Die Anträge werden abgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschlüssen vom
23. Jänner 2008, A2008/0001, und vom 29. Februar 2008, A2008/0003, aus Anlass bei ihm anhängiger Beschwerden gemäß Art140 Abs1 B-VG jeweils den Antrag gestellt,
"I./ ...
1./ im §8 Abs1 des Oberösterreichischen Landeslehrer-Diensthoheitsgesetzes, LGBl. Nr. 18/1986 in der Fassung des Landesgesetzes LGBl. Nr. 101/2005, die Wortfolge ', der endgültig entscheidet' und
2./ im §8 Abs2 des Oberösterreichischen Landeslehrer-Diensthoheitsgesetzes, LGBl. Nr. 18/1986 in der Fassung des Landesgesetzes LGBl. Nr. 101/2005, die Wortfolge 'in erster Instanz'
als verfassungswidrig aufzuheben"
sowie gemäß Art140 Abs1 B-VG jeweils hilfsweise den Antrag gestellt,
"II./ ... nur die unter I.1./ genannte Wortfolge aufzuheben."
2.1.1. Die Bestimmungen des mit "Ausübung der Diensthoheit" überschriebenen 1. Hauptstückes des Gesetzes vom 4. März 1986 betreffend die Zuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit über die Landeslehrer für öffentliche Pflichtschulen
(O.ö. Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz 1986 - O.ö. LDHG 1986), LGBl. 18 in der hier maßgeblichen Fassung LGBl. 149/2006 - die die angefochtenen Wortfolgen enthaltenden Bestimmungen in der Fassung LGBl. 101/2005 -, lauten - auszugsweise - wie folgt (die angefochtenen Wortfolgen sind hervorgehoben):
"§1
Allgemeines
(1) Die Ausübung der Diensthoheit des Landes über die in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land stehenden Lehrer für Volks-, Haupt-, Sonderschulen und Polytechnische Schulen sowie für Berufsschulen und hinsichtlich der Personen, die einen Anspruch auf einen Ruhe-(Versorgungs )Bezug aus einem solchen Dienstverhältnis eines Landeslehrers haben, obliegt den in den folgenden Bestimmungen genannten Dienstbehörden.
(2) ...
(3) Unter Landeslehrern werden im folgenden nur die im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Oberösterreich stehenden Pflichtschullehrer verstanden.
§2
Landesregierung
(1) Der Landesregierung obliegt unbeschadet der ihr als oberstem Vollzugsorgan des Landes zustehenden Befugnisse:
a) die Festsetzung des Dienstpostenplanes ...
b) der Aufschub des Übertrittes eines Landeslehrers in den Ruhestand ...
c) die Bewilligung des Diensttausches zwischen Inhabern schulfester Stellen ...
d) die Erklärung und Aufhebung der Schulfestigkeit ...
e) die Einrechnung der Beschäftigung von Berufsschullehrern als Erzieher an Schülerheimen oder als Leiter von Schülerheimen in die Lehrverpflichtung durch Verordnung ...
f) die Ausübung des Gnadenrechtes ...
g) die Erlassung von Durchführungsverordnungen zu den §§111 und 112 LDG 1984.
(2) Die Schulbehörden des Bundes (§§3 bis 6) haben bei den im Abs1 angeführten Aufgaben in nachstehender Weise mitzuwirken:
a) vor der Festsetzung des Dienstpostenplanes ist dem Landesschulrat Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben;
b) vor der Erklärung und Aufhebung der Schulfestigkeit hinsichtlich der Lehrerstellen an Volks-, Haupt- und Sonderschulen sowie an Polytechnischen Schulen ist vom Bezirksschulrat (Kollegium) ein Vorschlag einzuholen; dem Landesschulrat ist Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Hinsichtlich der Lehrerstellen an Berufsschulen ist vom Landesschulrat (Kollegium) ein Vorschlag einzuholen;
c) vor der Bewilligung des Diensttausches zwischen Inhabern schulfester Stellen ist der Bezirksschulrat (Kollegium) und der Landesschulrat (Kollegium) hinsichtlich der Leiter- und Lehrerstellen an Volks-, Haupt- und Sonderschulen sowie an Polytechnischen Schulen zu hören; hinsichtlich der Leiter- und Lehrerstellen an Berufsschulen ist der Landesschulrat (Kollegium) zu hören;
d) vor der Ausübung des Gnadenrechtes hinsichtlich der Landeslehrer für Volks-, Haupt- und Sonderschulen sowie für Polytechnische Schulen ist dem Bezirksschulrat und dem Landesschulrat Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben; vor der Ausübung des Gnadenrechtes hinsichtlich der Landeslehrer für Berufsschulen ist dem Landesschulrat Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
§3
Kollegium des Landesschulrates
Dem Landesschulrat (Kollegium) obliegt:
...
b) die Versetzung von Inhabern schulfester Stellen gemäß §25
Z. 2 bis 4 LDG 1984;
...
§5
Bezirksschulrat
(1) Dem Bezirksschulrat obliegt hinsichtlich der Landeslehrer für Volks-, Haupt- und Sonderschulen sowie für Polytechnische Schulen:
...
c) die Versetzung von Landeslehrern innerhalb des politischen Bezirkes gemäß §19 Abs2 LDG 1984;
(2) ...
(3) ...
§6
Landesschulrat
(1) Dem Landesschulrat obliegt die Durchführung aller jener dienstrechtlichen Maßnahmen, welche nicht nach den Bestimmungen dieses Gesetzes von anderen Behörden zu treffen sind.
(2) ...
(3) Bei Versetzung eines Landeslehrers von einem politischen Bezirk in einen anderen (§19 Abs2 LDG 1984) mit Wirkung vom Beginn des Unterrichtsjahres oder des zweiten Semesters sind die betreffenden Bezirksschulräte zu hören. Bei Versetzung eines Landeslehrers von einem politischen Bezirk in einen anderen (§19 Abs2 LDG 1984) in den übrigen Fällen sowie bei Betrauung eines in einem politischen Bezirk zugewiesenen Landeslehrers mit der Leitung einer Schule in einem anderen politischen Bezirk (§27 Abs2 LDG 1984) ist das Einvernehmen mit den betreffenden Bezirksschulräten herzustellen.
(4) ...
(5) ...
...
§8
Instanzenzug
(1) Gegen Bescheide des Bezirksschulrats (des Schulleiters im Fall einer Übertragung gemäß §7 Abs1) kann Berufung an den Landesschulrat erhoben werden, der endgültig entscheidet.
(2) Über Berufungen gegen Bescheide des Landesschulrats (des Schulleiters im Fall einer Übertragung gemäß §7 Abs1) in erster Instanz entscheidet die Landesregierung. Gegen Bescheide des Landesschulrats nach Artikel I Abs9 der Anlage des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes, BGBl. Nr. 302/1984, zuletzt geändert durch das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 23/2005, kann Berufung an den unabhängigen Verwaltungssenat erhoben werden.
(3) In Angelegenheiten dieses Gesetzes ist gegenüber dem Bezirksschulrat der Landesschulrat und gegenüber diesem die Landesregierung die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde."
2.1.2. §8 Abs1 und §8 Abs2 O.ö. LDHG 1986 gehen auf die Novelle LGBl. 101/2005 zum O.ö. LDHG 1986 zurück. Zur damit vorgesehenen Gesetzesänderung wird in den Erläuterungen zur zu Grunde liegenden Vorlage der oberösterreichischen Landesregierung RV 557 BlgLT 26. GP, 1, und im Ausschussbericht des oberösterreichischen Landtages AB 593 BlgLT 26. GP, 1, u.a. Folgendes ausgeführt:
"Verkürzung des dreigliedrigen Instanzenzuges:
Nach derzeitiger Rechtslage ist gegen Bescheide des Bezirksschulrates eine Berufung an den Landesschulrat und gegen dessen Entscheidung eine weitere Berufung an die Oö. Landesregierung zulässig (§8 Abs1 und 2 Oö. LDHG 1986).
Auf Grund der Generalklausel des §6 Abs1 Oö. LDHG 1986 obliegt grundsätzlich dem Landesschulrat die Durchführung von dienstrechtlichen Maßnahmen und ist gegen dessen Bescheide eine Berufung an die Landesregierung zulässig. Sofern jedoch in Dienstrechtsangelegenheiten für Landeslehrer an allgemein bildenden Pflichtschulen auch der Bezirksschulrat bescheidmäßig zu entscheiden hat (in der Praxis lediglich bei Versetzungen von Landeslehrern innerhalb des politischen Bezirkes nach §5 Abs1 litc Oö. LDHG 1986) soll künftig aus Gründen der Verwaltungsökonomie und der Verfahrensbeschleunigung der Instanzenzug beim Landesschulrat enden und damit der dreigliedrige Instanzenzug auf einen ebenfalls nur zweigliedrigen Instanzenzug reduziert werden. Ungeachtet dessen bleibt jedoch auch in diesen Fällen die Oö. Landesregierung sachlich in Betracht kommende Oberbehörde (§8 Abs3 Oö. LDHG 1986). Damit wird zugleich eine verfahrensrechtliche Gleichstellung mit jenen Versetzungsfällen bewirkt, bei denen in erster Instanz der Landesschulrat entscheidet (z.B. Berufsschullehrer oder Lehrer an APS außerhalb ihres Bezirkes) und ebenfalls nur eine Zweigliedrigkeit des Instanzenzuges (Oö. Landesregierung als Berufungsbehörde) vorgesehen ist."
