I. Die beschwerdeführende Partei ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt worden.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
II. Der Antrag,
"a. im 4. Satz des §4 Abs5 Postgesetz 1997, BGBl I 18/1998 idF BGBl I 2/2006, die Wortfolge: 'die kostendeckende Führung eines Postamtes dauerhaft ausgeschlossen ist und';
als verfassungswidrig aufzuheben sowie
als gesetzwidrig aufzuheben,"
wird als unzulässig zurückgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Der angefochtene Bescheid
Gegenstand des Verfahrens ist eine Beschwerde der Österreichischen Post Aktiengesellschaft (im Folgenden: Post AG) gegen den Bescheid der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie (im Folgenden: Bundesministerin) vom 30. Juni 2009, Z BMVIT-630-000/0019-III/PT1/2009, mit welchem der Beschwerdeführerin untersagt wurde, 193 im Bescheid genannte Postämter bis zum Ablauf von drei Monaten ab Zustellung des Bescheides zu schließen. Der Bescheid wurde am 30. Juni 2009 zugestellt.
Begründend wurde darin ausgeführt, dass der Bundesministerin zum Stichtag 25. Juni 2009 lediglich hinsichtlich 100 der insgesamt 293 betroffenen Postämter entsprechende Nachweise vorgelegen haben. Diese 100 Postämter betreffend sei die Erbringung des Universaldienstes sichergestellt und daher davon auszugehen, dass die Voraussetzungen des §4 Abs5 Postgesetz 1997, BGBl. I 18/1998 idF BGBl. I 2/2006 (im Folgenden: PostG 1997) erfüllt sind.
Hinsichtlich der restlichen 193 Postämter seien bis zum obgenannten Stichtag - trotz mehrmaliger Aufforderung - jedoch keine geeigneten Nachweise, insbesondere im Hinblick auf das einvernehmliche Zusammenwirken mit den Gemeinden, vorgelegt worden. Die Bundesministerin gehe daher davon aus, dass die Voraussetzungen für die Schließung dieser Postämter nicht vorliegen. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass Postämter - entgegen der Anordnung des §4 Abs5 PostG 1997 - ersatzlos geschlossen werden und damit die gesetzliche Verpflichtung zur flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen im Rahmen des Universaldienstes gefährdet werde. Demzufolge sei in diesen Fällen die Schließung unter Heranziehung einer Frist von drei Monaten gemäß §4 Abs5 leg.cit. zu untersagen gewesen. Die Entscheidung sei zu befristen gewesen, um der Beschwerdeführerin die Möglichkeit zu geben, die fehlenden Voraussetzungen für die Schließung nachträglich zu gewährleisten.
Gegen den Bescheid vom 30. Juni 2009 richtet sich die Beschwerde der Post AG.
2. Der Individualantrag
Ferner wurde die Beschwerde mit einem Individualantrag verbunden. Beantragt wird darin:
"... der Verfassungsgerichtshof wolle
1.
als verfassungswidrig aufheben sowie
als gesetzwidrig aufheben [...]".
II. Die Rechtslage
Bei der Behandlung der Beschwerde und des Individualantrags ist von folgender Rechtslage auszugehen:
1. Die gesetzlichen Bestimmungen
Die Post AG hat grundsätzlich den bundesweiten Universaldienst zu erbringen, es sei denn, dieser wird durch Bescheid einem anderen Betreiber übertragen, weil die ordnungsgemäße Erbringung dieses Dienstes durch die Post AG nicht mehr gewährleistet ist (§5 PostG 1997). Eine solche Übertragung hat nicht stattgefunden.
Der Universaldienstbetreiber unterliegt der Aufsicht der Postbehörden. Die Bundesministerin ist als oberste Postbehörde u.a. zuständig für "das Setzen von Aufsichtsmaßnahmen nach §27 sowie Maßnahmen gemäß §4 und 10a Postgesetz" (§26 Abs4 Z4 PostG 1997).
Die Aufgaben des Universaldienstbetreibers ergeben sich aus §4 PostG 1997. Dieser lautet idF BGBl. I 2/2006:
"Universaldienst
§4. (1) Der Universaldienst umfasst folgende Leistungen:
(2) Im Rahmen des Universaldienstes ist vom Betreiber zu gewährleisten, dass den Nutzern ständig Postdienstleistungen flächendeckend zu allgemein erschwinglichen Preisen und in einer solchen Qualität angeboten werden, dass den Bedürfnissen der Nutzer durch eine entsprechende Dichte an Abhol- und Zugangspunkten sowie durch die Abhol- und Zustellfrequenz entsprochen wird. Soweit vergleichbare Voraussetzungen gegeben sind, sind gleiche Leistungen für die Nutzer zu gewährleisten. Bei der Erbringung des Universaldienstes ist auf technische Entwicklungen sowie auf gesamtwirtschaftliche, regionale und soziale Aspekte sowie auf die Nachfrage der Nutzer Rücksicht zu nehmen.
(3) Ausstattung, Beschaffenheit und Maße der im Rahmen des Universaldienstes zu befördernden Postsendungen haben den Bestimmungen des Weltpostvertrages und der sonstigen Abkommen des Weltpostvereins zu entsprechen.
(4) Der Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie kann durch Verordnung für die dem Universaldienst zuzurechnenden Dienstleistungen nähere Bestimmungen erlassen, wie insbesondere über die Dichte an Abhol- und Zugangspunkten, die Abhol- und Zustellfrequenz, die Berichtspflicht an die Regulierungsbehörde und die Weiterentwicklung des Universaldienstes. Dabei hat er auch auf geographische Gegebenheiten sowie auf die wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Betreiber Rücksicht zu nehmen, um ein dauerhaft zufriedenstellendes Ergebnis des Universaldienstes zu gewährleisten.
(5) Der Universaldienstbetreiber hat ein Konzept zur Erbringung des Universaldienstes zu erstellen (Universaldienstkonzept) und der obersten Postbehörde bis spätestens 1. März jeden Jahres vorzulegen. Das Konzept ist jährlich zu aktualisieren; es kann bei Bedarf auch innerhalb des Jahres angepasst werden. Alle den Universaldienst betreffenden Maßnahmen, wie insbesondere die Restrukturierung des Filialnetzes, allgemeine Änderungen bei den Öffnungszeiten der Filialen und Änderungen im Bereich der Versorgung mit Briefkästen, haben im Rahmen dieses Konzeptes zu erfolgen, wobei auf die flächendeckende Versorgung mit Universaldienstleistungen Bedacht zu nehmen ist. Im das Filialnetz betreffenden Teil des Konzeptes (Filialnetzkonzept) vorgesehene Schließungen von Postämtern dürfen nur dann vollzogen werden, wenn die kostendeckende Führung eines Postamtes dauerhaft ausgeschlossen ist und die Erbringung des Universaldienstes durch eine alternative Lösung (Post-Geschäftsstelle, Landzusteller, 'Mobiles Postamt' oder eine ähnliche alternative Versorgungslösung) gewährleistet ist. Vor der Schließung eines Postamtes sind die von diesem Postamt bisher versorgten Gemeinden zeitgerecht zu informieren und im einvernehmlichen Zusammenwirken mit den betroffenen Gemeinden innerhalb von 3 Monaten alternative Lösungen zu suchen mit dem Bemühen, den Standort zu erhalten; die sonstigen diesbezüglichen Vorgaben der Post-Universaldienstverordnung sind dabei einzuhalten. Der Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie kann die Vorlage von Unterlagen zum Nachweis der Einhaltung dieser Kriterien verlangen und diese auch durch Sachverständige überprüfen lassen. Werden diese Kriterien nicht erfüllt oder die verlangten Nachweise nicht vorgelegt, so kann der Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie die Schließung eines Postamtes bescheidmäßig untersagen."
Die Aufsichtsmaßnahmen sind in §27 PostG 1997 u.a. wie folgt festgelegt:
"Aufsichtsmaßnahmen
§27. (1) Als Aufsichtsmaßnahmen kommen in Betracht:
...
4. bescheidmäßige vorläufige Untersagung geplanter Maßnahmen, wenn [G]rund zur Annahme besteht, dass die Verpflichtungen nach diesem Bundesgesetz oder einer aufgrund dieses Bundesgesetzes erlassenen Verordnung nicht eingehalten werden; [...]"
2. Gemeinschaftsrecht
Das Bundesgesetz, mit dem das Postgesetz 1997 geändert wird (Postgesetznovelle 2005), BGBl. I 2/2006 (im Folgenden: Postgesetznovelle 2005) diente unter anderem der Umsetzung der Richtlinie 97/67/EG vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität, ABl. L 015 vom 21. Jänner 1998, S 14-25 in der Fassung der Richtlinie vom 10. Juni 2002, ABl. L 176, S 21-25 (im Folgenden: Post-RL). Die Post-RL verpflichtet die Mitgliedstaaten in Art3 Abs1 u. a., sicherzustellen "daß den Nutzern ein Universaldienst zur Verfügung steht, der ständig flächendeckend postalische Dienstleistungen einer bestimmten Qualität zu tragbaren Preisen für alle Nutzer bietet".
In diesem Zusammenhang legt die Post-RL Qualitätsmerkmale für die Kriterien eines funktionierenden Universaldienstes fest.
3. Die Bestimmungen der Post-Universaldienstverordnung
§12 Abs1 PostG 1997 enthält folgende Verordnungsermächtigung:
"§12. (1) Der Bundesminister für Wissenschaft und Verkehr kann für den reservierten Postdienst und den Universaldienst mit Verordnung Qualitätsnormen, insbesondere bezüglich der Laufzeiten, der Regelmäßigkeit und der Zuverlässigkeit der Dienstleistungen, festlegen. Dabei hat er insbesondere Kundenbedürfnisse zu berücksichtigen und auf die einschlägigen Vorgaben der Europäischen Union Bedacht zu nehmen."
Auf Grund dieser Bestimmung iVm §4 Abs3 PostG 1997 erließ der damalige Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie die Post-Universaldienstverordnung, BGBl. II 100/2002 (im Folgenden: P-UDVO).
§3 der P-UDVO, zuletzt geändert durch BGBl. II 446/2008, lautet:
"Post-Geschäftsstellen
§3. (1) Der Universaldienstbetreiber ist verpflichtet, eine ausreichende, flächendeckende Versorgung mit Post-Geschäftsstellen sicherzustellen. Als Post-Geschäftsstelle gelten Postämter oder Postagenturen. Postämter werden vom Universaldienstbetreiber mit eigenem Personal betrieben; Postagenturen werden auf Grund einer vertraglichen Vereinbarung mit dem Universaldienstbetreiber betrieben.
(2) Durch das derzeit bestehende Netz an Post-Geschäftsstellen gilt eine flächendeckende Versorgung im Sinne des §4 Postgesetz 1997 als gegeben.
(3) Ein Postamt darf nur geschlossen werden, wenn
(4) Vor der beabsichtigten Schließung eines Postamtes hat der Universaldienstbetreiber die von diesem Postamt bisher versorgten Gemeinden zeitgerecht zu informieren und im einvernehmlichen Zusammenwirken mit den betroffenen Gemeinden innerhalb von drei Monaten alternative Lösungen zu suchen mit dem Bemühen, den Standort zu erhalten. Dabei ist insbesondere auch auf regionale Gegebenheiten Bedacht zu nehmen. Der Universaldienstbetreiber hat den betroffenen Gemeinden entsprechende Unterlagen vorzulegen, welche die Voraussetzungen gemäß Abs3 belegen. Unbeschadet allfälliger Vorschläge der Gemeinden hat der Universaldienstbetreiber den betroffenen Gemeinden jedenfalls konkrete Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität zu unterbreiten.
(5) Der Bewerbung eine Postagentur zu betreiben oder einem entsprechenden Vorschlag einer Gemeinde ist nach Möglichkeit zu entsprechen. Eine solche vertragliche Vereinbarung darf keine unbillige Belastung für die Vertragspartner enthalten. Ist die Versorgung durch eine Postagentur nicht mehr möglich, ist die Erbringung des Universaldienstes jedenfalls durch Landzusteller sicherzustellen."
III. Das Vorbringen der Post AG
1. Zum Sachverhalt
Die Post AG legt den Sachverhalt in der Beschwerde wie folgt dar:
1.1. Mit Schreiben vom 2. März 2009 habe die Beschwerdeführerin dem Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie (im Folgenden: BMVIT) das Universaldienstkonzept für das Jahr 2009 vorgelegt. Ein Bestandteil dieses Konzeptes sei das Filialnetzkonzept. Dieses habe die Schließung von 293 näher bezeichneten Postämtern vorgesehen. Trotz massiver Anstrengungen seien diese Filialen aufgrund mangelnder Kundennachfrage nicht dauerhaft kostendeckend zu führen.
Zum Nachweis der mangelnden Kostendeckung habe die Beschwerdeführerin als Beilage zum Universaldienstkonzept 2009 für jedes betroffene Postamt, gegliedert nach den Jahren 2006, 2007 und 2008, Wirtschaftlichkeitsdaten übermittelt, welche die Erträge (für Handelswaren, Finanzdienstleistungen, Postdienstleistungen und sonstige betriebliche Erträge) sowie die Kosten (Personalkosten, Sachkosten und so genannte "shared services") darstellen und das jeweilige Filialergebnis durch Saldierung der Erträge mit den Kosten aufzeigen sollten. Auch eine Projektion zukünftiger Geschäftschancen und Kostenentwicklungen zeige, dass die besagten Filialen auch in Zukunft nicht kostendeckend geführt werden können.
Zur Aufrechterhaltung der bestehenden Netzgröße habe die Beschwerdeführerin angekündigt, unmittelbar an die Gemeinden der betroffenen Postfilialen mit dem Ersuchen herantreten zu wollen, die Beschwerdeführerin bei der Suche und Neuerrichtung kostendeckender Post-Geschäftsstellen zu unterstützen. Im Zuge dessen solle auch nach Möglichkeiten gesucht werden, bisherige Post-Geschäftsstellen - eventuell auch unter Kostenbeteiligung der jeweiligen Gemeinden - kostendeckend weiterzuführen. Sollte dies nicht möglich sein, werde beabsichtigt, in den betreffenden Gemeinden neue Post-Geschäftsstellen in Form so genannter "Post.Partnerschaften" zu errichten.
1.2. Mit Schreiben vom 2. Juni 2009 habe die belangte Behörde der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass sie auf Basis der vorliegenden Unterlagen eine dauerhaft nicht kostendeckende Führung der betreffenden Postämter bzw. die Einhaltung der formalen Erfordernisse für eine Schließung derselben nicht abschließend nachvollziehen bzw. durch Sachverständige überprüfen lassen könne. Die Behörde sei daher nicht in der Lage zu beurteilen, ob die Voraussetzungen für die Erlassung eines Bescheides gemäß §4 Abs5 PostG 1997 gegeben seien. Die Beschwerdeführerin sei daher in demselben Schreiben eingeladen worden, binnen 14 Tagen die fehlenden Unterlagen zum Nachweis der Einhaltung der Kriterien bei der Schließung von Postämtern vorzulegen und eine Äußerung zum vorliegenden Sachverhalt abzugeben.
1.3. Die Beschwerdeführerin habe sich fristgerecht mit Schreiben vom 17. Juni 2009 geäußert und im Wesentlichen ausgeführt, dass aus ihrer Sicht die übermittelten Filialergebnisse ausreichend seien und sich aus diesen ergebe, dass eine kostendeckende Führung jeder einzelnen der angeführten Postfilialen dauerhaft ausgeschlossen sei.
Dennoch habe die Beschwerdeführerin zugesagt, in den nächsten Tagen sukzessive ergänzende Detailunterlagen zu den jeweils in den nächsten Wochen zur Umwandlung in "Post.Partner" anstehenden Postfilialen zu übermitteln. Abgesehen davon habe eine eingehende Prüfung der Möglichkeit, die bisherigen Poststellen unter Kostenbeteiligung der jeweiligen Gemeinden kostendeckend zu führen, ergeben, dass Zuwendungen von Gemeinden dem Beihilfenverbot des Art87 EG widersprechen würden.
Die Beschwerdeführerin habe - zeitgleich mit der Vorlage des Universaldienstkonzeptes 2009 - am 2. März 2009 die betroffenen 293 Gemeinden verständigt und damit die im PostG 1997 vorgesehene Konsultationsphase mit den Gemeinden gesetzeskonform begonnen. Für die zu schließenden Postfilialen würden überdies vorzugsweise "Post.Partner" gesucht, bzw. werde in jedem Fall zur Erbringung des Universaldienstes eine alternative Lösung gemäß §4 Abs5 leg.cit. idgF eingerichtet.
