Die beschwerdeführende Partei ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt worden.
Die Beschwerde wird abgewiesen und dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung darüber abgetreten, ob die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Bescheid in einem sonstigen Recht verletzt worden ist.
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit Bescheid vom 2. Jänner 2008 teilte der Bundesminister
für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft der beschwerdeführenden Gesellschaft für eine näher bezeichnete Anlage für die Periode 2008 bis 2012 insgesamt 49.645 Emissionszertifikate, und zwar 9.929 p.a., unentgeltlich zu und schrieb ihr dafür eine Verwaltungsabgabe in Höhe von € 6,50 vor.
2. Gegen diesen auf §13 Abs3 des Emissionszertifikategesetzes (EZG) idF BGBl. I 171/2006 und §5 Abs1 der ZuteilungsVO 2. Periode, BGBl. II 279/2007 sowie §1 Abs1 iVm Anlage 1 Teil A TP2 der VerwaltungsabgabenVO 1983 gestützten Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde gemäß Art144 B-VG an den Verfassungsgerichtshof, in der die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte sowie die Verletzung in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes (in concreto §§12a und 13 EZG) und einer gesetzwidrigen Verordnung (in concreto ZuteilungsVO
2. Periode sowie die "Anpassung der Klimastrategie Österreichs zur Erreichung des Kyoto-Ziels 2008 bis 2012. Vorlage zur Annahme im Ministerrat am 21. März 2007") behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides, in eventu die Abtretung der Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof beantragt wird.
3. Über Aufforderung des Verfassungsgerichtshofes erstattete die belangte Behörde eine Gegenschrift; an Verwaltungsakten legte sie dem Verfassungsgerichtshof lediglich ein da. Schreiben betreffend "Parteiengehör im Bescheidverfahren über die Zuteilung von Emissionszertifikaten für die [verfahrensgegenständliche] Anlage ... für die 2. Zuteilungsperiode" sowie den angefochtenen Bescheid (beide behaupteterweise elektronisch gefertigt) vor.
4. a) Unter anderem aus Anlass dieser Beschwerde leitete der Verfassungsgerichtshof von Amts wegen ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des 4. Abschnittes des Emissionszertifikategesetzes idF BGBl. I 171/2006 und des §28a leg.cit. sowie der Gesetzmäßigkeit u.a. der die Anlage der beschwerdeführenden Gesellschaft betreffenden Eintragung im Anhang 1 der ZuteilungsVO 2. Periode ein.
b) Mit Erkenntnis vom 5. März 2010, G234-237/09, V64-67/09 ua., sprach der Verfassungsgerichtshof aus, dass folgende - letztlich als präjudiziell erachtete - Gesetzesstellen, nämlich die Worte "als Entscheidungsgrundlage" im §11 Abs1 und die Wortfolge ", der im Verfahren zur Erstellung des nationalen Zuteilungsplans erzielten Ermittlungsergebnisse" in §13 Abs2 EZG idF BGBl. I 171/2006, nicht verfassungswidrig waren bzw. nicht als verfassungswidrig aufgehoben werden und auf Basis dieses Ergebnisses auch die in Prüfung genommenen Verordnungsstellen nicht als gesetzwidrig aufgehoben werden. Im Übrigen stellte er das Gesetzesprüfungsverfahren ein.
In diesem Erkenntnis hat sich der Verfassungsgerichtshof mit der - grundsätzlichen - Frage befasst, ob das durch die Novelle BGBl. I 171/2006 neu geregelte Zuteilungssystem für Emissionszertifikate abermals (vgl. VfSlg. 17.967/2006) gegen das Rechtsstaatlichkeitsgebot verstoße. Er ist zu dem Ergebnis gelangt, dass insoweit keine Verfassungswidrigkeit vorliegt, als der nationale Zuteilungsplan nunmehr als bloßes Planungsdokument ausgestaltet ist, das einen bestimmten Mindestinhalt aufzuweisen hat und bei dessen Erstellung ein bestimmtes Procedere einzuhalten ist (vgl. §11, §12a EZG).
Im Einzelnen führte der Verfassungsgerichtshof aus:
"Dass der nationale Zuteilungsplan eine Entscheidungsgrundlage für die rechtsverbindliche Zuteilung von Emissionszertifikaten in den Rechtsformen der Zuteilungsverordnung und der Zuteilungsbescheide ist, bedeutet dem Willen des Gesetzgebers zufolge nicht, dass der Plan eine spezifische, für eine Rechtsquelle typische normative Struktur besitzt. Vielmehr bildet er eine umfassende Auflistung der Maßnahmen - insbesondere des Handels mit Emissionszertifikaten -, mit denen die bestehenden Programme im Rahmen der nationalen Klimaschutzpolitik zwecks Verringerung der Emissionen von Treibhausgasen verwirklicht werden. Deshalb ist in §11 Abs1 EZG auch gefordert, dass im nationalen Zuteilungsplan ausgehend von der Emissionsgesamtmenge das Verhältnis zu den Emissionen aller anderen Sektoren dargestellt wird und dieser auch die Kriterien für die Zuteilung der Emissionszertifikate an die Inhaber entsprechender Anlagen enthält. Dabei hat gemäß §11 Abs8 EZG der nationale Zuteilungsplan auch anzugeben, 'in welchem Umfang die projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls in der betreffenden
Periode ... zur Erfüllung der Verpflichtungen Österreichs nach dem
Kyoto-Protokoll genützt werden sollen'. Wie bereits ein Blick in den 'Nationalen Zuteilungsplan für Österreich gemäß §11 Emissionszertifikategesetz für die Periode 2008-2012' vom 29. Juni 2007, verfasst und herausgegeben vom Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, zeigt, handelt es sich dabei um eine unter Berücksichtigung der Hinweise der Kommission erstellte Auflistung der Gesamtmenge der Zertifikate, die dann auf die Ebene der Tätigkeitsbereiche, sowie letztlich im Plan auf die Ebene der Anlagen heruntergebrochen wird, wobei das technologische Emissionsversorgungspotential besonders bedacht wird. Anspruch auf Rechtsverbindlichkeit besitzen jene planerischen Feststellungen und Aussagen nicht.
Rechtlich verbindliche Zuteilungsakte für Emissionszertifikate sind daher gemäß §13 Abs1 EZG erst die Zuteilungsverordnung sowie die Zuteilungsbescheide gemäß §13 Abs3 EZG. Für den Inhalt dieser rechtsverbindlichen (und selbstverständlich rechtsstaatlicher Kontrolle zugänglichen) Verwaltungsakte bilden die im nationalen Zuteilungsplan enthaltenen Ermittlungsergebnisse die sachverständige Grundlage. Sie ist gemäß §13 Abs2 EZG in gleicher Weise Determinante der Zuteilungsverordnung wie die 'Vorgaben und Entwicklungen im Rahmen der europäischen Integration zur Erreichung klimapolitischer Zielsetzungen'. Ebenso wenig wie die klimapolitischen Zielsetzungen, die in den Z1 bis 7 des §13 Abs2 EZG umschrieben sind, selbständige normative Qualität besitzen, besitzen auch die im nationalen Zuteilungsplan aufgelisteten Ermittlungsergebnisse einen selbständigen normativen Charakter, mögen sie auch bei der Erlassung der Zuteilungsverordnungen und -bescheide zu berücksichtigen sein."
Aus diesen Überlegungen ergibt sich - geht man vom Zuteilungsplan als "sachverständiger Grundlage" der ZuteilungsVO und der Zuteilungsbescheide aus - auch die mangelnde Stichhaltigkeit des Beschwerdevorbringens.
5. Das Beschwerdevorbringen im Einzelnen:
a) Die Beschwerdeführerin erachtet §5 Abs1 und 2 iVm Anhang 1 der ZuteilungsVO 2. Periode wegen Rechtsformenmissbrauchs für verfassungswidrig.
Nach §13 Abs1 Z4 EZG habe der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft im Einvernehmen mit dem Bundesminister für (nunmehr) Wirtschaft, Familie und Jugend mit Zuteilungsverordnung u.a. neben der Gesamtanzahl der Emissionszertifikate für die Zuteilungsperiode auch die "Zuteilung der Emissionszertifikate auf die einzelnen Anlagen" festzulegen. Gleichzeitig habe die sich aus der Zuteilungsverordnung ergebende Zuteilung "an die Anlagen" nach §13 Abs3 EZG mit Bescheid zu erfolgen.
Die geltende Rechtslage werfe daher die Frage auf, ob bereits die Zuteilungsverordnung selbst die Zuteilung an die konkreten Anlagen vornehmen müsse und sich der Bescheid in der Folge nur mehr als partielle Kopie der Verordnung darstelle oder ob die Zuteilungsverordnung vielmehr eine abstrakte Zuteilungsformel zu enthalten habe, die in der Folge im Verwaltungsverfahren bezogen auf die konkrete Anlage zum Einsatz komme.
Würde nämlich bereits in der Verordnung die konkrete Zuteilung an die einzelnen Anlagen normativ festgelegt, sodass sich der Bescheid letztlich nur mehr als partielle Kopie der Verordnung darstelle, läge ein verfassungswidriger Rechtsformenmissbrauch vor, da die Verordnung auch individuelle Rechtswirkungen entfalte.