2.1.3. Die bis zum Inkrafttreten des §8 O.ö. LDHG 1986 in der Fassung LGBl. 101/2005 geltende Fassung (LGBl. 85/2001) dieser Bestimmung lautete:
"§8
Instanzenzug
(1) Über Berufungen gegen Bescheide des Bezirksschulrates (des Schulleiters im Falle einer Übertragung gemäß §7 Abs1) entscheidet der Landesschulrat.
(2) Über Berufungen gegen Bescheide des Landesschulrates (des Schulleiters im Falle einer Übertragung gemäß §7 Abs1) entscheidet die Landesregierung.
(3) In Angelegenheiten dieses Gesetzes ist gegenüber dem Bezirksschulrat der Landesschulrat und gegenüber diesem die Landesregierung die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde."
2.2.1. Die Art14, 21, 81a und 81b B-VG lauten - auszugsweise - wie folgt:
"Artikel 14. (1) ...
(2) Bundessache ist die Gesetzgebung, Landessache die
Vollziehung in den Angelegenheiten des Dienstrechtes ... der Lehrer
für öffentliche Pflichtschulen, soweit im Abs4 lita nicht anderes bestimmt ist. ...
(3) ...
(4) Landessache ist die Gesetzgebung und die Vollziehung in folgenden Angelegenheiten:
a) Behördenzuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit über die Lehrer für öffentliche Pflichtschulen auf Grund der gemäß Abs2 ergehenden Gesetze; in den Landesgesetzen ist hiebei zu bestimmen, dass die Schulbehörden des Bundes in den Ländern und politischen Bezirken bei Ernennungen, sonstigen Besetzungen von Dienstposten und bei Auszeichnungen sowie im Qualifikations- und Disziplinarverfahren mitzuwirken haben. Die Mitwirkung hat bei Ernennungen, sonstigen Besetzungen von Dienstposten und bei Auszeichnungen jedenfalls ein Vorschlagsrecht der Schulbehörde erster Instanz des Bundes zu umfassen;
b) ...
(5) ...
(5a) ...
(6) ...
(6a) ...
(7) ...
(7a) ...
(8) ...
(9) Auf dem Gebiet des Dienstrechtes der Lehrer ... gelten
für die Verteilung der Zuständigkeiten zur Gesetzgebung und Vollziehung hinsichtlich der Dienstverhältnisse zum Bund, zu den Ländern, zu den Gemeinden und zu den Gemeindeverbänden, soweit in den vorhergehenden Absätzen nicht anderes bestimmt ist, die diesbezüglichen allgemeinen Regelungen der Art10 und 21. ...
(10) ..."
"Artikel 21. (1) Den Ländern obliegt die Gesetzgebung und
Vollziehung in den Angelegenheiten des Dienstrechtes einschließlich
des Dienstvertragsrechtes ... der Bediensteten der Länder, der
Gemeinden und der Gemeindeverbände, soweit für alle diese
Angelegenheiten ... in Art14 Abs2 ... nicht anderes bestimmt ist.
Über Streitigkeiten aus vertraglichen Dienstverhältnissen entscheiden die Gerichte.
(2) ...
(3) Soweit in diesem Gesetz nicht anderes bestimmt ist, wird die Diensthoheit gegenüber den Bediensteten des Bundes von den obersten Organen des Bundes ausgeübt. Die Diensthoheit gegenüber den Bediensteten der Länder wird von den obersten Organen der Länder ausgeübt; soweit dieses Gesetz entsprechende Ausnahmen hinsichtlich der Bediensteten des Bundes vorsieht, kann durch Landesverfassungsgesetz bestimmt werden, dass die Diensthoheit gegenüber den Bediensteten des Landes von gleichartigen Organen ausgeübt wird.
(4) ...
(5) ...
(6) ..."
"... Schulbehörden des Bundes
Artikel 81a. (1) Die Verwaltung des Bundes auf dem Gebiet
des Schulwesens ... ist vom zuständigen Bundesminister und - soweit
es sich nicht um das Hochschul- und Kunstakademiewesen sowie um das
land- und forstwirtschaftliche Schulwesen ... handelt - von den dem
zuständigen Bundesminister unterstehenden Schulbehörden des Bundes zu besorgen. ...
(2) Für den Bereich jedes Landes ist eine als Landesschulrat und für den Bereich jedes politischen Bezirkes eine als Bezirksschulrat zu bezeichnende Schulbehörde einzurichten. Im Land Wien hat der Landesschulrat auch die Aufgaben des Bezirksschulrates zu besorgen und die Bezeichnung Stadtschulrat für Wien zu führen. Der sachliche Wirkungsbereich der Landes- und Bezirksschulräte ist durch Bundesgesetz zu regeln.
(3) Für die durch Gesetz zu regelnde Einrichtung der Schulbehörden des Bundes gelten folgende Richtlinien:
a) Im Rahmen der Schulbehörden des Bundes sind Kollegien einzurichten. ...
b) Präsident des Landesschulrates ist der Landeshauptmann, Vorsitzender des Bezirksschulrates der Leiter der Bezirksverwaltungsbehörde. Wird die Bestellung eines Amtsführenden Präsidenten des Landesschulrates gesetzlich vorgesehen, so tritt dieser in allen Angelegenheiten, die sich der Präsident nicht selbst vorbehält, an dessen Stelle. ...
c) Die Aufgabenbereiche der Kollegien und der Präsidenten (Vorsitzenden) der Landes- und Bezirksschulräte sind durch Gesetz zu bestimmen. Zur Erlassung von Verordnungen und allgemeinen Weisungen, zur Bestellung von Funktionären und zur Erstattung von Ernennungsvorschlägen sowie zur Erstattung von Gutachten zu Gesetz- und Verordnungsentwürfen sind die Kollegien zu berufen.
...
(4) In den Angelegenheiten, die in den Wirkungsbereich der Kollegien fallen, können Weisungen (Art20 Abs1) nicht erteilt werden. Dies gilt nicht für Weisungen, mit denen wegen Gesetzwidrigkeit die Durchführung des Beschlusses eines Kollegiums untersagt oder die Aufhebung einer vom Kollegium erlassenen Verordnung angeordnet wird. Solche Weisungen sind zu begründen. Die Schulbehörde, an die die Weisung gerichtet ist, kann dagegen auf Grund eines Beschlusses des Kollegiums nach Maßgabe der Art129 und 130 unmittelbar Beschwerde beim Verwaltungsgerichtshof erheben.
(5) ...
Artikel 81b. (1) Die Landesschulräte haben Dreiervorschläge zu erstatten
a) für die Besetzung der Dienstposten des Bundes für Schulleiter, sonstige Lehrer und Erzieher an den den Landesschulräten unterstehenden Schulen und Schülerheimen,
b) für die Besetzung der Dienstposten des Bundes für die bei den Landes- und Bezirksschulräten tätigen Schulaufsichtsbeamten sowie für die Betrauung von Lehrern mit Schulaufsichtsfunktionen,
c) für die Bestellung der Vorsitzenden und der Mitglieder der Prüfungskommissionen für das Lehramt an Hauptschulen und an Sonderschulen.
(2) Die Vorschläge nach Abs1 sind an den gemäß Art66 Abs1 oder Art67 Abs1 oder auf Grund sonstiger Bestimmungen zuständigen Bundesminister zu erstatten. Die Auswahl unter den vorgeschlagenen Personen obliegt dem Bundesminister.
(3) Bei jedem Landesschulrat sind Qualifikations- und Disziplinarkommissionen erster Instanz für Schulleiter und sonstige Lehrer sowie für Erzieher einzurichten, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund stehen und an einer dem Landesschulrat unterstehenden Schule (Schülerheim) verwendet werden. Das Nähere ist durch Bundesgesetz zu regeln."
