auch auf die im zitierten Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs V53/05 u.a. vom 3. Oktober 2006 der dortigen Verordnung zugrundeliegende und - offenkundig - verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung des §48 Mediengesetz einzugehen. Diese hat folgenden Wortlaut:
'Anschlagen von Druckwerken
§48. Zum Anschlagen, Aushängen und Auflegen eines Druckwerkes an einem öffentlichen Ort bedarf es keiner behördlichen Bewilligung. Doch kann die Bezirksverwaltungsbehörde, im örtlichen Wirkungsbereich einer Bundespolizeibehörde diese, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung durch Verordnung anordnen, dass das Anschlagen nur an bestimmten Plätzen erfolgen darf.'
Abgesehen davon, dass diese Bestimmung - im Gegensatz zu jener des §27 Abs1 OÖ Bauordnung 1994, die ausdrücklich den Schutz des Orts- und Landschaftsbildes nennt - in keiner Weise 'zum Ausdruck bringt, welche Planungsziele im Rahmen der im Art10 Abs2 EMRK genannten Zwecke sie verfolgt', sondern sich vielmehr mit der Zitierung des in Art10 Abs2 EMRK genannten Zwecks der 'Aufrechterhaltung der (öffentlichen) Ordnung' begnügt, ist darüber hinaus auch nicht ersichtlich, inwiefern diese Norm eine bessere Determinierung als die in Prüfung gezogene Bestimmung des §27 Abs1 OÖ Bauordnung 1994 aufweisen würde. Im Ergebnis des Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofs V53/05 u.a. vom 3. Oktober 2006 ist die auf Grundlage der aufgezeigten Verordnungsermächtigung des - offenkundig verfassungskonformen - §48 Mediengesetz erlassene Plakatierverordnung der Bundespolizeidirektion Wien vom 31. Jänner 1983, die die dortigen Regelungen insbesondere auch in Verfolgung des Zieles des Schutzes des Orts- und Landschaftsbildes trifft, gesetzeskonform. Betrachtet man diese Normen in ihrer Gesamtheit unter Beachtung der diesbezüglichen Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs, ist jedoch unter Berücksichtigung der bisherigen Ausführungen jedenfalls um so mehr auch von der Verfassungskonformität der in Prüfung gezogenen Bestimmung des §27 Abs1 erster Satz OÖ Bauordnung 1994 auszugehen.
Ganz generell ist aber auch nochmals festzuhalten, dass der Eingriff der in Prüfung gezogenen Bestimmung des §27 Abs1 Oö. Bauordnung 1994 in die durch Art10 EMRK verfassungsrechtlich gewährleistete Informationsfreiheit - so er überhaupt vorliegt - von seiner Intensität jedenfalls von vorn herein nicht so weit geht wie etwa ein dezidiertes Werbe- oder (dem zitierten Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs V53/05 u.a. vom 3. Oktober 2006 zu Grunde liegendes) Plakatierverbot oder gar ein Verstoß gegen den - eine Grundbedingung der Pressefreiheit darstellenden - Schutz journalistischer Quellen in dem im Prüfungsbeschluss des Verfassungsgerichtshofs zitierten Urteil des EGMR (EGMR 27.3.1996, Fall Goodwin, ÖJZ 1996, 795).
Letztlich ist im vorliegenden Zusammenhang noch der Vollständigkeit halber festzuhalten, dass allfällige rechtliche bzw. verfassungsgesetzliche Bedenken ausschließlich im vom Verfassungsgerichtshof ebenfalls in Prüfung gezogenen Satz des Flächenwidmungsplans Nr. 3 der Gemeinde Rohr ihren Angelpunkt haben können. Sollten jedoch beim Zustandekommen der gegenständlichen Bestimmung des genannten Flächenwidmungsplans etwa die erforderlichen Grundlagen nicht in ausreichendem Maß (durch Sachverständigengutachten) erhoben worden sein oder sollten sich durch die undifferenzierte Anordnung des dort verankerten Verbots für das gesamte Gemeindegebiet im Hinblick auf Art10 EMRK verfassungsrechtliche Bedenken ergeben, kann dies aber jedenfalls nicht dem zugrundeliegenden Gesetz angelastet werden, da §27 Abs1 OÖ Bauordnung 1994 in diesem Sinn unzweifelhaft einer verfassungskonformen Auslegung und einem verfassungskonformen Vollzug zugänglich ist (vgl. in diesem Konnex insbesondere auch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs V22/05 vom 4. Dezember 2006 bezüglich der 'Ortsbildschutzverordnung Klagenfurt')."