Als Beilage zu diesem Schreiben habe die Beschwerdeführerin ein Musterschreiben übermittelt, wie es an die betroffenen Gemeinden geschickt worden sei, sowie eine Aufstellung über die Gespräche mit den Bürgermeistern.
1.4. Am 19. Juni 2009 sei ein neuerliches Aufforderungsschreiben der belangten Behörde an die Beschwerdeführerin mit der Aufforderung ergangen, die folgenden Nachweise zu erbringen:
* Nachweis über die Gesprächsführung mit den Gemeinden
(Datum, teilnehmende Personen, Gesprächsprotokolle) für jede einzelne Postfiliale,
* Nachweis über die Information der Gemeinden über die
mangelnde dauerhafte kostendeckende Führung der betreffenden Postfilialen und Übermittlung entsprechender Unterlagen darüber,
* Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität,
* Informationen über Gespräche bzw. allfällige
Vereinbarungen mit Postpartnern.
Noch am selben Tage habe die Beschwerdeführerin wirtschaftliche Detaildaten für 18 der betroffenen Postfilialen übermittelt.
Mit E-Mail vom 23. Juni 2009 habe das BMVIT erneut darauf hingewiesen, dass es derzeit davon ausgehe, dass die Einhaltung der Voraussetzungen für die Schließung der Postämter nicht ausreichend nachgewiesen worden sei.
1.5. Fristgerecht habe die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 25. Juni 2009 ergänzende Unterlagen zu 18 Filialen vorgelegt: Für die genannten 18 Filialen seien Unterlagen betreffend die Gesprächstermine mit den Bürgermeistern inklusive bezughabender Protokolle übermittelt worden, für insgesamt 100 Filialen überdies eine aktualisierte Liste von "Post.Partnern", mit welchen bereits Verträge zur Übernahme der Postdienstleistungen abgeschlossen wurden.
2. Vorbringen zur Zulässigkeit der Beschwerde
Die Post AG weist zunächst darauf hin, dass die durch Bescheid verfügte Untersagung drei Monate nach Zustellung des Bescheides, somit mit Ablauf des 29. September 2009, ende. Die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes, wonach die Beschwerdelegitimation auch noch zum Zeitpunkt der Entscheidung bestehen müsse (VfSlg. 9423/1982, 15.146/1998, 16.743/2002), sei auf den vorliegenden Fall jedoch nicht übertragbar. Die Gründe hiefür tut die Post AG wie folgt dar:
"[...] 2.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist diese Judikatur auf die vorliegende Bescheidbeschwerde nicht übertragbar. Im Unterschied zu den dargestellten Entscheidungen berührt die bescheidmäßige Anordnung der Untersagung der Postamtsschließung die Beschwerdeführerin auch nach dem 30.9.2009, weil während der 3-Monats-Frist die Schließung der davon betroffenen Postämter eine Verwaltungsübertretung gemäß §29 Abs1 Z2 PostG darstellt. Die Beschwerdeführerin dürfte nach der dargestellten Judikatur nicht einmal auf ihr eigenes Risiko entgegen der von ihr als rechtswidrig erachteten Untersagung die im Spruch des Bescheides angeführten 193 Postämter vor dem 30.9.2009 schließen.
Bei einer Einstellung des Beschwerdeverfahrens nach dem 30.9.2009 würde der angefochtene Bescheid bloß per 30.9.2009 mit Wirkung ex nunc außer Kraft treten. Er bliebe jedoch für den Zeitraum vom 30.6.2009 bis 30.9.2009 weiterhin in Geltung. Folglich könnte die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides in einem Verwaltungsstrafverfahren wegen §29 Abs1 Z2 PostG von den Behörden - bzw in der gegen ein diesbezügliches Straferkenntnis erhobenen Bescheidbeschwerde auch vom Verfassungsgerichtshof selbst - nicht mehr als Vorfrage wegen der nach Einstellung des Beschwerdeverfahrens gegen den hier angefochtenen Bescheid eingetretenen Rechtskraft überprüft werden, weil die Kompetenz zur Feststellung, dass ein Bescheid rechtswidrig war (etwa analog zu Art139 Abs4 B-VG bzw Art140 Abs4 B-VG), dem Verfassungsgerichtshof (bzw dem Verwaltungsgerichtshof) nicht zukommt.
Hingegen wirkt eine Aufhebung des angefochtenen Bescheides durch den Verfassungsgerichtshof nach der Judikatur zu §87 VfGG stets ex tunc (VfSlg 17.045). Ein wegen Verstoß gegen den Bescheid geführtes laufendes Verwaltungsstrafverfahren wegen §29 Abs1 Z2 PostG müsste - unter der Voraussetzung der Aufhebung dieses Bescheides durch den Verfassungsgerichtshof - eingestellt bzw ein rechtskräftig erledigtes wieder aufgenommen (§24 VStG iVm §69 Abs1 Z3 AVG) und sodann eingestellt werden.
2.3 Der Unterschied zwischen dem Außerkrafttreten ex nunc bzw ex tunc betrifft auch Zwangsmaßnahmen (zB Zwangsstrafen gemäß §5 VVG zur Einhaltung der Verpflichtung, Postamtsschließungen nicht durchzuführen) bzw Aufsichtsmaßnahmen gemäß §27 PostG, die zu gewärtigen sind, wenn Schließungen entgegen der Untersagung vorgenommen werden. Nach der Judikatur bewirkt ein aufhebendes Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes nicht nur das Außerkrafttreten des angefochtenen Bescheides, sondern auch die Beseitigung der auf diesem Verwaltungsakt aufbauenden Bescheide (VfSlg 11.582/1987). Aufsichts- und Zwangsmaßnahmen würden somit nur dann wegfallen, wenn der Bescheid, auf den sie aufbauen, mit Wirkung ex tunc aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird.
In einem Amtshaftungsverfahren können die dargestellten Fern- und Folgewirkungen des Bescheides nicht abgewehrt werden, weil in diesem Verfahren allenfalls die Aufhebung der rechtswidrigen Normen erwirkt werden könnte, was jedoch auf die rechtliche Existenz des Bescheides keinen Einfluss hätte und damit die Folgen des erwähnten Verwaltungsstrafverfahrens bzw der erwähnten Zwangs- und Aufsichtsmaßnahmen nicht ungeschehen machen könnte. Die Beschwerdeführerin ist somit auch nach Ablauf der Frist im angefochtenen Bescheid beschwert. [...]"
3. Vorbringen zur Verletzung in verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten
In der Beschwerde nach Art144 B-VG macht die Post AG die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte sowie die Verletzung sonstiger Rechte infolge Anwendung einer gesetzwidrigen Verordnung und eines verfassungswidrigen Gesetzes geltend und führt hiezu im Einzelnen aus:
3.1. Zur Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter
Diesbezüglich führt die Post AG zunächst aus, dass die belangte Behörde eine ihr gesetzlich nicht zukommende Zuständigkeit in Anspruch genommen habe, wodurch die Beschwerdeführerin in ihrem Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter gemäß Art83 Abs2 B-VG verletzt worden sei.
3.1.1. Mit der Postgesetznovelle 2005 seien die aufsichtsbehördlichen Zuständigkeiten neu geregelt und diesbezügliche Kompetenzen der Telekom-Control-Kommission (im Folgenden: TKK) erweitert worden.
Das BMVIT als oberste Postbehörde habe im Hinblick auf Postamtsschließungen zwar gemäß §4 Abs5 PostG 1997 die Befugnis, die Vorlage von Unterlagen zum Nachweis der Einhaltung der (in der Bestimmung genannten) Kriterien zu verlangen und durch Sachverständige überprüfen zu lassen sowie die Schließung eines Postamtes bescheidmäßig zu untersagen, wenn diese Kriterien nicht erfüllt oder die verlangten Nachweise nicht erbracht werden. Nach §27 Abs1 Z4 leg.cit. falle es nunmehr jedoch in den Zuständigkeitsbereich der TKK als Regulierungsbehörde, geplante Maßnahmen vorläufig bescheidmäßig zu untersagen, wenn Grund zur Annahme bestehe, dass die Verpflichtungen nach PostG 1997 oder einer auf Grund dieses Bundesgesetzes erlassenen Verordnung nicht eingehalten werden.
Eine systematische Interpretation der §§4 Abs5 und 27 Abs1 Z4 PostG 1997 zeige - unter Berücksichtigung der Erläuternden Bemerkungen - dass, selbst bei Zutreffen der Annahme der belangten Behörde, dass die Voraussetzungen für die Schließung der im Spruch des Bescheides genannten Postämter nicht vorliegen, für die Erlassung des gegenständlichen Bescheides die TKK zuständig gewesen sei.
Zum einen erfülle schon die seitens der Bundesministerin getroffene Einschätzung, dass Postamtsschließungen ohne Ersatz entgegen der Pflicht zur flächendeckenden Versorgung nicht ausgeschlossen werden können, nach Ansicht der Beschwerdeführerin die Tatbestandsvoraussetzung des §27 Abs1 Z4 PostG 1997. Zum anderen sei die Untersagung der Schließungen im Bescheid befristet worden, womit es sich rechtlich jedenfalls um eine vorläufige Untersagung einer geplanten Maßnahme iSd §27 Abs1 Z4 leg.cit. handle.
3.1.2. Der Gesetzgeber sei nach der verfassungsgerichtlichen Judikatur zu Art83 Abs2 B-VG und Art18 Abs1 und 2 B-VG verpflichtet, Behördenzuständigkeiten präzise zu regeln, wobei diesbezüglich ein besonders strenger Maßstab anzulegen sei. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen BMVIT und TKK genüge diesem Maßstab nicht. Ein Problem bestehe nach Ansicht der Beschwerdeführerin darin, dass der Gesetzgeber keine klare Regelung dafür vorgesehen habe, ab welchem Stadium in Bezug auf anstehende Postamtsschließungen die Zuständigkeit von der TKK an das BMVIT übergehe. Eine konkurrierende Zuständigkeit sei verfassungsrechtlich jedenfalls unzulässig.
Die Untersagung einer Schließung gemäß §4 Abs5 PostG 1997 könne sich naturgemäß stets nur auf geplante Schließungen beziehen (andernfalls müsse ein Leistungsbescheid erlassen werden). Nicht erkennbar sei daher, worin sich eine geplante Schließung von einer geplanten Maßnahme gemäß §27 Abs1 Z4 leg.cit. unterscheide.
Das in den Erläuternden Bemerkungen erwähnte Wort "Vorfeld" sei - vor dem Hintergrund der strengen verfassungsgerichtlichen Judikatur - jedenfalls kein geeignetes Unterscheidungsmerkmal, ebenso wenig die in §27 Abs1 Z4 PostG 1997 enthaltene Voraussetzung, dass
"... Grund zur Annahme besteht, dass die Verpflichtungen ... nicht
eingehalten werden".
Die Tatsache, dass die TKK nur eine vorläufige Untersagung, die Bundesministerin jedoch offenbar eine endgültige Untersagung aussprechen könne, betreffe nach Ansicht der Beschwerdeführerin nicht mehr die Frage der Zuständigkeitsverteilung, sondern jene nach der Reichweite der Untersagungsmöglichkeit. Die Klärung, ob lediglich eine vorläufige oder eine weiter reichende Untersagung in Betracht komme, setze die Klärung der Zuständigkeit voraus.
3.2. Zur Verletzung des Gleichheitssatzes
Der angefochtene Bescheid verletze die Beschwerdeführerin überdies in ihrem Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz, da der belangten Behörde bei der Untersagung der Postamtsschließungen objektive Willkür vorzuwerfen sei. Die Behörde habe insbesondere nicht nachvollziehbar darlegen können, aufgrund welcher Fakten die Postämter, deren Schließung untersagt wurde, ausgewählt wurden. Obwohl seitens der Beschwerdeführerin für lediglich 18 Postämter detailliertere Unterlagen zu den Kosten bzw. zur Einbindung der betroffenen Gemeinden vorgelegt worden seien, seien insgesamt 100 Postämter nicht von der bescheidmäßigen Untersagung der Schließung betroffen.
Des Weiteren verkenne die belangte Behörde die Rechtslage im Hinblick auf die Wahrnehmung ihrer aufsichtsrechtlichen Befugnisse nach §4 Abs5 PostG 1997, indem sie im Aufsichtsverfahren darauf abgestellt habe, ob die Voraussetzungen für die Schließung der betreffenden Postämter zu einem von ihr im Bescheid willkürlich festgesetzten Stichtag vorgelegen haben. Tatsächlich liege in der Untersagung der Schließung einzelner Postämter jedoch erst dann eine denkmögliche Anwendung des Gesetzes, wenn feststehe, dass zum Zeitpunkt der beabsichtigten Schließung des jeweils betroffenen Postamtes die diesbezüglichen Voraussetzungen nicht vorliegen.
3.3. Zur Verletzung der Erwerbs(ausübungs)freiheit
Die Beschwerdeführerin bringt weiters vor, dass der Bescheid sie in ihrem Recht auf Erwerbs(ausübungs)freiheit nach Art6 StGG verletze. Art6 StGG schütze jede Form der wirtschaftlichen, auf Erwerb ausgerichteten Betätigung vor staatlichen Beschränkungen. Die Untersagung von Postamtsschließungen durch die Bundesministerin stelle eine derartige staatliche Beschränkung dar. In der Setzung einer starren Frist zur Vorlage weiterer Unterlagen und Nachweise sei eine denkunmögliche Gesetzesanwendung zu sehen. Die belangte Behörde habe nach Ansicht der Beschwerdeführerin anstatt der Befristung die Untersagung der Schließung allenfalls einschränkend (sohin bis zur Vorlage der entsprechenden Unterlagen) verfügen müssen. Mit Setzung einer starren Frist unterstelle die Behörde dem Gesetz jedoch einen verfassungswidrigen Inhalt, da sie den Grundrechtseingriff nicht auf das erforderliche Maß beschränke.
Im Übrigen sei die genannte Bestimmung auch aus dem Blickwinkel des Sachlichkeitsgebotes bzw. Gleichheitssatzes verfassungswidrig. Da die Beschwerdeführerin - mit Ausnahme des reservierten Postdienstes und der Umsatzsteuerbefreiung - im Vergleich zu den übrigen Diensteanbietern, mit welchen sie seit der Liberalisierung des Postmarktes in Konkurrenz stehe, materiell nicht begünstigt sei, erweise sich die Einschränkung ihrer Dispositionsmöglichkeiten im Bezug auf die Schließung ausschließlich nicht kostendeckender Postämter als sachlich nicht gerechtfertigt. Die Verpflichtung, dass die Beschwerdeführerin bestehende Postämter so lange betreiben müsse, als deren kostendeckende Führung nicht dauerhaft ausgeschlossen sei, stelle daher ein "sachlich nicht gerechtfertigtes Sonderopfer" dar (vgl. VfSlg. 17.172/2004).
4. Zum Vorbringen wegen Rechtsverletzung infolge Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes
4.1. Auch in ihren sonstigen Rechten, insbesondere in ihren verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten wegen Anwendung einer gesetzwidrigen Verordnung und eines verfassungswidrigen Gesetzes, werde die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Bescheid verletzt. Zur Anwendung verfassungswidriger Gesetzesbestimmungen führt die Post AG im Einzelnen aus:
4.2. §4 Abs5 4. Satz PostG 1997 mache die Schließung von Postämtern von zwei Voraussetzungen abhängig: Zum einen müsse die kostendeckende Führung eines Postamtes dauerhaft ausgeschlossen, zum anderen die Erbringung des Universaldienstes durch alternative Lösungen gewährleistet sein.
Die Beschwerdeführerin erachte die erste der beiden Voraussetzungen als verfassungswidrig, weil diese die unternehmerische Gestaltungsfreiheit der Beschwerdeführerin unrechtmäßig einschränke und sie gegenüber dritten Diensteanbietern unsachlich benachteilige.
Die genannte Bestimmung greife in die Erwerbs(ausübungs)freiheit der Beschwerdeführerin ein. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin handle es sich bei der Untersagung der Postamtsschließungen um eine Beschränkung von Änderungen in der Vertriebsstruktur und sohin um einen Eingriff in den Kernbereich unternehmerischer Entscheidungen, der besonders gewichtiger Rechtfertigungsgründe bedürfe.
§4 Abs5 PostG 1997 stehe in inhaltlichem Zusammenhang mit der Regelung des Universaldienstes, den die Beschwerdeführerin bundesweit zu erbringen habe. Im Lichte der Verpflichtungen, die sich aus Art3 Abs1 und 2 der Post-RL ergeben, könne in der Sicherstellung eines flächendeckenden Universaldienstes ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel erkannt werden.