§4 ZuteilungsVO 2. Periode enthalte zwar die gebotene abstrakte Zuteilungsformel für die einzelnen Anlagen, allerdings entfalte §5 Abs1 iVm Anhang 1 der Zuteilungsverordnung individuell-konkrete Rechtswirkungen:
"Nach §5 Abs1 Zuteilungsverordnung erfolgt die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten durch Bescheid für die in Anhang 1 enthaltenen Anlagen. Anhang 1 wiederum enthält nicht nur eine Liste der Anlagen, sondern gleichzeitig auch eine Aufstellung, wie viele Emissionszertifikate jeder einzelnen Anlage zuzuteilen sind. Dass diese Aufstellung keinen normativen Charakter hätte, geht aus der Zuteilungsverordnung nicht hervor und ist offenkundig auch nicht beabsichtigt. Im Gegenteil ist die Annahme des normativen Charakters schon aufgrund der Verweise in §5 Abs1 sowie Abs2 leg cit geboten. Letztlich geht auch der BMLFUW von einer derartigen normativen Anordnung in der Zuteilungsverordnung aus, da den Anlageninhabern exakt jene in Anhang 1 der Zuteilungsverordnung angeführte Anzahl an Emissionszertifikaten bescheidmäßig zugeteilt wurde und sich daher der Zuteilungsbescheid auch tatsächlich als partielle Kopie der Verordnung darstellt."
§5 Abs1 und 2 iVm Anhang 1 der ZuteilungsVO 2. Periode sei daher als "verschleierte Verfügung in Verordnungsform" zu qualifizieren und als verfassungswidrig aufzuheben.
Für den Fall, dass der Verfassungsgerichtshof eine Festlegung der konkreten Anzahl der auf die einzelnen, namentlich angeführten Anlagen entfallenden Emissionszertifikate bereits in der Verordnung für zulässig erachtet, behauptet das beschwerdeführende Unternehmen deren Invalidation aufgrund geänderter Verhältnisse. Es hätten im Verwaltungsverfahren geänderte aktuelle Daten vorgelegen. Die maßgebliche Änderung der tatsächlichen Verhältnisse und der Prognosegrundlagen sei chemisch-analytisch belegt, was von der belangten Behörde jedoch negiert worden sei.
b) Des Weiteren erachtet die beschwerdeführende Partei die ZuteilungsVO 2. Periode aufgrund der ungleichen Lastenverteilung und der unverhältnismäßigen Belastung der im Emissionszertifikatesystem einbezogenen Anlagen für rechtswidrig.
Das Emissionszertifikatesystem greife dadurch verfassungswidrig in die Grundrechte auf Eigentumsfreiheit sowie auf Erwerbsfreiheit des Anlagenbetreibers ein.
Zweifellos liege eine Reduktion der Treibhausgase im öffentlichen Interesse; dennoch stelle sich die Frage, welches Maß an Belastung den vom Emissionszertifikatesystem erfassten Anlagebetreibern zulässigerweise auferlegt werden dürfe. Im Fall der mengenmäßigen Beschränkung der Treibhausgasemissionen gehe es nämlich im Gegensatz zum herkömmlichen Anlagenrecht nicht um die Frage, welche schädlichen Emissionen nach dem Stand der Technik möglichst vermieden werden können; vielmehr müssten die Emissionen insgesamt reduziert werden, sodass sich die Frage stelle, wie die Reduktionsbelastungen sachgerecht und verhältnismäßig auf die einzelnen Treibhausgasemittenten verteilt werden. Gemäß dem Auftrag des §1 Abs2 EZG seien zur Erreichung des Kyoto-Zieles Maßnahmen zur Verringerung in allen Treibhausgas emittierenden Sektoren notwendig. Stelle sich ein Abweichen von den Zielvorgaben heraus - was erwiesenermaßen der Fall sei (ausweislich des vom Umweltbundesamt auf der Datenbasis 2006 erstellten Kyoto-Fortschrittberichts Österreich 1990 - 2004 seien die Emissionen bis 2004 gegenüber dem Basisjahr 1990 nicht nur nicht gesunken, sondern im Gegenteil um 15,7 % gestiegen) - sei der Bundesminister verpflichtet, neue Maßnahmen in jenen Bereichen und Sektoren zu setzen, in denen einerseits die stärksten Abweichungen vom Kyoto-Ziel festzustellen und andererseits die geringsten volkswirtschaftlichen Kosten für die Emissionsvermeidung zu erwarten sind. Von den bisher gesetzten Zielen seien die Sektoren Verkehr und Raumwärme am weitesten entfernt, sodass in diesen Sektoren besonderer Handlungsbedarf bestünde. Diese und nicht die dem Emissionshandelssystem unterstellten Sektoren müssten daher im Hinblick auf §1 Abs2 EZG vornehmlich die Reduktionslasten tragen. Dies hätte nach §13 Abs2 Z6 leg.cit. bei der Festsetzung der Zuteilungsmengen ins Kalkül gezogen werden müssen.
Auch die Zuteilungskriterien des §13 Abs2 EZG setzten den möglichen Reduktionsbelastungen der Anlagenbetreiber Grenzen, da bei der Zuteilung auch der Bedarf der Anlagenbetreiber und deren technisches Reduktionspotential zu berücksichtigen seien. Eine Zuteilungsverordnung, die erhebliche Kürzungen gegenüber dem Bedarf einschließlich der Ausschöpfung der Reduktionspotentiale vorsehe, stünde nicht im Einklang mit den Bestimmungen des EZG. Eine derartige gravierende Belastung der in das Emissionshandelssystem einbezogenen Anlagen sei aber letztlich schon dem nationalen Zuteilungsplan zugrunde gelegen. Die Kommission habe in ihrer Entscheidung vom 2. April 2007 zum nationalen Zuteilungsplan ausdrücklich festgehalten, dass "Österreich die politischen und sonstigen Maßnahmen im Verkehrssektor nicht hinreichend substanziiert [hat]". Weiters habe "Österreich nicht genügend politische und sonstige Maßnahmen für den Verkehrs- sowie Bau- und Wohnsektor [vorgesehen], die nicht unter das Gemeinschaftssystem fallen". Im Ergebnis seien daher bereits im nationalen Zuteilungsplan 2008 - 2012 keine vergleichbaren Reduktionsmaßnahmen für die anderen Treibhausgas emittierenden Sektoren vorgesehen und die dem Emissionszertifikatesystem unterliegenden Anlagen einseitig und gravierend mit Reduktionsverpflichtungen belastet worden.
c) Verfassungswidrigkeit des §13 Abs2 EZG wegen formalgesetzlicher Delegation:
§13 Abs2 EZG enthalte die inhaltlichen Determinanten für die Zuteilungsverordnung. Demnach habe eine Zuteilungsverordnung unter Berücksichtigung des §12a, der im Verfahren zur Erstellung des nationalen Zuteilungsplans erzielten Ermittlungsergebnisse und der Vorgaben und Entwicklungen im Rahmen der europäischen Integration zur Erreichung klimapolitischer Zielsetzungen den in den Z1 - 8 taxativ aufgezählten Kriterien zu entsprechen. Diese Determinanten seien jedoch aus folgenden Gründen inhaltsleer:
"Nach dem Einleitungssatz des §13 Abs2 EZG hat die Zuteilungsverordnung unter anderem die Vorgaben und Entwicklungen im Rahmen der Europäischen Integration zur Erreichung klimapolitischer Zielsetzungen zu berücksichtigen.
Der Gesetzestext gibt allerdings keinen Aufschluss darüber, welche Vorgaben und Entwicklungen maßgeblich sein sollen, insbesondere bleibt offen, ob lediglich auf Gemeinschaftsrechtsakte oder allenfalls auch auf bloße Politiken Bedacht zu nehmen ist. Am ehesten kommen als zu berücksichtigende Vorgaben die Entscheidung der Kommission zum NZP sowie die Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie in Betracht. Hätte der Gesetzgeber freilich (nur) diese beiden Rechtsakte vor Augen gehabt, hätte er - wie er es etwa in §13 Abs2 Z6 EZG im Hinblick auf das Burden-Sharing-Agreement getan hat - sie ausdrücklich angeführt. Sind schon die 'Vorgaben' unklar, gilt dies umso mehr für die zu berücksichtigenden 'Entwicklungen'. Es wäre jedenfalls verfassungsrechtlich unzulässig, erst künftig zu schaffende Rechtsakte auf Gemeinschaftsebene als Verweisungsobjekt vorzusehen.
Sollte die Textierung schließlich dahingehend verstanden werden, dass auf die gesamte Gemeinschaftsrechtsordnung verwiesen wird, würde dies - wie im nächsten Punkt dargelegt wird - wiederum zur Verfassungswidrigkeit des §13 Abs2 EZG führen.
... Nach §13 Abs2 Z3 EZG hat die Zuteilung mit den übrigen
rechtlichen und politischen Instrumenten der Gemeinschaft und Österreichs in Einklang zu stehen. Diese Textierung wurde wörtlich dem Anhang III Z4 EHRL entnommen, ohne diesen im Sinne der doppelten rechtlichen Bedingtheit an die innerstaatlichen Erfordernisse der ausreichenden gesetzlichen Determinierung anzupassen. Im Ergebnis verweist der Gesetzgeber auf das gesamte Gemeinschaftsrecht sowie das gesamte nationale Recht. Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in VfSlg 17.735/2005 ausgesprochen, dass Art18 Abs1 und 2 B-VG durch den Beitritt zur Europäischen Union insoweit nicht modifiziert wurde, als der Gesetzgeber das gesamte Verwaltungshandeln, insbesondere auch die Erlassung von Verordnungen inhaltlich ausreichend vorherbestimmen muss. Zwar ist nach der Judikatur eine Verweisung des innerstaatlichen Gesetzgebers auf Normen des Gemeinschaftsrechts zulässig, jedoch nur, wenn das Verweisungsobjekt in der verweisenden Norm hinreichend bestimmt festgelegt ist. Eine Verweisung auf das gesamte Gemeinschaftsrecht genügt daher dem verfassungsrechtlichen Determinierungsgebot jedenfalls nicht.