IV. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Zulässigkeit:
Die Annahmen des Verfassungsgerichtshofs, dass das Beschwerdeverfahren B3409/05 zulässig ist und dass der Verfassungsgerichtshof bei seiner Entscheidung darüber die geprüften Gesetzes- bzw. Verordnungsbestimmungen anzuwenden hätte, denen auch nicht entgegengetreten wurde, haben sich als zutreffend erwiesen.
Das Gesetzes- und das Verordnungsprüfungsverfahren sind daher zulässig.
2. In der Sache:
2.1. Zur in Prüfung gezogenen Wortfolge in §27 Abs1 erster Satz OÖ BauO:
2.1.1. Zum Bedenken des Widerspruchs zu Art18 B-VG:
Der Verfassungsgerichtshof kann sein Bedenken, die in Prüfung gezogene Gesetzesbestimmung determiniere das Verhalten des Raumplanungsverordnungsgebers nicht ausreichend und gerate damit in Widerspruch zu Art18 B-VG, nicht aufrecht erhalten.
Im Prüfungsbeschluss hat der Verfassungsgerichtshof vorläufig angenommen, das Gesetz würde keine Determinanten enthalten, unter welchen Voraussetzungen das Verbot der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen im Flächenwidmungsplan oder im Bebauungsplan verfügt werden kann. Einen Rückgriff auf das im §2 Abs1 Z10 OÖ ROG genannte Raumordnungsziel der Erhaltung und Gestaltung des Stadt- und Ortsbildes einschließlich der Ortsentwicklung als Determinante im Sinne einer finalen Programmierung hielt er vorläufig nicht für möglich - es sei zu bedenken, dass gemäß §27 Abs1 zweiter Satz OÖ BauO ohnehin jede einzelne Werbeanlage diesem Erfordernis entsprechen müsse.
Die Äußerung der Oberösterreichischen Landesregierung hält fest, dass die Möglichkeit des Ausschlusses der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen in einem Flächenwidmungs- bzw. Bebauungsplan unter denselben inhaltlichen Determinanten, die auch bei jedem Anzeigeverfahren betreffend die Errichtung einer einzelnen Werbe- und Ankündigungseinrichtung Anwendung finden, insbesondere Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, sehr wohl "sinnvoll und zweckmäßig" sei. Im Sinn einer Entlastung der Vollziehung bzw. Verwaltungsvereinfachung könnten mitunter zahlreiche künftige Anzeigeverfahren eingespart werden, wenn nämlich durch eine entsprechende Regelung in einem Flächenwidmungs- oder Bebauungsplan bereits generell und im vorhinein festgestellt werden könne, dass die Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen an bestimmten Orten ohnedies nicht mit dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes in Einklang zu bringen ist. Zur Beurteilung der Frage, ob das Orts- und Landschaftsbild gestört sei, sei nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs stets ein entsprechend fundiertes Sachverständigengutachten erforderlich; das gelte genauso für den Ausschluss der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen an bestimmten Orten in einem Flächenwidmungs- und Bebauungsplan und trage weiter zur Determinierung bei.
Die Argumentation der Oberösterreichischen Landesregierung ist zutreffend: Für ein Verbot der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen in einem Flächenwidmungs- oder Bebauungsplan liegt die wesentliche Determinante in dem in §2 Abs1 Z10 OÖ ROG genannten Raumordnungsziel der Erhaltung und Gestaltung des Stadt- und Ortsbildes einschließlich der Ortsentwicklung. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass zusätzlich für die Nichtuntersagung jeder geplanten Werbe- und Ankündigungseinrichtung in einem entsprechenden Verwaltungsverfahren gemäß §27 Abs1 zweiter Satz OÖ BauO die Voraussetzung gilt, ihr Erscheinungsbild dürfe das Orts- und Landschaftsbild nicht stören, und dass gemäß §3 Z5 und 6 OÖ Bautechnikgesetz für alle "baulichen Anlagen" ähnliche Erfordernisse gelten. Denn für die generelle Regelung des Verbots der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen in einem Flächenwidmungs- oder Bebauungsplan muss die Störung des Ortsbildes durch Werbe- und Ankündigungseinrichtungen an sich in dem Bereich, für den das Verbot gelten soll, - gegebenenfalls durch ein Ortsbildgutachten - nachgewiesen sein. Weiters muss auch sonst das Verfahren, das für jede Änderung des Flächenwidmungs- und Bebauungsplans gesetzlich vorgesehen ist, eingehalten worden sein. Schließlich wird der Ortsbildschutz gegen entgegenstehende Interessen, insbesondere solche der Ausübung des Rechts auf Informationsfreiheit, abzuwägen sein.