Die in §4 Abs5 PostG 1997 vorgesehene Bedingung für die Schließung eines Postamtes, wenn dessen kostendeckende Führung ausgeschlossen ist, stelle jedoch keine adäquate bzw. sachlich gerechtfertigte Maßnahme zur Erreichung des Ziels dar.
Dies werde vor dem Hintergrund der zweiten Bedingung der Bestimmung besonders deutlich, wonach Schließungen nur dann zulässig sind, wenn die Erbringung des Universaldienstes durch eine alternative Lösung sichergestellt ist. Das Ziel der Sicherstellung eines flächendeckenden Universaldienstes werde daher bereits durch diese Bedingung erreicht. Ein zusätzliches Abstellen auf die kostendeckende Führung eines Postamtes sei zur Zielerreichung demnach weder geeignet noch adäquat. Vielmehr verhindere die Beschränkung, dass die Beschwerdeführerin ihren Universaldienstverpflichtungen möglichst kosteneffizient nachkommen kann, da sie Kosteneinsparungspotentiale bei bestehenden Postämtern erst dann nutzen dürfe, wenn die Führung einer eigenbetriebenen Post-Geschäftsstelle nicht mehr dauerhaft kostendeckend sei.
Das Gemeinschaftsrecht verpflichte die Mitgliedstaaten nicht dazu, Regelungen zu erlassen, die den Universaldienst durch Postämter nach dem österreichischen Begriffsverständnis sicherstellen, sondern lediglich dazu, dafür zu sorgen, dass die Dichte an Abhol- und Zugangspunkten den Bedürfnissen der Nutzer gerecht wird. Es biete daher auch keine Rechtfertigung dafür, das Ziel der Sicherstellung des Universaldienstes durch besondere Restriktionen bei der Schließung von Postämtern zu erreichen.
Die Beschränkung der Postamtsschließungen sei weiters auch kein verhältnismäßiger Eingriff in die Erwerbs(ausübungs)freiheit, da alternative Versorgungslösungen das bisherige Leistungsspektrum der Postämter zur Gänze abdecken bzw. sogar erweitern würden.
Die seitens der Bundesministerin gewählte Anknüpfung an die kostendeckende Führung eines gesamten Postamtes sei überdies keine geeignete bzw. verhältnismäßige Maßnahme, um den flächendeckenden Universaldienst zu gewährleisten, da Postämter neben Universaldienstleistungen noch eine Vielzahl weiterer Produkte und Dienstleistungen anbieten würden. Ob ein Postamt kostendeckend geführt werde, hänge vom Gesamtergebnis des Postamtes ab. Somit stelle die Regelung auf ein mit dem Universaldienst nicht zusammenhängendes Kriterium ab.
Die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes, wonach die Erhaltung der Versorgungssicherheit ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel sei (VfSlg. 11.625/1988, VfGH 26.6.2008, G12/08), könne auf die gegenständliche Situation nicht angewendet werden. §4 Abs5 PostG 1997 sehe ohnehin vor, dass ein Postamt nur dann geschlossen werden darf, wenn die Erbringung des Universaldienstes durch eine alternative Lösung gewährleistet ist. In einem marktwirtschaftlich orientierten System, das die Liberalisierung des Postmarktes anstrebt, könne es kein öffentliches Interesse an der Standorterhaltung von Betrieben der Beschwerdeführerin in einer betroffenen Gemeinde geben.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin bezwecke die Bestimmung des §4 Abs5 PostG 1997 neben der Standorterhaltung von Postämtern auch die Sicherung von Arbeitsplätzen im Unternehmen der Beschwerdeführerin. In einem marktwirtschaftlich ausgerichteten System könne aber die Erhaltung von Arbeitsplätzen in einem bestimmten Unternehmen kein öffentliches Interesse darstellen.
4.3. Auch die in §4 Abs5 5. Satz PostG 1997 enthaltene Verpflichtung zur Einbindung der Gemeinden halte die Beschwerdeführerin für eine unzulässige Einschränkung ihres Rechts auf Erwerbs(ausübungs)freiheit bzw. als unsachliche Benachteiligung gegenüber dritten Diensteanbietern, da die unternehmerische Gestaltungsfreiheit der Beschwerdeführerin im Bezug auf ihre Vertriebsstruktur (das Filialnetz) dadurch unrechtmäßig eingeschränkt werde.
Zwar könne das Ziel der Sicherstellung eines flächendeckenden Universaldienstes Eingriffe in dieses Grundrecht allenfalls rechtfertigen, die hier normierten Verpflichtungen seien jedoch unverhältnismäßig. Im Ergebnis werde die Beschwerdeführerin zu dreimonatigen Verhandlungen mit den betroffenen Gemeinden gezwungen.
Darüber hinaus seien auch das gesetzlich angestrebte Verhandlungsziel der Standorterhaltung und die zeitlich mit drei Monaten festgesetzte Frist unverhältnismäßig. Einerseits müsse es der Beschwerdeführerin freistehen, auf welche Art und Weise sie einen flächendeckenden Universaldienst erbringen möchte. Andererseits führe eine derart knapp bemessene Frist zu einer unverhältnismäßigen Verzögerung der geplanten Umstrukturierungsmaßnahmen.
Die TKK habe nach §27 Abs1 Z2 - 4 PostG 1997 ohnehin weit reichende Aufsichtsrechte, welche die Gefährdung der Sicherung des flächendeckenden Universaldienstes, etwa durch Postamtsschließungen, verhindern sollen.
4.4. §4 Abs5 PostG 1997 sei auch verfassungswidrig, da die Verpflichtung, alternative Lösungen im Einvernehmen mit den betroffenen Gemeinden zu suchen, der unternehmerischen Gestaltungsfreiheit und damit der Erwerbs(ausübungs)freiheit widerspreche. Die Verpflichtung zu einer unter Umständen mehrmonatigen Zusammenarbeit mit den Gemeinden sei unverhältnismäßig. Sie widerspreche auch dem Gleichheitssatz, da andere Diensteanbieter eine solche Pflicht nicht treffe.
4.5. In weiterer Folge bringt die Beschwerdeführerin auch Bedenken hinsichtlich der Prüfungs- und Untersagungsbefugnisse der Bundesministerin gemäß §4 Abs5 vorletzter und letzter Satz PostG 1997 vor. Einerseits könne gemäß dieser Bestimmung die Vorlage von Unterlagen zum Nachweis der Einhaltung der geforderten Kriterien verlangt werden, andererseits sei die Bundesministerin berechtigt, bei Nichterfüllung der Kriterien bzw. Nicht-Vorlage entsprechender Nachweise eine Postamtsschließung bescheidmäßig zu untersagen.
Dem PostG 1997 sei insgesamt nicht zu entnehmen, in welchem Zeitraum von diesen Prüfungs- bzw. Untersagungsrechten Gebrauch gemacht werden dürfe. Ein möglicher Beginn lasse sich aus §4 Abs5 leg.cit. über die jährliche Vorlage des Universaldienstkonzepts bzw. Filialnetzkonzepts herleiten, in das vorgesehene Schließungen aufzunehmen seien. Selbst wenn man der Regelung (einer "kann"-Bestimmung) unterstelle, dass der Universaldienstbetreiber vorgesehene Postamtsschließungen vorab in Form von Aktualisierungen seines Konzepts der obersten Postbehörde vorzulegen habe, sei damit lediglich der Beginn eines möglichen Prüfungszeitraumes interpretativ ermittelbar. Das Gesetz sehe jedoch keine Frist vor, innerhalb derer die Bundesministerin eine Prüfung und allfällige Untersagung vornehmen müsse.
Aus der Textierung der Bestimmung sei ersichtlich, dass kein Antragsrecht auf Durchführung der Aufsichtsmaßnahmen bestehe. Daraus folge, dass für die belangte Behörde auch gegenüber der Beschwerdeführerin gesetzlich keine Entscheidungsfristen gemäß §73 Abs1 AVG für die Vornahme der Aufsichtsmaßnahmen bzw. die Ausübung der Untersagungsmöglichkeit vorgesehen seien. Bis zur tatsächlichen Schließung eines Postamtes sei die Behörde daher keinen zeitlichen Beschränkungen für die Ausübung ihrer Prüfungs- und Untersagungsrechte unterworfen.
Gegen die fehlende zeitliche Determinierung der Prüfungs- und Untersagungskompetenz bringt die Beschwerdeführerin auch vor, dass in das Recht auf Erwerbs(ausübungs)freiheit der Beschwerdeführerin eingegriffen werde. Ein öffentliches Interesse an den behördlichen Kontroll- bzw. Untersagungsmöglichkeiten möge zwar gegeben sein, die aufgrund des fehlenden zeitlichen Rahmens jederzeit mögliche Prüfung bzw. Untersagung stelle jedoch kein erforderliches bzw. nicht das gelindeste Mittel zur Zielerreichung dar.
Der Gesetzgeber übersehe, dass die Umstrukturierung des Filialnetzes eine entsprechende Vorlaufzeit benötige, in der seitens der Beschwerdeführerin weit reichende, ab einem gewissen Zeitpunkt nicht mehr umkehrbare Entscheidungen getroffen werden müssen.
Die Beschwerdeführerin habe folglich ein Interesse daran, dass seitens der Bundesministerin innerhalb eines bestimmten Zeitraumes rechtsverbindliche Entscheidungen dahingehend getroffen werden, ob eine Prüfung durchgeführt werde, ob die für eine Schließung notwendigen Kriterien vorliegen bzw. die notwendigen Nachweise erbracht worden seien und ob in weiterer Folge von der Untersagungsmöglichkeit Gebrauch gemacht werde. Diesem Interesse stehe kein gleichzuhaltendes öffentliches Interesse entgegen.
Selbst bei Durchführung einer entsprechenden Prüfung durch Sachverständige seien die daraus resultierenden rechtlichen Konsequenzen für die Beschwerdeführerin nicht absehbar. Zum einen bestehe keine Pflicht zur Bescheiderlassung über die Frage, ob die Kriterien erfüllt und die Nachweise erbracht worden seien. Zum anderen stehe selbst bei einem negativen Prüfungsergebnis nicht fest, ob die Bundesministerin eine bescheidmäßige Untersagung anordnen werde.
Der sich daraus ergebende Schwebezustand sei mit dem Grundrecht auf Erwerbs(ausübungs)freiheit nicht vereinbar.
In einem vergleichbaren Fall (vgl. VfSlg. 15.201/1998) habe der Verfassungsgerichtshof eine gesetzliche Regelung, die die unbefristete Untersagung von angezeigten Investitionsvorhaben von wirtschaftlich großer Tragweite (Gasversorgungsleitungen) erlaubte, bereits als unsachlich beurteilt. Diese Regelung habe nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofes dem aus dem Gleichheitssatz ableitbaren Sachlichkeitsgebot widersprochen. Weiters habe der Verfassungsgerichtshof die Regelung auch unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes für verfassungswidrig gehalten.
5. Zur Anwendung gesetzwidriger Bestimmungen der P-UDVO
Zur Anwendung gesetzwidriger Bestimmungen der P-UDVO führt die Post AG aus:
5.1. Soweit §3 Abs3 Z1 der P-UDVO noch in Geltung stehe (wovon die Beschwerdeführerin aufgrund der "Herzog-Mantel-Theorie" nicht ausgehe), erweise sich auch diese Bestimmung als verfassungswidrig. Die genannte Bestimmung sei inhaltlich mit dem
4. Satz des §4 Abs5 PostG 1997 ident und verstoße daher gegen die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte der Beschwerdeführerin auf Erwerbs(ausübungs)freiheit und Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz. Hinsichtlich der Begründung wird diesbezüglich auf die Ausführungen zu §4 Abs5 leg.cit. verwiesen.
Weiters sei §3 Abs3 Z1 P-UDVO, sofern noch in Geltung, nach Ansicht der Beschwerdeführerin auch aus folgenden Gründen gesetzwidrig: Bei der auf Grundlage des §4 Abs4 PostG 1997 erlassenen Verordnung handle es sich um eine Durchführungsverordnung iSd Art18 Abs2 B-VG, welche die gesetzlich bestehenden Regelungen lediglich präzisieren dürfe.
Durch die in §3 Abs3 Z1 P-UDVO geregelte Voraussetzung, ein Postamt dürfe nur geschlossen werden, wenn seine kostendeckende Führung aufgrund mangelnder Kundennachfrage dauerhaft ausgeschlossen ist, habe die Bundesministerin die Verordnungsermächtigung in §4 Abs4 PostG 1997 überschritten. Insoweit §3 Abs3 Z1 P-UDVO inhaltlich von §4 Abs5 4. Satz PostG 1997 abweiche, stehe er im Widerspruch zu dieser Bestimmung, da er zusätzlich zur dauerhaft ausgeschlossenen kostendeckenden Führung noch das Erfordernis einer mangelnden Kundennachfrage beinhalte.
Auch könne sich der Begriff der "Abhol- und Zugangspunkte" nicht auf Postämter beschränken. Das PostG 1997 überlasse es dem Universaldienstbetreiber, solche Abhol- und Zugangspunkte auch in fremdbetriebenen Einrichtungen zu gewährleisten.
Sollte die "Herzog-Mantel-Theorie" im vorliegenden Fall nicht anzuwenden sein, stehe die P-UDVO mangels formeller Aufhebung zwar im gesamten Umfang weiterhin in Geltung; dennoch sei §3 Abs3 Z1 P-UDVO schon aufgrund des zeitlich späteren In-Kraft-Tretens des 4. Satzes in §4 Abs5 PostG 1997, womit die Verordnungsermächtigung in §4 Abs4 leg.cit. eingeschränkt worden sei, invalidiert.
5.2. Auch die in §3 Abs4 (1. Satz, 3. Satz und 4. Satz) P-UDVO normierten Verpflichtungen verstoßen - sofern sie noch in Geltung stehen - nach Ansicht der Beschwerdeführerin gegen deren verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte auf Erwerbs(ausübungs)freiheit und Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und seien gesetzwidrig. Zu den Bedenken verweist die Beschwerdeführerin zunächst auf ihre Ausführungen zu §3 Abs3 Z1
P-UDVO.
Sie bringt erneut vor, dass der Begriff der "Abhol- und Zugangspunkte" nicht auf eine bestimmte Organisationsform beschränkt sei. Der Verordnungsgeber habe seine Ermächtigung überschritten, da er den Universaldienstbetreiber dazu verpflichte, im Vorfeld der beabsichtigten Schließung von Postämtern die betroffenen Gemeinden einzubeziehen. Außerdem sei der Verordnungsgeber lediglich zur Erlassung näherer, nicht aber inhaltsgleicher Bestimmungen ermächtigt. §3 Abs4 1. Satz enthalte jedoch keine näheren
Bestimmungen "... sondern regelt - mit einer Ausnahme - das Gleiche
wie das Gesetz.". Soweit §3 Abs4 1. Satz P-UDVO aber vom Gesetz (§4 Abs5 5. Satz 1. Halbsatz PostG 1997) abweicht, stehe er im Widerspruch zum Gesetz.
5.3. Die aus §3 Abs4 3. Satz P-UDVO resultierende Verpflichtung, den betroffenen Gemeinden entsprechende Unterlagen vorzulegen, welche die Voraussetzungen gemäß §3 Abs3 P-UDVO belegen, sei nach Ansicht der Beschwerdeführerin nicht dazu geeignet, dem im öffentlichen Interesse liegenden Ziel der Sicherung der flächendeckenden Versorgung mit Universaldienstleistungen zu dienen. Das Gesetz räume den Gemeinden keinerlei Verfahrensrechte ein, und nach der einschlägigen verwaltungsgerichtlichen Judikatur komme ihnen auch kein Antragsrecht auf Durchführung aufsichtsrechtlicher Maßnahmen zu. Die genannte Verpflichtung sei als Maßnahme daher auch nicht verhältnismäßig.