... Politische Grundsatzentscheidungen stehen unter der
Prärogative des Gesetzgebers und dürfen von Verfassungs wegen nicht einer Verwaltungsbehörde überantwortet werden. Die Grundsatzentscheidungen,
* in welchem Jahr wie viel insgesamt an
Treibhausgasemissionen verringert werden muss, damit das Reduktionsziel 2012 erreicht werden kann;
* wie viel an Reduktionseinsparungen von Sektoren
außerhalb des Emissionszertifikatesystems (etwa durch den Verkehrssektor) getragen werden muss und wie hoch der Klimaschutzbeitrag der vom Emissionszertifikatesystem erfassten Anlagen ist; sowie
* wie schließlich der Klimaschutzbeitrag zwischen den am
Emissionszertifikatesystem teilnehmenden Sektoren Industrie und Energiebereitstellung aufgeteilt wird, dh in welchem Maß die einzelnen Sektoren belastet werden,
werden nach dem Regime des EZG nicht durch den Gesetzgeber getroffen. Das EZG verweist diesbezüglich vielmehr in Z5 auf die nationale Klimapolitik sowie in Z6 auf das Kyoto-Protokoll und ist daher schon aus diesem Grund mit Rechtswidrigkeit belastet.
... Zudem lässt sich auch aus dem Kyoto-Protokoll bzw in der
Folge aus dem Burden-Sharing Agreement nicht erschließen, in welcher Zuteilungsperiode wie viel an Reduktionen notwendig sind, um das Ziel zu erreichen und welche Sektoren in welchem Ausmaß zur Zielerreichung beitragen müssen. Diese Entscheidung wird daher letztlich dem BMLFUW überantwortet.
... Nach §13 Abs2 Z5 EZG müssen die Mengen an
Emissionszertifikaten mit der nationalen Klimapolitik vereinbar sein. Das EZG lässt es wiederum verfassungswidriger Weise offen, was die nationale Klimapolitik ausmacht. Ausweislich des NZP 2008 legt die Klimastrategie der österreichischen Bundesregierung die nationale Klimapolitik fest und gibt die politisch festgelegten Reduktionsbeiträge vor. Dieses als 'Klimastrategie' bezeichnete und vom Ministerrat beschlossene Konzept stellt im Einklang mit §1 Abs2 EZG dar, welche Fortschritte bereits erzielt werden konnten, welche zusätzlichen Maßnahmen erforderlich sind und welche CO2-Emittenten welchen Klimaschutzbeitrag zu leisten haben. Ausweislich des §1 Abs2 EZG ist von der Bundesregierung ein Maßnahmenprogramm allerdings nur in jenen Fällen zu erstellen, in denen nach der Evaluierung die bis dahin gesetzten Maßnahmen zur Zielerreichung nicht ausreichend waren. Daraus ist ableitbar, dass das unter dem Titel 'Klimastrategie' veröffentlichte Maßnahmenprogramm nicht für sich alleine die nationale Klimapolitik ausmachen, sondern diese lediglich erforderlichenfalls zu ergänzen hat.
Selbst wenn aber die Klimastrategie für sich alleine als nationale Klimapolitik anzusehen wäre, würde dies weitere verfassungsrechtliche Probleme aufwerfen. Durch die Bindung der Zuteilungsentscheidung an die Klimastrategie (wohl vornehmlich an deren Anhang II) erlangt diese Normativität. Dennoch scheint der Ministerratsbeschluss einer gerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich. Schon das rechtsstaatliche Prinzip gebietet aber, dass die wesentlichen politischen Grundsatzentscheidungen über die Gesamtmenge und die Aufteilung, die das nachfolgende Verwaltungshandeln binden, im Zuge eines effektiven Rechtsschutzverfahrens überprüfbar sein müssen. Dem könnte allein durch eine Deutung der Klimastrategie als Rechtsverordnung der Bundesregierung Rechnung getragen werden. Dieser Sichtweise verschlägt die Bezeichnung als 'Programm' im §1 Abs2 EZG nichts. Kleidet §13 Abs2 Z5 EZG die Klimastrategie aber in Verordnungsform, ist diese schon mangels Kundmachung im BGBl II - lediglich auf der Homepage des BKA findet sich ein mit 'Anpassung der Klimastrategie Österreichs zur Erreichung des Kyoto-Ziels 2008-2012. Vorlage zur Annahme im Ministerrat am 21. März 2007' tituliertes Dokument - vom Verfassungsgerichtshof als rechtswidrig aufzuheben.
Der Kern der verfassungsrechtlichen Problematik liegt freilich wiederum in der fehlenden gesetzlichen Determinierung der Klimastrategie. §1 Abs2 EZG trägt der Bundesregierung - im Lichte des Art18 Abs1 und 2 B-VG völlig unzureichend - allein auf ein Programm mit Maßnahmen zur Erreichung des Kyoto-Ziels zu erstellen und dabei schwerpunktmäßig die bei der Zielerreichung besonders zurückliegenden Bereiche und Sektoren zu bedenken."
Im Ergebnis entsprächen daher die inhaltlichen Determinanten für die Zuteilung der Emissionszertifikate nicht den Erfordernissen des Art18 Abs1 und 2 B-VG. Hinsichtlich politischer Grundsatzentscheidungen verweist §13 Abs2 EZG auf jederzeit abänderbare Ministerratsbeschlüsse, ein Großteil der Determinanten bleibe so unbestimmt, dass nicht einmal annähernd das Verweisungsobjekt festgemacht werden könne.
d) Schließlich behauptet die beschwerdeführende Gesellschaft die Verfassungswidrigkeit des §12a EZG. Es sei evident, dass in bestimmten Konstellationen durch das Ausblenden bloß einzelner Jahre eines insgesamt vierjährigen Beobachtungszeitraums noch keine repräsentative Basisperiode festgelegt werde. Dass die Wortfolge "indem einzelne Jahre aus dieser Periode unberücksichtigt bleiben" in Widerspruch mit dem aus dem Gleichheitssatz abzuleitenden Sachlichkeitsgebot stehe, zeige der Fall der beschwerdeführenden Gesellschaft besonders deutlich:
Die Beschränkung der Allokationsbasis auf einzelne Jahre aus 2002 bis 2005 führe zwangsläufig zur "Blindheit" der Behörde gegenüber allen neueren Entwicklungen: Die spezifische Situation der Beschwerdeführerin sei unter anderem dadurch geprägt, dass ab dem Jahr 2006 beim Rohstoffabbau eine neue Lagerstättenschicht angetroffen worden sei, die durch den erhöhten MgCO3-Gehalt bei Seeton zu deutlich (nämlich um 34 %) höheren CO2-Emissionen führe (die - weil rohmaterial- und prozessbedingt - nicht vermeidbar oder minimierbar seien). Obwohl diese Daten im Rahmen der Verifizierung der Emissionen nach dem EZG analytisch erhoben worden seien, allseits unstrittig seien und sich für das Jahr 2007 bestätigt hätten, seien sie in der Zuteilungsentscheidung nicht berücksichtigt. Dies wiege umso schwerer, als es in der Sache ja um eine Prognose für die Jahre 2008 bis 2012 gehe, im Rahmen welcher die Jahre 2006 und 2007 nicht nur ausnahmsweise, sondern wohl geradezu typischerweise relevantere und aussagekräftigere Informationen enthielten als die Daten früherer Jahre.
Dass sachdienliche Beweise nicht einmal berücksichtigt werden dürfen, sei auch mit den Grundwertungen eines fairen Verfahrens nicht vereinbar.
6. a) Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft weist in seiner Gegenschrift eingangs darauf hin, dass es beim Emissionshandel um die Gratisverteilung einer knappen Gesamtmenge auf einen bestimmten Kreis von Anlagen gehe; es stünden hier nicht Betriebsverbote auf dem Spiel, sondern Kostenkomponenten. Die Annahme der beschwerdeführenden Gesellschaft, der Anlageninhaber habe ein Recht auf eine dem geltend gemachten "Bedarf" entsprechende Menge an Emissionsrechten, sei daher falsch. Weder gebe es ein überpositives oder verfassungsrechtlich gewährleistetes Recht auf Zuteilung einer bestimmten Menge von unentgeltlichen Emissionsrechten noch sei das Gemeinlastprinzip ein Verfassungsprinzip.
