Die beschwerdeführende Partei ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt worden.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Die beschwerdeführende Gesellschaft ist
Universaldienstbetreiberin gemäß §5 Postgesetz 1997, BGBl. I 18/1998, idF BGBl. I 67/2007 (im Folgenden: PostG), wobei ihr gemäß §6 PostG das Erbringen von Postdienstleistungen des reservierten Postdienstes mit Ausnahmen vorbehalten ist.
Mit dem angefochtenen Bescheid ordnet die Telekom-Control-Kommission (im Folgenden: TCK) der beschwerdeführenden Gesellschaft an,
1. einen Antrag auf Genehmigung der von ihr im Bereich des reservierten Postdienstes gewährten Sondertarife ("Rabatte") der TCK, Senat für Postregulierung, vorzulegen.
2. die von ihr außerhalb des reservierten Postdienstes aber im Bereich des Universaldienstes gewährten Rabatte der Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (im Folgenden: RTR-GmbH) anzuzeigen.
Die belangte Behörde stützt ihre Anordnungen auf §27 Abs3 PostG, wonach die Regulierungsbehörde bescheidmäßig Anordnungen zur Durchführung der ihr insbesondere auf Grund des PostG zukommenden Rechte und Pflichten treffen kann.
Ausgangspunkt des Verfahrens war ein Schreiben der Energie Versorgung Niederösterreich AG (im Folgenden: EVN AG) vom 27. März 2008, in dem diese die Rabattgewährung der beschwerdeführenden Gesellschaft als diskriminierend und nicht transparent bezeichnete.
Von der TCK zur Stellungnahme aufgefordert, replizierte die beschwerdeführende Gesellschaft fristgerecht, die Kriterien für individuelle Preisabsprachen sowohl auf ihrer Website veröffentlicht als auch diese dem damals zuständigen Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie (im Folgenden: BMVIT) angezeigt zu haben.
Da die beigelegten Unterlagen keine zahlenmäßige Konkretisierung der Preisnachlässe enthielten, forderte die TCK die beschwerdeführende Gesellschaft zunächst formlos zu den im Spruch genannten Maßnahmen auf und erließ nach Fristerstreckungen und Vorlage weiterer - aus Sicht der TCK unzureichender - Unterlagen den nunmehr angefochtenen Bescheid.
In der Begründung des angefochtenen Bescheids führte die belangte Behörde aus, dass die Entgelte für den reservierten Postdienst gemäß §10 Abs1 PostG in den Geschäftsbedingungen zu regeln seien, wobei die Entgelte der Genehmigung durch die Regulierungsbehörde bedürfen. Als Teil von Entgelten seien daher auch Rabatte genehmigungspflichtig.
Darüber hinaus sei zur Nachvollziehbarkeit der Einhaltung der Grundsätze der Nichtdiskriminierung, Transparenz und Kostenorientierung iSd §10 Abs3 PostG auch die Kenntnis der zahlenmäßig bestimmten Rabattsätze notwendig.
Für den Bereich des Universaldienstes sehe §10 Abs2 PostG das Recht der beschwerdeführenden Gesellschaft vor, individuelle Preisabsprachen zu treffen. Die Kriterien hiefür seien der Regulierungsbehörde anzuzeigen. Gemäß §9 Abs4 iVm §25a Abs3 PostG seien die Entgelte für den Universaldienst in den allgemeinen Geschäftsbedingungen festzulegen und diese der RTR-GmbH anzuzeigen. Diese Anzeige habe auch die gewährten Rabattsätze zu enthalten, um der TCK die Überprüfung der Einhaltung der Grundätze des §10 Abs3 PostG zu ermöglichen.
2. In ihrer auf Art144 B-VG gestützten Beschwerde behauptet die beschwerdeführende Gesellschaft die Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und auf Erwerbsfreiheit sowie die Verletzung in sonstigen Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes und beantragt, den angefochtenen Bescheid zur Gänze aufzuheben.
2.1.1. Die belangte Behörde verkenne den Umfang und die Verpflichtung des Betreibers des reservierten Postdienstes zur Genehmigung von Entgelten bzw. des Universaldienstbetreibers zur Anzeige von Entgelten. Ihr sei eine denkunmögliche Gesetzesanwendung bei der Interpretation der Normen über die Anzeige- bzw. Genehmigungspflicht der beschwerdeführenden Gesellschaft gemäß den §§9 und 10 PostG vorzuwerfen.
Dazu führt die beschwerdeführende Gesellschaft u.a. Folgendes aus:
"Im reservierten Bereich besteht eine Pflicht zur Genehmigung der Geschäftsbedingungen (§9 Abs1 PostG) und der (darin geregelten) Entgelte (§10 Abs1 PostG) im Sinne einer Vorabkontrolle.
Für den Bereich des Universaldienstes besteht dagegen lediglich eine Pflicht zur Übermittlung sowohl der allgemeinen Geschäftsbedingungen als auch der (darin enthaltenen) Entgelte (§9 Abs4 PostG). Im Bereich des Universaldienstes existiert - seit der Postgesetznovelle 2005 - lediglich eine Ex-Post-Kontrolle der allgemeinen Geschäftsbedingungen und der darin enthaltenen Entgelte durch die Regulierungsbehörde.
Zusätzlich besteht - ebenfalls seit der Postgesetznovelle 2005 - eine Anzeigeverpflichtung hinsichtlich der Rabattkriterien.
Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin ihrer Genehmigungsverpflichtung betreffend AGB und Entgelte im reservierten Bereich und der Übermittlungsverpflichtung im (sonstigen) Universaldienstbereich nachgekommen ist. Unstrittig ist weiters, dass die Beschwerdeführerin im Universaldienstbereich - einschließlich des reservierten Postdienstes - die Rabattkriterien der Regulierungsbehörde gemäß §10 Abs2 PostG angezeigt hat.
Die entscheidende Rechtsfrage lautet, ob zusätzlich zur Anzeigepflicht für Rabattkriterien bei der Rabattgewährung Genehmigungs- bzw. Anzeigepflichten bestehen."
Das PostG habe bereits in seiner Stammfassung vorgesehen, dass die Anwendung eines einheitlichen Entgelts für den Universaldienst nicht das Recht des Universaldienstbetreibers ausschließe, mit Nutzern individuelle Preisabsprachen zu treffen. Da für den Betreiber zum Zeitpunkt der Einholung der Genehmigung bzw. Anzeige der Entgelte gar nicht vorhersehbar sei, welche individuellen Preisabsprachen er später treffen würde, ergebe eine teleologische Interpretation schon für die damalige Rechtslage, dass individuelle Preisabsprachen nicht von der Genehmigungs- bzw. Anzeigeverpflichtung umfasst sein konnten.
Die durch die Novelle BGBl. I 72/2003 eingeführte Möglichkeit der Regulierungsbehörde, nähere Auskünfte über die individuellen Preisabsprachen zu verlangen, sei sinnlos, wenn diese ohnehin im Rahmen der Genehmigungs- bzw. Übermittlungspflicht bekannt gegeben werden müssten. Auch die weiteren Novellen hätten an diesem Verständnis nichts geändert. Spätestens seit der PostG-Novelle 2005 sei klar, dass individuelle Preisabsprachen nicht zu den genehmigungs- bzw. anzeige- oder übermittlungspflichtigen Entgelten zählen würden, da andernfalls für die mit der genannten Novelle eingeführte Anzeigeverpflichtung für Rabattkriterien kein Raum bliebe.