2.2.2. Nach den Gesetzesmaterialien zu Art14 Abs4 lita B-VG (EB zur RV der Schulverfassungsnovelle 1962 BGBl. 215, 730 BlgNR 9. GP, 8) wird
"[d]ie Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenz der Länder hinsichtlich der Behördenzuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit
über die Lehrer für öffentliche Pflichtschulen ... dadurch
eingeschränkt, daß verbindlich vorgesehen wird, daß die Schulbehörden des Bundes auf Landes- und Bezirksebene bei bestimmten wesentlichen dienstrechtlichen Entscheidungen mitzuwirken haben. Hinsichtlich der Ernennungen, sonstigen Besetzungen von Dienstposten (wie zum Beispiel der Verleihung schulfester Stellen) und bei Auszeichnungen hat die
Mitwirkung ... jedenfalls in einem Vorschlagsrecht der Schulbehörde
erster Instanz des Bundes zu bestehen. Unter Schulbehörde erster Instanz ist hinsichtlich der Volksschullehrer, Hauptschullehrer und Sonderschullehrer sowie der Lehrer an polytechnischen Lehrgängen der Bezirksschulrat, hinsichtlich der Berufsschulen der Landesschulrat zu verstehen."
3.1. Zum Sachverhalt der beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Beschwerden, die den Anlass für die vorliegenden Anträge gaben, wird in diesen Anträgen im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
3.1.1. Dem beim Verfassungsgerichtshof zu G21/08 protokollierten Antrag des Verwaltungsgerichtshofes (A2008/0001) liege die Beschwerde eines in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Oberösterreich stehenden Hauptschuloberlehrers gegen einen Bescheid des Landesschulrates für Oberösterreich zu Grunde, mit dem die Berufung des Beschwerdeführers gegen einen Bescheid des Bezirksschulrates Ried im Innkreis, in dem die amtswegige Versetzung des Beschwerdeführers von der Hauptschule Ried 1 an die Hauptschule St. Martin im Innkreis verfügt worden sei, abgewiesen worden sei.
3.1.2. Dem beim Verfassungsgerichtshof zu G33/08 protokollierten Antrag des Verwaltungsgerichtshofes (A2008/0003) liege die Beschwerde einer in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Land Oberösterreich stehenden Hauptschuloberlehrerin gegen einen Bescheid des Landesschulrates für Oberösterreich zu Grunde, mit dem die Berufung der Beschwerdeführerin gegen einen Bescheid des Bezirksschulrates Kirchdorf, in dem die amtswegige Versetzung der Beschwerdeführerin von der Hauptschule Windischgarsten an die Hauptschule Pettenbach verfügt worden sei, abgewiesen worden sei.
3.2. Im Übrigen führt der Verwaltungsgerichtshof in den vorliegenden Anträgen - gleichlautend - im Wesentlichen Folgendes aus:
"Der Verwaltungsgerichtshof hegt gegen die unter I./1./ bzw. II./ angefochtene Bestimmung [Anm.: Wortfolge ', der endgültig entscheidet' in §8 Abs1 O.ö. LDHG 1986], welche von ihm im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeitsvoraussetzung für die Erhebung einer Verwaltungsgerichtshofbeschwerde, wonach der Instanzenzug erschöpft sein muss, anzuwenden ist, folgende Bedenken:
Gemäß Art21 Abs3 zweiter Satz B-VG wird die Diensthoheit gegenüber den Bediensteten des Landes von den obersten Organen des Landes ausgeübt. Zur Bedeutung dieser Vorschrift vertrat der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom 27. Juni 1997, G226/96, VfSlg. Nr. 14.896, zum einen die Auffassung, dass zu der gemäß Art21 Abs3 in Verbindung mit Art19 Abs1 B-VG zukommenden Diensthoheit über die Bediensteten alle Rechtsakte, die sich auf die Begründung oder nähere Gestaltung des Dienstverhältnisses beziehen, gehören, und führte zum anderen das Folgende aus:
'Im Lichte des Art21 Abs3 B-VG ist der Verfassungsgerichtshof
der Auffassung, dass - ... - die von dieser Regelung des B-VG als
lex specialis gesetzten Grenzen auch dann zu beachten sind, wenn zur
Diensthoheit zählende Befugnisse anderen Organen übertragen werden,
was, ... , nur zulässig ist, wenn dies in Unterordnung unter das von
Verfassungs wegen dazu berufene Organ geschieht. Dass in
Angelegenheiten der Diensthoheit die Betrauung von den jeweils
zuständigen obersten Organen (Art21 Abs3 B-VG) untergeordneten
anderen Organen mit der Ausübung von Akten der Diensthoheit
jedenfalls für deren Kernbereich die Leitungsbefugnis und damit die
Verantwortlichkeit der obersten Organe nicht beseitigt werden darf,
folgt unmittelbar aus der Vorschrift des Art21 Abs3 erster Satz B-VG,
derzufolge die 'Diensthoheit gegenüber den Bediensteten des Bundes
... von den obersten Organen des Bundes, die Diensthoheit gegenüber
den Bediensteten der Länder von den obersten Organen der Länder
ausgeübt' wird. Diese bundesverfassungsgesetzlich normierte
Letztverantwortlichkeit der obersten Organe für die Ausübung der
Diensthoheit bleibt - ... - im Falle einer Übertragung von zur
Diensthoheit zählenden Befugnissen an Organe, die den obersten vorgeschaltet sind, dann gewahrt, wenn der Weisungszusammenhang nicht unterbrochen und die Möglichkeit der Anrufung des jeweils zuständigen obersten Organs im Instanzenzug nicht ausgeschlossen wird.'
Diese Rechtsprechung wurde durch die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes vom 30. September 2000, VfSlg. Nr. 15.946, vom 24. Juni 2005, VfSlg. Nr. 17.609, und vom 30. September 2005, VfSlg. Nr. 17.644, aufrecht erhalten, wobei sich die Aussage des Verfassungsgerichtshofes in dem zuletzt zitierten Erkenntnis auf einen Fall des nicht ausgegliederten Bereiches bezog.
Eine Distanzierung des Verfassungsgerichtshofes von diesen Aussagen erfolgte in seinem Erkenntnis vom 20. Juni 2007, G177/06 ua, V69/06 ua, in welchem die hier maßgebliche Frage ausdrücklich offen gelassen wurde, nicht.
Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass die Vornahme bescheidförmiger Versetzungen jedenfalls zum Kernbereich der Leitungsbefugnisse gehört.
Damit begegnet der durch die in §8 Abs1 OÖ LDHG angefochtene Folge bewirkte Ausschluss einer Berufung an die Landesregierung gegen Berufungsbescheide des Landesschulrates Verfassungsbedenken aus dem Grunde des Art21 Abs3 zweiter Satz B-VG.
Im Falle der Aufhebung nur dieser Folge ließe sich aus der dann gleichfalls für die Prüfung der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtshofbeschwerde anzuwendenden in §8 Abs2 OÖ LDHG enthaltenen Wortfolge 'in erster Instanz' e contrario ableiten, dass Berufungen an die Landesregierung gegen zweitinstanzliche Bescheide des Landesschulrates (weiterhin) ausgeschlossen wären. Aus diesem Grunde wird auch die Wortfolge 'in erster Instanz' in §8 Abs2 OÖ LDHG angefochten.
Um dem Fall zu begegnen, dass der Verfassungsgerichtshof der Auffassung zuneigen sollte, wonach die Aufhebung der in §8 Abs1 OÖ LDHG genannten Folge zur Erreichung eines verfassungskonformen Ergebnisses (Unzulässigkeit des Gegenschlusses aus Gründen verfassungskonformer Interpretation allein) ausreicht, wird hilfsweise nur die Aufhebung dieser zuletzt erwähnten Folge beantragt."
4. Die oberösterreichische Landesregierung erstattete - gleichlautende - Äußerungen, in denen sie beantragt,
"der Verfassungsgerichtshof möge
... aussprechen, dass die Wortfolge ', der endgültig
entscheidet' in §8 Abs1 Oö. Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz, LGBl. Nr. 18/1986, in der Fassung des Landesgesetzes LGBl. Nr. 101/2005, nicht als verfassungswidrig aufzuheben ist,
... den Antrag des Verwaltungsgerichtshofes auf Prüfung der
Wortfolge 'in erster Instanz' in §8 Abs2
Oö. Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz ... wegen mangelnder
Präjudizialität zurückweisen, in eventu aussprechen, dass die
Wortfolge 'in erster Instanz' in §8 Abs2
Oö. Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz ... nicht als verfassungswidrig
aufzuheben ist."
Für den Fall der Aufhebung der Wortfolge ", der endgültig entscheidet" in §8 Abs1 O.ö. LDHG 1986 oder der Wortfolge "in erster Instanz" in §8 Abs2 O.ö. LDHG 1986 regt die oberösterreichische Landesregierung in ihren Äußerungen an,
"der Verfassungsgerichtshof möge für das Außer-Kraft-Treten eine Frist von zwölf Monaten bestimmen, um die allenfalls erforderlichen legistischen Maßnahmen (Novellierung des Oö. LDHG 1986 im Sinn einer Adaptierung des gesamten Zuständigkeitssystems) zu ermöglichen."
