I. Die Wortfolge ", c) im Vertrauen auf einen rechtswirksamen Flächenwidmungsplan für den entgeltlichen Erwerb eines Grundstücks oder dessen Erwerb im Wege einer bäuerlichen Erbteilung ein entsprechender Baugrundpreis als Gegenleistung erbracht bzw. zugrunde gelegt worden ist und die Bebauung durch eine Änderung des Flächenwidmungsplanes verhindert wird" in §27 Abs3 , die Wendung "und c" in §27 Abs4 sowie die Wortfolge "und des Abs3 litc" in §27 Abs5 litb des Vorarlberger Gesetzes über die Raumplanung, Vbg. LGBl. Nr. 39/1996, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
II. Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2011 in Kraft.
III. Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft.
IV. Der Landeshauptmann von Vorarlberg ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Vorarlberger Landesgesetzblatt verpflichtet.
V. Im Übrigen wird der Hauptantrag zurückgewiesen.
Entscheidungsgründe:
I. Anlassverfahren, Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Beim Landesgericht Feldkirch ist ein Rekurs gegen einen Zwischenbeschluss des Bezirksgerichtes Feldkirch anhängig, mit welchem dem Begehren der Antragstellerin (des Ausgangsrechtsstreites) auf Festsetzung einer Entschädigung nach §27 des Vorarlberger Gesetzes über die Raumplanung (im Folgenden: Vbg. RPG), LGBl. 39/1996, wider die Gemeinde Klaus (in der Folge: Antragsgegnerin) stattgegeben wurde.
2. Die Antragstellerin ist Alleineigentümerin einer Liegenschaft bestehend aus mehreren Parzellen mit einer Gesamtfläche von 7.744 m². Bis 1999 war ein Großteil dieser Parzellen als "Baufläche-Wohngebiet" gewidmet; die übrigen Parzellen trugen die Widmung "Freifläche-Freihaltegebiet". Mit der Flächenwidmungsplanänderung vom 20. Jänner 1999 änderte die Gemeindevertretung der Gemeinde Klaus die Widmung eines Teils der ursprünglich als "Baufläche-Wohngebiet" gewidmeten Flächen in "Freifläche-Freihaltegebiet" ab.
Die Antragstellerin begehrt nunmehr im Ausgangsrechtsstreit infolge der vorgenommenen Rückwidmung von der Gemeinde Klaus die Erstattung eines Entschädigungsbetrages. Dazu brachte sie u.a. vor, sie habe ein 1/4 der Liegenschaft unentgeltlich, nämlich im Erbwege, sowie 3/4 durch Erbteilung, Schenkungs- und Tauschvertrag erworben.
Das Bezirksgericht sprach der Antragstellerin den begehrten Entschädigungsbetrag, in Anlehnung an die Rechtsanschauung des Obersten Gerichtshofes (in der Folge: OGH) in seinem Beschluss vom 9. September 2008, 5 Ob 30/08k, wonach auch über die in §27 Vbg. RPG explizit genannten Tatbestände hinaus eine Entschädigung gebühre und diese Bestimmung erweiternd auszulegen sei, zu.
3. Aus Anlass des bei ihm anhängigen Rekurses gegen diesen Zwischenbeschluss stellte das Landesgericht Feldkirch gemäß Art89 Abs2 B-VG (iVm Art140 Abs1 B-VG), den Antrag,
"§27 Abs2 bis 5 Vorarlberger Raumplanungsgesetz in der Fassung LGBl 2008/35 als verfassungswidrig aufzuheben,
hilfsweise
in §27 Abs3 litc Vorarlberger Raumplanungsgesetz in der Fassung LGBl 2008/35 die Wortfolge 'im Vertrauen auf einen rechtswirksamen Flächenwidmungsplan für den entgeltlichen Erwerb eines Grundstücks oder dessen Erwerb im Wege einer bäuerlichen Erbteilung ein entsprechender Baugrundpreis als Gegenleistung erbracht bzw. zugrunde gelegt worden ist und' sowie in §27 Abs5 litb erster Satz Vorarlberger Raumplanungsgesetz in der Fassung LGBl 2008/35 die Wortfolge 'und des Abs3 litc' als verfassungswidrig aufzuheben,
hilfsweise
in §27 Abs3 litc Vorarlberger Raumplanungsgesetz in der Fassung LGBl 2008/35 die Wortfolge 'im Vertrauen auf einen rechtswirksamen Flächenwidmungsplan für den entgeltlichen Erwerb eines Grundstücks oder dessen Erwerb im Wege einer bäuerlichen Erbteilung ein entsprechender Baugrundpreis als Gegenleistung erbracht bzw. zugrunde gelegt worden ist und' als verfassungswidrig aufzuheben."