"Die Auslegung des Gesetzes, die der Anzeigepflicht für Rabattkriterien keinen Anwendungsbereich mehr belässt, weil ohnehin die Rabattkriterien Bestandteil des Entgelts sind, ist jedoch denkunmöglich. Im Übrigen bestünde selbst nach der von der belangten Behörde vertretenen Rechtsauffassung im Bereich des Universaldienstes keine Verpflichtung, die gewährten Rabatte 'anzuzeigen', sondern lediglich zu 'übermitteln' (§9 Abs4 PostG)."
Auch eine historische Interpretation der Rechtslage zum PostG 1957 unterstütze dieses Ergebnis. Nichts Anderes ergebe sich aus einer gemeinschaftskonformen Interpretation im Hinblick auf die Richtlinie 97/67/EG über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (im Folgenden: PostRL), ABl. 1998 L 15, S 14, idF der Richtlinie 2008/6/EG, ABl. 2008 L 52, S 3. Insbesondere lasse sich auch aus Art12 der genannten Richtlinie keine Genehmigungs- bzw. Anzeigeverpflichtung ableiten.
In Bezug auf den reservierten Postdienst argumentiert die beschwerdeführende Gesellschaft wie folgt:
"Das Recht des Universaldienstbetreibers auf individuelle Preisabsprachen erstreckt sich deshalb auch auf den Teilbereich des reservierten Postdienstes, weil dieses Recht in der erwähnten Richtlinie im Universaldienst dem Betreiber ohne Unterscheidung zwischen dem reservierten Postdienst und dem sonstigen Universaldienst zugestanden wird. Aus den Materialien zu §10 Abs2 PostG idF BGBl I 72/2003 ergibt sich, dass die individuellen Preisabsprachen den Transparenzbestimmungen der EU-Richtlinie entsprechen müssen. Diese individuellen Preisabsprachen sind aber, wie gesagt, nach der Richtlinie für den gesamten Universaldienst zulässig. Wenn nun die EB zur Postgesetz-Novelle 2005 festhalten, dass mit der Anzeigepflicht der Rabattkriterien der EU-rechtlich gebotenen Transparenzverpflichtung nachgekommen werden soll, steht damit eindeutig fest, dass auch im Bereich des reservierten Postdienstes die Anzeigeverpflichtung für Rabattkriterien besteht.
Die Annahme einer bloße[n] Anzeigeverpflichtung von Rabattkriterien im Bereich des reservierten Postdienstes einerseits, die gleichzeitige Verpflichtung zu[r] Genehmigung von Rabattsätzen bzw. Einzelrabatten in diesem Bereich andererseits führt wiederum zu einem unauflösbaren Wertungswiderspruch und somit zu einer denkunmöglichen Gesetzesauslegung."
2.1.2. Zur Verletzung des Rechts auf Erwerbsfreiheit trifft die beschwerdeführende Gesellschaft in diesem Zusammenhang folgende Ausführungen:
"Die im angefochtenen Bescheid getroffenen Anordnungen greifen in das Recht der Beschwerdeführerin auf Erwerbsfreiheit (Erwerbsausübungsfreiheit) zweifellos ein, zwingen sie doch die Beschwerdeführerin, der belangten Behörde Informationen über einzelne Rabatte bzw Rabattsätze vorzulegen bzw diese genehmigen zu lassen. Die belangte Behörde verletzt die Beschwerdeführerin in diesem Recht, indem sie die Vorschriften über die Vorlage (Anzeige) bzw Genehmigung von Entgelten in denkunmöglicher Weise auf Rabatte ausdehnt."
2.2. Die belangte Behörde habe sich darüber hinaus zu Unrecht auf §27 Abs3 PostG gestützt.
2.2.1. Durch die denkunmögliche Auslegung dieser Bestimmung sei die beschwerdeführende Gesellschaft in ihrem Gleichheitsrecht verletzt:
"Bei wörtlicher und isolierter Auslegung des §27 Abs3 PostG scheint der Regulierungsbehörde ein nahezu unbegrenztes Ermessen in der Handhabung von Anordnungen zuzukommen. Die Bestimmung spricht vage von Rechten und Pflichten, die der Behörde insbesondere auf Grund des PostG zukommen. Weiters enthält §27 Abs3 PostG keine inhaltlichen Determinanten zu den bescheidmäßigen Anordnungen, welche die Regulierungsbehörde treffen kann.
Eine isolierte Auslegung des §27 Abs3 PostG widerspricht dem Determinierungsgebot des Art18 B-VG, weil sich weder feststellen lässt, unter welchen Voraussetzungen die Behörde berechtigt ist, bescheidmäßig Anordnungen zu treffen, noch Vorgaben zum Inhalt der Anordnungen gesetzlich festgelegt sind (siehe Pkt 3.).
§27 Abs3 PostG lässt sich jedoch verfassungskonform einschränkend auslegen. §27 Abs1 PostG sieht einen Katalog von Aufsichtsmaßnahmen vor, welche die Regulierungsbehörde anzuwenden hat, wenn die in den einzelnen Tatbeständen des Abs1 (Z1 bis 6) angeführten Voraussetzungen vorliegen.
§27 Abs3 PostG lässt sich nun dahingehend einschränkend auslegen, indem man unterstellt, dass mit den in §27 Abs1 Z2 bis 6 PostG erwähnten bescheidmäßigen Aufträgen, Untersagungen und Übertragungen jene bescheidmäßigen Anordnungen gemeint sind, die der Betroffene gemäß §27 Abs3 2. Satz PostG zu befolgen verpflichtet ist.
§27 Abs3 PostG erweitert daher nicht völlig undeterminiert das Bündel an Aufsichtsmaßnahmen, welche die Regulierungsbehörde setzen darf, sondern stellt lediglich klar, dass die bescheidmäßigen Aufträge, Untersagungen und Übertragungen durch bescheidmäßige Anordnungen an die jeweils Betroffenen zu erfolgen haben."
Damit könne sich aber die belangte Behörde bei verfassungskonformer Interpretation des §27 Abs3 PostG nicht auf diese Bestimmung berufen. Die getroffenen Anordnungen ließen sich auch auf keine der Ziffern des §27 Abs1 PostG und ebenso wenig auf §27 Abs2 PostG stützen.
2.2.2. Die von der Behörde vertretene Gesetzesauslegung führe auch zu einer undeterminierten Eingriffsmöglichkeit der Regulierungsbehörde in die Ausübung der beruflichen Tätigkeit der beschwerdeführenden Gesellschaft und verletze diese dadurch im Recht auf Erwerbsfreiheit.
Die belangte Behörde habe ursprünglich ein "Verfahren gemäß §27 PostG" eingeleitet, ohne nähere Ausführung, auf welche Bestimmung sie sich konkret stütze. Die letztlich im Bescheid getroffenen Anordnungen seien auf Grund des Verfahrensablaufes für die beschwerdeführende Gesellschaft zu keiner Zeit vorhersehbar gewesen.
2.3. Alternativ zu der von ihr vertretenen einschränkenden Auslegung des §27 Abs3 PostG behauptet die beschwerdeführende Gesellschaft die Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmung und begründet dies wie folgt:
§27 Abs3 PostG genüge den Anforderungen an das Determinierungsgebot des Art18 Abs1 B-VG nicht, weil die Regelung einerseits nicht erkennen lasse, in welchen Fällen die Regulierungsbehörde Anordnungen erlassen dürfe, andererseits welchen Inhalt derartige Anordnungen haben können. Zunächst sei unklar, welche Rechte und Pflichten der Regulierungsbehörde zukommen.