Die oberösterreichische Landesregierung hält dem Verwaltungsgerichtshof in ihren Äußerungen Folgendes entgegen:
"1. Zur Frage der Präjudizialität:
1.1. Der Verwaltungsgerichtshof äußert in seinem Gesetzesprüfungsantrag das Bedenken, dass sich im Falle der Aufhebung der Wortfolge ', der endgültig entscheidet' in §8 Abs1 Oö. LDHG 1986 aus der Wortfolge 'in erster Instanz' in §8 Abs2 leg.cit. ableiten ließe, dass Berufungen an die Landesregierung gegen zweitinstanzliche Bescheide des Landesschulrates ausgeschlossen wären und daher auch diese Wortfolge anzufechten sei.
§8 Abs2 Oö. LDHG 1986 bezieht sich nach der hier vertretenen Auffassung allein auf Berufungsverfahren gegen erstinstanzliche Bescheide des Landesschulrates und dient als Abgrenzungsregelung bezüglich der generellen Zuständigkeit hinsichtlich Berufungen gegen Bescheide des Landesschulrates in erster Instanz einerseits und der bloß punktuellen Zuständigkeit des unabhängigen Verwaltungssenates ausschließlich hinsichtlich Berufungen gegen Bescheide nach ArtI Abs9 der Anlage des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes, für die der Landesschulrat von Gesetzes wegen ebenfalls in erster Instanz zuständig ist, andererseits.
Abs2 leg.cit. enthält demnach keine Festlegung des Instanzenzuges für Fälle, in denen der Bezirksschulrat in erster Instanz und der Landesschulrat in zweiter Instanz entscheidet[,] und bildet demgemäß keine Voraussetzung für die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes. §8 Abs2 leg.cit. ist demzufolge mangels Präjudizialität vom Verfassungsgerichtshof nicht in Prüfung zu ziehen.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass selbst für den Fall der verfassungsgerichtlichen Aufhebung des §8 Abs1 Oö. LDHG 1986 wohl auch nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes Abs2 leg.cit. jedenfalls in letzter Konsequenz einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich ist.
1.2. Sollte der Verfassungsgerichtshof entgegen der hier vertretenen Auffassung auch die zitierte Wortfolge des §8 Abs2 Oö. LDHG 1986 als präjudiziell in Prüfung ziehen, sind die folgenden materiellrechtlichen Erörterungen selbstredend auch auf diese Bestimmung zu beziehen, liegen den folgenden Erörterungen doch Überlegungen zum Zuständigkeitssystem des §8 Oö. LDHG 1986 in seiner Gesamtheit zugrunde.
2. Sonderstellung der Diensthoheit für Lehrer an öffentlichen Pflichtschulen:
2.1. In seinem Gesetzesprüfungsantrag vom 23. Jänner 2008, Zl. A2008/0001-1 (2007/12/0202), äußert der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich des Ausschlusses der Berufungsmöglichkeit an die Landesregierung gemäß §8 Abs1 Oö. LDHG 1986 verfassungsrechtliche Bedenken aus dem Grunde des Art21 Abs3 zweiter Satz B-VG. Nach der hier vertretenen Auffassung ist allerdings der Anwendungsbereich des Art21 Abs3 B-VG und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes auf die Diensthoheit im Bereich des Schulwesens (und somit auf die in Prüfung gezogene/n Bestimmung/en des §8 Oö. LDHG 1986) jedenfalls zumindest zu relativieren - wenn nicht überhaupt auszuschließen.
Art 21 Abs3 B-VG normiert für den Bereich der Bundesländer ganz grundsätzlich, dass die Diensthoheit gegenüber den Bediensteten der Länder, soweit in diesem Gesetz nicht anderes bestimmt ist, von den obersten Organen der Länder ausgeübt wird. Art21 B-VG stellt in erster Linie eine Kompetenznorm hinsichtlich Gesetzgebung und Vollziehung auf dem Gebiet des Dienstrechts dar. Systematisch ist er daher den Art10 bis 12 und 15 B-VG zuzuordnen. Durch die sonderkompetenzrechtliche Regelung des Schulwesens in Art14 B-VG ist diesbezüglich gemäß Art21 Abs1 B-VG (arg.: 'soweit für alle diese Angelegenheiten in [...] Art14 Abs2, Abs3 litd und Abs5 litc [...] nicht anderes bestimmt ist') der gesamte Bereich des Dienst- und Personalvertretungsrechts der Lehrer an öffentlichen Pflichtschulen vom Geltungsbereich des Art21 B-VG ausgenommen. (Vgl. so auch Kucsko-Stadlmayer, Art21 B-VG, Rz 6 und Rz 14, in Korinek/Holoubek [Hrsg], Österreichisches Bundesverfassungsrecht [1999] [Loseblattausgabe].) Die verwiesene Bestimmung des Art14 Abs2 leg.cit. verweist wiederum auf Art14 Abs4 lita leg.cit. ('Bundessache ist die Gesetzgebung, Landessache die Vollziehung in den Angelegenheiten des Dienstrechtes und des Personalvertretungsrechtes der Lehrer für öffentliche Pflichtschulen, soweit im Abs4 lita nicht anderes bestimmt ist.'), der wiederum die Behördenzuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit über die Lehrer für öffentliche Pflichtschulen in Gesetzgebung und Vollziehung dem Land zuweist und bestimmte Mitwirkungspflichten der Schulbehörden ausdrücklich vorsieht.
Schon auf Grund dieser systematischen Zusammenschau der Art21 und Art14 B-VG ist nach der hier vertretenen Auffassung davon auszugehen, dass der Bundesverfassungsgesetzgeber jedenfalls für den speziellen Bereich der Behördenzuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit über die Lehrer für öffentliche Pflichtschulen (im Sinn des Art14 Abs4 lita B-VG) das allgemein für Bedienstete des Bundes respektive des Landes anzuwendende Regime des Art21 Abs3 B-VG nicht gelten lassen wollte. Art14 Abs4 lita leg.cit. ermächtigt somit (als lex specialis zu Art21 Abs3 leg.cit.) den Landesgesetzgeber, in diesem engen Bereich der Behördenzuständigkeit hinsichtlich der Diensthoheit über Pflichtschullehrer von der allgemeinen Regelung des Art21 Abs3 B-VG abzuweichen, indem er eine einfachgesetzliche Ausgestaltung dieser Behördenzuständigkeit unter Berücksichtigung der besonderen Mitwirkungspflichten der Schulbehörden vorsieht.
2.2. Diese verfassungsrechtliche Sonderstellung des Schulwesens wird nicht zuletzt auch durch die Art81a und Art81b B-VG evident. Diese Bestimmungen enthalten unter der Überschrift 'Schulbehörden des Bundes' nähere Regelungen hinsichtlich Bezirks- und Landesschulrat respektive deren Kollegien. Gemäß Art81a Abs4 B-VG können in den Angelegenheiten, die in den Wirkungsbereich der Kollegien fallen, Weisungen im Sinn des Art20 Abs1 leg.cit. nicht erteilt werden. Diese Aufgabenbereiche der Kollegien der Landes- und Bezirksschulräte sind gemäß Art81a Abs3 litc B-VG wiederum durch Gesetz zu bestimmen, wobei für gewisse, explizit genannte Angelegenheiten - unter anderem auch aus dem Bereich des Dienstrechts - jedenfalls die Kollegien zu berufen sind.
Nicht zuletzt auch aus der Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers, den Aufgabenbereich (einschließlich des Bereichs der Diensthoheit) der von Verfassungs wegen weisungsfreien Schulratskollegien festzulegen, ergibt sich, dass die Anwendbarkeit des Art21 Abs3 B-VG in der vom Verfassungsgerichtshof in Slg. 14.896/1997 konstatierten Strenge (Weisungsgebundenheit und Instanzenzug) für dienstrechtliche Verfahren vor diesen Sonderbehörden zumindest differenziert zu beurteilen - wenn nicht sogar ausgeschlossen - ist.
2.3. Gesamt betrachtet wollte der Verfassungsgesetzgeber daher offensichtlich durch dieses eigenständige dienstrechtliche System im Bereich des Schulwesens besondere Verfahrens- und Zuständigkeitsregelungen für diesen Bereich einführen und diesen insofern aus dem von der verfassungsgerichtlichen Judikatur skizzierten Regime des Art21 Abs3 B-VG herauslösen. Insbesondere die vollkommen autonome Regelung der Behördenzuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit über Pflichtschullehrer in Art14 Abs4 lita leg.cit. indiziert, dass die Anwendbarkeit des Art21 Abs3 B-VG im Sinn der höchstgerichtlichen Judikatur für diesen Bereich - wenn nicht überhaupt ausgeschlossen, so doch - jedenfalls differenziert zu betrachten ist. Ein administrativer Instanzenzug an die Landesregierung als oberste Behörde scheint demzufolge schon aus diesem Grund von Verfassungs wegen nicht zwingend geboten.