b) Zum Vorwurf des Rechtsformenmissbrauchs bringt der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft vor, dass dem Zuteilungsregime des österreichischen Emissionshandelssystems eine Gesamtzahl an Emissionszertifikaten für die jeweilige Periode zugrunde liege. Diese sei sowohl global durch den gemeinschaftlichen Lastenausgleich und durch die gesamthaften Reduktionserfordernisse als auch individuell durch die bisherigen Emissionen der im System erfassten Anlagen determiniert. Im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Zuteilung stünden daher nicht nur die Gesamtzahl, sondern auch die individuellen Mengen, die zusammen die Gesamtzahl ergeben müssen, fest. In Anbetracht der Aufteilung einer limitierten Gesamtzahl und der damit zwangsläufig verbundenen Relation von Gesamtzahl und individuellen Mengen spreche nichts gegen eine Zuteilungsentscheidung in Form einer Verordnung ohne nachgeschaltetes Bescheidverfahren. Letztlich habe sich der Gesetzgeber aber dazu entschlossen, aus Rechtsschutzgründen zusätzlich eine individuelle Zuteilung mittels Bescheid vorzusehen. Dies ändere jedoch nichts an dem Umstand, dass das Ermittlungsverfahren über die in die Zuteilungsverordnung einfließenden Faktoren mit der Beschlussfassung über die Zuteilungsverordnung abgeschlossen sei. Die Anlageninhaber könnten und müssten daher im Rahmen der Erarbeitung der Verordnungsgrundlagen ihre Interessen geltend machen. Aus diesem Grund habe vom 2. August bis 15. September 2006 ein schriftliches Konsultationsverfahren mit den Anlageninhabern stattgefunden. Eine nachträgliche Geltendmachung von Interessen im Zuge eines individuellen Bescheidverfahrens müsse im Rahmen eines periodisierten Kontingentsystems zu spät kommen und könne im Hinblick auf die Zuteilung von Gratiszertifikaten für eine bestimmte Periode nicht mehr berücksichtigt werden. Was im Bescheidverfahren noch berücksichtigt werden könne, seien Versehen oder Rechenfehler der Behörde. Hinzu komme, dass der "individuelle Bedarf", also das Interesse der Anlageninhaber auf Gratiszuteilung im Umfang ihrer betrieblichen Expansionsinteressen, kein rechtserhebliches Kriterium für die Zuteilung darstelle.
c) Was den Vorwurf der Verfassungswidrigkeit des §13 Abs1 Z4 EZG anbelangt, ist der Bundesminister der Auffassung, dass die von der Beschwerde vorgeschlagene Interpretation des §13 Abs1 Z4 EZG dahingehend, dass mit der Zuteilungsverordnung lediglich die abstrakte Zuteilungsformel festgelegt werden dürfe, sich bereits aufgrund des eindeutigen Wortlauts verbiete; §5 Abs1 iVm Anhang 1 der ZuteilungsVO 2. Periode entspreche somit den gesetzlichen Grundlagen.
Entgegen dem Dafürhalten der beschwerdeführenden Gesellschaft führten "geänderte aktuelle Daten über die Wachstumsentwicklung und damit einhergehende Produktionssteigerungen der Anlagen" nicht zur Invalitation einer Zuteilungsverordnung, da der tagesaktuelle Bedarf an Emissionszertifikaten für diese nicht maßgeblich sei. Bei der Verteilung knapper Kontingente für einen bestimmten Zeitraum, der auch gemeinschaftsrechtlich vorgegeben sei, müsse es zwangsläufig einen Stichtag geben. Entwicklungen nach dem Stichtag könnten für die betreffende Zuteilungsperiode keinesfalls mehr berücksichtigt werden. In Anbetracht der festgelegten Gesamtmenge führe die Berücksichtigung von Entwicklungen bei einer Anlage nur zu Änderungen der den anderen Anlagen zugeteilten Mengen und würde somit eine laufende Änderung der Zuteilungsverordnung implizieren. Eine Zuteilungsverordnung sei jedoch auf Stabilität während der betreffenden Periode ausgerichtet. Dies bedeute jedoch nicht, dass individuelle Entwicklungen bei den Anlagen nicht zulässig und möglich wären; sie änderten jedoch nichts an den für eine Periode festgelegten Gratiszuteilungen.
d) Zur behaupteten Verfassungswidrigkeit des §13 Abs2 EZG wegen formalgesetzlicher Delegation führt die belangte Behörde aus, dass die beschwerdeführende Partei die Besonderheiten eines planerischen Systems zur Aufteilung knapper Mittel verkenne, das nur durch zu berücksichtigende Gesichtspunkte, jedoch nicht in Form einer konditionalen Programmierung gesetzlich vorherbestimmt werden könne. Das werde insbesondere dann deutlich, wenn man sich die rechtspolitischen Alternativen zum derzeitigen Emissionshandelssystem vor Augen hält:
"[A]us rechtsstaatlicher Sicht würde es wohl keinem Bedenken begegnen, wenn man Bewerber nach der Reihenfolge der Anmeldungen berücksichtigen oder wenn man die zur Verteilung stehenden Emissionsrechte im Weg einer Versteigerung verwertete, wie dies für eine kleine Teilmenge tatsächlich vorgesehen ist. Das derzeitige System bietet hingegen betroffenen Anlageninhabern die Chance, einen großen Teil der ihrem bisherigen Betrieb entsprechenden Emissionsrechte unentgeltlich zugewiesen zu bekommen. Auch in dieser Hinsicht wäre es rechtsstaatlich unbedenklich, würden alle betroffenen Anlagen aliquote Anteile ihrer Emissionswerte zu einem bestimmten Stichtag zugewiesen erhalten; wenngleich eine solche Vorgangsweise volkswirtschaftlich nicht sinnvoll wäre. Dasselbe würde gelten, wenn man von 'Bedarfsanmeldungen' für den Zeitraum bis zum Jahr 2012 ausgehen wollte. Abgesehen davon, dass dies gemeinschaftsrechtlich unzulässig wäre, wäre die Datenbasis diesfalls mit ungleich höherer Unsicherheit belastet und wären die Kürzungserfordernisse wesentlich höher, da sie mit ungleich höheren Bedarfsmeldungen konfrontiert wären. Am strukturellen Problem würde sich jedenfalls nichts ändern."
Darüber hinaus sei der nationale Gesetzgeber verpflichtet, die zweifellos nicht homogenen, aber allesamt relevanten Kriterien umzusetzen, die der Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, ABl. 2003 L 275, S 32 (im Folgenden: EH-RL), vorgebe. Weiters seien völkerrechtliche und unionsrechtliche Vorgaben zu berücksichtigen, seien volkswirtschaftliche Interessen - vor allem bei der Gewichtung der Sektoren im Licht ihrer Wettbewerbsstellung - von Bedeutung und sollte auf der Ebene der einzelnen Anlagen dem Umstand Rechnung getragen werden, dass in unterschiedlichem Ausmaß bereits Anstrengungen zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen realisiert worden sind.
In einem Kontingentsystem sei eine konditionale Programmierung nicht möglich. Dennoch habe der Gesetzgeber in §13 Abs2 EZG die zu berücksichtigenden Gesichtspunkte durchaus in einer Weise zusammengestellt, die dem Standard der finalen Determinierung etwa im Bereich des Raumordnungsrechts entspricht. Insgesamt sei davon auszugehen, dass §13 Abs2 EZG jene Determinierung leiste, die im Rahmen mehrdimensionaler planerischer administrativer Kontingentvergaben möglich ist.
Was den Klimaschutzbeitrag betrifft, hält der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft fest, dass dieser im §2 Abs2 ff. der ZuteilungsVO 2. Periode für jeden Sektor in absoluten Zahlen angegeben sei, mit der Konsequenz, dass dieser Beitrag sehr wohl einer rechtsstaatlichen Überprüfung unterliege. Die belangte Behörde räumt zwar ein, dass der Klimaschutzbeitrag tatsächlich zwischen den einzelnen Sektoren variiere, weist aber darauf hin, dass der Grund für diesen Unterschied darin zu erblicken sei, dass nach der Berechnungsmethodik in §4 ZuteilungsVO 2. Periode sowohl Erfüllungsfaktor als auch Potentialfaktor sowie Allokationsbasis in die Gratiszuteilung (und damit auch in den Klimaschutzbeitrag) einfließen würden. Der Erfüllungsfaktor, also jener Faktor, mit dem die Erreichung des Reduktionszieles sichergestellt werde, sei für jeden Sektor (ausgenommen Elektrizitätswirtschaft) gleich. Der Potentialfaktor spiegle das Potential zur Emissionsreduktion wider und variiere naturgemäß je nach Branche. Es sei nicht ersichtlich, warum dies sachlich nicht gerechtfertigt sein sollte. Der Erfüllungsfaktor der Energiewirtschaft weiche deshalb ab, da es sich dabei um einen besonders großen Verursacher handle, bei dem auch effizient angesetzt werden könne.
Wenn die beschwerdeführende Gesellschaft in diesem Zusammenhang die "Anpassung der Klimastrategie Österreichs zur Erreichung des Kyoto-Ziels 2008 - 2012" anspreche und behaupte, dabei handle es sich um eine unzureichend determinierte Verordnung, verkenne sie, dass es sich tatsächlich um eine fachliche Studie, die federführend vom Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft erarbeitet und Anfang 2007 herausgegeben worden sei. Im März 2007 habe sie der Ministerrat durch einstimmigen Beschluss zur Kenntnis genommen, also auf dieselbe Weise "angenommen", wie immer wieder für die Regierungsarbeit bedeutende Ministerratsvorträge einzelner Bundesminister "angenommen" würden. Eine Befassung der Bundesregierung war deshalb erforderlich, da sich die Klimastrategie nicht auf die Vollziehung des EZG beschränke, sondern die Ressorts mehrerer Bundesminister berühre. Mit der einstimmigen Annahme sei dieses der Koordination innerhalb der Bundesregierung dienende Dokument jedoch nicht "verordnet" worden. Daran ändere auch §13 Abs2 Z5 EZG nichts.