"Gewöhnlich wird der 'Aktionsradius' behördlicher Tätigkeiten durch die Festlegung von Zuständigkeiten geregelt. Nun sieht aber bereits §26 Abs4 iVm §25a Abs5 PostG einen Zuständigkeitskatalog für die belangte Behörde vor. Es ist unklar, in welchem Verhältnis die in §27 Abs3 PostG angesprochenen 'Rechte und Pflichten' zu den in §26 Abs4 iVm §25 Abs5 PostG festgelegten Zuständigkeiten stehen. Dieses hermeneutische Problem wird noch dadurch verschärft, dass in den die Zuständigkeit der TKK regelnden Normen (§25a Abs5 Z3 und §26 Abs4 Z4 PostG) wiederum auf die 'Aufsichtsmaßnahmen nach §27 verwiesen wird.
Geht man davon aus, dass der Gesetzgeber mit den Rechten und Pflichten in Wahrheit Zuständigkeiten der TKK regeln wollte, stellt sich die Frage nach dem Verhältnis des Katalogs der Aufsichtsmaßnahmen in §27 Abs1 PostG zu den Anordnungen in Abs3 leg cit.
...
Interpretiert man daher §27 Abs3 PostG als eine die Zuständigkeit der TKK über den Katalog der Aufsichtsmaßnahmen in §27 Abs1 PostG hinausgehende Bestimmung, gibt das Gesetz keinen Anhaltspunkt, welche weiteren - als Zuständigkeiten verstandene - Rechte und Pflichten der belangten Behörde sonst noch zukommen."
Der unklare Bedeutungsgehalt der Rechte und Pflichten der Regulierungsbehörde werde noch dadurch verschärft, dass die Behörde nicht nur zu bescheidmäßigen Anordnungen auf Grund von ihr nach dem PostG zukommenden Rechten und Pflichten, sondern auch nach anderen Gesetzen bzw. anderen Rechtsgrundlagen ermächtigt werde, was sich aus dem Wort "insbesondere" ergebe. Es sei nicht ersichtlich, in welchen anderen Gesetzen oder Rechtsakten derartige Rechte und Pflichten statuiert werden.
Die Zuständigkeit der belangten Behörde zur Erlassung von Anordnungen werde damit durch mehrere unklare und unbestimmte bzw. unbestimmbare Begriffe geregelt und damit der Zuständigkeitsbereich der TCK gänzlich verdunkelt. Dies widerspreche der aus Art18 iVm Art83 Abs2 B-VG abgeleiteten Verpflichtung zu einer präzisen Regelung der Behördenzuständigkeit.
Auch würden inhaltliche Determinanten für die Anordnungen gemäß §27 Abs3 PostG fehlen. Insbesondere sei der Inhalt nicht einmal final determiniert. §1 PostG enthalte zwar die Zielsetzungen dieses Bundesgesetzes, weise deren Umsetzung jedoch nicht ausdrücklich der TCK zu. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen den beiden Regulierungsbehörden scheine dies sogar auszuschließen, weil die Zuständigkeiten der TCK taxativ in §25a Abs5 PostG geregelt seien und in den dort verwiesenen Bestimmungen keine näheren Determinanten für das Verwaltungshandeln der TCK auffindbar seien.
Da die bescheidmäßigen Anordnungen eingriffsnah erfolgen würden, was durch die Sanktionierung bei Nichteinhaltung der Anordnungen als Verwaltungsübertretung gemäß §29 Abs1 Z15 PostG noch verstärkt werde, sei eine besonders genaue Determinierung erforderlich. In vergleichbaren Rechtsmaterien habe sich der Gesetzgeber durchaus in der Lage gesehen, die behördlichen Befugnisse konkreter vorauszubestimmen, so zB im Bereich des Telekommunikationsrechts in §91 TKG 2003.
§27 Abs3 PostG erweise sich daher vor dem Hintergrund des Art18 B-VG als verfassungswidrig.
2.4. Weiters sei die Zuweisung von Aufsichtsmaßnahmen an die TCK im Bereich des Postwesens unzulässig. Im Gegensatz zum Telekommunikationsbereich handle es sich bei der Aufsicht über das Postwesen um keinen neuen Verwaltungsbereich, der in hohem Maß technischen, juristischen und wirtschaftlichen Sachverstand erfordere. Auch die PostRL verlange in ihrem Art22 lediglich eine von den Postbehörden rechtlich getrennte und betrieblich unabhängige, nicht jedoch eine weisungsfreie Regulierungsbehörde. Im vorliegenden Fall fehle es daher an einer besonderen Rechtfertigung zur Einrichtung einer weisungsfreien Behörde. Der Beschwerdeführer sei daher auch deshalb in seinem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Erwerbsfreiheit sowie in seinen sonstigen Rechten verletzt, weil sich die belangte Behörde auf die verfassungswidrige Bestimmung des §25a Abs5 PostG stütze.
3. Die belangte Behörde erstattete eine Gegenschrift und beantragte, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
3.1. Die Beschwerde habe die Rechtslage insofern unrichtig dargestellt, als entgegen der darin vertretenen Ansicht zusätzlich zur Anzeigepflicht für Rabattkriterien bei der Rabattgewährung auch Genehmigungs- bzw. Anzeigepflichten bestehen würden. Bei den Rabatten im Bereich des reservierten Postdienstes handle es sich um Sondertarife, welche als Teil des Entgeltes gemäß §10 Abs1 PostG genehmigungspflichtig seien. Die Rabatte im Bereich des Universaldienstes seien im Hinblick auf die Ex-post-Kontrolle des '10a PostG nicht bloß zur Kenntnisnahme zu übermitteln, sondern "anzuzeigen".
Mit der Einführung der Anzeige- und Veröffentlichungsverpflichtung gemäß §10 Abs2 PostG für die Kriterien der getroffenen individuellen Preisabsprachen habe der Gesetzgeber der gemeinschaftsrechtlich gebotenen Transparenzverpflichtung Rechnung tragen wollen. Keinesfalls habe er jedoch die bestehende Verpflichtung zur Übermittlung bzw. Genehmigung der zahlenmäßig bestimmten Rabatte dadurch ersetzen wollen.
Weiters führt die belangte Behörde dazu aus:
"Zum Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach es unrichtig sei, wenn die belangte Behörde aus dem Recht des Universaldienstbetreibers, gemäß §10 Abs1 PostG Sondertarife vorzusehen, ableitet, dass Rabatte als Sondertarife zu den genehmigungspflichtigen bzw. übermittlungspflichtigen Entgelten zu zählen seien, führt die belangte Behörde an, dass es eben gerade der Wille des Gesetzgebers war, durch die Aufnahme der Sondertarife in den Wortlaut der genannten Bestimmung eine Genehmigungsverpflichtung auch für gewährte Sondertarife ausdrücklich zu normieren. Ähnliches gilt für die Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.06.2002 (zur Änderung der RL 97/67/EG im Hinblick auf die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste in der Gemeinschaft, umgesetzt durch die letzte Novelle des PostG 1997). Gemäß Art12 dieser Richtlinie gelten auch für Sondertarife die Grundsätze der Transparenz und Nichtdiskriminierung. Die genannten Grundsätze gelten gemäß Art12 der Richtlinie ausdrücklich für die (Sonder)tarife selbst, als auch für die entsprechenden Bedingungen (Kriterien).