2.1.2. Zum Bedenken im Hinblick auf Art10 EMRK:
Der Verfassungsgerichtshof hält auch sein Bedenken, die geprüften Gesetzesbestimmungen würden die Informationsfreiheit gemäß Art10 EMRK verletzen, nicht aufrecht. Vorläufig nahm der Verfassungsgerichtshof im Prüfungsbeschluss an, dass das in die Informationsfreiheit eingreifende Gesetz nicht zum Ausdruck bringt, welche Planungsziele im Rahmen der im Art10 Abs2 EMRK genannten Zwecke es verfolgt; es dürfte nicht ermöglichen, die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs nachprüfen zu können, dürfte also nicht hinreichend deutlich eine Abwägung dieses Ziels mit der Informationsfreiheit anordnen.
Die Möglichkeit eines Verbots der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen in einem Flächenwidmungs- bzw. Bebauungsplan ist durch die geprüfte Gesetzesbestimmung, durch das eindeutige Planungsziel des §2 Abs1 Z10 OÖ ROG (Erhaltung und Gestaltung des Stadt- und Ortsbildes einschließlich der Ortsentwicklung) und durch §3 Z5 und 6 OÖ Bautechnikgesetz determiniert. Die Verfolgung solcher Planungsziele liegt im Rahmen der im Art10 Abs2 EMRK genannten Zwecke zulässiger gesetzlicher Beschränkungen der Informationsfreiheit: Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in seinem Erkenntnis vom 3. Oktober 2006, V53/05 ua., ausgesprochen, dass die Verfolgung der öffentlichen Interessen des Ortsbildschutzes sowie des Natur- und Umweltschutzes im Rahmen der "Aufrechterhaltung der Ordnung" iSd Art10 Abs2 EMRK liegt. Eine Abwägung der Verfolgung dieses Ziels mit entgegen stehenden Interessen, auch solchen der Informationsfreiheit, sieht das OÖ ROG sehr wohl vor (vgl. §36 Abs6 OÖ ROG über die Begründungs-, Grundlagenforschungs- und Interessenabwägungspflicht bei Änderung eines Flächenwidmungsplanes oder eines Bebauungsplanes). Eine solche Abwägung wird ein ausnahmslos für das gesamte Gemeindegebiet geltendes Verbot der Errichtung von (neuen) Werbe- und Ankündigungseinrichtungen in der Regel ausschließen; vielmehr wird ein Verbot stets auf genau abgegrenzte Bereiche zu beziehen sein, deren Schutzwürdigkeit aus Ortsbildgründen im Einzelnen - gegebenenfalls durch Einholung eines Ortsbildgutachtens - nachgewiesen sein muss. Auch generelle Beschränkungen der äußeren Form (etwa der Größe) von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen müssen im Hinblick auf ihre konkrete Eignung und Erforderlichkeit zum Schutz des Ortsbildes - gegebenenfalls unter Einschaltung von Gutachtern - begründet und gegen Interessen etwa der Informationsfreiheit der Werbewirtschaft abgewogen werden.
2.1.3. Da die Bedenken des Verfassungsgerichtshofs gegen §27 Abs1 erster Satz OÖ BauO somit ausgeräumt sind, war die geprüfte Wortfolge nicht als verfassungswidrig aufzuheben.
2.2. Zum Flächenwidmungsplan Nr. 3 der Gemeinde Rohr:
Da die geprüfte Bestimmung der OÖ BauO nicht als verfassungswidrig aufzuheben war, trifft das Bedenken des Wegfalls der gesetzlichen Grundlage der geprüften Flächenwidmungsplanbestimmung nicht zu.
Für diesen Fall hegte der Verfassungsgerichtshof gegen den in Prüfung gezogenen Teil des Flächenwidmungsplanes jedoch das weitere Bedenken, dass die verordnungserlassende Behörde nicht geprüft hat, ob in der gesamten Gemeinde oder nur in Teilen des Gemeindegebietes ein Verbot der Errichtung von Werbe- und Ankündigungseinrichtungen notwendig ist, um eine Störung des Ortsbildes zu verhindern.
Da dieser vorläufigen Annahme im Verordnungsprüfungsverfahren nicht entgegengetreten wurde und auch keine weiteren Akten betreffend das Zustandekommen der geprüften Verordnung vorgelegt wurden, aus denen ersichtlich ist, welche Störung des Ortsbildes in welchen Gemeindeteilen durch Plakatierungen bewirkt wird, sieht der Verfassungsgerichtshof dieses Bedenken als bestätigt an.
Die geprüfte Bestimmung des Flächenwidmungsplans Nr. 3 der Gemeinde Rohr war somit als gesetzwidrig aufzuheben.
3. Die Verpflichtung der Oberösterreichischen Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B-VG und §60 Abs2 VfGG.
Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
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