Auch unter dem Blickwinkel des Grundrechts auf Datenschutz sei die Verpflichtung zur Vorlage von Unterlagen an die Gemeinden verfassungswidrig, da es sich bei den vorzulegenden Daten um vertrauliche Wirtschaftsdaten iSd §1 des Bundesgesetzes über den Schutz personenbezogener Daten (Datenschutzgesetz 2000 - DSG 2000), BGBl. I 165/1999, handle (Daten über Kosten und Erlöse einzelner Postämter sowie Daten zur Kundenfrequenz). Der Anspruch auf Geheimhaltung schutzwürdiger personenbezogener Daten verbiete, wie den zitierten Erkenntnissen des Verfassungsgerichtshofes zu entnehmen sei, auch die Verpflichtung des Betroffenen zur Offenlegung. Eine behördliche Anordnung zur Datenerhebung, die sich - wie im vorliegenden Fall - auf eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügende gesetzliche Grundlage berufe, verletze das Grundrecht auf Datenschutz. Überdies widerspreche die Pflicht zur Datenweitergabe auch inhaltlich dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, da die Interessen der Beschwerdeführerin an der Geheimhaltung der Daten jedenfalls höher zu veranschlagen seien als jene der Gemeinden an deren Kenntnisnahme.
Die Normierung einer Verpflichtung, im Vorfeld der beabsichtigten Schließung eines Postamtes der jeweiligen Gemeinde Unterlagen vorzulegen, überschreite die Ermächtigung des Verordnungsgebers.
5.4. Im Hinblick auf §3 Abs5 1. Satz P-UDVO verweist die Beschwerdeführerin erneut auf ihre bereits dargelegten Ausführungen betreffend eine Verletzung der Rechte auf Erwerbs(ausübungs)freiheit und Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz sowie betreffend die Gesetzwidrigkeit dieser Bestimmung.
5.5. Die in §3 Abs4 4. Satz P-UDVO vorgesehene Verpflichtung, den Gemeinden jedenfalls konkrete Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität zu unterbreiten, schränke die unternehmerische Gestaltungsfreiheit "unrechtmäßig" ein und sei ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Erwerbs(ausübungs)freiheit. Die Beschwerdeführerin verweist in diesem Zusammenhang nochmals auf die früheren Ausführungen der Beschwerde zur Versorgungssicherheit.
5.6. Auch die in §3 Abs5 1. Satz P-UDVO vorgesehene Verpflichtung, der Bewerbung eine Postagentur zu betreiben oder einem entsprechenden Vorschlag einer Gemeinde nach Möglichkeit zu entsprechen, schränke die unternehmerische Gestaltungsfreiheit hinsichtlich des Filialnetzes unrechtmäßig ein. Die Auferlegung dieser Verpflichtung sei unverhältnismäßig. Sie sei auch gleichheitswidrig, da anderen Diensteanbietern eine derartige Verpflichtung nicht auferlegt werde. Auch hier werde vom Universaldienstbetreiber also ein "Sonderopfer" verlangt.
6. Das Vorbringen zum Individualantrag
Parallel zur erhobenen Beschwerde stellt die Post AG überdies einen Individualantrag gemäß Art139 Abs1 und Art140 Abs1 B-VG und begehrt darin die Aufhebung bereits unter Punkt I. 2. oben bezeichneter Bestimmungen bzw. Wortfolgen in §4 Abs5 PostG 1997 und in §3 Abs3 bis 5 P-UDVO.
Hinsichtlich der Bedenken verweist die Antragstellerin auf ihre Ausführungen in der Beschwerde zur Anwendung verfassungswidriger Gesetzesbestimmungen bzw. gesetzwidriger Verordnungsbestimmungen.
IV. Das Vorbringen der anderen Parteien
1. Die Gegenschrift der Bundesministerin zur Beschwerde
1.1. Die Bundesministerin schildert zunächst die Entwicklung der Postverwaltung von einer staatlichen Monopolverwaltung zu einem privatrechtlich organisierten Postdienstleistungsunternehmen. Der schrittweise Liberalisierungsprozess, dem auch gemeinschaftsrechtliche Vorgaben zu Grunde lagen, habe unter anderem zum PostG 1997 und der P-UDVO geführt. Im Zuge der Schließungswelle von Postämtern habe sich herausgestellt, dass die den Universaldienst regelnden Vorschriften zu grobmaschig waren. §4 leg.cit. sei durch die Postgesetznovelle 2005 neu gefasst worden. Der darin neu eingefügte Absatz 5 solle sicherstellen, dass nicht durch neue Schließungswellen der Universaldienst ausgedünnt und die Versorgung mit Postuniversaldienstleistungen in bestimmten Regionen verschlechtert wird.
1.2. Den Ausführungen der beschwerdeführenden Gesellschaft, sie sei im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt worden, da die Bundesministerin für die bescheidmäßige Untersagung geplanter Maßnahmen nicht zuständig sei, tritt die Bundesministerin mit dem Hinweis auf die sonderaufsichtsrechtlichen Maßnahmen gemäß §4 Abs5 PostG 1997 entgegen.
1.3. Auch sei das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz nicht verletzt, da die beschwerdeführende Gesellschaft keine in die Verfassungssphäre reichende Rechtsverletzung aufzuzeigen vermocht habe. Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig erlassen worden.
1.4. Auch das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung sei nicht verletzt. Ob die im Bescheid vorgesehen Befristung der Untersagung einer richtigen Auslegung des §4 Abs5 PostG 1997 entspricht, sei eine einfachgesetzliche Auslegungsfrage.
1.5. Zu den Bedenken, dass §4 Abs5 PostG 1997 verfassungswidrig sei, entgegnete die Bundesministerin Folgendes:
"3.1 Zu den Bedenken gegen §4 Abs5 vierter Satz Postgesetz 1997 (Postamtsschließungen nur bei mangelnder Kostendeckung)
Die im Filialnetzkonzept vorgesehenen Schließungen von Postämtern dürfen gemäß §4 Abs5 vierter Satz Postgesetz 1997 durch die Post AG nur vollzogen werden, 'wenn die kostendeckende Führung eines Postamtes dauerhaft ausgeschlossen ist' und die Erbringung des Universaldienstes durch eine alternative Lösung (Post-Geschäftsstelle, Landzusteller, 'Mobiles Postamt' oder eine ähnliche alternative Versorgungslösung) gewährleistet ist.
Die Post AG vermeint nun, dass die gesetzliche Voraussetzung der mangelnden Kostendeckung unzulässigerweise in ihr verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht auf freie Erwerbsausübung eingreife. Zwar räumt sie selbst ein, dass die Regelungen des §4 Abs5 Postgesetz 1997 zur Sicherstellung eines flächendeckenden Universaldienstes - wie insbesondere Veränderungen in der Struktur des öffentlichen Postnetzes des Universaldienstbetreibers an Bedingungen und Verpflichtungen zu knüpfen - ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel verfolgen. Die Post AG behauptet jedoch, dass die gesetzliche Voraussetzung der mangelnden kostendeckenden Führung eines Postamtes deshalb verfassungswidrig sei, weil sie keine geeignete, adäquate und auch sonst sachlich zu rechtfertigende Maßnahme zur Erreichung dieses Ziels darstelle.
Die Sicherstellung eines flächendeckenden Universaldienstes - also einer flächendeckenden Grundversorgung der Bevölkerung mit Postdienstleistungen - liegt unzweifelhaft im öffentlichen Interesse. Daher sind auch die von §4 Abs5 Postgesetz vorgesehenen Verpflichtungen der Universaldienstbetreiberin Post AG, die von ihr bei bestimmten Veränderungen der Struktur ihres öffentlichen Postnetzes einzuhalten sind, als im öffentlichen Interesse gelegene Maßnahmen einzustufen.
Die hier in Frage stehende Verpflichtung der Universaldienstbetreiberin Post AG - zunächst - nur jene eigenbetriebenen Postgeschäftsstellen zu schließen, deren kostendeckende Führung dauerhaft ausgeschlossen ist, ist nun aus folgenden Gründen nicht nur im öffentlichen Interesse gelegen, sondern auch eine geeignete, adäquate und sachlich gerechtfertigte Maßnahme zur Sicherstellung einer flächendeckenden Grundversorgung der Bevölkerung mit Postdienstleistungen.
Wie unter 1. dargelegt, befindet sich der österreichische Postmarkt in einer Transitionsphase von einem Monopolmarkt zu einem liberalisierten Postdienstleistungsmarkt, in dem auch der Universaldienst nicht mehr - wie derzeit noch - über einen allein für die Post AG reservierten Monopolbereich finanziert werden darf.
Vielmehr wird die Belastung der Post AG durch die ihr obliegenden Universaldienstverpflichtungen ab 1. Jänner 2011 durch andere Mechanismen auszugleichen sein. Die Universaldienstleisterin Post AG hat sich - verständlicherweise - auf die Marktöffnung und möglicherweise steigenden Wettbewerb vorzubereiten.
Dies bildet auch den Hintergrund für die von der Post AG angestrebte Reduktion ihres Netzes an Postämtern - von ursprünglich etwa 2200 Postämtern auf derzeit etwa 1300 Postämter - um die - hier gegenständlichen - nochmals etwa 300 weiteren Postämter. So nachvollziehbar diese - betriebswirtschaftliche - Strategie der Post AG erscheint, darf sie - aus volkswirtschaftlicher Sicht - nicht dazu führen, dass eine - unkontrollierte - Ausdünnung und Verschlechterung der Versorgung des ländlichen Raumes in Österreich mit Postuniversaldienstleistungen, die wichtige Daseinsvorsorgedienstleistungen darstellen, eintritt. Abgesehen davon, dass die Republik Österreich damit ihre gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen aus der Postrichtlinie verletzen würde, wäre eine solche Entwicklung auch nicht im öffentlichen Interesse an einem funktionierenden Postmarkt mit flächendeckenden Postuniversaldienstleistungen für jedermann.
Wenn nun §4 Abs5 vierter Satz Postgesetz 1997 der Universaldienstleisterin Post AG - nach der derzeitigen Rechtslage - nur die Schließung von jenen Postämtern, deren kostendeckende Führung dauerhaft ausgeschlossen ist, erlaubt, ist dies - zunächst - im Lichte der oben dargelegten Tatsachen zu sehen. Die genannte Beschränkung der Universaldienstleisterin Post AG - zunächst - nur jene Teile ihres öffentlichen Postnetzes außer Betrieb zu nehmen oder durch fremdbetriebene Postgeschäftsstellen zu ersetzen, die dauerhaft nicht kostendeckend geführt werden können, dient einerseits dem - in Hinblick auf die Marktöffnung 2011 nachvollziehbaren - Interesse der Post AG, unrentable Postämter außer Betrieb nehmen zu können und damit eine Reduktion ihrer Fixkosten zu erreichen und andererseits dem öffentlichen Interesse an einem geordneten Übergang von einem Monopolmarkt zu einem liberalisierten Postmarkt.
Die unternehmerische Entscheidungsfreiheit der Post AG ist damit - nach der derzeit geltenden Rechtslage - lediglich hinsichtlich jener Postämter eingeschränkt, deren Betrieb ohnehin gewinnbringend ist und deren Herausnahme aus dem öffentlichen Postnetz damit auch - aus betriebswirtschaftlicher Sicht -für die Post AG derzeit nicht zwingend ist. Die Universaldienstbetreiberin Post AG ist somit nur verpflichtet, gewinnbringende Postämter weiter zu betreiben.
Aus Sicht der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie kann dem Gesetzgeber nicht entgegengetreten werden, wenn er - in der derzeit stattfindenden Marktumbauphase - der Universaldienstleisterin Post AG die Bereinigung des öffentlichen Postnetzes - zunächst - nur hinsichtlich nicht kostendeckender eigenbetriebener Zugangspunkte gestattet und die Universaldienstleisterin Post AG damit gesetzlich - zunächst - auf das Ausscheiden nicht rentabler Bereiche fokussiert.
Es zeigt sich damit, dass der Gesetzgeber mit der der Post AG auferlegten Verpflichtung - zunächst - nur jene Postämter zu schließen, die dauerhaft nicht kostendeckend geführt werden können, eine geeignete, adäquate und sachlich gerechtfertigte Maßnahme getroffen hat.
Die weitere Behauptung der Post AG, dass ihr die Regelung des §4 Abs5 Postgesetz 1997 ein - gleichheitswidriges - Sonderopfer abverlange, weil die von ihr für verfassungswidrig gehaltene Verpflichtung lediglich nicht kostendeckende Zugangspunkte zum öffentlichen Postnetz stilllegen bzw. ersetzen zu dürfen, nur sie als Universaldienstleisterin - und nicht auch andere Anbieter von Postdienstleistungen - treffe, ist aus folgenden Gründen unzutreffend.
§4 Abs5 Postgesetz 1997 legt spezifische Verpflichtungen für die Universaldienstleisterin Post AG fest, die der Aufrechterhaltung gerade und ausschließlich des flächendeckenden Universaldienstes dienen und sich daher denkmöglich nur an die Universaldienstbetreiberin Post AG richten können. Den aus diesen Verpflichtungen der Universaldienstleisterin Post AG erfließenden allfälligen Kosten stehen die Vorteile der Universaldienstleisterin Post AG - insbesondere aus dem reservierten Postdienst - gegenüber. Von einem 'Sonderopfer' der Post AG kann daher - angesichts der ihr aus dem Monopol zur Beförderung von Briefsendungen bis zu einem Gewicht von 50 Gramm sowie aus der umsatzsteuerrechtlichen Privilegierung zukommenden finanziellen Vorteile - keine Rede sein.
Aus den oben dargelegten Gründen stellt die Verpflichtung des §4 Abs5 vierter Satz Postgesetz 1997 (Postamtsschließungen dürfen lediglich bei mangelnder dauerhafter Kostendeckung vorgenommen werden) kein unsachliches 'Sonderopfer' der Post AG dar.
3.2 Zu den Bedenken gegen §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 (Information von und Zusammenwirken mit - von Postamtsschließungen betroffenen - Gemeinden)
Vor der Schließung eines Postamtes sind gemäß §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 die von diesem Postamt bisher versorgten Gemeinden zeitgerecht zu informieren 'und im einvernehmlichen Zusammenwirken mit den betroffenen Gemeinden innerhalb von 3 Monaten alternative Lösungen zu suchen mit dem Bemühen, den Standort zu erhalten'. Dabei sind auch die sonstigen diesbezüglichen Vorgaben der Post-Universaldienstverordnung einzuhalten.
Die Post AG erachtet die Pflicht zur Einbindung der betroffenen Gemeinden als unzulässige Einschränkung ihres verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf freie Erwerbsausübung und als unsachliche Benachteiligung gegenüber anderen Postdiensteanbietern. Mit der genannten Regelung wird - nach Ansicht der Post AG - die unternehmerische Gestaltungsfreiheit in Bezug auf ihre 'Vertriebsstruktur' unrechtmäßig eingeschränkt.
Zunächst ist festzuhalten, dass es sich bei der 'Vertriebsstruktur', deren unzulässige Beschränkung die Post AG behauptet, um das öffentliche Postnetz der Universaldienstbetreiberin Post AG handelt. Die hier in Frage stehende 'Einschränkung der unternehmerischen Gestaltungsfreiheit' betrifft damit einen der Kernbereiche der Universaldienstverpflichtungen der Post AG, nämlich die Verpflichtung zur flächendeckenden Versorgung mit Postuniversaldienstleistungen.
Weiters ist festzuhalten, dass die - hier in Frage stehenden - Verpflichtungen der Universaldienstbetreiberin Post AG auf Information der von Postamtsschließungen betroffenen Gemeinden und auf Einbindung der Gemeinden in den Postamtsschließungsprozess der Post AG lediglich Verhaltenspflichten auferlegen, sie allerdings sonst in keiner Richtung beschränken. Es wird lediglich ein bestimmtes Verfahren vorgesehen, welches bei der Schließung von Postämtern einzuhalten ist. Den Gemeinden wird durch §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 jedoch weder ein Recht auf Ablehnung der Schließung von Postämtern noch eine sonstige bindende Mitsprachemöglichkeit eingeräumt.
Die der Universaldienstbetreiberin Post AG auferlegten Verhaltenspflichten der Information der von Postamtsschließungen betroffenen Gemeinden und der Einbindung der Gemeinden in den Postamtsschließungsprozess verfolgen nun mehrere Ziele.
Neben der Sicherung der flächendeckenden Versorgung mit Universaldienstleistungen soll durch die Regelung des §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 auch sichergestellt werden, dass - auch in der derzeitigen Marktumbauphase - die Bedürfnisse der Nutzer von Postuniversaldienstleistungen bestmögliche Berücksichtigung finden und damit die Qualität dieser Dienstleistungen auf möglichst hohem Niveau bleibt: denn gerade in den Gemeinden liegen verlässliche Informationen über die Versorgungsbedürfnisse der lokalen und regionalen Nutzer, über mögliche alternative Betreiber von Postgeschäftsstellen und über den Bedarf nach und die Möglichkeit von anderen - alternativen - Versorgungslösungen vor.