Wenn die Beschwerdeführerin richtig ausführt, dass aufgrund des Transparenzgebotes und des Diskriminierungsverbotes der Betreiber Rabatte bei gleichartigen Sachverhalten in gleicher Weise (also diskriminierungsfrei) zu gewähren hat, aber unrichtigerweise anführt, dass keine Verpflichtung bestehe, derartige Rabatte im Einzelnen anzuzeigen bzw genehmigen zu lassen, so hält die belangte Behörde dazu fest, dass zur Durchsetzung einer Transparenzverpflichtung gerade eine Genehmigungs- bzw Anzeigeverpflichtung der Rabatte im Einzelnen unbedingt erforderlich ist, da es ansonsten der belangten Behörde unmöglich gemacht wird, eine Überprüfung bzw Kontrolle der Einhaltung der genannten Grundsätze durchzuführen."
3.2. Zur Behauptung der denkunmöglichen Auslegung von §27 Abs3 PostG führt die belangte Behörde unter anderem Folgendes aus:
"Die belangte Behörde weist darauf hin, dass sich die Tatsache, dass die Maßnahmen gemäß §27 Abs1 Z2 bis 6 PostG bescheidmäßig anzuordnen sind, bereits aus den in §27 Abs1 Z2 bis 6 PostG einzeln ausdrücklich genannten Aufsichtsmaßnahmen (Aufträge, Untersagungen, Übertragung) ergibt. Die Bestimmung des §27 Abs3 PostG ermächtigt die belangte Behörde hingegen, bescheidmäßige Anordnungen zur Durchführung der ihr insbesondere auf Grund des PostG zukommenden - als Zuständigkeiten verstandene - Rechte und Pflichten, wie beispielsweise im Bereich der AGB und Entgelte, zu treffen. Die Beschwerdeführerin irrt daher auch in ihrer Annahme, eine isolierte Auslegung des §27 Abs3 PostG widerspreche dem Determinierungsgebot, da die Rechte und Pflichten der Regulierungsbehörde ohnehin in den Bestimmungen des PostG geregelt sind (beispielsweise die Übermittlung der AGB samt der darin festgelegten Entgelte im Universaldienstbereich sowie die Genehmigungsverpflichtung im reservierten Bereich) und damit die Voraussetzungen für bescheidmäßige Anordnungen sowie die Vorgaben zum Inhalt der Anordnungen aus den jeweiligen im angefochtenen Bescheid angeführten Bestimmungen hervorgehen. Die Bestimmung des §27 Abs3 PostG ist demnach immer in Verbindung mit der jeweiligen Bestimmung, die ein Recht oder eine Pflicht der Regulierungsbehörde normiert, zu sehen."
Die Bestimmung des §27 Abs3 PostG sei isoliert von §27 Abs1 PostG zu sehen, was sich auch aus dem Katalog der Verwaltungsstraftatbestände in §29 Abs1 Z15 PostG ergebe, wo ausdrücklich zwischen Aufträgen gemäß §27 Abs1 PostG und Anordnungen gemäß §27 Abs3 PostG unterschieden werde.
Weiters weist die belangte Behörde darauf hin, dass gemäß §25a Abs4 PostG iVm §121 TKG 2003 im vorliegenden Fall im Ergebnis das AVG anzuwenden sei, wenn das PostG nichts Anderes bestimme. Sonderverfahrensrechte, wie beispielsweise bei der von der beschwerdeführenden Partei ins Treffen geführten Bestimmung des §91 TKG 2003, kämen nicht zur Anwendung.
3.3. Zum Vorwurf der mangelnden Bestimmtheit des §27 Abs3 PostG:
"Der Wille des Gesetzgebers war, klar erkennbar, die Regulierungsbehörde in §27 Abs3 PostG neben den taxativ aufgezählten Maßnahmen in §27 Abs1 PostG, dazu zu ermächtigen, zur Durchführung der ihr gemäß §25a Abs5 PostG von Gesetzes wegen zukommenden - als Zuständigkeiten verstandene - Rechte und Pflichten, bei Anhaltspunkten eines Gesetzesverstoßes Maßnahmen zu ergreifen.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die Regulierungsbehörde durch §27 Abs3 PostG ermächtigt würde, bescheidmäßige Anordnungen zur Durchführung der ihr zukommenden Rechte und Pflichten nicht nur nach dem PostG, sondern auch nach anderen, der Beschwerdeführerin nicht ersichtlichen, Rechtsgrundlagen zu treffen, wie sich aus dem Wort 'insbesondere' ergäbe. Die belangte Behörde führt erklärend dazu aus, dass der Regulierungsbehörde beispielsweise auch gemäß §§10 und 11 der Post-Universaldienstverordnung, BGBl. II Nr. 18/1999 idF BGBl. II Nr. 446/2008 - als Zuständigkeiten verstandene - Rechte und Pflichten auferlegt wurden, die in Verbindung mit Aufsichtsmaßnahmen gemäß §27 Abs3 PostG stehen können.
Zum Vorbringen hinsichtlich einer unklaren Regelung der Behördenzuständigkeit weist die belangte Behörde auf die Regelung der Zuständigkeit der Telekom-Control-Kommission, Senat für Post-Regulierung, gemäß §25a Abs5 Z3 PostG hin.
Zum Vorhalt der Beschwerdeführerin des fehlenden Inhaltes der Anordnungen führt die belangte Behörde an, dass der Inhalt der Anordnungen aus den Bestimmungen abzuleiten ist, welche die - als Zuständigkeiten verstandenen - Rechte und Pflichten der Regulierungsbehörde festlegen."
Da der Spielraum für Maßnahmen bzw. Anordnungen durch die klar abgegrenzten Rechte und Pflichten eindeutig beschränkt werde - in gegenständlichem Fall seien dies die Bestimmungen der §§9 Abs4 und 10 Abs1 bis 3 PostG -, liege auch keine unzulässige formalgesetzliche Delegation vor.
Weiters seien die getroffenen Maßnahmen jedenfalls verhältnismäßig, eine Verletzung in der Erwerbsfreiheit liege nicht vor.
3.4. Zur Behauptung der unzulässigen Übertragung der Zuständigkeit zur Setzung von Aufsichtsmaßnahmen an eine weisungsfreie Verwaltungsbehörde, führt die belangte Behörde aus, dass
"durch die erfolgten und die noch anstehenden Veränderungen des Postmarktes und die damit einhergehenden Konsequenzen hinsichtlich der Liberalisierung die Einrichtung der Telekom-Control-Kommission, Senat für Post-Regulierung, aufgrund der gegebenen Eigenart des zugewiesenen Sachbereichs jedenfalls zulässig ist (vgl VfSlg 15.427/1999).
...
Überdies weist die belangte Behörde darauf hin, dass aufgrund der Tatsache, dass ein in hohem Maß vorhandener technischer Sachverstand für die Vollziehung der Aufgaben der Telekom-Control-Kommission, Senat für Post-Regulierung, nicht erforderlich erscheint, dem Senat anstelle des Mitglieds mit einschlägigen technischen Kenntnissen (§118 Abs1 TKG 2003) ein Mitglied mit umfassenden Kenntnissen im Postwesen angehört.