4. Die maßgebliche gesetzliche Bestimmung des §27 Vbg. RPG, LGBl. 39/1996 idF LGBl. 35/2008, lautet (aufgehobene Wortfolgen bzw. Wendungen unterstrichen):
"§27
Entschädigung
(1) Wenn durch die Wirkung des Flächenwidmungsplanes die Bebauung eines im Sinne des §13 geeigneten Grundstücks verhindert wird und dadurch eine Wertminderung entsteht, die für den betroffenen Grundeigentümer eine unbillige Härte darstellt, hat ihm die Gemeinde als Trägerin von Privatrechten auf Antrag eine Entschädigung zu leisten. Ausländern - ausgenommen gemäß §3 des Grundverkehrsgesetzes Inländern gleichgestellte Personen - gebührt eine Entschädigung nur so weit, als nach den Gesetzen des Staates, dem sie angehören, österreichischen Staatsbürgern in gleichen Fällen eine Entschädigung gewährt wird.
(2) Eine unbillige Härte im Sinne des Abs1 liegt vor, wenn
a) ein Grundstück als Freifläche gewidmet wurde und innerhalb von zehn Jahren vor dem Zeitpunkt der Kundmachung gemäß §21 Abs1 im guten Glauben, daß einer Bebauung keinerlei Hindernis entgegenstehen werde, nachweisbar Geld- oder Sachleistungen aufgewendet worden sind, um das Grundstück baureif zu machen,
b) ein Grundstück als Freifläche gewidmet wurde, vor der Widmung nicht in einem land- oder forstwirtschaftlichen Gebiet oder nicht im Ödland gelegen war und innerhalb der in der lita bezeichneten Frist im guten Glauben, daß einer Bebauung keinerlei Hindernis entgegenstehen werde, für den entgeltlichen Erwerb des Grundstücks oder dessen Erwerb im Wege einer bäuerlichen Erbteilung ein entsprechender Baugrundpreis als Gegenleistung erbracht bzw. zugrunde gelegt worden ist,
c) ein Grundstück, das vor der Widmung nicht in einem land- oder forstwirtschaftlichen Gebiet oder nicht im Ödland gelegen war, allein oder im Zusammenhang mit anderen Grundstücken als Freifläche gewidmet wurde, obwohl es ganz oder überwiegend von gleichwertigen Grundstücken umgeben ist, die nicht als Freiflächen oder Verkehrsflächen gewidmet wurden.
(3) Die Bestimmungen des Abs1 gelten sinngemäß, wenn
a) eine Bauerwartungsfläche nach Ablauf von 15 Jahren nach dem Inkrafttreten des Flächenwidmungsplanes nicht als Baufläche oder Vorbehaltsfläche gewidmet wird und innerhalb von zehn Jahren vor dem Zeitpunkt der Kundmachung gemäß §21 Abs1 nachweisbar Geld- oder Sachleistungen aufgewendet worden sind, um das Grundstück baureif zu machen,
b) im Vertrauen auf einen rechtswirksamen Flächenwidmungsplan nachweisbar Geld- oder Sachleistungen aufgewendet worden sind, um ein als Baufläche gewidmetes Grundstück baureif zu machen, und die Bebauung durch eine Änderung des Flächenwidmungsplanes verhindert wird,
c) im Vertrauen auf einen rechtswirksamen Flächenwidmungsplan für den entgeltlichen Erwerb eines Grundstücks oder dessen Erwerb im Wege einer bäuerlichen Erbteilung ein entsprechender Baugrundpreis als Gegenleistung erbracht bzw. zugrunde gelegt worden ist und die Bebauung durch eine Änderung des Flächenwidmungsplanes verhindert wird.