Schon aus diesem Grunde kann - aus Sicht der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie - dem Gesetzgeber nicht entgegengetreten werden, wenn er - durch die hier in Frage stehende Regelung des §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 - die von Postamtsschließungen betroffenen Gemeinden bei der Sicherstellung eines flächendeckenden Postuniversaldienstes auf möglichst hohem Niveau eingebunden wissen will.
Abgesehen von den gesetzlich geforderten Minimalvoraussetzungen der grundsätzlichen Information der betroffenen Gemeinde und des Bemühens um eine einvernehmliche Alternativlösung überlässt es die hier in Frage stehende Regelung der Post AG, in welcher Form und Intensität sie diese Informationsbasis effektiv nützen will.
Es zeigt sich damit, dass die von der Post beanstandete Regelung des §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 eine Maßnahme mit geringst möglicher Eingriffsintensität darstellt, die sich im übrigen auch als zur Erreichung des Zieles eines flächendeckenden und auf möglichst hohem Niveau stehenden Universaldienstes für jedermann geeignet, adäquat und sachlich gerechtfertigt erweist.
Die Post AG behauptet - für den Fall, dass die Verpflichtung zur Einbindung der von Postamtsschließungen betroffenen Gemeinden vom Verfassungsgerichtshof dem Grunde nach als für unbedenklich gehalten wird - weiters, dass - in eventu - jedenfalls die Frist von drei Monaten, während der mit der betroffenen Gemeinde zusammengewirkt werden muss, nicht verhältnismäßig sei, da sie 'zu einer unverhältnismäßigen Verzögerung von Umstrukturierungsmaßnahmen' führe.
Dem ist allerdings - schon dem Grunde nach - entgegenzuhalten, dass der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie nicht einsichtig erscheint, wie die Schließung eines Postamtes angesichts der dies falls erforderlichen Personalmaßnahmen - wie etwa der Versetzung der betroffenen Mitarbeiter - und der weiters erforderlichen Vorbereitungen - wie etwa der Kündigung von Mietverträgen - rechtskonform innerhalb eines Zeitraumes von unter drei Monaten bewirkt werden könnte. Dazu kommt, dass die Post AG - was auch von dieser für unbedenklich gehalten wird - die Schließung eines Postamtes als Zugangspunkt zu ihrem öffentlichen Postnetz nur dann vornehmen darf, wenn sie den Nutzern eine alternative Versorgungslösung - etwa durch einen vertraglich an die Post AG zu bindenden Postpartner - bereitstellt. Auch dafür - insbesondere für die Verhandlungen mit einem prospektiven Postpartner - wird die Post AG Zeit benötigen.
Im übrigen erscheint die von §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 normierte Frist von drei Monaten auch insoweit erforderlich, um den betroffenen Gemeinden die Möglichkeit zu geben, Informationen einzuholen und nach den besten alternativen Lösungen - wie etwa alternativen Betreibern von Postgeschäftsstellen - zu suchen. Die Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie vermag daher nicht zu erkennen, dass drei Monate insoweit eine unverhältnismäßig lange Zeit ist.
Es zeigt sich damit, dass die von §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 normierte Frist von drei Monaten keinesfalls unverhältnismäßig ist.
Auch die weitere Behauptung der Post AG, dass ihr die Regelung des §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 ein - gleichheitswidriges - Sonderopfer abverlange, weil die von ihr für verfassungswidrig gehaltene Verpflichtung -Zugangspunkte zum öffentlichen Postnetz dürfen nur nach Information und Einbindung der betroffenen Gemeinden stillgelegt bzw. ersetzt werden - nur sie und nicht auch andere Anbieter von Postdienstleistungen treffe, ist aus folgenden Gründen unzutreffend.
§4 Abs5 Postgesetz 1997 legt spezifische Verpflichtungen für die Universaldienstbetreiberin Post AG fest, die der Aufrechterhaltung - gerade und ausschließlich - des flächendeckenden Universaldienstes auf höchstmöglichem Niveau dienen und sich daher denkmöglich nur an die Universaldienstbetreiberin Post AG richten können. Den aus diesen Verpflichtungen der Universaldienstbetreiberin Post AG - möglicherweise - erfließenden Kosten stehen die - jedenfalls bestehenden - Vorteile der Universaldienstbetreiberin Post AG - insbesondere aus dem reservierten Postdienst - gegenüber. Von einem 'Sonderopfer' der Post AG kann daher - angesichts der ihr aus dem Monopol zur Beförderung von Briefsendungen bis zu einem Gewicht von 50 Gramm sowie der ihr aus der umsatzsteuerrechtlichen Privilegierung zukommenden finanziellen Vorteile - keine Rede sein.
Aus den oben dargelegten Gründen stellt die Verpflichtung des §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 (Zugangspunkte zum öffentlichen Postnetz dürfen nur nach Information und Einbindung der betroffenen Gemeinden stillgelegt bzw. ersetzt werden) kein unsachliches 'Sonderopfer' der Post AG dar.
3.3 Zu den Bedenken gegen §4 Abs5 vorletzter und letzter Satz Postgesetz 1997 (Prüfungs- und Untersagungsbefugnis der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie)
Gemäß §4 Abs5 vorletzter Satz Postgesetz 1997 kann 'der
Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie ... die
Vorlage von Unterlagen zum Nachweis der Einhaltung' der 'Kriterien' des §4 Abs5 vierter und fünfter Satz Postgesetz 1997 'verlangen und diese auch durch Sachverständige überprüfen lassen'.
'Werden diese Kriterien nicht erfüllt oder die verlangten Nachweise nicht vorgelegt, so kann der Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie' gemäß §4 Abs5 letzter Satz Postgesetz 1997 'die Schließung eines Postamtes bescheidmäßig untersagen'.
Die Post AG behauptet nun zum einen, dass die zitierten Regelungen des §4 Abs5 vorletzter und letzter Satz Postgesetz 1997 deshalb verfassungswidrig seien, weil sie - unzulässigerweise - in das ihr verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung eingreifen würden. Da den genannten Regelungen eine zeitliche Determinierung für die Prüfung und allfällige bescheidmäßige Untersagung fehle, sei der - grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegende - Eingriff nicht adäquat.
Zudem laufe der Eingriff - im Wesentlichen aus denselben Gründen - auch dem Sachlichkeitsgebot innewohnenden Vertrauensschutz zuwider und sei daher auch wegen Verletzung des ihr verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verfassungswidrig.
Die Post AG geht - nach Auffassung der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie - bei ihren Behauptungen und Darlegungen allerdings von einer unrichtigen Auslegung des §4 Abs5 Postgesetz 1997 insgesamt - und daher auch des §4 Abs5 vorletzter und letzter Satz Postgesetz 1997 - aus.
Zunächst scheint die Post AG das durch §4 Abs5 Postgesetz 1997 geschaffene - sonderaufsichtsrechtliche - Eingriffssystem völlig zu verkennen.
§4 Abs5 Postgesetz 1997 sieht als Voraussetzung der Schließung eines Postamtes ausschließlich die Einhaltung der in dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen durch die Post AG vor. Die genannte gesetzliche Regelung verpflichtet die Post AG nicht dazu, eine Genehmigung der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie für die Schließung eines Postamtes einzuholen. Vielmehr liegt es - grundsätzlich - in der Sphäre der Universaldienstbetreiberin Post AG selbst das Vorliegen der Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Schließung eines Postamtes zu beurteilen. Erkennbar ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass diese Beurteilung durch die Universaldienstbetreiberin Post AG - grundsätzlich - rechtskonform erfolgt. Daher wurde der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie durch den Gesetzgeber auch nur ein Sonderaufsichtsrecht eingeräumt.
Es liegt nun in der Natur eines Aufsichtsrechtes, dass einem solchen eine 'zeitliche Determinierung' in der von der Post AG gewünschten Richtung schon grundsätzlich fremd ist.
Die von der Post AG gewünschte 'zeitliche Determinierung' wäre vielmehr nur durch ein wesentlich eingriffsintensiveres System zu erreichen: nur dann, wenn eine Postamtsschließung nur über Antrag möglich wäre, wäre die von der Post AG gewünschte 'zeitliche Determinierung' erreichbar.
Gerade dies war allerdings nicht die Systementscheidung des Gesetzgebers.
Diese Systementscheidung ist - abgesehen davon, dass die Beurteilung der Zweckmäßigkeit einer verfassungsrechtlich unbedenklichen Regelung allein dem Gesetzgeber obliegt - aber auch deshalb sinnvoll, da sich damit auch die Universaldienstbetreiberin Post AG letztlich bereits in der derzeitigen Transitionsphase auf die volle Öffnung des österreichischen Postmarktes, die - gemeinschaftsrechtskonform - für die Post AG zur Konsequenz haben wird, dass sie in allen Bereichen - ebenso wie die anderen Marktteilnehmer - der Aufsicht einer Regulierungsbehörde unterliegen wird, vorbereiten kann.
Die von der Post AG behauptete Verfassungswidrigkeit des §4 Abs5 vorletzter und letzter Satz Postgesetz 1997 in die Richtung, dass die genannten Regelungen - unzulässigerweise - in das der Post AG verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung deswegen eingreifen würden, weil ihnen eine 'zeitliche Determinierung' fehle und daher der - grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegende - Eingriff nicht adäquat sei, liegt mithin nicht vor.
Aber auch die von der Post AG behauptete Verfassungswidrigkeit des §4 Abs5 vorletzter und letzter Satz Postgesetz 1997 in die Richtung, dass die genannten Regelungen - im Wesentlichen aus denselben Gründen - auch dem Sachlichkeitsgebot innewohnenden Vertrauensschutz zuwider laufen und daher auch wegen Verletzung des ihr verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verfassungswidrig seien, liegt aus den folgenden Gründen nicht vor.
Die von der Post AG aus VfSlg. 15.201 abgeleiteten Folgerungen gehen schon deshalb ins Leere, weil es sich bei der - mit der genannten Entscheidung - als unsachlich erkannten Bestimmung des §4 des Energiewirtschaftsgesetzes um eine Regelung über Investitionsvorhaben von wirtschaftlich großer Tragweite handelte und zudem mit §5 des Rohrleitungsgesetzes eine in allen Aspekten vergleichbare, jedoch wesentlich weniger eingriffsnahe, Bestimmung bestand. Die genannte Entscheidung ist daher mit dem hier relevanten Regelungsgefüge und der hier relevanten wirtschaftlichen Tragweite des Eingriffsrechtes der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie nicht einmal im Ansatz vergleichbar.
Schließlich behauptet die Post AG, dass die in §4 Abs5 vorletzter und letzter Satz Postgesetz 1997 getroffene Regelung der Behördenzuständigkeit - in Zusammenschau mit §27 Postgesetz 1997 - nicht ausreichend präzis sei und daher auch wegen Verletzung des ihr verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf den gesetzlichen Richter verfassungswidrig sei.
Wie bereits unter 2.1. ausgeführt, unterliegt die Post AG - in diesem Zusammenhang - einem grundsätzlichen Irrtum hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung zwischen der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie und der Telekom-Control-Kommission.
Während die in §27 Postgesetz 1997 angeführten Aufsichtsmaßnahmen - ausschließlich - in die Zuständigkeit der Telekom-Control-Kommission fallen - wie sich dies ohne jeden Zweifel aus §25a Abs5 Z3 Postgesetz 1997 ergibt -, fällt das in §4 Abs5 Postgesetz 1997 normierte Sonderaufsichtsrecht - wie sich dies ohne jeden Zweifel aus §4 Abs5 Postgesetz 1997 selbst ergibt - ausschließlich in die Zuständigkeit der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie ....
...
Die von der Post AG behauptete Verfassungswidrigkeit des §4 Abs5 vorletzter und letzter Satz liegt daher - auch unter diesem Gesichtspunkt - nicht vor."
1.6. Zu den Bedenken gegen Bestimmungen des §3 der P-UDVO bringt die Bundesministerin vor:
"3.4 Zu den Bedenken gegen §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung (Postamtsschließung nur bei mangelnder Kostendeckung)
Ein Postamt darf gemäß §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung - unter anderem - nur geschlossen werden, wenn 'die kostendeckende Führung des Postamtes auf Grund mangelnder Kundennachfrage dauerhaft ausgeschlossen' ist.
Die Post AG behauptet, dass die genannte Regelung deswegen gesetz- bzw. verfassungswidrig sei, weil sie - zum einen - in der Verordnungsermächtigung des §4 Abs4 Postgesetz 1997 keine Deckung finde und - zum anderen - invalidiert sei. Sie erachtet sich durch die von ihr behauptete Gesetz- bzw. Verfassungswidrigkeit in den ihr verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzt.
Soweit die Post AG behauptet, dass die Regelung des §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung in der Verordnungsermächtigung des §4 Abs4 Postgesetz 1997 keine Deckung finde, weil die Post-Universaldienstverordnung als Durchführungsverordnung gesetzliche Regelungen nur präzisieren dürfe und die Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie die Ermächtigung des §4 Abs4 Postgesetz 1997 mit der in Frage stehenden Regelung überschritten habe, da es ihr nicht gestattet sei, der Post AG 'vorzuschreiben,
eine bestimmte Vertriebsstruktur ... beizubehalten bzw. nur unter
bestimmten Bedingungen zu ändern', ist ihr folgendes entgegenzuhalten.
Die Rechtsgrundlage der Post-Universaldienstverordnung - soweit hier von Interesse - findet sich - seit der Postgesetznovelle 2005 - zum einen in §4 Abs4 Postgesetz 1997. Die genannte Bestimmung ist - soweit hier von Interesse - mit der Vorgängerregelung des §3 Abs3 Postgesetz 1997, die ursprünglich die Rechtsgrundlage der Post-Universaldienstverordnung bildete, weitestgehend ident. Beide Regelungen zeichnen sich dadurch aus, dass sie der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie eine - final determinierte - Ermächtigung im Bereich der dem Universaldienst zuzurechnenden Dienstleistungen einräumen.
Es kann nun einerseits nicht bezweifelt werden, dass Postämter - als Zugangspunkte und wesentliche Bestandteile des öffentlichen Postnetzes der Universaldienstbetreiberin Post AG - dem Bereich der dem Universaldienst zuzurechnenden Dienstleistungen zuzuordnen sind. Es kann andererseits nicht bezweifelt werden, dass es sich bei Maßnahmen der Restrukturierung des öffentlichen Postnetzes der Universaldienstbetreiberin Post AG - wenn dies noch dazu die Frage der flächendeckenden und qualitativ möglichst hochwertigen Versorgung der Bevölkerung mit Universaldienstleistungen betrifft - um Kernfragen der 'dem Universaldienst zuzurechnenden Dienstleistungen' handelt.
Daraus ergibt sich, dass die Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie - unter Beachtung der Grenzen der durch §4 Abs4 Postgesetz 1997 vorgegebenen finalen Determination - jedenfalls zuständig war und ist, Regelungen - wie die hier in Frage stehende - schon auf Basis des §4 Abs4 Postgesetz 1997 zu erlassen.
Dazu kommt, dass - seit Inkrafttreten des §4 Abs5 Postgesetz 1997 - zum anderen diese gesetzliche Regelung als weitere - spezifische - Rechtsgrundlage des §3 Post-Universaldienstverordnung hinzugetreten ist. Die - spezifische - gesetzliche Grundlage des §3 Post-Universaldienstverordnung und der - hier relevante - Inhalt der Post-Universaldienstverordnung sind zwar - in gewissem Maße - identisch. In einigen - für die Vollziehung der sonderaufsichtsrechtlichen Regelung des §4 Abs5 Postgesetz 1997 relevanten - Bereichen - enthält §3 Post-Universaldienstverordnung allerdings jene Durchführungsbestimmungen, die für den Vollzug der gesetzlichen Regelungen des §4 Abs5 Postgesetz 1997 erforderlich sind.
Daraus ergibt sich, dass die Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie - unter Beachtung der Grenzen der durch §4 Abs4 und 5 Postgesetz 1997 vorgegebenen finalen Determination - jedenfalls zuständig war und ist, Regelungen - wie die hier in Frage stehende - auf Basis des §4 Abs4 und des §4 Abs5 Postgesetz 1997 zu erlassen.
Soweit die Post AG weiters inhaltliche Bedenken gegen die Regelung des §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung hegt, sind ihr sinngemäß die Ausführungen oben unter 3.1. - auf die zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird - entgegenzuhalten.