Überdies verweist die belangte Behörde auf Art20 Abs2 Z5 und 8 B-VG, idF der Novelle BGBl. I 2008/2. Demnach können Organe durch Gesetz zur Sicherung des Wettbewerbs und zur Durchführung der Wirtschaftsaufsicht oder soweit dies nach Maßgabe des Rechts der Europäischen Union geboten ist, von der Bindung an Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe freigestellt werden. Die Sicherung des Wettbewerbs im bereits teilweise liberalisierten Postmarkt steht hinsichtlich der, der Telekom-Control-Kommission, Senat für Post-Regulierung, übertragenen Aufgaben im Vordergrund. Weiters hält die belangte Behörde fest, dass die Richtlinie 2008/6/EG, ABl L 52/18 vom 20.02.2008 in Art22 vorsieht, dass jeder Mitgliedstaat eine oder mehrere nationale Regulierungsbehörden für den Postsektor bestimmt. In Art22 Abs2 der Richtlinie wird hinsichtlich der Aufgaben der Regulierungsbehörden neben der Einrichtung von Überwachungs- und Regulierungsverfahren auch die Überwachung der Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften im Postsektor angeführt."
II. Die maßgebliche einfach gesetzliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar:
Das PostG bestimmt im Hinblick auf die allgemeinen Geschäftsbedingungen sowie die Entgelte im Bereich des reservierten Postdienstes und des Universaldienstbereiches:
"§9. (1) Für den reservierten Postdienst hat der Betreiber allgemeine Geschäftsbedingungen zu erlassen. Diese Geschäftsbedingungen bedürfen der Genehmigung durch die Regulierungsbehörde. Sie sind der Behörde mindestens zwei Monate vor der beabsichtigten Veröffentlichung vorzulegen.
(2) Die Genehmigung ist zu verweigern, wenn
1. Nutzer- und Marktbedürfnisse nicht ausreichend gedeckt werden,
2. die Qualität des Dienstleistungsangebotes oder die Angemessenheit der Entgelte nicht ausreichend sichergestellt sind und
3. die Geschäftsbedingungen gegen zwingendes Recht verstoßen.
(3) Die Regulierungsbehörde ist berechtigt, Auskunft über alle Umstände zu verlangen, die für die Genehmigung von Geschäftsbedingungen erforderlich sind. Ihre Organe oder die von ihr Beauftragten sind berechtigt, zu diesem Zweck auch in die Geschäftsaufzeichnungen des Betreibers Einsicht zu nehmen.
(4) Der Universaldienstbetreiber hat in Entsprechung der Vorgaben dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Verordnungen allgemeine Geschäftsbedingungen für den Universaldienst zu erlassen. In diesen sind die angebotenen Dienste zu regeln und die vorgesehenen Entgelte festzulegen. Die allgemeinen Geschäftsbedingungen für den Universaldienst sind der Regulierungsbehörde bei Veröffentlichung zu übermitteln. §9 Abs3 gilt sinngemäß.
(5) Die allgemeinen Geschäftsbedingungen sind vom Betreiber in geeigneter Form zu veröffentlichen. Sie haben auch zu regeln, wann sie in Kraft treten. Die Nutzer nicht ausschließlich begünstigende Änderungen der allgemeinen Geschäftsbedingungen und neu erlassene allgemeine Geschäftsbedingungen treten frühestens zwei Monate nach Veröffentlichung in Kraft."
"§10. (1) Die Entgelte für den reservierten Postdienst sind in den Geschäftsbedingungen zu regeln. Die Entgelte bedürfen der Genehmigung durch die Regulierungsbehörde. Die Genehmigung kann auch in der Form der Festlegung von Tarifentwicklungen (price-cap-Verfahren) erteilt werden; es können auch Sondertarife vorgesehen werden.
(2) Die Entgelte für den reservierten Postdienst und den Universaldienst sind auf alle Nutzer in gleicher Weise anzuwenden. Die Anwendung eines einheitlichen Entgelts für den Universaldienst schließt nicht das Recht des Betreibers des Universaldienstes aus, mit Nutzern individuelle Preisabsprachen zu treffen. Die Kriterien für solche Preisabsprachen sind der Regulierungsbehörde anzuzeigen und in geeigneter Form zu veröffentlichen; sie sind auf alle Nutzer in gleicher Weise anzuwenden und haben dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu entsprechen.
(3) Die Entgelte für den reservierten Postdienst und den Universaldienst sind so zu gestalten, dass sie jedenfalls einheitlich, allgemein erschwinglich und kostenorientiert sind. Durch Verordnung kann der Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie die näheren Bestimmungen über die Gestaltung dieser Entgelte festlegen.
..."
"§10a. (1) Werden der Regulierungsbehörde Tatsachen bekannt, die die Annahme rechtfertigen, dass nicht genehmigungspflichtige Entgelte eines Universaldienstbetreibers nicht den Maßstäben des §10 entsprechen, hat sie eine Überprüfung der Entgelte einzuleiten und dies dem Universaldienstbetreiber mitzuteilen.
(2) Die Regulierungsbehörde ist berechtigt, Auskünfte über alle Umstände die Entgelte betreffend zu verlangen. Ihre Organe oder die von ihr Beauftragten sind zu diesem Zweck auch berechtigt, in die Geschäftsaufzeichnungen des Betreibers Einsicht zu nehmen.
(3) Stellt die Regulierungsbehörde fest, dass die Entgelte nicht den Maßstäben des §10 entsprechen, hat sie den Universaldienstbetreiber aufzufordern, die Entgelte unverzüglich den genannten Maßstäben anzupassen. Diese Aufforderung ist auf der Homepage der Regulierungsbehörde zu veröffentlichen.
(4) Erfolgt eine nach Abs3 geforderte Anpassung nicht, hat die Regulierungsbehörde das beanstandete Verhalten zu untersagen und die Entgelte für unwirksam zu erklären."
Die Regulierungsbehörden sind in §§25 und 25a PostG wie folgt geregelt:
"§25.
...
(2) Regulierungsbehörde im Sinne der Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität und im Sinne dieses Bundesgesetzes ist der Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie, ab 1. Jänner 2008 die Regulierungsbehörde gemäß §25a; bis zu diesem Zeitpunkt kann die RTR-GmbH zur administrativen Unterstützung der Regulierungsbehörde gegen Kostenersatz herangezogen werden."
"§25a. (1) Regulierungsbehörde ist die Telekom-Control-Kommission (§116 TKG 2003) und die Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH.
(2) Für Zwecke der Post-Regulierung wird bei der Telekom-Control-Kommission ein zweiter Senat gebildet, dem anstelle des Mitglieds mit einschlägigen technischen Kenntnissen (§118 Abs1 TKG 2003) ein Mitglied mit Kenntnissen im Postwesen angehört. Die Bestellung dieses Mitglieds und des entsprechenden Ersatzmitglieds hat gemäß den Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes 2003 zu erfolgen und ist auf die Funktionsperiode der Telekom-Control-Kommission abzustimmen.
(3) Die RTR-GmbH hat unter der Leitung des Geschäftsführers für den Fachbereich Telekommunikation als Geschäftsapparat der Telekom-Control-Kommission in Postangelegenheiten zu fungieren und darüber hinaus sämtliche Aufgaben wahrzunehmen, die im Postgesetz und in den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Verordnungen der Regulierungsbehörde übertragen sind, sofern hiefür nicht die Telekom-Control-Kommission zuständig ist. §6 KOG gilt mit der Maßgabe, dass die Aufsicht über die Tätigkeit der RTR-GmbH im Postbereich dem Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie obliegt.