Im Hinblick auf die behauptete gleichheitswidrige Lastenverteilung betont die belangte Behörde, dass das gesamte System des EZG (samt seiner unions- und völkerrechtlichen Grundlagen) darauf ausgerichtet sei, die Zahl der Anlageninhabern unentgeltlich zugewiesenen Zertifikate über die einzelnen Zuteilungsperioden hin kontinuierlich abnehmen zu lassen. Das sei geradezu ein Kernelement des mit diesem System verbundenen klimapolitisch erwünschten Lenkungseffekts. In verfassungsrechtlicher Hinsicht sei daher festzuhalten, dass es in den individuellen Zuteilungsverfahren bei den diese determinierenden Festlegungen der Zuteilungsverordnung daher vor allem darum gehe, ob die belangte Behörde das im verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz mit umschlossene Gebot einer lückenfreien Vergabe der insgesamt zur Verfügung stehenden, unentgeltlich zu vergebenden Emissionsrechte beachtet habe.
7. In ihrer nach Zustellung des Erkenntnisses vom 5. März 2010, G234-237/09, V64-67/09 ua., eingebrachten Stellungnahme hält die beschwerdeführende Partei insbesondere ihr Beschwerdevorbringen zur Gesetzwidrigkeit des §5 Abs1 und 2 der ZuteilungsVO 2. Periode weiterhin aufrecht.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die - im Gesetzes- und Verordnungsprüfungsverfahren für zulässig befundene (VfGH 5.3.2010, G234-237/09, V64-67/09 ua.) - Beschwerde erwogen:
1. Die von der Beschwerde bezogenen Bestimmungen
a) des EZG idF BGBl. I 171/2006:
"Nationaler Zuteilungsplan als Entscheidungsgrundlage
(Planungsdokument)
§11. (1) Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft hat im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit und dem Bundesminister für Finanzen in objektiver und transparenter Weise für die Periode 2005 bis 2007 und ab 2008 jeweils für eine Periode von fünf Jahren als Entscheidungsgrundlage für die Zuteilung gemäß §13 einen nationalen Plan zu entwerfen, aus dem die Gesamtmenge der Emissionszertifikate für die Periode, das Verhältnis dieser Gesamtmenge zu den Emissionen aller anderen Sektoren und die Zuteilung der Emissionszertifikate an die Inhaber bezogen auf die Anlagen, in denen eine Tätigkeit gemäß Anhang 1 oder einer Verordnung gemäß §2 Abs2 ausgeübt wird oder die gemäß §2 Abs3 in den Zuteilungsplan einbezogen werden, sowie der Prozentsatz der Emissionszertifikate, die für eine Versteigerung vorgesehen werden, hervorgeht. Bei der Erstellung des Zuteilungsplans sind die in §13 Abs2 festgelegten Kriterien sinngemäß anzuwenden.
(2) [aufgehoben durch BGBl. I 171/2006]
(3) [aufgehoben durch BGBl. I 171/2006]
(4) Der nationale Zuteilungsplan hat eine Reserve für neue Marktteilnehmer gemäß §3 Z5 zu enthalten. Mindestens 1 % der Gesamtmenge der Emissionszertifikate soll als Reserve vorgesehen werden. Im Zuteilungsplan ist zumindest ein Stichtag vorzusehen, an dem die in der Reserve verbleibenden Emissionszertifikate am Markt verwertet werden.
(5) Der Plan kann Angaben darüber enthalten, wie dem Wettbewerb mit Ländern bzw. Anlagen außerhalb der Europäischen Union Rechnung getragen wird.
(6) Der nationale Zuteilungsplan hat eine Liste der unter dieses Bundesgesetz fallenden Anlagen unter Angabe der Anzahl der Emissionszertifikate zu enthalten, die für die einzelnen Anlagen vorgesehen sind.
(7) Alle Anlagen gemäß Anhang 1 oder einer Verordnung gemäß §2 Abs2 sowie Anlagen, die gemäß §2 Abs3 in den Zuteilungsplan aufgenommen wurden, die spätestens eine Woche vor dem Termin für die Übermittlung des Zuteilungsplans an die Europäische Kommission gemäß §13 Abs3 in erster Instanz anlagenrechtlich genehmigt wurden, sind im nationalen Zuteilungsplan für die Periode 2005 bis 2007 zu berücksichtigen. Für die folgenden Perioden sind alle Anlagen, die spätestens drei Monate vor Übermittlung des Zuteilungsplans an die Europäische Kommission gemäß §13 Abs3 nachweislich einen vollständigen Antrag auf anlagenrechtliche Genehmigung eingebracht haben und deren Inbetriebnahme voraussichtlich vor dem letzten Tag der jeweiligen Periode erfolgt, im Zuteilungsplan zu berücksichtigen. Im Zuteilungsplan ist festzulegen, dass die Zuteilung von Emissionszertifikaten an diese Anlagen unter der Bedingung erfolgt, dass die Anlagen tatsächlich in Betrieb genommen werden. Können bei einer Anlage, für die spätestens 21 Monate vor dem Beginn der folgenden Periode, das ist für die Periode 2008 bis 2012 der 31. März 2006, für die Periode 2013 bis 2017 der 31. März 2011, ein Antrag auf anlagenrechtliche Genehmigung gestellt wurde, die aus dem Betrieb der Anlage entstehenden Emissionen nicht mit hinreichender Genauigkeit bestimmt werden, kann von der Berücksichtigung dieser Anlage im Zuteilungsplan abgesehen werden. Die Emissionen sind insbesondere dann nicht mit hinreichender Genauigkeit bestimmbar, wenn die Dauer des anlagenrechtlichen Genehmigungsverfahrens und damit der Zeitpunkt der tatsächlichen Inbetriebnahme nicht abschätzbar sind. Für die Zuteilung an Anlagen, für die keine oder unvollständige bzw. nicht ausreichende Emissionsmeldungen vorliegen, darunter fallen Anlagen, die während oder nach der jeweiligen Basisperiode in Betrieb genommen wurden, sind jedenfalls folgende Faktoren zu berücksichtigen:
1. die genehmigte Kapazität der Anlage;
2. die durchschnittliche Kapazitätsauslastung im Branchendurchschnitt;
3. die zu erwartende Kapazitätsauslastung der Anlage in der Periode;
4. die zu erwartenden Emissionen der Anlage unter der Annahme der Anwendung des Standes der Technik.
(8) Der nationale Zuteilungsplan für die Perioden ab 2008 hat anzugeben, in welchem Umfang die projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls in der betreffenden Periode gemäß Abs1 zur Erfüllung der Verpflichtungen Österreichs nach dem Kyoto-Protokoll genützt werden sollen, und festzulegen, bis zu welchem Prozentsatz der Zuteilung für die Anlagen oder der tatsächlichen Emissionen in den Fällen des §18 Abs2 die Anlageninhaber zertifizierte Emissionsreduktionen gemäß §3 Z7 und Emissionsreduktionseinheiten gemäß §3 Z8 zur Erfüllung ihrer Verpflichtung gemäß §18 verwenden dürfen. Der Prozentsatz hat mit den ergänzenden Verpflichtungen der Republik Österreich nach dem Kyoto-Protokoll und der Beschlüsse, die auf Grund des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen und des Kyoto-Protokolls gefasst wurden, insbesondere des Beschlusses 15/CP.7, in Einklang zu stehen.
(9) Im Zuge der Erstellung des nationalen Zuteilungsplans ist zunächst ein Entwurf dieses Plans jedenfalls den Inhabern der betroffenen Anlagen sowie den in ihrem Wirkungsbereich berührten Bundesministern zur Kenntnis zu bringen. Den Inhabern ist Gelegenheit zur Stellungnahme binnen mindestens sechs Wochen zu geben.
(10) Der unter Berücksichtigung der eingelangten Stellungnahmen gemäß Abs9 überarbeitete Entwurf des Plans ist der Öffentlichkeit einschließlich der in Abs9 genannten Stellen sowie den Interessenvertretungen der Inhaber unter Festlegung einer sechswöchigen Stellungnahmefrist zugänglich zu machen. Der unter Berücksichtigung der eingelangten Stellungnahmen überarbeitete Plan ist nach Durchführung dieser Konsultationen zu veröffentlichen und der Europäischen Kommission zu notifizieren sowie den übrigen Mitgliedstaaten zu übermitteln."
"Zweiter nationaler Zuteilungsplan
§12a. Bei der Erstellung des nationalen Zuteilungsplans für die Periode 2008 bis 2012 hat der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft die von den Inhabern gemeldeten und vom Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft auf Plausibilität geprüften Emissionen der Anlagen gemäß Anhang 1 oder §2 Abs3 in den Jahren 2002 bis 2005 zu berücksichtigen. Falls solche Meldungen nicht vorliegen, hat der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft dem Anlageninhaber die Meldung mit Bescheid aufzutragen. Falls die Basisperiode 2002 bis 2005 für die Anlage nicht repräsentativ ist, kann in begründeten Fällen eine abweichende Basisperiode herangezogen werden, indem einzelne Jahre aus dieser Periode unberücksichtigt bleiben. Unbeschadet des §8 ist eine nicht gemäß §9 geprüfte Meldung der Emissionen für das Jahr 2005 dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft bis 15. Februar 2006 zu übermitteln."