Die Post AG behauptet weiters Invalidation des §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung bzw. - in eventu - Invalidation der in §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung enthaltenen Wortfolge 'auf Grund mangelnder Kundennachfrage' aufgrund der Tatsache, dass §4 Abs5 Postgesetz 1997 sonderaufsichtsrechtliche Regelungen für bestimmte Fragen der Restrukturierung des öffentlichen Postnetzes der Universaldienstbetreiberin Post AG geschaffen hat und daher §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung die Rechtsgrundlage entzogen habe.
Der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie ist nicht ersichtlich, inwiefern der Regelung des §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung durch das Inkrafttreten des §4 Abs5 Postgesetz 1997 - bei gleichzeitiger - soweit hier relevant wortgleicher - Neuerlassung der ursprünglichen Rechtsgrundlage des §4 Abs3 Postgesetz 1997 als §4 Abs4 Postgesetz 1997 und bei - gleichzeitigem - Hinzutreten des §4 Abs5 Postgesetz 1997 als neuer - spezifischer - gesetzlicher Grundlage die Rechtsgrundlage entzogen worden sein soll. Auch wenn - was nicht bestritten wird - §3 Post-Universaldienstverordnung durch §4 Abs5 Postgesetz 1997 nunmehr teilweise in einem anderen Kontext steht und mit der genannten Regelung - teilweise - wortident sein mag, vermag dies an der Tatsache, dass §3 Post-Universaldienstverordnung weiterhin mit §4 Abs4 Postgesetz 1997 und §4 Abs5 Postgesetz 1997 über eine - ausreichende - gesetzliche Grundlage verfügt, nichts zu ändern.
Soweit die Post AG - in eventu - Invalidation der in §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung enthaltenen Wortfolge 'auf Grund mangelnder Kundennachfrage' aufgrund der Tatsache, dass §4 Abs5 Postgesetz 1997 sonderaufsichtsrechtliche Regelungen für bestimmte Fragen der Restrukturierung des öffentlichen Postnetzes der Universaldienstbetreiberin Post AG geschaffen hat und daher §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung die Rechtsgrundlage entzogen habe, behauptet, ist ihr folgendes entgegenzuhalten.
Wie bereits der Begründung des von der Post AG angefochtenen Bescheides der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie zu entnehmen ist, wurde - nach Ansicht der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie - durch das Inkrafttreten des §4 Abs5 Postgesetz 1997 der - über die gesetzliche Regelung des §4 Abs5 Postgesetz 1997 hinausgehenden - Wortfolge 'auf Grund mangelnder Kundennachfrage' in §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung derogiert. Daher wurde die genannte Wortfolge von der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie in dem - diesem Beschwerdeverfahren zu Grunde liegenden - Aufsichtsverfahren auch nicht angewandt.
Aber sogar, wenn man der Rechtsansicht der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie nicht folgen wollte und davon ausgehen wollte, dass die Wortfolge 'auf Grund mangelnder Kundennachfrage' in §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung weiter dem Rechtsbestand angehört, wären die Behauptungen der Post AG unzutreffend: ein Postamt - als Zugangspunkt zum öffentlichen Postnetz - wird - unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten - nur bei ausreichender Kundennachfrage gewinnbringend oder zumindest kostendeckend geführt werden können. Daher ist - andersherum betrachtet - bei mangelnder Kundennachfrage ein kostendeckender oder gewinnbringender Betrieb eines Postamtes - aus betriebswirtschaftlicher Sicht - auszuschließen. Weshalb der Post AG aus der von ihr für gesetz- bzw. verfassungswidrig gehaltenen Wortfolge 'auf Grund mangelnder Kundennachfrage' in §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung eine - unverhältnismäßige - Belastung entstehen sollte, ist der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie daher nicht einsichtig.
Aus den angeführten Gründen gehen die diesbezüglichen Behauptungen der Post AG jedenfalls ins Leere.
Die von der Post AG behauptete Gesetz- bzw. Verfassungswidrigkeit des §3 Abs3 Z1 Post-Universaldienstverordnung liegt demnach in keiner der von der Post AG geltend gemachten Richtungen vor.
3.5 Zu den Bedenken gegen §3 Abs4 erster Satz Post-Universaldienstverordnung (Information und Einbindung der Gemeinden)
Gemäß §3 Abs4 erster Satz Post-Universaldienstverordnung hat die Universaldienstbetreiberin Post AG 'vor der beabsichtigten
Schließung eines Postamtes ... die von diesem Postamt bisher
versorgten Gemeinden zeitgerecht zu informieren und im einvernehmlichen Zusammenwirken mit den betroffenen Gemeinden innerhalb von drei Monaten alternative Lösungen zu suchen mit dem Bemühen, den Standort zu erhalten'.
Die Post AG behauptet, dass die genannte Regelung deswegen gesetz- bzw. verfassungswidrig sei, weil sie - zum einen - in der Verordnungsermächtigung des §4 Abs4 Postgesetz 1997 keine Deckung finde und - zum anderen - invalidiert sei. Sie erachtet sich durch die von ihr behauptete Gesetz- bzw. Verfassungswidrigkeit in den ihr verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzt.
Soweit die Post AG vermeint, dass der Regelung des §3 Abs4 erster Satz Post-Universaldienstverordnung eine gesetzliche Deckung fehle, wird - um Wiederholungen zu vermeiden - auf die obigen Ausführungen unter 3.4. verwiesen.
Soweit von der Post AG inhaltliche Bedenken gegen die Regelung des §3 Abs4 erster Satz Post-Universaldienstverordnung geltend gemacht werden, wird - um Wiederholungen zu vermeiden - sinngemäß auf die oben unter 3.2. gemachten Ausführungen verwiesen.
Soweit die Post AG - in eventu - Invalidation des in §3 Abs4 erster Satz Post-Universaldienstverordnung enthaltenen Wortes 'beabsichtigten' aufgrund der Tatsache, dass §4 Abs5 Postgesetz 1997 sonderaufsichtsrechtliche Regelungen für bestimmte Fragen der Restrukturierung des öffentlichen Postnetzes der Universaldienstbetreiberin Post AG geschaffen hat und daher §3 Abs4 erster Satz Post-Universaldienstverordnung die Rechtsgrundlage entzogen habe, behauptet, ist ihr jedoch folgendes entgegenzuhalten.
Der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie ist schlichtweg nicht einsichtig, worin die Beschwerde der Post AG durch das von ihr für gesetz- bzw. verfassungswidrig gehaltene Wort 'beabsichtigten' in §3 Abs4 erster Satz Post-Universaldienstverordnung liegen soll. Eine 'beabsichtigte' Schließung im Sinne der genannten Bestimmung liegt von dem Zeitpunkt, zu dem der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie das Filialnetzkonzept der Post AG, in dem die 'beabsichtigte' Schließung enthalten ist, vorgelegt wird bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Schließung effektiv vollzogen wird, vor. Dem von der Post AG für gesetz- bzw. verfassungswidrig gehaltenen Wort 'beabsichtigten' in §3 Abs4 erster Satz Post-Universaldienstverordnung kommt damit ein über die sonstigen Verpflichtungen der Post AG hinausgehender Eingriffscharakter nicht zu.
Die von der Post AG behauptete Gesetz- bzw. Verfassungswidrigkeit des §3 Abs4 erster Satz Post-Universaldienstverordnung liegt demnach in keiner der von der Post AG geltend gemachten Richtungen vor.
3.6 Zu den Bedenken gegen §3 Abs4 dritter Satz Post-Universaldienstverordnung (Vorlage von Unterlagen an die Gemeinden)
Gemäß §3 Abs4 dritter Satz Post-Universaldienstverordnung
hat 'der Universaldienstbetreiber ... den betroffenen Gemeinden
entsprechende Unterlagen vorzulegen, welche die Voraussetzungen gemäß Abs3 [Post-Universaldienstverordnung] belegen'.
Die Post AG behauptet zunächst, dass die genannte Regelung gesetz- und verfassungswidrig sei, weil sie die - ihr durch §3 Abs4 dritter Satz Post-Universaldienstverordnung auferlegte - Verpflichtung zur Vorlage bestimmter - in §3 Abs3 Post-Universaldienstverordnung näher bezeichneter - Unterlagen an die betroffenen Gemeinden als unzulässige Einschränkung ihres verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf freie Erwerbsausübung und als unsachliche Benachteiligung gegenüber anderen Postdiensteanbietern - und damit als verfassungswidriges 'Sonderopfer' - erachtet. Mit der genannten Regelung wird - nach Ansicht der Post AG - die unternehmerische Gestaltungsfreiheit in Bezug auf ihre 'Vertriebsstruktur' unrechtmäßig eingeschränkt.
In diesem Zusammenhang ... ist festzuhalten, dass die
Verpflichtung der Post AG, den von der Restrukturierung ihres öffentlichen Postnetzes durch Postamtsschließungen betroffenen Gemeinden Unterlagen zur Verfügung zu stellen, die - zunächst - die mangelnde Kostendeckung des zu schließenden Zugangspunktes Postamt und - später - die Sicherstellung der weiteren Versorgung der betroffenen Gemeinde mit Postuniversaldienstleistungen belegen, nicht nur im öffentlichen Interesse an einem geordneten Übergang von einem Monopolmarkt zu einem liberalisierten Postmarkt - mit fortdauernder flächendeckender Versorgung insbesondere auch der ländlichen Bevölkerung mit Postuniversaldienstleistungen - liegt, sondern - aus Sicht der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie - auch eine geeignete, adäquate und auch sonst sachlich gerechtfertigte Maßnahme zur Erreichung dieses Zieles darstellt: denn die Einbindung und Hilfestellung der Gemeinden bei der - lokalen und regionalen - Überführung des bisherigen eigenbetriebenen Zugangspunktenetzes der Post AG in ein durch alternative Modelle geprägtes öffentliches Postnetz setzt voraus, dass diese - zumindest in Ansätzen und zumindest hinsichtlich ihrer Gemeinde - die betriebswirtschaftlichen Erfordernisse der Post AG in einem - von Wettbewerb geprägten - Postmarkt kennen.
Die Information der betroffenen Gemeinde über die Form, in der künftig der Universaldienst erbracht werden soll, verbunden mit einem Nachweis, dass die weitere Versorgung der betroffenen Gemeinde mit Postuniversaldienstleistungen gesichert ist, scheint schon aufgrund der wesentlichen Mittlerstellung der Gemeinden zwischen Universaldienstbetreiberin und lokalen bzw. regionalen Nutzern von Postuniversaldienstleistungen als sinnvolle, geeignete und adäquate Maßnahme, die - indirekt - der nachhaltigen Sicherstellung eines flächendeckenden Universaldienstes auf hohen Niveau dient.
Dazu kommt, dass die - hier in Frage stehende - Verpflichtung der Universaldienstbetreiberin Post AG zur Vorlage eng begrenzter Unterlagen an die betroffenen Gemeinden der Post AG lediglich eine Verhaltenspflicht auferlegt, sie allerdings ansonsten in keiner Richtung beschränkt.
Die Post AG führt als weiteres Argument für die Gesetz- und Verfassungswidrigkeit des §3 Abs4 dritter Satz Post-Universaldienstverordnung ins Treffen, dass diese Bestimmung auch unzulässigerweise in das ihr verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Datenschutz eingreife.
Insoweit ist der Post AG allerdings zum einen entgegenzuhalten, dass - auch wenn der Verfassungsgerichtshof in seiner Judikatur (VfSlg. 16.369, VfSlg. 12.228) grundsätzlich auch Wirtschaftsdaten für schutzwürdig im Sinne des §1 DSG gehalten hat - die hier in Frage stehende Verpflichtung zur Vorlage von Unterlagen, die die mangelnde kostendeckende Führung eines zur Schließung anstehenden Postamtes belegen sollen, schon dem Grunde nach nur einen verhältnismäßigen Eingriff minimaler Intensität darstellt. Mit einem Eingriff, wie er etwa VfSlg. 16.369 zu Grunde lag, kann eine solche Maßnahme nicht einmal im Ansatz verglichen werden.
Wenn die Post AG weiters meint, dass der sie treffenden Verpflichtung eine gesetzliche Grundlage mangelt, ist ihr insoweit entgegenzuhalten, dass sich diese aus §4 Abs5 fünfter Satz Postgesetz 1997 in Verbindung mit §3 Abs4 dritter Satz Post-Universaldienstverordnung ergibt. Die genannte Bestimmung des Postgesetzes 1997 verpflichtet die Post AG 'die sonstigen diesbezüglichen Vorgaben der Post-Universaldienstverordnung ... einzuhalten'. Zu diesen - sonstigen - Vorgaben der Post-Universaldienstverordnung gehört - zweifellos - auch und insbesondere die Verpflichtung zur Vorlage von Unterlagen, die die mangelnde kostendeckende Führung eines zur Schließung anstehenden Postamtes belegen sollen. Bei dieser Verpflichtung handelt es sich somit um 'sonstige, gesetzlich vorgesehene[r] wirtschaftsaufsichtsrechtliche[r] Maßnahmen', deren Zulässigkeit der Verfassungsgerichtshof in VfSlg. 16.369 nicht bezweifelte.
Schließlich behauptet die Post AG, dass die Regelung des §3 Abs4 dritter Satz Post-Universaldienstverordnung deswegen gesetzwidrig sei, weil sie dem Ziel der Sicherung eines flächendeckenden Universaldienstes mit bestmöglicher Qualität nicht diene und daher in §4 Abs4 Postgesetz 1997 keine Grundlage finde.
Soweit die Post AG vermeint, dass der Regelung des §3 Abs4 dritter Satz Post-Universaldienstverordnung eine gesetzliche Deckung fehle, wird - um Wiederholungen zu vermeiden - auf die obigen Ausführungen unter 3.4. verwiesen.
Soweit von der Post AG damit inhaltliche Bedenken gegen die Regelung des §3 Abs4 dritter Satz Post-Universaldienstverordnung geltend gemacht werden, wird - um Wiederholungen zu vermeiden - sinngemäß auf die obigen Ausführungen unter 3.2. verwiesen.
Die von der Post AG behauptete Gesetz- bzw. Verfassungswidrigkeit des §3 Abs4 dritter Satz Post-Universaldienstverordnung liegt demnach in keiner der von der Post AG geltend gemachten Richtungen vor.
3.7 Zu den Bedenken gegen §3 Abs4 vierter Satz Post-Universaldienstverordnung (Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität)
Gemäß §3 Abs4 vierter Satz Post-Universaldienstverordnung hat die Universaldienstbetreiberin Post AG 'unbeschadet allfälliger
Vorschläge der Gemeinden ... den betroffenen Gemeinden jedenfalls
konkrete Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität zu unterbreiten'.
Die Post AG behauptet zunächst, dass die genannte Regelung gesetz- und verfassungswidrig sei, weil sie die - ihr durch §3 Abs4 vierter Satz Post-Universaldienstverordnung auferlegte - Verpflichtung, den betroffenen Gemeinden konkrete Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität zu unterbreiten, als unzulässige Einschränkung ihres verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf freie Erwerbsausübung und als unsachliche Benachteiligung gegenüber anderen Postdiensteanbietern - und damit als verfassungswidriges 'Sonderopfer' - erachtet. Mit der genannten Regelung wird - nach Ansicht der Post AG - die unternehmerische Gestaltungsfreiheit in Bezug auf ihre 'Vertriebsstruktur' unrechtmäßig eingeschränkt.
In diesem Zusammenhang sind der Post AG zunächst - dem Grunde nach - die oben unter 3.2. gemachten Ausführungen zur Frage der Einbindung der Gemeinden entgegenzuhalten, auf die - um Wiederholungen zu vermeiden - verwiesen wird.
Ergänzend ist festzuhalten, dass die Verpflichtung der Post AG, den von der Restrukturierung ihres öffentlichen Postnetzes durch Postamtsschließungen betroffenen Gemeinden konkrete Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität zu unterbreiten, nicht nur im öffentlichen Interesse an einem geordneten Übergang von einem Monopolmarkt zu einem liberalisierten Postmarkt - mit fortdauernder flächendeckender Versorgung insbesondere auch der ländlichen Bevölkerung mit Postuniversaldienstleistungen - liegt, sondern - aus Sicht der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie - auch eine geeignete, adäquate und auch sonst sachlich gerechtfertigte Maßnahme zur Erreichung dieses Zieles darstellt: denn nur die Kenntnis der betroffenen Gemeinden über die geplanten Maßnahmen zur Sicherstellung des Universaldienstes gibt diesen eine ausreichende Informationsbasis für ihre Mitwirkung im konkreten Restrukturierungsprozess. Erst damit werden sie in die Lage versetzt in der vorgesehenen Form an der Sicherung und Aufrechterhaltung des Universaldienstes in der Kommune und der Region in sinnvoller Weise mitzuwirken.