(4) Sofern dieses Bundesgesetz nicht anderes bestimmt, gelten die Verfahrensvorschriften des Telekommunikationsgesetzes 2003, insbesondere §121 Abs5 TKG 2003, auch für Verfahren der RTR-GmbH und der Telekom-Control-Kommission in Postangelegenheiten.
(5) Die Telekom-Control-Kommission ist zuständig für
1. die Genehmigung von Geschäftsbedingungen und Entgelten gemäß §§9 und 10
2. die Überprüfung nicht genehmigungspflichtiger Entgelte gemäß §§4 und 10a
3. das Setzen von Aufsichtsmaßnahmen nach §27 und Maßnahmen gemäß §10a."
Die Aufsichtsmaßnahmen sind in §27 PostG genannt:
"§27. (1) Als Aufsichtsmaßnahmen kommen in Betracht:
1. Erhebungen und Untersuchungen zur Überprüfung des Universaldienstes;
2. bescheidmäßige Aufträge zur Behebung von Leistungsmängeln, die das Erbringen des Universaldienstes insgesamt aber auch in Einzelfällen beeinträchtigen; solche Aufträge können sich insbesondere beziehen auf die flächendeckende Versorgung, auf die Dichte an Abhol- und Zugangspunkten und auf die Abhol- und Zustellfrequenz; sie können auch nur hinsichtlich einzelner Universaldienstleistungen (Produkte) erlassen werden; für die Behebung solcher Mängel ist eine angemessene Frist zu setzen;
3. bescheidmäßige Untersagung geplanter oder bereits getroffener Maßnahmen insgesamt oder im Einzelfall, wenn zu befürchten ist, dass dadurch die Erbringung des Universaldienstes gefährdet ist;
4. bescheidmäßige vorläufige Untersagung geplanter Maßnahmen, wenn rund zur Annahme besteht, dass die Verpflichtungen nach diesem Bundesgesetz oder einer aufgrund dieses Bundesgesetzes erlassenen Verordnung nicht eingehalten werden;
5. bescheidmäßige Übertragung des reservierten Postdienstes an einen anderen Betreiber;
6. bescheidmäßige Untersagung der Erbringung eines Postdienstes, wenn die Verpflichtungen gemäß diesem Bundesgesetz trotz Aufforderung durch die Behörde nicht erfüllt werden; dabei hat die Behörde auf die Angemessenheit der Maßnahme im Hinblick auf deren wirtschaftliche Auswirkung auf den Erbringer des Postdienstes Bedacht zu nehmen.
(2) Der Universaldienstbetreiber und die Erbringer anderer Postdienste sind verpflichtet, der Regulierungsbehörde auf Verlangen die Auskünfte zu erteilen, die für den Vollzug dieses Gesetzes und der einschlägigen internationalen Vorschriften notwendig sind. Die Regulierungsbehörde oder die von ihr Beauftragten sind zu diesem Zweck auch berechtigt, in die Geschäftsaufzeichnungen Einsicht zu nehmen.
(3) Die Regulierungsbehörde kann bescheidmäßig Anordnungen zur Durchführung der ihr insbesondere auf Grund dieses Bundesgesetzes zukommenden Rechte und Pflichten treffen. Die Betroffenen sind verpflichtet, solche Anordnungen zu befolgen."
In §29 PostG findet sich u.a. folgende Verwaltungsstrafbestimmung:
"§29. (1) Eine Verwaltungsübertretung begeht und ist mit einer Geldstrafe bis zu 30.000 Euro zu bestrafen, wer
...
15. Aufträgen gemäß §27 Abs1 nicht innerhalb der gesetzten Frist nachkommt oder Anordnungen gemäß §27 Abs3 nicht befolgt;
..."
(3) Die Behörde kann Verpflichteten, welche die Verpflichtungen nach diesem Bundesgesetz verletzen, darauf hinweisen und ihnen auftragen, den gesetzmäßigen Zustand innerhalb einer von ihr festgelegten angemessenen Frist herzustellen. Dabei hat sie ihn auf die mit einer solchen Aufforderung verbundenen Rechtsfolgen hinzuweisen."
Zu den Tarifierungsgrundsätzen und der Transparenz der Rechnungslegung bestimmt die PostRL wie folgt:
"Artikel 12
Die Mitgliedstaaten unternehmen Schritte, um zu gewährleisten, dass die Tarife für die einzelnen Universaldienstleistungen folgenden Grundsätzen entsprechen:
Die Einrichtung nationaler Regulierungsbehörden regelt
Artikel 22 der PostRL wie folgt:
"Artikel 22
(1) Jeder Mitgliedstaat bestimmt eine oder mehrere nationale Regulierungsbehörden für den Postsektor, die von den Postbetreibern rechtlich getrennt und betrieblich unabhängig sind. Mitgliedstaaten, die weiterhin an Postdiensteanbietern beteiligt sind oder diese kontrollieren, müssen eine wirksame strukturelle Trennung der Regulierungsfunktionen von den Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Eigentum oder der Kontrolle sicherstellen. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission mit, welche nationalen Regulierungsbehörden sie für die sich aus dieser Richtlinie ergebenden Aufgaben benannt haben. Sie veröffentlichen die von den nationalen Regulierungsbehörden wahrzunehmenden Aufgaben in leicht zugänglicher Form, insbesondere wenn diese Aufgaben mehr als einer Stelle übertragen werden. Die Mitgliedstaaten gewährleisten gegebenenfalls die Konsultation und Zusammenarbeit zwischen diesen Behörden und den für die Anwendung des Wettbewerbs- und des Verbraucherschutzrechts zuständigen nationalen Behörden in Fragen von gemeinsamem Interesse.
(2) Aufgabe der nationalen Regulierungsbehörden ist insbesondere die Gewährleistung der Einhaltung der sich aus dieser Richtlinie ergebenden Verpflichtungen, vor allem durch die Einrichtung von Überwachungs- und Regulierungsverfahren zur Sicherstellung der Erbringung des Universaldienstes. Sie können auch beauftragt werden, die Einhaltung der Wettbewerbsvorschriften im Postsektor zu überwachen. Die nationalen Regulierungsbehörden arbeiten innerhalb der geeigneten Stellen eng zusammen und leisten sich Amtshilfe, um die Anwendung dieser Richtlinie zu erleichtern.
(3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass es auf nationaler Ebene wirksame Verfahren gibt, nach denen jeder Nutzer oder Postdiensteanbieter, der von einer Entscheidung einer nationalen Regulierungsbehörde betroffen ist, bei einer von den beteiligten Parteien unabhängigen Beschwerdestelle Rechtsbehelf gegen diese Entscheidung einlegen kann. Bis zum Abschluss eines Beschwerdeverfahrens bleibt die Entscheidung der nationalen Regulierungsbehörde in Kraft, sofern nicht die Beschwerdeinstanz anders entscheidet."
III. Der Verfassungsgerichtshof hat zur - zulässigen - Beschwerde erwogen:
1. Zu den verfassungsrechtlichen Bedenken gegen §25a Abs5 PostG:
Die beschwerdeführende Partei regte an, ein Gesetzesprüfungsverfahren hinsichtlich des §25a Abs5 PostG, zumindest aber der Wortfolge "Aufsichtsmaßnahmen nach §27 und" in Z3 leg.cit. einzuleiten und diese Bestimmung als verfassungswidrig aufzuheben. Sie widerspreche dem Determinierungsgebot und dem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter.