Entsprechend Art14 Abs4 lita B-VG hat der Oö. Landesgesetzgeber von seiner Ermächtigung zur Regelung der Behördenzuständigkeit hinsichtlich der Diensthoheit über Pflichtschullehrer Gebrauch gemacht und in gewissen Angelegenheiten den Landesschulrat gemäß §8 Abs1 Oö. LDHG 1986 in letzter Instanz für zuständig erklärt, der gemäß §8 Abs3 leg.cit. an die Weisungen der Landesregierungen gebunden ist.
3. Weisungszusammenhang und Instanzenzug:
3.1. Selbst wenn der Verfassungsgerichtshof der unter Punkt 2. dargestellten Auffassung nicht folgen und Art21 Abs3 B-VG auf die in Prüfung gezogene/n Bestimmung/en des §8 Oö. LDHG 1986 zur Anwendung bringen sollte, so hat der oö. Landesgesetzgeber den in seiner Rechtsprechung vorgegebenen Anforderungen des Verfassungsgerichtshofes durch §8 Abs3 leg.cit. insofern entsprochen, als in dieser Bestimmung ausdrücklich die Landesregierung gegenüber dem Landesschulrat als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde für zuständig erklärt wird. Damit ist eine Weisungsgebundenheit an die Landesregierung explizit normiert.
Nun konstatierte der Verfassungsgerichtshof im grundlegenden Erkenntnis VfSlg. 14.896/1997 zur Zulässigkeit einer durch das Krnt. ObjektivierungsG sowohl weisungsfreien als auch letztinstanzlich eingerichteten Objektivierungskommission (konkret:
zuständig zur Abberufung von Landesbediensteten aus leitenden Funktionen mangels erfolgreicher Verwendung), dass die bundesverfassungsgesetzlich normierte Letztverantwortlichkeit der obersten Organe für die Ausübung der Diensthoheit dann gewahrt bleibt, wenn der Weisungszusammenhang nicht unterbrochen und die Möglichkeit der Anrufung des jeweils zuständigen obersten Organs im Instanzenzug nicht ausgeschlossen wird. Schon aus dieser Diktion des Verfassungsgerichtshofes scheint nach der hier vertretenen Auffassung allerdings nicht eindeutig darauf geschlossen werden zu können, dass Art21 Abs3 B-VG in jedem Fall kumulativ sowohl einen Weisungszusammenhang als auch die Möglichkeit der Durchsetzbarkeit eines Rechtsmittels im Instanzenzug verlangt, war doch in den in dieser Entscheidung in Prüfung gezogenen Bestimmungen weder ein Weisungszusammenhang noch ein Rechtszug an eine Oberbehörde gegeben und schon insofern eine diesbezügliche nähere Spezifikation seitens des Höchstgerichts nicht notwendig.
Nach der hier vertretenen Auffassung hat der oö. Landesgesetzgeber auf Grund §8 Abs3 Oö. LDHG 1986 somit jedenfalls Art21 Abs3 B-VG entsprochen, ist dadurch ein Weisungszusammenhang gegenüber der Landesregierung doch ausdrücklich festgeschrieben.
3.2. Selbst wenn aus der bestehenden Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu Art21 Abs3 B-VG entgegen der hier vertretenen Auffassung die kumulativen Voraussetzungen sowohl eines Weisungszusammenhanges als auch eines administrativen Instanzenzuges abzuleiten wären, so ist die Übertragbarkeit dieser strengen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu Art21 Abs3 B-VG (sowohl Weisungszusammenhang als auch Instanzenzug) auf die Sonderschulbehörden doch auch insofern zweifelhaft, als sämtliche der betreffenden Entscheidungen zu Regelungen ergingen, die andere Einrichtungen als Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung betrafen (vgl. jüngst VfGH 20. Juni 2007, G177/06 ua, V69/06 ua.). Bei näherer Analyse der bestehenden Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes scheint es daher naheliegend, dass die aus Art21 Abs3 B-VG abzuleitende Leitungsbefugnis und Letztverantwortlichkeit des obersten Organs in der vom Verfassungsgerichtshof (potenziell) skizzierten Strenge (sowohl Weisungszusammenhang als auch Instanzenzug) - wenn überhaupt, dann wohl - ausschließlich auf andere Einrichtungen als solche der allgemeinen staatlichen Behörden uneingeschränkt gilt. Für Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung hingegen ist diese Letztverantwortlichkeit wohl schon allein durch die verfassungsgesetzlich normierte Weisungsbindung gegenüber den obersten Organen gemäß Art20 Abs1 B-VG sichergestellt, ohne dass es eines administrativen Instanzenzuges bedarf. Diese Rechtsauffassung dürfte nicht zuletzt auch durch VfSlg. 15.946/2000 bestätigt werden, wo der Verfassungsgerichtshof im Zusammenhang mit dem Vorstand einer Landesanstalt (ausgegliederter Rechtsträger) als Dienstbehörde konstatierte, dass diesem gegenüber die 'Beachtung allfälliger Weisungen der Landesregierung [...] von der Landesregierung nicht in der dem Art20 B-VG entsprechenden Weise durchgesetzt werden könnte'.
Auch die herrschende Lehre und sonstige Judikatur des Verfassungsgerichtshofes legt dieses reduktionistische Verständnis der höchstgerichtlichen Entscheidungen nahe. So geht der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Stellung der Landesregierung als oberstes Organ (Art101 Abs1 B-VG) ihr zwar das oberste Weisungsrecht einräumt, aber nicht bedeutet, dass sie immer auch im Instanzenzug zuständig sein müsse (vgl. mN aus der Rechtsprechung des VfGH Kucsko-Stadlmayer, Art21 B-VG, Rz 35, in Korinek/Holoubek [Hrsg], Österreichisches Bundesverfassungsrecht [1999] [Loseblattausgabe] sowie Baumgartner, Ausgliederung und öffentlicher Dienst [2006] 428).
3.3. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass dem grundsätzlichen Verständnis des B-VG das System der allgemeinen staatlichen Verwaltung zugrundegelegt ist. Darüber hinaus schafft das B-VG selbst für den Bereich des Schulwesens eigene Sonderschulbehörden. Diese sind zwar streng gesehen keine Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung, diesen allerdings im Zusammenhang mit dem Anwendungsbereich des Art21 Abs3 B-VG jedenfalls zumindest vergleichbar, sind doch auch sie unmittelbar von Bundes-Verfassungs wegen eingerichtet.
3.4. Im Ergebnis ist daher unserer Ansicht nach davon auszugehen, dass - wenn nicht generell auch im Zusammenhang mit anderen Einrichtungen als Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung, so doch jedenfalls - für Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung und somit auch für die diesen vergleichbaren Sonderschulbehörden wohl allein schon die Weisungsbindung im Sinn des Art20 Abs1 B-VG die Leitungsbefugnis der obersten Organe sichert und deren Letztverantwortlichkeit im Sinn des Art21 Abs3 B-VG gewährleistet. Demzufolge ist der oö. Landesgesetzgeber jedenfalls auch diesen reduzierten Anforderungen des Art21 Abs3 B-VG insofern in verfassungskonformer Weise nachgekommen, als durch §8 Abs3 Oö. LDHG 1986 ausdrücklich die Landesregierung gegenüber dem Landesschulrat als sachlich in Betracht kommende Oberbehörde normiert ist und insofern ein Weisungszusammenhang ausdrücklich festgeschrieben wird. Damit scheint die Leitungsbefugnis und Letztverantwortlichkeit der Landesregierung im Sinn des Art21 Abs3 B-VG - auch ohne entsprechende Anrufbarkeit derselben im Instanzenzug - gewährleistet zu sein.
4. Kernbereich der Diensthoheit:
4.1. In seinem Gesetzesprüfungsantrag vom 23. Jänner 2008, Zl. A2008/0001-1 (2007/12/0202), geht der Verwaltungsgerichtshof Bezug nehmend auf die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 14.896/1997 weiters davon aus, dass die Vornahme bescheidförmiger Versetzungen jedenfalls zum Kernbereich der Leitungsbefugnisse im Sinn des Art21 Abs3 B-VG gehöre. In diesem verwiesenen Erkenntnis konstatierte der Verfassungsgerichtshof,
'[d]aß in Angelegenheiten der Diensthoheit die Betrauung von den jeweils zuständigen obersten Organen (Art21 Abs3 B-VG) untergeordneten anderen Organen mit der Ausübung von Akten der Diensthoheit jedenfalls für deren Kernbereich die Leitungsbefugnis und damit die Verantwortlichkeit der obersten Organe nicht beseitigt werden darf [...]. Diese bundesverfassungsgesetzlich normierte Letztverantwortlichkeit der obersten Organe für die Ausübung der Diensthoheit bleibt [...] im Falle einer Übertragung von zur Diensthoheit zählenden Befugnissen an Organe, die den obersten vorgeschaltet sind, dann gewahrt, wenn der Weisungszusammenhang nicht unterbrochen und die Möglichkeit der Anrufung des jeweils zuständigen obersten Organs im Instanzenzug nicht ausgeschlossen wird.' ...