Dazu kommt, dass die Verpflichtung der Universaldienstbetreiberin Post AG, den von der Restrukturierung ihres öffentlichen Postnetzes durch Postamtsschließungen betroffenen Gemeinden konkrete Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität zu unterbreiten, einen Eingriff auf unterster Intensitätsstufe darstellt: den Gemeinden kommt weder ein Zustimmungs-, noch ein Ablehnungsrecht zu. Inwiefern es sich dabei um einen unverhältnismäßigen Eingriff oder gar ein 'Sonderopfer' der Post AG handeln soll, ist der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie schlichtweg uneinsichtig.
Weiters behauptet die Post AG, dass die Regelung des §3 Abs4 vierter Satz Post-Universaldienstverordnung deswegen gesetzwidrig sei, weil sie dem Ziel der Sicherung eines flächendeckenden Universaldienstes mit bestmöglicher Qualität nicht diene und daher in §4 Abs4 Postgesetz 1997 keine Grundlage finde.
Soweit die Post AG vermeint, dass der Regelung des §3 Abs4 vierter Satz Post-Universaldienstverordnung eine gesetzliche Deckung fehle, wird - um Wiederholungen zu vermeiden - auf die obigen Ausführungen unter 3.4. verwiesen.
Soweit von der Post AG damit inhaltliche Bedenken gegen die Regelung des §3 Abs4 vierter Satz Post-Universaldienstverordnung geltend gemacht werden, wird - ebenfalls um Wiederholungen zu vermeiden - sinngemäß auf die obigen Ausführungen unter 3.2. verwiesen.
Die von der Post AG behauptete Gesetz- bzw. Verfassungswidrigkeit des §3 Abs4 vierter Satz Post-Universaldienstverordnung liegt demnach in keiner der von der Post AG geltend gemachten Richtungen vor.
3.8 Zu den Bedenken gegen §3 Abs5 erster Satz Post-Universaldienstverordnung (Mögliche Entsprechung der Bewerbung zum Betrieb einer Postagentur oder eines solchen Vorschlages einer Gemeinde)
§3 Abs5 erster Satz Post-Universaldienstverordnung sieht vor, dass 'der Bewerbung eine Postagentur zu betreiben oder einem
entsprechenden Vorschlag einer Gemeinde ... [durch die
Universaldienstbetreiberin Post AG] nach Möglichkeit zu entsprechen' ist.
Die Post AG behauptet zunächst, dass die genannte Regelung gesetz- und verfassungswidrig sei, weil sie die Regelung des §3 Abs5 erster Satz Post- Universaldienstverordnung als unzulässige Einschränkung ihres verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf freie Erwerbsausübung und als unsachliche Benachteiligung gegenüber anderen Postdiensteanbietern - und damit als verfassungswidriges 'Sonderopfer' - erachtet. Mit der genannten Regelung wird - nach Ansicht der Post AG - die unternehmerische Gestaltungsfreiheit in Bezug auf ihre 'Betriebsstruktur' unrechtmäßig eingeschränkt.
In diesem Zusammenhang ... ist festzuhalten, dass die
Regelung des §3 Abs5 erster Satz Post-Universaldienstverordnung nicht nur im öffentlichen Interesse an einem geordneten Übergang von einem Monopolmarkt zu einem liberalisierten Postmarkt - mit fortdauernder flächendeckender Versorgung insbesondere auch der ländlichen Bevölkerung mit Postuniversaldienstleistungen - liegt, sondern - aus Sicht der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie - auch eine geeignete, adäquate und auch sonst sachlich gerechtfertigte Maßnahme zur Erreichung dieses Zieles darstellt: denn es erscheint nicht nur sachgerecht und adäquat, sondern - auch für die Universaldienstleisterin Post AG - äußerst sinnvoll, den Suchaufwand nach alternativen Versorgungslösungen möglichst gering zu halten und mit jenem Alternativen zu kontrahieren, der an einer solchen Dienstleistung - allenfalls über Vermittlung der betroffenen Gemeinde - Interesse hat und von dem daher vermutet werden kann, dass die Sicherstellung eines flächendeckenden Universaldienstes auf höchstmöglichem Qualitätsniveau gewährleistet ist.
Dazu kommt aber auch, dass die von der Post AG für gesetz- bzw. verfassungswidrig gehaltene Regelung des §3 Abs5 erster Satz Post-Universaldienstverordnung - im eigentlichen Sinne - keine Belastung der Post AG darstellt. Die Wendung der genannten Bestimmung, wonach 'nach Möglichkeit' mit einem Interessenten zu kontrahieren ist bzw. 'nach Möglichkeit' einem Vorschlag der betroffenen Gemeinde zu entsprechen ist, belastet die Post AG auf einem kaum wahrnehmbaren Niveau. Die Eingriffsintensität dieser Regelung bleibt daher - aus Sicht der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie - weit unter der Schwelle eines in die Verfassungssphäre reichenden Eingriffs.
Weiters behauptet die Post AG, dass die Regelung des §3 Abs5 erster Satz Post-Universaldienstverordnung deswegen gesetzwidrig sei, weil sie dem Ziel der Sicherung eines flächendeckenden Universaldienstes mit bestmöglicher Qualität nicht diene und daher in §4 Abs4 Postgesetz 1997 keine Grundlage finde...
Die von der Post AG behauptete Gesetz- bzw. Verfassungswidrigkeit des §3 Abs5 erster Satz Post-Universaldienstverordnung liegt demnach in keiner der von der Post AG geltend gemachten Richtungen vor."
2. Die Äußerung der Bundesministerin zum Individualantrag
Ferner brachte die Bundesministerin eine Äußerung zum Individualantrag ein, in der sie dessen Zulässigkeit bestritt.
3. Die Äußerung der Bundesregierung
Die Bundesregierung brachte eine Äußerung zum Individualantrag ein, in der sie zunächst die Zurückweisung des Individualantrages wegen dessen Unzulässigkeit beantragte. Für den Fall, dass der Verfassungsgerichtshof den Antrag für zulässig erachten sollte, brachte sie auch Argumente gegen die Bedenken der Post AG im Bezug auf die angewendeten Normen vor.
V. Erwägungen des Verfassungsgerichtshofes zur Beschwerde
1. Zur Zulässigkeit der Beschwerde
Der angefochtene Bescheid wurde am 30. Juni 2009 erlassen. Die Untersagung der Postamtsschließungen wurde darin für die Dauer von drei Monaten verfügt. Mit Ablauf dieser Frist ist die Sache für die beschwerdeführende Partei jedoch noch nicht in ihrem Sinne erledigt. Bei der von ihr als verfassungswidrig gerügten Rechtslage und angesichts der Begründung der Befristung des angefochtenen Bescheids hatte die beschwerdeführende Partei vielmehr die Erlassung eines neuen Untersagungsbescheids zu erwarten. Der inzwischen erlassene Bescheid vom 28. September 2009, mit dem neuerlich die Schließung von 144 Postämtern untersagt wird, bestätigt dies.
Schon aus diesem Grund fällt das Rechtsschutzbedürfnis der beschwerdeführenden Partei mit Ablauf der Frist nicht weg. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen vorliegen, ist die Beschwerde zulässig.
2. Zur behaupteten Verfassungswidrigkeit des §4 Abs5 PostG 1997
Die beschwerdeführende Gesellschaft erachtet die Bestimmung des §4 Abs5 PostG 1997 deshalb für verfassungswidrig, weil sie die unternehmerische Gestaltungsfreiheit unverhältnismäßig einschränke und damit die Erwerbsfreiheit verletze, indem diese Bestimmung die Schließung eines Postamtes nur dann zulasse, wenn die kostendeckende Führung eines Postamtes dauerhaft ausgeschlossen ist und eine alternative Lösung die Erbringung des Universaldienstes gewährleiste. Auch sehe der letzte Satz des §4 Abs5 leg.cit. ein Verbot der Schließung ohne zeitliche Begrenzung vor. Ferner sei eine Beteiligung der betroffenen Gemeinden am Verfahren zwingend vorgesehen. Da derartige Beschränkungen anderen Unternehmen nicht auferlegt würden, verletze §4 Abs5 leg.cit. auch den Gleichheitssatz.
Den Argumenten der beschwerdeführenden Gesellschaft ist Folgendes zu entgegnen:
2.1. Nach der ständigen Judikatur zum verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung gemäß Art6 StGG (s. zB VfSlg. 10.179/1984, 12.921/1991, 15.038/1997, 15.700/1999, 16.120/2001, 16.734/2002 und 17.932/2006) sind gesetzliche, die Erwerbs(ausübungs)freiheit beschränkende Regelungen auf Grund des diesem Grundrecht angefügten Gesetzesvorbehaltes nur dann zulässig, wenn sie durch das öffentliche Interesse geboten, zur Zielerreichung geeignet, adäquat und auch sonst sachlich zu rechtfertigen sind. Die Erwerbsfreiheit umfasst auch das Recht, eine bestimmte Erwerbstätigkeit aufzugeben oder einzustellen.
Die beschwerdeführende Gesellschaft anerkennt zwar, dass am Funktionieren des Universaldienstes ein öffentliches Interesse besteht, vernachlässigt in ihrer Argumentation aber das besondere Gewicht dieser Interessen, wie schon der von ihr mehrfach hervorgehobene Vergleich mit anderen Unternehmen zeigt.
Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer Regelung kommt es auch auf das Gewicht der öffentlichen Interessen an.
Der Universaldienst weist gegenüber anderer unternehmerischer Tätigkeit eine Reihe von Besonderheiten auf:
Postdienstleistungen machen einen wesentlichen Teil der Infrastruktur eines Landes aus. Auf die besondere Bedeutung der Postdienste weist auch die Post-RL in Art3 hin. Mit der Gewährleistung des Funktionierens von Infrastruktureinrichtungen nimmt der Bund seine Infrastrukturverantwortung wahr. Überträgt er im Rahmen dieser Verantwortung die Erbringung solcher Dienstleistungen an ein privates Unternehmen, so hat dieses auch ein höheres Maß an Intensität der Wirtschaftsaufsicht hinzunehmen (vgl. Raschauer, Österreichisches Wirtschaftsrecht2, 2003, 185). Schließlich hängt vom Funktionieren des Universaldienstes und der Versorgung mit flächendeckenden Dienstleistungen das wirtschaftliche Wohl des Landes ab.
Bei Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Eingriffen ist auch in Betracht zu ziehen, dass der Gesetzgeber der Post AG als Universaldienstbetreiber eine Monopolstellung einräumt, die sie nur dann verliert, wenn die Erbringung von Universaldienstleistungen von ihr nicht mehr gewährleistet ist und alle Aufsichtsmaßnahmen gemäß §27 PostG 1997 erfolglos ausgeschöpft sind (§5 Abs2 PostG 1997). Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in einem Fall betreffend Apotheken, denen der Gesetzgeber auch aus öffentlichem Interesse eine privilegierte Stellung eingeräumt hat, ausgesprochen, dass der "Anwendung rein betriebswirtschaftlich gebotener Rationalisierungsmöglichkeiten - anders als in anderen
Betriebsbereichen - ... eine Grenze gesetzt ist", und zwar im
öffentlichen Interesse (VfSlg. 15.103/1998, S 185).
Zieht man die Besonderheiten des Universaldienstes und die Rechtsstellung der beschwerdeführenden Partei in Betracht, so ist allein in dem Umstand, dass dem Betreiber von Universaldiensten im Interesse des Funktionierens des Universaldienstes intensivere Beschränkungen als anderen Unternehmen auferlegt werden, keine Verletzung der Erwerbsfreiheit oder des Gleichheitssatzes zu erkennen.
Freilich sind dem Gesetzgeber bei der Regelung von Eingriffen in die unternehmerische Gestaltungsfreiheit der Post AG durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Grenzen gesetzt. Bei deren Festlegung sind die genannten Besonderheiten aber mit in Betracht zu ziehen. §4 Abs5 PostG 1997 überschreitet diese Grenzen nicht.
2.2. Die Existenz von Postämtern begründet angesichts ihrer besonderen Betriebspflicht eine bestehende, funktionierende Struktur. Dem Gesetzgeber kann aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht entgegengetreten werden, wenn er davon ausgeht, dass daher die Erbringung des Universaldienstes durch Postämter fremdbetriebenen Post-Geschäftsstellen vorzuziehen ist. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Erbringung des Universaldienstes durch Postämter als Teil eines Großunternehmens zuverlässiger gewährleistet ist als durch fremdbetriebene einzelne Post-Geschäftsstellen, bei denen das Risiko besteht, dass die Versorgung durch innerbetriebliche Ereignisse zumindest vorübergehend gestört ist. Der Gesetzgeber bürdet dem Universaldienstbetreiber keine unverhältnismäßige Last auf, sondern zieht insofern eine Grenze, als er diesem nicht etwa die nicht kostendeckende Führung eines Postamtes auf Dauer zumutet, sondern bloß verlangt, dass der Universaldienstbetreiber mit der Schließung eines Postamtes so lange zuwartet, bis er eine alternative Lösung gefunden hat, bei der die Erbringung des Universaldienstes weiterhin sichergestellt ist.
Auch wenn der letzte Satz des §4 Abs5 PostG 1997 keine Frist für die Untersagung der Postamtsschließung vorsieht, so bedeutet dies nicht, dass die Bundesministerin hinsichtlich des Zeitpunkts der Erlassung des Bescheides oder dessen Befristung beliebig vorgehen kann. Die Bestimmung ist vielmehr im Zusammenhang mit dem im Gesetz vorgesehenen Vorgang zu sehen, der letztlich zu einem Verbot der Postamtsschließung führen kann:
Zunächst hat der Universaldienstbetreiber der Bundesministerin alljährlich ein Konzept zur Erbringung des Universaldienstes (Universaldienstkonzept) vorzulegen, das auch die Restrukturierung des Filialnetzes enthalten muss. Bei Bedarf kann das Universaldienstkonzept auch innerhalb eines Jahres angepasst werden.
Sieht der Universaldienstbetreiber im Rahmen der Restrukturierung des Filialnetzes die Schließung von Postämtern vor, so muss er im Zusammenwirken mit den betroffenen Gemeinden innerhalb von drei Monaten alternative Lösungen suchen. Es obliegt dem Universaldienstbetreiber, das Zusammenwirken mit den Gemeinden schon vor Vorlage des Universaldienstkonzeptes zu suchen, sodass eine Beurteilung dieses Konzeptes durch die Bundesministerin unmittelbar nach dessen Vorlage möglich ist. Ein Zustimmungsrecht einer Gemeinde zur Schließung von Postämtern sieht das Gesetz nicht vor. Vom Universaldienstbetreiber wird lediglich ein ernstliches Bemühen verlangt, ein Einvernehmen mit den betroffenen Gemeinden zu suchen.
Ist die Bundesministerin der Meinung, dass der Universaldienstbetreiber die Vorgangsweise nicht eingehalten hat oder die inhaltlichen Voraussetzungen der Postamtsschließung nicht vorliegen, so muss sie dies dem Universaldienstbetreiber unverzüglich mitteilen und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Beharrt der Universaldienstbetreiber auf seiner Ansicht, so kann die Bundesministerin nicht zeitlich unbeschränkt mit der Erlassung eines Untersagungsbescheids zuwarten, sondern muss innerhalb angemessener Bearbeitungszeit die Untersagung anordnen, widrigenfalls der Universaldienstbetreiber davon ausgehen kann, dass der Schließung des Postamtes nichts im Wege steht. Die Bundesministerin hat somit nicht die Möglichkeit, eine allfällige Meinungsverschiedenheit offen und damit den Universaldienstbetreiber auf unbestimmte Zeit im Unklaren zu lassen. Die Untersagung kann auch nicht unbeschränkt erfolgen. Sie wirkt nämlich nur so lange, bis der Universaldienstbetreiber die Voraussetzungen für die Schließung nachweist, indem er zB die Verhandlungen mit den betroffenen Gemeinden nachholt oder bei Scheitern der Verhandlungen selbst eine alternative Lösung findet, die kostendeckend ist. Ist dies erfolgt, so muss die Bundesministerin die Untersagung wieder aufheben. Besteht der Grund für die Untersagung aber darin, dass die Post AG ernsthafte Bemühungen um ein Einvernehmen mit den betroffenen Gemeinden noch nicht nachgewiesen hat, so ist es konsequent, wenn die Bundesministerin jene Dreimonatsfrist, die im Gesetz für Verhandlungen mit Gemeinden vorgesehen ist, in den Bescheid aufnimmt.