Gemäß Art18 Abs1 B-VG darf die gesamte staatliche Verwaltung nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden. Bereits im Gesetz müssen also die wesentlichen Voraussetzungen und Inhalte des behördlichen Handelns umschrieben sein, und zwar so, dass die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechtes in der Lage sind, die Übereinstimmung der Verwaltungsakte mit dem Gesetz zu überprüfen (VfSlg. 14.936/1997 und die dort genannte Vorjudikatur).
Was speziell die Behördenzuständigkeit betrifft, so ist diese gemäß Art83 Abs2 B-VG, der auch den Gesetzgeber bindet, präzise zu regeln (VfSlg. 10.311/1984 ua.).
Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall Folgendes:
1.1. Die TCK ist als weisungsfreie Kollegialbehörde eingerichtet. Die beschwerdeführende Gesellschaft äußert das Bedenken, dass die Setzung von Aufsichtsmaßnahmen im Bereich der Postregulierung keiner derartigen Behörde übertragen werden dürfe, weil hiezu die Voraussetzungen, die sich aus der bisherigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ergeben, fehlen würden. Sie beruft sich hiebei auf Erkenntnisse, die sich auf die Verfassungsrechtslage vor Erlassung der B-VG-Novelle 2008, Artikel I der Änderung des Bundes-Verfassungsgesetzes und Erlassung eines Ersten Bundesverfassungsrechtsbereinigungsgesetzes, BGBl. I 2/2008, bezogen. Die beschwerdeführende Partei vertritt in diesem Zusammenhang die Ansicht, dass der Verfassungsgesetzgeber mit der Novellierung des Art20 B-VG lediglich für das Erfordernis der Weisungsfreistellung von Behörden eine verfassungsgesetzliche Neureglung getroffen hat, nicht jedoch die vom Verfassungsgerichtshof aufgezeigten Grenzen des Weisungszusammenhangs erweitern wollte. Art151 Abs38 B-VG sehe zwar eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2009 vor. Solange jedoch das Aufsichtsrecht nicht den Anforderungen des Art20 B-VG entspreche, seien die vom Verfassungsgerichtshof gezogenen Grenzen der Weisungsfreiheit weiter beachtlich. Die einfach gesetzliche Weisungsfreistellung der TCK könne daher auch nicht auf die neu geschaffenen Tatbestände des Art20 Abs2 B-VG gestützt werden.
Dem ist Folgendes zu entgegnen:
1.2. Mit der B-VG-Novelle BGBl. I 2/2008 hat der Verfassungsgesetzgeber eine neue verfassungsrechtliche Grundlage für die Schaffung weisungsfreier Organe durch einfaches Gesetz geschaffen. Diese Bestimmung lautet:
"(2) Durch Gesetz können Organe
1. zur sachverständigen Prüfung,
2. zur Kontrolle der Wahrung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sowie zur Kontrolle in Angelegenheiten des öffentlichen Auftragswesens,
3. zur Entscheidung in oberster Instanz, wenn sie kollegial eingerichtet sind, ihnen wenigstens ein Richter angehört und ihre Bescheide nicht der Aufhebung oder Abänderung im Verwaltungsweg unterliegen,
4. mit Schieds-, Vermittlungs- und Interessenvertretungsaufgaben,
5. zur Sicherung des Wettbewerbs und zur Durchführung der Wirtschaftsaufsicht,
6. zur Durchführung einzelner Angelegenheiten des Dienst- und Disziplinarrechts,
7. zur Durchführung und Leitung von Wahlen, oder,
8. soweit dies nach Maßgabe des Rechts der Europäischen Union geboten ist, von der Bindung an Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe freigestellt werden. Durch Landesverfassungsgesetz können weitere Kategorien weisungsfreier Organe geschaffen werden. Durch Gesetz ist ein der Aufgabe des weisungsfreien Organs angemessenes Aufsichtsrecht der obersten Organe vorzusehen, zumindest das Recht, sich über alle Gegenstände der Geschäftsführung der weisungsfreien Organe zu unterrichten, und - soweit es sich nicht um Organe gemäß den Z2, 3 und 8 handelt - das Recht, weisungsfreie Organe aus wichtigem Grund abzuberufen."
Nach Art151 Abs38 B-VG idF des BGBl. I 2/2008 trat die Änderung des Art20 Abs2 B-VG mit 1. Jänner 2008 in Kraft. Die zur Anpassung an Art20 Abs2 B-VG, letzter Satz erforderlichen Bundes- und Landesgesetze sind spätestens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2009 zu erlassen.
1.3. Mit der Änderung des Art20 Abs1 und 2 B-VG hat der Verfassungsgesetzgeber den einfachen Gesetzgeber ermächtigt, bestimmte Kategorien von Behörden durch einfaches Gesetz weisungsfrei zu stellen. Diese Weisungsfreistellung sollte aber nicht schrankenlos zugelassen werden (vgl. RV 314 BlgNR 23. GP, Z9). Daher ist für alle Kategorien von Behörden bestimmt, dass ein angemessenes Aufsichtsrecht durch oberste Organe vorzusehen ist. Dieses muss zumindest das Recht umfassen, sich über alle Gegenstände der Geschäftsführung der weisungsfreien Organe zu unterrichten. Damit soll dem jeweiligen obersten Organ vor allem die Möglichkeit gegeben werden, sich über die Tätigkeit derartiger weisungsfreier Verwaltungsorgane zu informieren und insbesondere diesbezügliche parlamentarische Anfragen beantworten zu können. Richtet der Gesetzgeber Organe nach den Z1 und 4 bis 7 des Art20 Abs2 B-VG ein, so hat er weiters vorzusehen, dass solche Organe (Organwalter) aus wichtigem Grund abberufen werden können.
In Art20 Abs2 Z3 B-VG übernimmt die novellierte Fassung inhaltlich den Text der früheren Fassung des Art20 Abs2 B-VG. Daraus folgt, dass der Verfassungsgesetzgeber für die nach der früheren Fassung des Art20 Abs2 B-VG errichteten weisungsfreien Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag eine neue verfassungsrechtliche Grundlage schaffen wollte, die als zusätzliches Erfordernis die Einrichtung eines Aufsichtsrechts zumindest in der Weise vorsieht, dass nunmehr dem obersten Organ das Recht eingeräumt ist, sich über alle Gegenstände der Geschäftsführung zu informieren. Nichts deutet darauf hin, dass der Verfassungsgesetzgeber mit der Neufassung der bisherigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zur Zulässigkeit von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag entgegentreten wollte. Allerdings hat der Verfassungsgesetzgeber die Ermächtigung an den einfachen Gesetzgeber, weisungsfreie Behörden jenseits der Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag einzurichten, erweitert. So ist nunmehr der einfache Gesetzgeber auch ermächtigt, unter anderem weisungsfreie Behörden "zur Sicherung des Wettbewerbs und zur Durchführung der Wirtschaftsaufsicht" (Art20 Abs2 Z5 B-VG) vorzusehen. Hiebei hat er die Möglichkeit, für solche Behörden auch die Form einer Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag nach Ziffer 3 leg.cit. zu wählen, womit jedoch ein Abberufungsrecht ausgeschlossen ist.