Dieser höchstgerichtlichen Entscheidung lag ein differenziertes Verständnis des Begriffs 'Diensthoheit' zugrunde, bezog der Verfassungsgerichtshof seine rechtlichen Ausführungen doch offensichtlich allein auf dessen 'Kernbereich'. Diese Differenzierung lässt darauf schließen, dass der Verfassungsgerichtshof im Falle einer nicht als Kernbereich der Diensthoheit zu qualifizierenden Angelegenheit andere - wohl weniger strenge - verfassungsrechtliche Parameter zugrundelegt. Eine nähere Definition dieses Kernbereichs bzw. diesbezügliche Abgrenzungskriterien wurden dabei allerdings nicht formuliert. Vielmehr ging der Verfassungsgerichtshof in dieser Entscheidung ohne weitere Begründung davon aus, dass die 'Entscheidung über den Verbleib einer Person in einer Leitungsfunktion [...] unzweifelhaft' eine Angelegenheit des Kernbereichs der Diensthoheit darstelle.
4.2. Im Zusammenhang mit dem gegenständlichen Gesetzesprüfungsverfahren stellt sich somit - geht man entgegen der hier vertretenen grundsätzlichen Auffassung davon aus, dass Art21 Abs3 B-VG auch hinsichtlich der in §8 Oö. LDHG 1986 normierten Behördenzuständigkeit hinsichtlich der Diensthoheit über Pflichtschullehrer zur Anwendung kommt - die Frage, ob Versetzungen im Sinn des §5 Abs1 litc Oö. LDHG 1986 ('Versetzung von Landeslehrern innerhalb des politischen Bezirkes gemäß §19 Abs2 LDG 1984') zum Kernbereich der Diensthoheit im Sinn der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu zählen sind.
Wie bereits erwähnt, enthält die grundlegende Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs keine nähere Konkretisierung des Begriffs 'Kernbereich'. Aus VfSlg. 14.896/1997 ist allein zu ersehen, dass es sich beim Kernbereich nach höchstgerichtlicher Auffassung um einen 'zentralen Bereich der Diensthoheit' handelt. Das heißt mit anderen Worten, dass zentrale Bereiche wohl im Sinn von besonders bedeutenden Bereichen zum Kernbereich der Diensthoheit zu zählen sind. Das B-VG regelt allerdings die Ausübung der Diensthoheit prima vista[,] ohne dabei ausdrücklich nach der Bedeutung der jeweiligen Angelegenheiten zu differenzieren (vgl. so auch Baumgartner, Ausgliederung und öffentlicher Dienst [2006] 428 f).
So normiert Art21 Abs3 B-VG für den Bereich der Bundesländer ganz grundsätzlich, dass die Diensthoheit gegenüber den Bediensteten der Länder, soweit in diesem Gesetz nicht anderes bestimmt ist, von den obersten Organen der Länder ausgeübt wird. Anhaltspunkte bezüglich einer Abgrenzung des Kernbereichs sind in dieser Bestimmung freilich keine zu erkennen.
Art 14 Abs4 lita B-VG normiert allerdings, dass in den Landesgesetzen zu bestimmen ist, dass die Schulbehörden des Bundes in den Ländern und politischen Bezirken bei Ernennungen, sonstigen Besetzungen von Dienstposten und bei Auszeichnungen sowie im Qualifikations- und Disziplinarverfahren mitzuwirken haben.
4.3. Durch diese verfassungsrechtlich festgeschriebenen Mitwirkungsbefugnisse hinsichtlich der in Art14 Abs4 lita B-VG genannten Angelegenheiten bringt aber der Verfassungsgesetzgeber deutlich zum Ausdruck, dass diese Angelegenheiten (konkret:
Ernennungen, sonstige Besetzungen von Dienstposten, Auszeichnungen sowie Qualifikations- und Disziplinarverfahren) innerhalb des Bereichs der Diensthoheit über Pflichtschullehrer von besonderer Bedeutung sind. Geht man mit dem Verfassungsgerichtshof davon aus, dass der Kernbereich aus den 'zentralen Bereich[en] der Diensthoheit' (VfSlg. 14.896/1997) - sozusagen besonders bedeutenden Bereichen - besteht, scheint es auf Grund dieser teleologisch-systematischen Zusammenschau der einschlägigen Bestimmungen des B-VG durchaus naheliegend, aus dieser expliziten Aufzählung der mitwirkungspflichtigen Angelegenheiten im Bereich des öffentlichen Pflichtschulwesens Rückschlüsse auf den Inhalt des diesbezüglichen Kernbereichs der Diensthoheit im Sinne der verfassungsgerichtlichen Diktion zu ziehen.
Bei einer Versetzung im Sinn des §5 Abs1 litc Oö. LDHG 1986 ('Versetzung von Landeslehrern innerhalb des politischen Bezirkes gemäß §19 Abs2 LDG 1984') handelt es sich somit schon dem Wortlaut nach nicht um einen solchen Kernbereich der Diensthoheit ('Ernennungen, sonstige Besetzungen von Dienstposten, Auszeichnungen sowie Qualifikations- und Disziplinarverfahren'); aber auch aus teleologischen Überlegungen sind solche Versetzungen von Landeslehrern innerhalb des politischen Bezirkes nicht unter die mitwirkungspflichtigen Angelegenheiten des Art14 Abs4 lita B-VG zu subsumieren. So handelt es sich bei einer Ernennung im Sinn des Art14 Abs4 lita B-VG wohl um die Anstellung in einem (öffentlich-rechtlichen) Dienstverhältnis selbst, für eine sonstige Besetzung von Dienstposten im Sinn des Art14 Abs4 lita leg.cit. ist als Beispiel etwa die Verleihung einer schulfesten Stelle (vgl. die einfachgesetzliche Regelung des §24 LDG 1984) denkbar (vgl. Jonak-Kövesi, Das österreichische Schulrecht4 [1991] FN 3 f zu Art14 Abs4 B-VG). Eine Versetzung bloß innerhalb des politischen Bezirkes ist von ihrer Bedeutung für den betroffenen Rechtsunterworfenen mit diesen mitwirkungspflichtigen Angelegenheiten jedenfalls nicht vergleichbar und insofern wohl nicht als Kernbereich der Diensthoheit im Sinn des Art21 Abs3 i.V.m. Art14 Abs4 lita B-VG zu qualifizieren. Das strenge Regime des Art21 Abs3 B-VG (Weisungszusammenhang und Instanzenzug) findet somit auf Versetzungen im Sinn des §5 Abs1 litc Oö. LDHG 1986 keine Anwendung und der normierte zweigliedrige Instanzenzug im Sinn des §8 leg.cit. (Bezirksschulrat - Landesschulrat) ist jedenfalls verfassungskonform.
Demgegenüber hat der oö. Landesgesetzgeber den verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprechend für Angelegenheiten, die im Kernbereich der Diensthoheit liegen, sehr wohl einen administrativen Instanzenzug an die Landesregierung normiert. So halten auch die Erläuternden Bemerkungen zum Oö. LDHG 1986 (AB 593 Oö. LT, 26. GP) treffend fest, dass '[a]ufgrund der Generalklausel des §6 Abs1 Oö. LDHG 1986 [...] grundsätzlich dem Landesschulrat die Durchführung von dienstrechtlichen Maßnahmen [obliegt] und [...] gegen dessen Bescheide eine Berufung an die Landesregierung zulässig [ist]'.
Dementsprechend ist etwa auch bei einer Versetzung eines Landeslehrers über die politischen Grenzen eines Bezirkes hinweg - die für den Rechtsunterworfenen in der Regel von nicht bloß geringfügiger Bedeutung sein wird - weiterhin die Landesregierung in oberster Instanz zuständig. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang auch die Bestimmung des §3 litb Oö. LDHG 1986, dergemäß der oö. Landesgesetzgeber die Versetzung von Inhabern schulfester Stellen überhaupt in die Zuständigkeit des (gemäß Art81a Abs4 B-VG weisungsfreien) Landesschulratskollegiums verweist, womit eine Weisungsbindung gegenüber der Oö. Landesregierung als oberstem Organ im Sinn des Art21 Abs3 B-VG sogar von Verfassungs wegen ausgeschlossen ist.
4.4. Zusammenfassend ist daher davon auszugehen, dass die Regelung des §5 Abs1 litc Oö. LDHG 1986 deshalb nicht dem vom Verfassungsgerichtshof skizzierten Regime des Art21 Abs3 B-VG (sowohl Weisungszusammenhang als auch Instanzenzug) unterstellt ist, weil es sich bei derartigen Versetzungen innerhalb eines Bezirkes eben nicht um einen 'Kernbereich' der Diensthoheit handelt. Demzufolge ist ein Instanzenzug im Sinn des §8 Abs1 Oö. LDHG 1986 (Bezirksschulrat - Landesschulrat) verfassungskonform.