(4) Ein Antrag auf Entschädigung nach Abs2 ist innert eines Jahres nach dem Inkrafttreten des Flächenwidmungsplanes, ein Antrag nach Abs3 lita innert eines Jahres nach Ablauf der 15-jährigen Frist und ein Antrag nach Abs3 litb und c innert eines Jahres nach dem Inkrafttreten der Änderung des Flächenwidmungsplanes beim Gemeindeamt einzubringen.
(5) Die Entschädigung ist, sofern darüber nicht auf andere Weise eine Einigung zustande kommt, durch Zahlung eines Geldbetrags zu leisten und wie folgt zu bemessen:
a) in den Fällen des Abs2 lita und des Abs3 lita und b nach den nachweisbar aufgewendeten Geldleistungen bzw. nach dem Gegenwert der nachweisbaren Sachleistungen;
b) in den Fällen des Abs2 litb und des Abs3 litc nach dem Unterschied zwischen dem Verkehrswert der Freifläche bzw. der umgewidmeten Fläche einerseits und der vom Erwerber erbrachten Gegenleistung bzw. dem der Erbteilung zugrunde gelegten Wert andererseits. Liegt der Erwerb länger als drei Jahre vor der Kundmachung gemäß §21 Abs1 bzw. der Änderung des Flächenwidmungsplanes zurück, so ist die Gegenleistung bzw. der Wert im gleichen Verhältnis zu ändern, wie sich der vom Amt der Landesregierung verlautbarte Lebenshaltungskostenindex in der gleichen Zeit geändert hat. Der Entschädigungsbetrag darf jedoch in keinem Fall höher sein, als der Unterschied zwischen dem Verkehrswert des Grundstücks als Freifläche einerseits und dem Verkehrswert des Grundstücks als Baufläche andererseits ausmacht;
c) im Falle des Abs2 litc nach dem Unterschied zwischen dem Verkehrswert des Grundstücks als Freifläche und dem Verkehrswert, den das Grundstück haben würde, wenn es wie die umliegenden Grundstücke gewidmet worden wäre.
(6) Kommt über den Grund und die Höhe der Entschädigung keine Einigung zustande, kann jede der Parteien nach Ablauf eines Jahres ab der Antragstellung nach Abs4 die Festsetzung durch das Gericht verlangen. Hiefür gelten, soweit im Abs5 nichts anderes bestimmt ist, sinngemäß die §§46 und 47 des Straßengesetzes.
(7) Die Entschädigung ist vom jeweiligen Eigentümer an die Gemeinde zurückzuzahlen, sofern innerhalb von 15 Jahren nach ihrer Auszahlung durch eine Änderung des Flächenwidmungsplanes das betreffende Grundstück als Baufläche gewidmet wird. Wenn die Entschädigung länger als drei Jahre vor dem Inkrafttreten der Änderung des Flächenwidmungsplanes ausbezahlt wurde, gilt sinngemäß der zweite Satz des Abs5 litb.
(8) Wird eine Gemeinde durch einen Landesraumplan gehindert, entgegen ihren Interessen und ihrer erweislichen Absicht den Bestimmungen dieses Gesetzes entsprechend Grundstücke als Bauflächen zu widmen, so ist ihr eine allenfalls geleistete Entschädigung vom Land zu ersetzen, sofern das Land der von der Gemeinde festgelegten Höhe der Entschädigung zugestimmt hat. In einem solchen Fall ist eine nach Abs7 zurückgezahlte Entschädigung an das Land abzuführen."