Der Verfassungsgesetzgeber hat anlässlich der Novellierung des Art20 Abs2 B-VG von einer Novellierung des Art133 Z4 B-VG abgesehen. Daraus folgt, dass der einfache Gesetzgeber weiterhin die Beschwerdemöglichkeit an den Verwaltungsgerichtshof vorsehen kann. Räumt er aber keine solche Möglichkeit ein, so sind Bescheide einer nach Art20 Abs2 Z3 B-VG eingerichteten Behörde beim Verwaltungsgerichtshof nicht bekämpfbar. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ist der Ausschluss der Anrufung des Verwaltungsgerichtshofs allerdings nur zulässig, wenn eine Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag zur Rechtskontrolle und nicht auch gleichzeitig zur Verwaltungsführung eingerichtet ist. Richtet der Gesetzgeber in erster und oberster Instanz eine Behörde ein, die auch unter eine andere als die Z3 des Art20 Abs2 B-VG fällt, so muss er den Rechtszug zum Verwaltungsgerichtshof eröffnen, wenn diese Behörde (auch) zur Verwaltungsführung berufen ist.
1.4. Die TCK nimmt Aufgaben zur Sicherung des Wettbewerbs und zur Durchführung der Wirtschaftsaufsicht iSd Art20 Abs2 Z5 B-VG wahr und ist als Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag eingerichtet. Die beschwerdeführende Gesellschaft bringt vor, dass für die TCK kein "angemessenes Aufsichtsrecht der obersten Organe" vorgesehen sei, sodass die genannte Verfassungsbestimmung keine Grundlage für die Einrichtung der TCK bildet, solange kein "angemessenes Aufsichtsrecht" vorgesehen wird.
Dem ist zu entgegnen, dass der Verfassungsgesetzgeber in Art151 Abs38 B-VG idF des BGBl. I 2/2008 eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2009 für eine Anpassung an die neue Verfassungsrechtslage vorgesehen hat, sodass schon aus diesem Grund die Einrichtung der TCK zum Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheids den verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprach und jedenfalls bis zum 31. Dezember 2009 weiterhin entspricht.
1.5. Die TCK ist nun nach §25a Abs5 Z3 PostG unter anderem zuständig für das "Setzen von Aufsichtsmaßnahmen nach §27". Die beschwerdeführende Partei sieht das Determinierungsgebot dadurch verletzt, dass diese Bestimmung, auf die §25a Abs5 Z3 PostG verweist, zu unbestimmt sei. §27 Abs3 PostG, auf den sich der Bescheid stützt, könne zwar verfassungskonform ausgelegt werden, indem man ihn nur auf jene Aufsichtsmaßnahmen bezieht, die in §27 Abs1 PostG genannt sind. Die belangte Behörde habe diese Bestimmung aber als gesonderte Grundlage für die Erlassung eines Bescheides gewertet. Ohne Beschränkung des Absatzes 3 auf die in Abs1 genannten Maßnahmen würde er aber die belangte Behörde zu nicht näher definierten Maßnahmen ermächtigen.
Diese Bedenken treffen nicht zu, da eine verfassungskonforme Auslegung des §27 Abs3 PostG, jedoch in anderer Weise als von der beschwerdeführenden Partei dargelegt, möglich ist:
1.5.1. Schon seinem Wortlaut nach bezieht sich §27 Abs3 PostG nicht (bloß) auf die in §27 Abs1 PostG genannten Aufsichtsmaßnahmen, sondern er enthält eine darüber hinausgehende Befugnis zur Erlassung von Bescheiden. Die Ziffern 2 bis 6 des §27 Abs1 leg.cit. ordnen bereits an, dass die dort genannten Aufsichtsmaßnahmen jeweils bescheidmäßig zu erfolgen haben. Damit erwiese sich der Abs3 des §27 PostG bei der von der beschwerdeführenden Gesellschaft vorgeschlagenen restriktiven Auslegung, jedenfalls in Bezug auf die Ziffern 2 bis 6 des §27 Abs1 leg.cit., als inhaltsleer. Auch eine systematische Auslegung führt zum selben Ergebnis, unterscheidet doch auch die Verwaltungsstrafbestimmung des §29 Abs1 Z15 PostG ausdrücklich zwischen den gemäß §27 Abs1 PostG getroffenen Anordnungen und jenen nach Abs3 leg.cit. Die Gesetzesmaterialien geben über die Auslegung des §27 Abs3 PostG keinen Aufschluss, stehen der hier vertretenen Auslegung damit aber auch nicht entgegen.
1.5.2. Wenngleich §27 Abs3 PostG daher über §27 Abs1 PostG hinaus die Regulierungsbehörde zum Setzen bescheidmäßiger Aufsichtsmaßnahmen ermächtigt, wird ihr damit kein unbegrenztes Ermessen bei der Handhabung von Anordnungen eingeräumt:
Art 18 iVm Art83 Abs2 B-VG verpflichtet den Gesetzgeber, die Behördenzuständigkeit präzise zu regeln. Gerade hier ist ein besonders strenger Maßstab anzulegen. Der Gesetzgeber missachtet dieses Gebot auch dann, wenn er sich unklar und undeutlich ausdrückt, weil damit eine Lage herbeigeführt wird, die einer unbestimmten Kompetenzabgrenzung gleichkommt. Die erwähnte Pflicht trifft den Gesetzgeber schon aus Gründen des Rechtsschutzes auch bei Festlegung der Gliederung des Instanzenzuges und der zuständigen Rechtsmittelbehörden (VfSlg. 9937/1984).
§27 Abs3 PostG weist der Aufsichtsbehörde keine neuen, nicht näher determinierten Kompetenzen zu, sondern ermöglicht der Regulierungsbehörde lediglich, die ihr bereits auf Grund von anderen Gesetzesstellen (wie §§9 Abs4, 10 und 10a PostG sowie §§10, 11 Post-Universaldienstverordnung, BGBl. II 100/2002 idF BGBl. II 446/2008) zukommenden Befugnisse bescheidmäßig durchzusetzen. §27 Abs3 PostG kann somit nicht isoliert als Grundlage einer Bescheiderlassung beliebigen Inhalts herangezogen werden, sondern ist nur Grundlage für die Erlassung eines Bescheids, wenn sich aus anderen Bestimmungen Pflichten des Bescheidadressaten ergeben.
Die Bestimmung, deren Prüfung die beschwerdeführende Partei anregt, ist daher vor dem Hintergrund der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ausreichend bestimmt iSd Art18 Abs1 B-VG.
2. Zur behaupteten Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und Gleichheit vor dem Gesetz, die die beschwerdeführende Partei damit begründet, dass die belangte Behörde Bestimmungen des PostG denkunmöglich angewendet habe, genügt es auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Februar 2009, 2009/03/0016-3, zu verwiesen.
Zur Beurteilung der Frage, ob die von der belangten Behörde angewendeten innerstaatlichen einfachgesetzlichen Normen dem Gemeinschaftsrecht entsprechen, sind spezifisch verfassungsrechtliche Überlegungen nicht anzustellen (VfSlg. 14.886/1997 ua.).
IV. Die behauptete Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte hat sohin nicht stattgefunden.
Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass die beschwerdeführende Gesellschaft in von ihr nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde. Angesichts der Unbedenklichkeit der angewendeten Rechtsgrundlagen ist es auch ausgeschlossen, dass sie in ihren Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm verletzt wurde.
Die Beschwerde war daher abzuweisen.
V. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG
ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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