5. Zusammenfassung:
Die vom Verwaltungsgerichtshof im Gesetzesprüfungsantrag aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen näher konkretisierte Bestimmungen des Oö. LDHG 1986 treffen nach Meinung der Oö. Landesregierung nicht zu. Sämtliche angefochtenen sowie jene Bestimmungen, die mit den angefochtenen im Zusammenhang stehen, entsprechen wie gezeigt den verfassungsrechtlichen Vorgaben oder sind zumindest einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich."
5. Der Verfassungsgerichtshof hat auch die Regierungen der übrigen Bundesländer und das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst ersucht, zu den in den Anträgen des Verwaltungsgerichtshofes aufgeworfenen Fragen Stellung zu nehmen. Dieser Einladung sind nur die Regierungen von Salzburg, Tirol und Wien sowie das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst gefolgt.
5.1. Die Tiroler und die Wiener Landesregierung weisen darauf hin, dass ihre Landeslehrer-Diensthoheitsgesetze keine mit den vom Verwaltungsgerichtshof als verfassungswidrig kritisierten Bestimmungen vergleichbare Regelungen enthielten: Die Landesregierung von Tirol führt aus, dass das dort geltende Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz eine Zuständigkeit der Schulbehörden des Bundes in Angelegenheiten der Diensthoheit über die Landeslehrer nicht vorsehe, sondern die Ausübung dieser Diensthoheit grundsätzlich der Landesregierung obliege; sofern in bestimmten Angelegenheiten anderen Behörden diensthoheitliche Befugnisse zukämen - wie der Bezirksverwaltungsbehörde die Befugnis zu Versetzungen von Lehrern innerhalb des politischen Bezirkes -, sei die Berufung an die Landesregierung zulässig. Die Wiener Landesregierung führt an, dass nach dem Wiener Landeslehrer-Diensthoheitsrecht die Landesregierung Berufungsbehörde sei.
5.2. Nach Auffassung der Salzburger Landesregierung ist es
nicht nachvollziehbar, "[w]eshalb sich ... aus Art21 Abs3
B-VG ... das Erfordernis eines Instanzenzuges zum obersten Organ
ergeben ... soll, während dies ansonsten auf Grund des Art101 Abs1
B-VG nicht der Fall ist"; dennoch eröffne das Salzburger Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz in jedem Fall einen Instanzenzug zur Landesregierung.
5.3. Das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst hält in seiner Stellungnahme u.a. das Folgende fest:
"[Es] ist kein Grund ersichtlich, warum das Erfordernis der Anrufbarkeit der obersten Dienstbehörde im Instanzenzug nur dann gelten soll, wenn die erstinstanzliche Wahrnehmung dienstbehördlicher Befugnisse einem ausgegliederten Rechtsträger zukommt (vgl. auch Kucsko-Stadlmayer, Art21 B-VG, in: Korinek/Holoubek, Österreichisches Bundesverfassungsrecht, Rz 35 [1999], die ebenfalls nicht zwischen ausgegliederten Rechtsträgern und staatlichen Behörden differenziert). Das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst teilt daher die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes, dass die angefochtenen Wortfolgen im Oö. LDHG 1986 ausgehend von der bisherigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes gegen Art21 Abs3 B-VG verstoßen.
... Das B-VG enthält zwar für den Bereich der Landeslehrer
eine spezielle Regelung über die Ausübung der Diensthoheit: Gemäß Art14 Abs4 lita B-VG ist die Behördenzuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit in Gesetzgebung und Vollziehung Landessache; in den betreffenden Landesgesetzen ist zu bestimmen, dass die Schulbehörden des Bundes in den Ländern und politischen Bezirken bei Ernennungen, sonstigen Besetzungen von Dienstposten und bei Auszeichnungen sowie im Qualifikations- und Disziplinarverfahren mitzuwirken haben. In diesen Angelegenheiten ist der Landes- bzw. Bezirksschulrat, soweit das Kollegium zur Vollziehung zuständig ist, weisungsfrei; sofern eine Angelegenheit nicht in die kollegiale Zuständigkeit des Landes- bzw. Bezirksschulrates verwiesen wird, wird man hingegen ein Weisungsrecht der obersten Vollziehungsorgane des Bundes annehmen müssen, weil die Wahrnehmung der Mitwirkungskompetenzen gemäß Art14 Abs4 lita B-VG zur Bundesverwaltung zählt (vgl. Walter, Österreichisches Bundesverfassungsrecht [1972] 228: Der Landesgesetzgebung kommt insofern eine Kompetenz-Kompetenz zu). Diese teilweise Durchbrechung der Zuständigkeit der Landesregierung als oberste Dienstbehörde ist jedoch auf die in Art14 Abs4 lita B-VG genannten Angelegenheiten beschränkt. Sofern aber aus Art21 Abs3 B-VG das Gebot der Anrufbarkeit der Landesregierung im Instanzenzug abzuleiten ist, wird dieses nach Auffassung des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst durch Art14 Abs4 lita B-VG schon deswegen nicht berührt, weil der Begriff 'Mitwirkung' allgemein bedeutet, dass die Vollziehung durch Bundesorgane zur Vollziehung durch Landesorgane bloß hinzutritt (vgl. - zu Art97 Abs2 B-VG - Jabloner, Die Mitwirkung der Bundesregierung an der Landesgesetzgebung [1989] 170), sodass der Anrufbarkeit des zuständigen obersten Landesorgans auch im Fall einer zwingend vorzusehenden Mitwirkung der Schulbehörden des Bundes nichts entgegensteht."
6. Auch die beschwerdeführende Partei in dem beim Verwaltungsgerichtshof zu A2008/0001 anhängigen Bescheidprüfungsverfahren als vor dem Verfassungsgerichtshof beteiligte Partei legte eine Äußerung vor, in der sie "Kostenzuspruch
... für den gegenständlichen Schriftsatz" beantragt und der Äußerung
der oberösterreichischen Landesregierung entgegentritt.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die - in sinngemäßer Anwendung der §§187 und 404 ZPO iVm §35 VfGG zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbundenen - Anträge erwogen:
1. Zur Zulässigkeit:
Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art140 B-VG bzw. des Art139 B-VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die - angefochtene - generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl. etwa VfSlg. 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
Weiters hat der Verfassungsgerichtshof in seiner bisherigen Judikatur ausgesprochen, dass der Umfang der zu prüfenden und allenfalls aufzuhebenden Bestimmungen derart abzugrenzen sei, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung für den Anlassfall ist, dass aber andererseits der verbleibende Teil keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt; da beide Ziele gleichzeitig niemals vollständig erreicht werden können, ist in jedem Einzelfall abzuwägen, ob und inwieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebührt (VfSlg. 7376/1974, 9374/1982, 11.506/1987, 15.599/1999, 16.195/2001). Die Grenzen der Aufhebung müssen auch in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren so gezogen werden, dass einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle in untrennbarem Zusammenhang stehenden Bestimmungen auch erfasst werden (VfSlg. 13.965/1994 mwN, 16.542/2002, 16.911/2003).
Der Annahme des Verwaltungsgerichtshofes, dass dieser in den bei ihm anhängigen Beschwerdeverfahren die Bestimmungen des §8 Abs1 und des §8 Abs2 O.ö. LDHG 1986 anzuwenden hat, ist nicht entgegenzutreten.
Ausgehend von der oben wiedergegebenen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes erweisen sich die auf Aufhebung der Wortfolgen ", der endgültig entscheidet" in §8 Abs1 O.ö. LDHG 1986 und "in erster Instanz" in §8 Abs2 O.ö. LDHG 1986 gerichteten Anträge des Verwaltungsgerichtshofes als zulässig. Aus der zuletzt genannten Wortfolge ließe sich - worauf auch der Verwaltungsgerichtshof in seinen Anträgen hinweist - auch im Fall der Aufhebung der in §8 Abs1 leg.cit. enthaltenen Wortfolge ", der endgültig entscheidet" nicht ableiten, dass Berufungen an die Landesregierung gegen zweitinstanzliche Bescheide des Landesschulrates nunmehr zulässig wären. §8 Abs2 O.ö. LDHG 1986 ließe sich nämlich wegen der Wendung "in erster Instanz" nicht verfassungskonform dahingehend auslegen, dass auch gegen zweitinstanzliche Bescheide des Landesschulrates die Berufung an die Landesregierung zulässig wäre. Der Einwand der oberösterreichischen Landesregierung, §8 Abs2 O.ö. LDHG 1986 beziehe sich nur auf erstinstanzliche Bescheide des Landesschulrates und diene der Abgrenzung der Berufungsmöglichkeit an die Landesregierung gegenüber der bloß "punktuellen" Berufungsmöglichkeit an den Unabhängigen Verwaltungssenat in diesen Fällen, vermag daran nichts zu ändern.