"Zuteilung von Emissionszertifikaten durch Zuteilungsverordnung und Zuteilungsbescheide
§13. (1) Für die Periode 2008 bis 2012 hat der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit sechs Monate vor Beginn der Periode, für jede folgende Fünfjahresperiode zwölf Monate vor Beginn der betreffenden Periode
1. die Gesamtzahl der Emissionszertifikate, die für die jeweilige Periode zugeteilt wird,
2. die Reserve und den Stichtag für die Verwertung der verbleibenden Emissionszertifikate (Abs5),
3. den Prozentsatz der Zuteilung, bis zu dem die Anlageninhaber zertifizierte Emissionsreduktionen und Emissionsreduktionseinheiten zur Erfüllung ihrer Verpflichtung gemäß §18 verwenden dürfen, und
4. die Zuteilung der Emissionszertifikate auf die einzelnen Anlagen
mit Zuteilungsverordnung festzulegen.
Bei der Erlassung der Zuteilungsverordnung sind alle Anlagen, die spätestens 21 Monate vor dem Beginn der folgenden Periode, das ist für die Periode 2008 bis 2012 der 31. März 2006, für die Periode 2013 bis 2017 der 31. März 2011, nachweislich einen vollständigen Antrag auf anlagenrechtliche Genehmigung eingebracht haben, deren Inbetriebnahme voraussichtlich vor dem letzten Tag der jeweiligen Periode erfolgt und deren Emissionen mit hinreichender Genauigkeit bestimmbar sind, zu berücksichtigen. In der Zuteilungsverordnung ist festzulegen, dass die Zuteilung von Emissionszertifikaten an diese Anlagen unter der Bedingung erfolgt, dass die Anlagen tatsächlich in Betrieb genommen werden. Können bei einer Anlage, für die spätestens 21 Monate vor dem Beginn der folgenden Periode ein Antrag auf anlagenrechtliche Genehmigung gestellt wurde, die aus dem Betrieb der Anlage entstehenden Emissionen nicht mit hinreichender Genauigkeit bestimmt werden, kann von der Berücksichtigung dieser Anlage in der Zuteilungsverordnung abgesehen werden. Die Emissionen sind insbesondere dann nicht mit hinreichender Genauigkeit bestimmbar, wenn die Dauer des anlagenrechtlichen Genehmigungsverfahrens und damit der Zeitpunkt der tatsächlichen Inbetriebnahme nicht abschätzbar sind. Für die Zuteilung an Anlagen, für die keine oder unvollständige bzw. nicht ausreichende Emissionsmeldungen vorliegen, insbesondere Anlagen, die während oder nach der jeweiligen Basisperiode in Betrieb genommen wurden, sind jedenfalls folgende Faktoren zu berücksichtigen:
a) die genehmigte Kapazität der Anlage,
b) die durchschnittliche Kapazitätsauslastung im Branchendurchschnitt,
c) die zu erwartende Kapazitätsauslastung der Anlage in der Periode und
d) die zu erwartenden Emissionen der Anlage unter der Annahme der Anwendung des Standes der Technik.
(2) Eine Zuteilungsverordnung gemäß Abs1 hat unter Berücksichtigung des §12a, der im Verfahren zur Erstellung des nationalen Zuteilungsplans erzielten Ermittlungsergebnisse und der Vorgaben und Entwicklungen im Rahmen der europäischen Integration zur Erreichung klimapolitischer Zielsetzungen folgenden Kriterien zu entsprechen:
1. Die Mengen der Emissionszertifikate, die zugeteilt werden, müssen mit dem Potenzial, auch dem technischen Potenzial, der unter dieses Bundesgesetz fallenden Tätigkeiten gemäß Anhang 1 zur Emissionsverringerung in Einklang stehen. Die Zuteilung berücksichtigt die erwarteten Trendwerte der Produktion, Energieintensität und Kohlenstoffdioxidintensität der Tätigkeit (Business as usual). Dabei sollen bei der Zuteilung von Emissionszertifikaten die durchschnittlichen spezifischen Treibhausgasemissionen des Brennstoffs, die Energieeffizienz und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zugrunde gelegt werden. Aus im Rahmen des Informationsaustausches nach Artikel 16 Abs2 der Richtlinie 96/61/EG des Rates über die integrierte Vermeidung und Verminderung von Umweltverschmutzung, ABl. Nr. L 257 vom 10. Oktober 1996 S. 26ff, erstellten BVT-Referenzdokumenten (BREFs) resultierende Benchmarks oder, falls für die betreffende Aktivität keine solchen Dokumente existieren, andere objektive und transparente Vergleichsmaßstäbe sollen verwendet werden. Die Zuteilung berücksichtigt, dass prozessbedingte Emissionen nicht in gleichem Ausmaß beeinflussbar sind wie energiebedingte Emissionen, und wendet daher für prozessbedingte Emissionen eine andere Berechnungsmethode für die Zuteilung an als für energiebedingte Emissionen. Emissionen von Treibhausgasen, die durch die Durchführung von freiwilligen Umweltschutzmaßnahmen entstehen, sind wie prozessbedingte Emissionen zu behandeln.
2. Die Zuteilung berücksichtigt die klimapolitische Bedeutung von effizienter Kraft-Wärme-Kopplung und effizienter Fernwärmeerzeugung und deren in der Klimapolitik vorgesehenen Ausbau. Weiters können andere emissionsfreie oder besonders emissionsarme Technologien, einschließlich energieeffizienter Technologien, berücksichtigt werden.
3. Die Zuteilung muss mit den übrigen rechtlichen und politischen Instrumenten der Gemeinschaft und Österreichs in Einklang stehen. Eine als Ergebnis von neuen rechtlichen Anforderungen unvermeidbare signifikante Änderung der Emissionen soll berücksichtigt werden.
4. Die Zuteilung darf Unternehmen oder Sektoren nicht in einer Weise unterschiedlich behandeln, dass bestimmte Unternehmen [o]der Tätigkeiten ungerechtfertigt, insbesondere unter Berücksichtigung der Anforderungen aus Artikel 87 und 88 des Vertrags über die Europäische Gemeinschaft, bevorzugt werden.
5. Die Mengen der Emissionszertifikate, die den Sektoren Industrie und Energiebereitstellung zugeteilt werden, müssen mit der nationalen Klimapolitik vereinbar sein. Die Sicherheit der Versorgung mit elektrischer Energie soll mitberücksichtigt werden.
6. Die Menge der Emissionszertifikate, die in der jeweiligen Periode zugeteilt werden, hat mit der in der Entscheidung vom 25. April 2002 über die Ratifikation des Kyoto-Protokolls durch die Gemeinschaft, ABl. Nr. L 130/1 vom 15. Mai 2002, und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung Österreichs zur Verringerung seiner Treibhausgas[e]missionen in der Periode 2008 bis 2012 gegenüber 1990 in Einklang zu stehen. Dabei müssen der Anteil der Gesamtemissionen, dem diese Emissionszertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter dieses Bundesgesetz fallen, sowie die nationalen energie- und klimapolitischen Maßnahmen berücksichtigt werden. Die Menge der zuzuteilenden Emissionszertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf bei strikter Anwendung der Kriterien.
7. Die tatsächlichen und die erwarteten Fortschritte bei der Erbringung des Beitrags Österreichs zu den Verpflichtungen der Gemeinschaft sind gemäß der Entscheidung 93/389/EWG über ein System zur Beobachtung von CO2 und anderen Treibhausgasen in der Gemeinschaft, ABl. Nr. L 167 vom 9.7.1993 S. 31, zu bewerten und sicherzustellen, dass die Menge der Emissionszertifikate, die jeweils zugeteilt werden, mit dieser Bewertung vereinbar ist.
8. Für die Festlegung der Gesamtzahl sind die Kriterien der Z1, 3, 4, 5, 6 und 7, für die Zuteilung auf Tätigkeitsebenen die Kriterien in Z1, 2, 3 und 4, bei der Zuteilung auf Anlagenebene die Kriterien in Z1 und 2 heranzuziehen.
(3) Die sich aus der Zuteilungsverordnung ergebende Zuteilung an die Anlagen hat mit Bescheid des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft zu erfolgen.
(4) [aufgehoben durch VfGH, Kdm. BGBl. I 159/2006]
(5) Die Zuteilungsverordnung hat eine Reserve für neue Marktteilnehmer gemäß §3 Z5 zu enthalten. Mindestens 1 v.H. der Gesamtmenge der Emissionszertifikate ist als Reserve vorzusehen. Falls die Reserve nicht ausreicht, um die Zuteilung an diese Anlagen zu bedecken, kann der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen eine dazu geeignete, mit dem Emissionshandel vertraute Stelle beauftragen, die benötigten Emissionszertifikate anzukaufen und diese für die kostenlose Zuteilung an die neuen Marktteilnehmer zur Verfügung zu stellen. Zum Ausgleich erhält die beauftragte Stelle in der folgenden Zuteilungsperiode aus der für diese Periode gebildeten Reserve eine Menge an Emissionszertifikaten zum Verkauf am Markt zugewiesen, die der Menge der in der vorigen Zuteilungsperiode durch die beauftragte Stelle für die im dritten Satz angeführten Zwecke zugekauften und zur Verfügung gestellten Emissionszertifikate entspricht. Falls keine Stelle mit dem Ankauf der Emissionszertifikate beauftragt werden kann, hat der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft nach Maßgabe der für diese Zwecke im Rahmen des jeweiligen Bundesfinanzgesetzes verfügbaren budgetären Mittel Emissionszertifikate anzukaufen und diese den Anlageninhabern kostenlos zur Verfügung zu stellen. Die entsprechende Menge an Emissionszertifikaten ist von der Gesamtzuteilungsmenge für die jeweils folgende Periode in Abzug zu bringen. Eine Zuteilung aus der Reserve erfolgt mit Bescheid des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft. Der Antrag auf Zuteilung aus der Reserve ist binnen sechs Wochen nach der anlagenrechtlichen Genehmigung, bei Anlagen, die zum Zeitpunkt der Kundmachung dieses Bundesgesetzes bereits über eine anlagenrechtliche Genehmigung verfügen, binnen sechs Wochen nach der Kundmachung zu stellen und hat Angaben gemäß Abs1 letzter Satz lita, c und d sowie gemäß §5 Abs1 Z1 und 2 sowie Angaben zum Zeitpunkt der voraussichtlichen Inbetriebnahme zu enthalten. Dem Antrag ist der anlagenrechtliche Genehmigungsbescheid beizufügen. Die Anträge auf Zuteilung aus der Reserve sind nach dem Datum der Erlassung der anlagenrechtlichen Genehmigung zu reihen. Die Zuteilungsverordnung hat nähere Regelungen über die Vergabe dieser Emissionszertifikate vorzusehen, wobei zu berücksichtigen ist, dass jene neuen Marktteilnehmer, die am Anfang der jeweiligen Periode eine Genehmigung gemäß §§4 und 6 erhalten, einen größeren Bedarf an Emissionszertifikaten haben. Aus der fixen Reserve von 1 v.H. sind Emissionszertifikate zuzuerkennen, solange die Reserve über Emissionszertifikate verfügt. In der Zuteilungsverordnung ist zumindest ein Stichtag vorzusehen, an dem die verbleibenden Emissionszertifikate am Markt verwertet werden. Die Erlöse sind für Klimaschutzmaßnahmen gemäß dem Umweltförderungsgesetz zu verwenden."