2.3. Wenn die beschwerdeführende Gesellschaft die Mitwirkung der Gemeinden als Verletzung der Erwerbs(ausübungs)freiheit beurteilt, da sie in die unternehmerische Gestaltungsfreiheit eingreift, so übersieht sie, dass der Postmarkt nicht nur aus den Postdienstbetreibern besteht, sondern auch aus deren Kunden, seien es Private oder andere Unternehmen, deren unternehmerischer Erfolg ganz entscheidend vom Vorhandensein einer funktionierenden Infrastruktur, und damit auch des Postdienstes, abhängt. Die Mitwirkung der Gemeinden entspricht einer mediatisierten Mitwirkung der lokalen Postkunden, zu denen nahezu alle Gemeindebewohner zählen. Der Gesetzgeber hat eine verhältnismäßige Lösung gefunden. Er hat keine Bürgerbeteiligung am Verfahren vorgesehen, wie sie in anderen Bereichen vorgesehen ist, bei denen eine Vielzahl von Menschen von Maßnahmen betroffen ist. Selbst die Gemeinden haben im Verfahren keine Parteistellung. Der Gesetzgeber mutet dem Universaldienstbetreiber also bloß Verhandlungen mit den betroffenen Gemeinden für die Dauer von maximal drei Monaten zu, räumt den Gemeinden aber keine Möglichkeit ein, geplante Postamtsschließungen über diese Zeit hinaus zu verzögern.
Das Zusammenwirken der Post AG mit den betroffenen Gemeinden ist auch deshalb verhältnismäßig, weil Verhandlungen schon nach dem Gesetz auch dazu beitragen können, alternative Lösungen zur Erhaltung des Standortes zu finden, wobei gerade die Vertreter der Gemeinde, die die lokalen Verhältnisse im Allgemeinen am Besten kennen, gegenüber der Post AG wertvolle Hilfe leisten können. Es kann dem Gesetzgeber nicht entgegengetreten werden, wenn er zur Erhaltung der Qualität der Dienstleistungen auch die Mitwirkung der Gemeinden, denen die Wahrnehmung der lokalen Bürgerinteressen obliegt, verpflichtend vorschreibt.
2.4. Aus den angeführten Gründen vermag der Verfassungsgerichtshof die Bedenken der Post AG gegen §4 Abs5 PostG 1997 nicht zu teilen.
3. Zur behaupteten Gesetzwidrigkeit von Bestimmungen der P-UDVO
3.1. Zunächst führt die beschwerdeführende Partei aus, dass die präjudiziellen Bestimmungen der Verordnung auf Grund des zeitlich späteren Inkrafttretens des §4 Abs5 PostG 1997 invalidiert seien. Dem ist Folgendes entgegenzuhalten:
Nicht durch jede gesetzliche Änderung kommt es zur Invalidation von unter einer früheren Gesetzeslage erlassenen Verordnungen. Im vorliegenden Zusammenhang findet die Verordnung durch die Neufassung der Verordnungsermächtigung des §4 Abs4 PostG 1997 erneut ihre gesetzliche Deckung. Mit der Neufassung wurden einzelne Wortfolgen der bereits aus dem Jahr 2002 stammenden Verordnung (§3 Abs3 und 4 P-UDVO) nahezu gleichlautend in die (jüngere) Gesetzesbestimmung des §4 Abs5 PostG 1997 idF BGBl. I 2/2006, aufgenommen. Dadurch wurde die Rechtsgrundlage der Verordnung noch näher präzisiert. Es kann also nicht von einer Invalidation ausgegangen werden.
3.2. Darüberhinaus erachtet die beschwerdeführende Gesellschaft Bestimmungen des §3 P-UDVO aus mehreren Gründen für gesetzwidrig. Zusammenfassend werden folgende Argumente vorgebracht:
a) Einzelne Bestimmungen des §3 P-UDVO seien aus denselben Gründen, aus denen §4 Abs5 PostG 1997 verfassungswidrig sei, gesetzwidrig.
b) §4 Abs5 PostG 1997 verpflichte zwar den Universaldienstbetreiber, eine entsprechende Dichte an Abhol- und Zugangspunkten zu gewährleisten, bestimme aber nicht, ob die Gewährleistung von eigenen oder fremden Einrichtungen erreicht werden muss. Die Verordnung überschreite jedoch diese Ermächtigung, indem die Schließung eines Postamtes noch zusätzlich davon abhängig gemacht werde, dass die kostendeckende Führung des Postamtes auf Grund mangelnder Kundennachfrage dauernd ausgeschlossen ist. Auch dürfe der Verordnungsgeber dem Universaldienstbetreiber nicht vorschreiben, eine bestimmte Vertriebsstruktur (die Art an Abhol- und Zugangspunkten) beizubehalten bzw. nur unter bestimmten Bedingungen zu ändern. §3 Abs3 Z1 P-UDVO finde daher in §4 Abs4 PostG 1997 keine Deckung.
c) §3 Abs4 1. Satz P-UDVO sei ebenfalls gesetzwidrig. Mit dieser Bestimmung überschreite der Verordnungsgeber seine Ermächtigung, da er den Universaldienstbetreiber verpflichte, vor der beabsichtigten Schließung von Postämtern die Gemeinden in der vorgesehenen Art einzubinden. Die Voraussetzungen für die Postamtsschließung seien bereits im Gesetz geregelt. Nähere Regelungen, die nicht die Sicherung des Universaldienstes betreffen, seien daher durch die Verordnungsermächtigung nicht gedeckt (Punkt 2.5. der Beschwerde).
d) Die beschwerdeführende Gesellschaft leitet die Gesetzwidrigkeit des §3 Abs4 P-UDVO weitgehend aus denselben Gründen ab, die sie bereits zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes in Punkt 2.2. der Beschwerde angeführt hat und auf die sie bei Darstellung der behaupteten Gesetzwidrigkeit verweist (Punkte 2.7.1. bis 2.7.3. der Beschwerde).
Zusätzlich führt sie aus, dass der Verordnungsgeber die Verordnungsermächtigung überschritten habe, da nach dem Gesetz der Universaldienst nicht auf eine bestimmte Organisationsform beschränkt werden dürfe. Vorschläge zur Erhaltung der Versorgungsqualität würden nicht der Gewährleistung des flächendeckenden Universaldienstes dienen und seien daher nicht von der Verordnungsermächtigung gedeckt (Punkt 2.7.4. der Beschwerde).
e) Die Verordnungsbestimmung des §3 Abs5 P-UDVO sei gesetzwidrig, da der Verordnungsgeber seine Ermächtigung überschritten habe, indem er durch die Verpflichtung, nach Möglichkeit einer Bewerbung zum Betrieb einer Postagentur oder einem Vorschlag der Gemeinde zu entsprechen, nicht den Universaldienst absichere. Diese Bestimmung stehe im Widerspruch zu §4 Abs5 PostG 1997, der alternative Versorgungslösungen, auf welche die beschwerdeführende Partei zurückgreifen kann, aufzähle (Punkt 2.8.4. der Beschwerde).
3.3. Diese Bedenken kann der Verfassungsgerichtshof aus folgenden Gründen nicht teilen:
zu a) oben: Die beschwerdeführende Gesellschaft bringt zur behaupteten Gesetzwidrigkeit der Verordnungsbestimmungen im Wesentlichen dieselben Argumente vor, mit denen sie auch die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes begründet. Diesbezüglich ist auf die obigen Ausführungen unter Punkt 1. hinzuweisen. Zu einzelnen weiteren Argumenten ist der beschwerdeführenden Gesellschaft Folgendes entgegenzuhalten:
zu b) oben: §3 Abs2 P-UDVO wiederholt nahezu wörtlich jene Voraussetzungen, die auch das Gesetz vorsieht. Der Zusatz der Worte "mangels Kundennachfrage" schafft keine weitere Voraussetzung, sondern erwähnt - vielleicht überflüssigerweise - den Hauptgrund für die mangelnde Kostendeckung.
zu c) und d) oben: Die Mitwirkung der Gemeinden ist durch das Gesetz vorgegeben. Dass auf regionale Gegebenheiten Bedacht zu nehmen ist, entspricht dem Sinn der Beteiligung der Gemeinden, bringt also kein zusätzliches Element. Auch können sinnvolle Gespräche nur geführt werden, wenn auch die Vertreter der Gemeinde jene Grundlagen kennen, auf die die beschwerdeführende Gesellschaft ihre Absicht zur Schließung eines Postamtes gründet und Vorschläge zu alternativen Lösungen unterbreitet. Dass eine Verordnung nähere Details festlegt, macht sie nicht gesetzwidrig, sondern es ist dies geradezu der Zweck einer Durchführungsverordnung.
Die Verordnung schreibt auch keine besondere Organisationsform vor.
zu e) oben: Zur behaupteten Gesetzwidrigkeit des §3 Abs5 P-UDVO wiederholt die beschwerdeführende Partei zunächst jene Bedenken, die sie schon gegen das Gesetz geltend gemacht hat (Punkte 2.8.1. bis 2.8.3. der Beschwerde).
Dass der Universaldienstbetreiber tunlichst einem Vorschlag der Gemeinde entsprechen soll, ist ebenfalls eine bloß nähere Ausführung der gesetzlichen Vorgabe. Sie geht von der Vorstellung des Gesetzgebers aus, dass die Vertreter der Gemeinde die lokalen Gegebenheiten am Besten kennen und ihre Vorschläge eine gewisse Wahrscheinlichkeit für sich haben, die optimale Lösung zu sein. Der Universaldienstbetreiber ist an solche Vorschläge nicht gebunden, doch wird er bei Ablehnung der Vorschläge Gründe dafür anführen müssen, warum entweder andere Lösungen besser erscheinen als ein Vorschlag der Gemeinde bzw. der Betrieb einer Postagentur oder die Vorschläge betriebswirtschaftliche Gegebenheiten nicht berücksichtigen. In §3 Abs5 P-UDVO wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine Vereinbarung zu keiner "unbilligen Belastung" führen darf.
4. Zur behaupteten Verletzung von verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten
4.1. Verfahren vor dem gesetzlichen Richter (Art83 Abs2 B-VG)
Das Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter wird durch den Bescheid einer Verwaltungsbehörde verletzt, wenn die Behörde eine ihr gesetzlich nicht zukommende Zuständigkeit in Anspruch nimmt (zB VfSlg. 15.372/1998, 15.738/2000, 16.066/2001, 16.298/2001 und 16.717/2002) oder wenn sie in gesetzwidriger Weise ihre Zuständigkeit ablehnt, etwa indem sie zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert (zB VfSlg. 15.482/1999, 15.858/2000, 16.079/2001 und 16.737/2002).
Die beschwerdeführende Gesellschaft begründet die Grundrechtsverletzung damit, dass die Bundesministerin eine ihr nicht zukommende Zuständigkeit in Anspruch genommen habe. Für die Erlassung des Bescheids sei vielmehr die TKK als Aufsichtsbehörde zuständig gewesen.
Nach §4 Abs5 letzter Satz PostG 1997 ist für die Erlassung von Bescheiden auf Untersagung der Schließung von Postämtern ausdrücklich die Bundesministerin zuständig, gleichgültig ob der Universaldienstbetreiber die Postämter ersatzlos schließen oder eine Alternativlösung vorsehen möchte. Diese Zuständigkeitsregelung ist eine Sondervorschrift gegenüber §27 Abs1 Z4 leg.cit., wonach die TKK für die vorläufige Untersagung (sonstiger) geplanter Maßnahmen zuständig ist.
4.2. Gleichheitssatz
Die beschwerdeführende Gesellschaft führt aus, dass die belangte Behörde willkürlich vorgegangen sei.
Ein willkürliches Verhalten der Behörde, das in die Verfassungssphäre eingreift, liegt unter anderem in einer gehäuften Verkennung der Rechtslage, aber auch im Unterlassen jeglicher Ermittlungstätigkeit in einem entscheidenden Punkt oder dem Unterlassen eines ordnungsgemäßen Ermittlungsverfahrens überhaupt, insbesondere in Verbindung mit einem Ignorieren des Parteivorbringens und einem leichtfertigen Abgehen vom Inhalt der Akten oder dem Außer-Acht-Lassen des konkreten Sachverhaltes (zB VfSlg. 8808/1980 mwN, 14.848/1997, 15.241/1998 mwN, 16.287/2001, 16.640/2002).
Ein derart willkürliches Verhalten kann der belangten Behörde nicht vorgeworfen werden. Die behaupteten Verfahrensmängel reichen - selbst wenn man von ihrem tatsächlichen Vorliegen ausgeht - nicht in die Verfassungssphäre.
Auch eine gleichheitswidrige Auslegung des Gesetzes ist nicht erkennbar. Allein die Tatsache, dass die belangte Behörde bezüglich einzelner Postämter unterschiedlich vorgegangen ist, vermag die Gleichheitswidrigkeit nicht darzutun. Der angefochtene Bescheid begründet die unterschiedliche Behandlung damit, dass die Voraussetzungen für die Postamtsschließungen bei jenen Postämtern, deren Schließung die Bundesministerin nicht untersagt hat, vorgelegen seien. Damit legt sie das Gesetz nicht gleichheitswidrig aus. Ob die unterschiedliche Beurteilung in jedem einzelnen Fall auf Grund der Verfahrensergebnisse richtig war, stellt jedoch keine verfassungsrechtliche Frage dar.
4.3. Freiheit der Erwerbsbetätigung
Das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung wird nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes durch einen Bescheid verletzt, wenn dieser einem Staatsbürger den Antritt oder die Ausübung einer bestimmten Erwerbsbetätigung untersagt, ohne dass ein Gesetz die Behörde zu einem solchen die Erwerbstätigkeit einschränkenden Bescheid ermächtigt, oder wenn die Rechtsvorschrift, auf die sich der Bescheid stützt, verfassungswidrig oder gesetzwidrig ist, oder wenn die Behörde bei der Erlassung des Bescheides ein verfassungsmäßiges Gesetz oder eine gesetzmäßige Verordnung in denkunmöglicher Weise angewendet hat (zB VfSlg. 10.413/1985, 14.470/
1997, 15.449/1999, 17.980/2006; vgl. auch VfSlg. 15.431/1999).
Nachdem die angewendeten Normen nicht verfassungs- bzw. gesetzwidrig sind, könnte dieses Grundrecht nur durch eine denkunmögliche Anwendung des Gesetzes verletzt sein. Dies behauptet die beschwerdeführende Partei. Die Denkunmöglichkeit erblickt sie darin, dass die belangte Behörde eine starre Frist von drei Monaten gesetzt habe. Sie habe damit die Untersagung nicht auf das erforderliche Maß beschränkt. Auf die Ausführungen zum Zweck dieser Frist (Punkt V. 2.2. oben) wird hingewiesen.
Die behauptete Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte hat somit nicht stattgefunden.
Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass die Beschwerdeführerin in von ihr nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten oder wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt wurde.
Die Beschwerde war daher abzuweisen.
VI. Erwägungen des Verfassungsgerichtshofs zur Zulässigkeit des Individualantrags
Der Verfassungsgerichtshof hat seit dem Beschluss VfSlg. 8058/1977 unter Hinweis auf VfSlg. 8009/1977 in ständiger Rechtsprechung den Standpunkt vertreten, die Antragslegitimation nach Art139 Abs1 (letzter Satz) sowie Art140 Abs1 (letzter Satz) B-VG setze voraus, dass durch die bekämpfte Bestimmung die (rechtlich geschützten) Interessen des Antragstellers nicht bloß potentiell, sondern aktuell beeinträchtigt werden müssen und dass der durch Art139 Abs1 und Art140 B-VG dem Einzelnen eingeräumte Rechtsbehelf dazu bestimmt ist, Rechtsschutz gegen rechtswidrige generelle Normen nur insoweit zu gewähren, als ein anderer zumutbarer Weg hiefür nicht zur Verfügung steht (zB VfSlg. 11.684/1988, 14.297/1995, 15.349/1998, 16.345/2001 und 16.836/2003).
Die beschwerdeführende Gesellschaft macht in ihrer Beschwerde Bedenken gegen dieselben Bestimmungen geltend, deren Aufhebung sie im Individualantrag begehrt. Somit stand ihr ein anderer zumutbarer Weg offen, um ihre Bedenken geltend zu machen.
Der auf Art139 und 140 B-VG gestützte Antrag war daher mangels Legitimation zurückzuweisen.
VII. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs3 Z2 lite und Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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