2. In der Sache:
2.1. Gemäß Art21 Abs3 erster Satz B-VG wird die Diensthoheit gegenüber den Bediensteten des Bundes von den obersten Organen des Bundes ausgeübt, soweit Ausnahmen in diesem Gesetz nicht vorgesehen sind. Der zweite Satz des Art21 Abs3 B-VG weist die Diensthoheit gegenüber den Bediensteten der Länder in die Zuständigkeit der obersten Organe der Länder und ermächtigt die Landesverfassungsgesetzgeber dort, wo das B-VG entsprechende Ausnahmen hinsichtlich der Bundesbediensteten vorsieht, zu bestimmen, dass die Diensthoheit gegenüber den Landesbediensteten von gleichartigen Organen ausgeübt wird.
2.2. Der Verwaltungsgerichtshof gründet seine Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der angefochtenen Wortfolgen auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Ausübung der Diensthoheit gemäß Art21 Abs3 B-VG. Im vorliegenden Zusammenhang spielt diese Frage aber aus den nachstehenden Erwägungen keine Rolle:
2.2.1. Die Kompetenzverteilung auf dem Gebiet des Schulwesens hat nämlich in Art14 B-VG iVm Art81a und 81b B-VG eine auch das Dienstrecht und die Diensthoheit umfassende besondere Regelung hinsichtlich der Gesetzgebung und Vollziehung gefunden, wobei die Kompetenz zur Gesetzgebung und Vollziehung hinsichtlich der "Behördenzuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit über die Lehrer für öffentliche Pflichtschulen" gemäß Art14 Abs4 lita B-VG in der Fassung der B-VG-Novelle 1962 BGBl. 215 Landessache ist.
Gemäß Art14 Abs4 lita erster Satz, zweiter Halbsatz und zweiter Satz B-VG ist in den Landesgesetzen zu bestimmen, dass die (kollegialen und insoweit weisungsfrei gestellten) Schulbehörden des Bundes in den Ländern und politischen Bezirken bei Ernennungen, sonstigen Besetzungen von Dienstposten und bei Auszeichnungen sowie im Qualifikations- und Disziplinarverfahren mitzuwirken haben. Die Mitwirkung hat bei Ernennungen, sonstigen Besetzungen von Dienstposten und bei Auszeichnungen jedenfalls ein Vorschlagsrecht der Schulbehörde erster Instanz des Bundes zu umfassen.
a) Der Verfassungsgerichtshof hat nach Inkrafttreten der (Schulrechts )B-VG-Novelle 1962 in seinem Erkenntnis VfSlg. 4879/1964 einen Vergleich des Art14 Abs4 lita B-VG mit der Vorgängerbestimmung, nämlich des §3 des Lehrerdienstrechts-Kompetenzgesetzes BGBl. 88/1948 (LDRKG), angestellt: Auch die Bestimmung des §3 LDRKG hatte vorgesehen, dass die Zuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit der Länder durch Landesgesetz geregelt wurde. In den Landesgesetzen war aber zu bestimmen, dass die Schulbehörden des Bundes zur Mitwirkung an der provisorischen und definitiven Anstellung, der Versetzung, der Beförderung und Auszeichnung von Lehrern sowie zur Mitwirkung an den Qualifikations- und Disziplinarverfahren heranzuziehen waren.
Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis VfSlg. 4879/1964 ausgesprochen, dass die "Landesregierung" (gemeint: Landesgesetzgebung) bei dieser Regelung nach §3 LDRKG nur durch die Vorschriften des zweiten Satzes eingeschränkt, dh. im Übrigen in ihrer Regelungsbefugnis frei gewesen sei. Nun sei zwar das LDRKG durch ArtX des B-VG BGBl. 215/1962 soweit außer Kraft gesetzt worden, als es sich nicht auf das landwirtschaftliche und forstwirtschaftliche Schulwesen bezogen habe. Das B-VG enthalte aber nunmehr durch die Bestimmung des Art14 Abs4 lita B-VG eine völlig gleichartige Bestimmung, welche die Behördenzuständigkeit zur Ausübung der Diensthoheit über die Lehrer für öffentliche Pflichtschulen als Landessache in Gesetzgebung und Vollziehung erkläre.
b) In seinem Erkenntnis VfSlg. 7084/1973 hat der Verfassungsgerichtshof das Wort "jedenfalls" in Art14 Abs4 lita B-VG als Ausdruck dafür gewertet, dass die sonst gegebene Dispositionsfreiheit des Landesgesetzgebers bei der Gestaltung der Mitwirkung der Schulbehörden des Bundes auf dem Gebiet der Ausübung der Diensthoheit (nur) durch den zweiten Satz der genannten Verfassungsbestimmung eingeschränkt ist: Der Landesgesetzgeber hat also für die besonders bezeichneten Angelegenheiten jedenfalls ein Vorschlagsrecht der Schulbehörde erster Instanz des Bundes vorzusehen. Es steht ihm in Handhabung der Gesetzgebungskompetenz des Art14 Abs4 lita B-VG aber frei, überdies eine Mitwirkung der Schulbehörde zweiter Instanz des Bundes in den in Betracht kommenden dienstrechtlichen Angelegenheiten, insbesondere durch die Erstattung eines Besetzungsvorschlages durch diese Behörde, festzulegen und diesen Besetzungsvorschlag für bindend zu erklären.
2.2.2. In Fortführung dieser Rechtsprechung geht der Verfassungsgerichtshof davon aus, dass die Landesgesetzgebung bei der Regelung der Zuständigkeit der Behörden zur Ausübung der Diensthoheit über Lehrer an Pflichtschulen (deren Dienstrecht gemäß Art14 Abs2 B-VG in der Regelungskompetenz des Bundes steht) grundsätzlich frei und darin nur durch die bundesverfassungsgesetzlich vorgesehenen Mindestmitwirkungsrechte von Schulbehörden des Bundes beschränkt ist. Es steht dem Landesgesetzgeber daher auch frei, darüber hinaus weitere Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Ausübung der Diensthoheit an Schulbehörden des Bundes - mit den sich insbesondere auch aus Art81a Abs4 B-VG ergebenden Konsequenzen - zu übertragen.
2.3. Wird aber vom Landesgesetzgeber zulässigerweise die Behördenzuständigkeit in Angelegenheiten der Diensthoheit auf die kollegialen Schulbehörden des Bundes übertragen, so ist damit die Wirkung verbunden, dass in diesen Angelegenheiten kraft der bundesverfassungsgesetzlich vorgegebenen Organisation dieser Behörden auch der allgemeine und uneingeschränkte Weisungszusammenhang mit der Landesregierung unterbrochen und durch die spezifischen Weisungsrechte des Art81a Abs4 B-VG ersetzt wird.
Lässt es also der Verfassungsgesetzgeber hinsichtlich der Lehrer an Pflichtschulen zu, durch Landesgesetz Angelegenheiten der Diensthoheit durch Übertragung an die kollegialen Schulbehörden des Bundes aus dem allgemeinen Weisungszusammenhang mit den obersten Organen des Landes zu lösen, dann gilt jedenfalls insoweit für das Gebot eines Instanzenzuges an die obersten Organe nicht anderes.
2.4. Es ist somit auf Grund des Art14 Abs4 lita B-VG verfassungsrechtlich zulässig, wenn die Landesgesetzgebung hinsichtlich der Lehrer an öffentlichen Pflichtschulen zur Entscheidung über die Versetzung eines Beamten auf einen anderen Dienstposten (als eine Verfügung in Ausübung der Diensthoheit, s. schon VfSlg. 9287/1981 mwH) ausschließlich die kollegialen Schulbehörden des Bundes beruft, ohne einen Instanzenzug an die Landesregierung vorzusehen.
3. Die Anträge des Verwaltungsgerichtshofes waren daher abzuweisen.
4. Für Normenprüfungsverfahren, die auf Antrag eines Gerichtes eingeleitet worden sind, sieht das VfGG einen Aufwandersatz nicht vor. Es obliegt daher dem antragstellenden Gericht, - nach den für sein Verfahren geltenden Vorschriften - über einen allfälligen Kostenersatzanspruch der Parteien des Ausgangsrechtsstreits zu befinden (zB VfSlg. 7380/1974, 8572/1979, 8871/1980; VfGH 13.12.2007, G216/06; 24.6.2009, G74/08, V385, 386/08 ua.). Sollten die Vorschriften des VwGG keinen Ersatz der Kosten von Normenprüfungsverfahren über Antrag des Verwaltungsgerichtshofes aus Anlass bei ihm anhängiger Beschwerdeverfahren ermöglichen - was der Verfassungsgerichtshof nicht zu beurteilen hat -, so kann das an der geschilderten Rechtslage nichts ändern (vgl. VfSlg. 10.832/1986; VfGH 24.6.2009, G74/08, V385, 386/08 ua.).
5. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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