b) der ZuteilungsVO 2. Periode:
"§4. Die Aufteilung der den Branchen kostenlos zugeteilten Emissionszertifikate auf die Anlagen gemäß Anhang 1 hat nach folgender Formel zu erfolgen:
Gratiszuteilung (08-12) Anlage =
Allokationsbasis Anlage * PF Anlage * EF Anlage
Die Faktoren der Formel werden folgendermaßen definiert:
..."
"§5. (1) Die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten erfolgt per Bescheid des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft für die in Anhang 1 enthaltenen Anlagen. Für Anlagen oder Anlagenerweiterungen im Sinne von Abs2 und 3 erfolgt die Buchung von Zertifikaten nach Bestätigung der Inbetriebnahme durch den Inhaber.
(2) Für Anlagen oder Anlagenerweiterungen, die gemäß §13 Abs1 zweiter Satz EZG bis 31. März 2006 anlagenrechtlich genehmigt waren, ist in Anhang 1 eine Zuteilung vorgesehen. Anlagen oder Anlagenerweiterungen, für die bis 31. März 2006 ein Antrag auf anlagenrechtliche Genehmigung eingebracht wurde, die jedoch zu diesem Stichtag noch nicht genehmigt waren, sind ebenfalls in Anhang 1 berücksichtigt, es ist jedoch nur in jenen Fällen eine Zuteilung in Anhang 1 vorgesehen, in denen der Abschluss des Genehmigungsverfahrens sowie der Zeitpunkt der Inbetriebnahme klar eingrenzbar sind.
(3) Anlagen oder Anlagenerweiterungen, bei denen gemäß §13 Abs1 vierter Satz EZG hinsichtlich des Abschlusses des Genehmigungsverfahrens sowie des Zeitpunkts der Inbetriebnahme maßgebliche Unsicherheiten bestehen, sind als neue Marktteilnehmer im Sinne des §3 Z5 EZG nach Vorliegen der anlagenrechtlichen Genehmigung auf Antrag des Inhabers aus der Reserve gemäß §6 zu behandeln."
Anhang 1 enthält eine Liste der Anlagen und die Anzahl der diesen für die Jahre 2008 bis 2012 (kostenlos) zuzuteilenden Zertifikate und lautet auszugsweise wie folgt:
"Anhang 1
Codes Anlagenname Kostenlose Zuteilung
2008 - 2012
... ... ...
Ziegelindustrie 1.847.475
... ... ...
IZI148 Salzburger Ziegelwerk Oberndorf 49.645
... ... ..."
2. a) Zum Vorbringen, wonach die Zuteilungsverordnung die Zuteilungsbescheide nicht mehr oder weniger vollständig bestimmen dürfe, sondern einen individuellen Entscheidungsspielraum der Behörde im Bescheiderlassungsverfahren überlassen müsse und - da dies nicht der Fall sei - ein Rechtsformenmissbrauch vorliege:
Es ist zwar richtig, dass der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung betont, dass aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsschutzkonzept ein für den Gesetzgeber bestehender "Rechtstypenzwang" abzuleiten ist (vgl. dazu VfSlg. 1685/1948, 3820/1960, 3892/1961, 14.295/1995, 17.018/2003, 17.137/2004; zuletzt VfGH 12.3.2009, G164/08). Dieser verlangt vom Gesetzgeber, individuelle verwaltungsbehördliche Erledigungen in der Form eines Bescheides vorzusehen (vgl. VfSlg. 11.590/1987, 13.223/1992, 13.564/1993, 13.699/1994). Es wäre in diesen Fällen ein Missbrauch der Form, wenn bei ausschließlich individuellen verwaltungsbehördlichen Erledigungen die Form der Verordnung vorgesehen wäre.
Es gibt jedoch Konstellationen, in denen einem Verwaltungsakt individuell-konkrete Wirkungen ebenso anhaften wie generell-abstrakte, sodass der Gesetzgeber weder mit dem Instrument des Bescheides noch mit jenem der Verordnung jeweils für sich allein vor dem Hintergrund des Rechtsstaatsgebots die angestrebten normativen Wirkungen zu erzielen vermag. In derartigen Fällen hat es der Verfassungsgerichtshof für zulässig erachtet, dass sich der Gesetzgeber als Form des Verwaltungshandelns der Verordnung bedient (vgl. etwa VfSlg. 11.460/1987 - Verhängung von Prostitutionsverboten für einzelne Häuser; VfSlg. 14.146/1995 - Feststellung der Gleichwertigkeit mehrerer Krankenanstalten; früher schon VfSlg. 10.377/1985 - Flächenwidmungs- bzw. Bebauungspläne für ein Grundstück); das Rechtsstaatsprinzip fordert jedenfalls, für die behördliche Festlegung von Rechtsfolgen eine Form zu verwenden, die den verfassungsgesetzlich gebotenen Rechtsschutz (vgl. VfSlg. 11.590/1987, S 800 f., 13.223/1992, 13.564/1993, 13.699/1994) nicht verkürzt sowie eine inhaltliche Überprüfung des entsprechenden Aktes ermöglicht (vgl. zuletzt VfGH 7.10.2009, G81/09, und 10.12.2009, B937/08, betreffend Eignungsfeststellung für Vereine zur Übernahme von Sachwalterschaften).
Ebenso wenig wie die Verfassung verbietet, dass das Gesetz selbst den darauf basierenden individuellen Verwaltungsakt vollständig determiniert, schließt sie es aus, dass aufgrund allgemeiner, insbesondere auch finaler Vorgaben die Verwaltung wesentliche Entscheidungen schon auf Verordnungsebene - im System des EZG: durch die Zuteilungsverordnung - trifft und insoweit für den Zuteilungsbescheid keinen oder nur wenig inhaltlichen Spielraum lässt.
Eine derartige Vorgangsweise ist - worauf die belangte Behörde zutreffend hinweist - hier von der Sache her auch angezeigt, weil auf diese Weise "sichergestellt werden kann, dass die Verteilungsentscheidung, die auf einem Nullsummenspiel basiert, gesamthaft und insoweit eben willkürfrei getroffen werden kann". Dass der Gesetzgeber aus Rechtsschutzgründen in der Folge individuelle Zuteilungsbescheide vorgesehen hat (vgl. AB zum nachmaligen EZG 417 BlgNR 22. GP, S 3), ändert an der Notwendigkeit sowie der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer Gesamtverteilungsentscheidung nichts. Ein Rechtsformenmissbrauch kann hierin nicht erblickt werden, weil weder aus der Sicht der Zuteilungswerber Rechtsschutzmöglichkeiten verkürzt noch aus verfassungsorganisatorischer Sicht Organzuständigkeiten missachtet werden.
Ebenso wenig stellen die auf der Grundlage des §13 Abs3 EZG und §5 Abs1 iVm Anhang 1 der ZuteilungsVO 2. Periode erlassenen Zuteilungsbescheide - wie die beschwerdeführende Gesellschaft meint - bloße "Kopien" der ZuteilungsVO 2. Periode dar. So wird die für eine in der Verordnung genannte Anlage bestimmte Anzahl an Emissionszertifikaten erst durch Bescheid dem im Zeitpunkt seiner Erlassung jeweiligen Inhaber der von der ZuteilungsVO 2. Periode erfassten Anlagen rechtsverbindlich "zugeteilt". Die durch die Zertifikate vermittelte Erlaubnis wird somit einem in der Verordnung nicht genannten Rechtsträger bescheidmäßig zugewiesen.
Bei diesem Ergebnis gehen aber auch die Ausführungen der beschwerdeführenden Gesellschaft zur Verfassungswidrigkeit des §13 Abs1 Z4 EZG bzw. der Gesetzwidrigkeit der ZuteilungsVO 2. Periode wegen Rechtsformenmissbrauchs ins Leere. Was die vermisste "zweite" Öffentlichkeitsbeteiligung aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben und den Vorwurf anbelangt, dass geänderte Verhältnisse nicht berücksichtigt worden seien, so wird damit lediglich die richtige Anwendung des einfachen Gesetzes angesprochen, die zu beurteilen aber nicht dem Verfassungsgerichtshof, sondern vielmehr dem Verwaltungsgerichtshof obliegt. Es liegt aber auch keine Invalidation der Zuteilungsverordnung vor, weil sowohl für den nationalen Zuteilungsplan (§12a EZG) als auch für die Verordnung (indem sie nach §13 Abs2 EZG die im Verfahren zur Erstellung des nationalen Zuteilungsplans erzielten Ermittlungsergebnisse zu berücksichtigen hat) als maßgebliches Datenmaterial "die von den [Anlagen]Inhabern gemeldeten und vom Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft auf Plausibilität geprüften Emissionen
der Anlagen ... in den Jahren 2002 bis 2005 zu berücksichtigen" sind.
b) Zur behaupteten Verfassungswidrigkeit der ZuteilungsVO
2. Periode aufgrund ungleicher Lastenverteilung und der unverhältnismäßigen Belastung der im Emissionszertifikatesystem einbezogenen Anlagen sowie des §13 Abs2 EZG wegen formalgesetzlicher Delegation:
§1 Abs1 EZG legt das System des Emissionszertifikatehandels für die Sektoren Energie und Industrie als eine der Maßnahmen zur von allen Sektoren notwendigerweise zu bewerkstelligenden Verringerung der Emissionen von Treibhausgasen dar. Dass die vom EZG erfassten Anlagen nur einen gewissen Beitrag zur Ausstoßreduktion leisten können und sollen, wird vom EZG selbst angesprochen (vgl. §1 Abs2) und dem Bundesminister auch als eines der bei Erlassung der Zuteilungsverordnung zu berücksichtigenden Kriterien vorgegeben (siehe §13 Abs2 Z5 EZG).
Der Gleichheitsgrundsatz steht der Schaffung verschiedener Ordnungssysteme nicht entgegen. Die belangte Behörde führt zu Recht aus, dass das System des Emissionszertifikatehandels nur Teil einer umfassenden Klimastrategie ist, die darüber hinaus in einer Reihe weiterer Maßnahmen "wie Schaffung eines Klima- und Energiefonds, Maßnahmen zur Wärmedämmung im Hausbau, Ausbau eines ökologisch orientierten Steuersystems insbesondere, wie das System der Normverbrauchsabgabe zeigt, bei Kfz-relevanten Steuern und schließlich eine Vielzahl von Fördermaßnahmen im Zusammenhang
insbesondere mit dem Einsatz von erneuerbaren Energien ... ihren
Niederschlag findet".
Zutreffend weist der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft auch darauf hin, dass sich
"[d]as gemeinschaftsrechtlich vorgegebene
Emissionshandelssystem ... auf Treibhausgasemissionen durch bestimmte
Anlagen [bezieht]. Dabei handelt es sich um eine gezielte gemeinschaftspolitische Entscheidung, die in allen Mitgliedstaaten umzusetzen ist. Zum Start des Systems soll an die klimapolitisch im Vordergrund stehende Leitsubstanz und an bestimmte Anlagen angeknüpft werden. Im Übrigen wurde mittlerweile als weiterer Schritt die Einbeziehung der Luftfahrt in das Emissionshandelssystem beschlossen und wurden Überlegungen entwickelt, in einem weiteren zukünftigen Schritt auch den Kfz-Verkehr zu erfassen. Im Bereich der nationalen Politik wurden weitere Maßnahmen gesetzt, wie beispielsweise die Schaffung eines Klimafonds, der Abschluss einer Vereinbarung nach Art15a B-VG über Wärmedämmung im Hausbau, die Ökologisierung der Kfz-relevanten Steuern und die verstärkte Förderung des Einsatzes von erneuerbaren Energien.
Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz gebietet nicht, alle Politikbereiche schematisch vergleichbar zu behandeln. Wenn sich ein nationales Gesetz in Umsetzung einer EG-Richtlinie auf Treibhausgasemissionen von bestimmten Anlagen bezieht, so ist dies unter dem Gleichheitssatz nicht zu beanstanden. Maßnahmen im Bereich der Verkehrspolitik sind weder auf der gemeinschaftsrechtlichen Ebene noch auf Ebene des nationalen Rechts Bestandteil des Emissionshandelssystems, sodass ein 'Vergleich' den Rahmen des Ordnungssystems übersteigt. Darüber hinaus ergibt sich bei keiner denkmöglichen Betrachtungsweise aufgrund einer solchen Argumentation ein Anspruch der Beschwerdeführer auf eine höhere Zuteilung von Emissionsrechten innerhalb des EZG-Systems."
Es ist sowohl im Lichte des Gleichheitsgrundsatzes sachlich gerechtfertigt als auch im Hinblick auf die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und auf Unversehrtheit des Eigentums im öffentlichen Interesse gelegen, die individuelle Nutzung von öffentlichen Gütern im Sinne einer nachhaltigen Sicherung ihrer Funktion zu beschränken. Dem Gesetzgeber steht es frei, das Recht, die Luft unentgeltlich mit Schadstoffen zu belasten, zu beschränken und auf ein bestimmtes, im Hinblick auf die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und auf Unversehrtheit des Eigentums verhältnismäßiges Maß zu reduzieren. Bei den hier zu treffenden Verteilungsentscheidungen zwischen den einzelnen Verursachern der Umweltbelastung im Zusammenhang mit Klimaschutzanforderungen ist dem Gesetzgeber zudem ein weiter umweltpolitischer Gestaltungsspielraum zuzubilligen.
Diesem umweltpolitischen Gestaltungsspielraum zufolge ist auch dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht entgegenzutreten, wenn er für den Inhalt der jeweiligen Zuteilungsverordnung auf die "Vorgaben und Entwicklungen im Rahmen der europäischen Integration zur Erreichung klimapolitischer Zielsetzungen" hinweist, zumal die Z1 bis 7 des §13 Abs2 EZG weitere Bestimmungsgründe relativ detailliert anführen.
Dem europäischen System für den Emissionszertifikatehandel liegen zahlreiche Akte als "Vorgaben und Entwicklungen" zugrunde. Diese Akte sind teilweise völkerrechtlich (so etwa das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, BGBl. 414/1994, und das Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, BGBl. III 89/2005), teilweise unionsrechtlich verbindlich [beispielsweise die - als Anhang II der Entscheidung 2002/358/EG des Rates über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen, ABl. 2002 L 130, S 1, kundgemachte - Lastenteilungsvereinbarung (Burden-Sharing Agreement), Dok 9702/98 des Rates vom 19. Juni 1998 über die Tagung des Fachrates "Umwelt" vom 16. bis 17. Juni 1998, Anlage 1, oder die EH-RL idF Richtlinie 2004/101/EG, ABl. 2004 L 338, S 18]; sie tragen vereinzelt den Charakter selbstbindender Normen [so die sog. Guidance-Papers, zB Mitteilung der Kommission vom 22. Dezember 2005 "Neue Hinweise zu den Zuteilungsplänen für den Handelszeitraum 2008-2012 des Systems für den EU-Emissionshandel", KOM(2005) 703 endg.] und enthalten auch zum Teil (wie der nationale Zuteilungsplan - vgl. VfSlg. 17.967/2006 und das unter I.4.b referierte Erkenntnis vom 5. März 2010, G234-237/09 ua.) Ermittlungsergebnisse als sachverständige Grundlage weiterer Rechtsakte wie insbesondere der ZuteilungsVO. Insgesamt erweist sich daher - sämtliche Akte zusammen genommen -, dass das stufenweise abfolgende System des Emissionszertifikatehandels dem Art18 B-VG nicht widerspricht. Die Hinweise des Gesetzgebers auf die klimapolitischen Zielsetzungen im Rahmen der europäischen Integration im §13 Abs2, Einleitungssatz, sowie auf die "übrigen rechtlichen und politischen Instrumente der Gemeinschaft und Österreichs" in §13 Abs2 Z3 sowie auf die nationale Klimapolitik in §13 Abs2 Z5 EZG besitzen demnach auch keine selbständige Bedeutung, sondern umschreiben lediglich zusammenfassend das sich aus der Summe der einschlägigen (Rechts )Akte ergebende System des Emissionszertifikatehandels. Insofern unterscheidet sich diese gesetzliche Anordnung von jenen, die in den hg. Erkenntnissen VfSlg. 16.999/2003 ("Drittstaatssicherheit") und VfSlg. 17.735/2005 ("Marktordnung") wegen Widerspruchs zu Art18 B-VG aufgehoben wurden.
c) Wenn der Gesetzgeber bei der Aufteilung knapper Kontingente an Emissionszertifikaten einen Zeitraum bestimmt, auf den die Bemessungsgrundlage bezogen ist (so §12a EZG), so ist dies - entgegen der Auffassung der beschwerdeführenden Gesellschaft - nicht unsachlich, solange diese Periode in zeitlichem Zusammenhang mit und anschließend an die Vorperiode steht, zumal eine eingeschränkte Berücksichtigungssperre für atypische Konstellationen einzelner Jahre in §12a EZG vorgesehen ist.
3. Die behauptete Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte hat sohin nicht stattgefunden.
Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass die beschwerdeführende Gesellschaft in von ihr nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten oder wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in ihren Rechten verletzt wurde.
Die Beschwerde war daher abzuweisen und gemäß Art144 Abs3 B-VG antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof abzutreten.
Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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RIS