5. Das Landesgericht Feldkirch hegt gegen die Bestimmung des §27 Vbg. RPG nachfolgende Bedenken:
"Nach Meinung des Rekursgerichtes widerspricht §27 Vlbg RPG - wie bereits der OGH in 5 Ob 30/08k dargelegt hat - im angeführten Umfang dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. Zum einen ist für die Einschränkung der Entschädigungspflicht auf Fälle des entgeltlichen Eigentumserwerbes bzw auf Sachverhalte, in denen die Baulandwidmung einem Rechtsgeschäft wertmäßig zugrunde gelegt wurde, keine sachliche Rechtfertigung erkennbar, womit gegen das Verbot unsachlicher Differenzierung verstoßen wird. Auch Baulandeigentümer, die auf andere Art erworben haben, erleiden denselben Wertverlust, bedenkt man, dass sie durch den Verkauf den Wert als Bauland jederzeit realisieren hätten können (vgl Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans, 132). Zum anderen führt die Einschränkung auf eine bäuerliche Erbteilung, der der Baugrundpreis zugrunde gelegt wurde, zu einer unsachgemäßen Benachteiligung desjenigen, der etwa im Rahmen einer vorweggenommenen Erbfolge durch Übergabsvertrag ins Eigentum einer Liegenschaft gelangt ist (so auch Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans, 119 [FN 497: Der Einschränkung fehlt es an der sachlichen Rechtfertigung. Wird die bäuerliche Erbteilung berücksichtigt, müssen auch alle anderen Erwerbsvorgänge im Erbwege einbezogen werden]). Schließlich bringt auch die Beschränkung des Tatbestandes des §27 Abs2 litc Vlbg RPG auf Fälle einer Erstwidmung ein gleichheitswidriges Ergebnis mit sich, da gerade der Liegenschaftseigentümer, der durch eine rechtskräftige Baulandwidmung eine besondere Garantie für sich hat, durch eine Rückwidmung einen massiven Eigentumseingriff erleidet.
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass §27 Vlbg RPG in Fällen, denen ein unentgeltlicher Erwerb oder eine (nicht bäuerliche) Erbteilung ohne Erbringung bzw Zugrundelegung eines entsprechenden Baugrundpreises als Gegenleistung zugrunde liegt, dem in Art7 Abs1 B-VG verankerten Gleichheitssatz widersprechend keine Entschädigung für Eigentumsbeschränkungen aufgrund Änderungen des Flächenwidmungsplanes vorsieht. Im vorliegenden Fall könnte dies dazu führen, dass der Antragstellerin entgegen den Grundsätzen der 'Sonderopfertheorie' keine oder nur eine eingeschränkte Entschädigung für die Rück- bzw Umwidmung ihrer Liegenschaft zustehen könnte.
Im Gegensatz zum OGH sieht der erkennende Rekurssenat nicht die Möglichkeit, §27 Vlbg RPG verfassungskonform zu interpretieren.
[...]
Die Grenze einer verfassungskonformen Auslegung liegt dort, wo sie dem Wortlaut des Gesetzes oder der offenkundigen Absicht des Gesetzgebers eindeutig widerspricht (VfSlg 11.036; vgl auch VfSlg 13.486; 13.498). Wenngleich sich aus 5 Ob 30/08k eine konkrete Judikaturlinie ableiten lässt, unter welchen Voraussetzungen ein 'Sonderopfer' angenommen werden kann, vertritt der erkennende Rekurssenat den Standpunkt, dass die grundrechtswidrige Entschädigungsbestimmung des §27 Abs3 litc Vlbg RPG nicht entgegen ihrem ausdrücklichen Wortlaut und der klaren Absicht des historischen Gesetzgebers verfassungskonform interpretiert werden kann.
[...]
Zur Formulierung des Anfechtungsantrages ist zu bemerken, dass nach Auffassung des Rekursgerichtes auch die Beschränkung des Tatbestandes des §27 Abs2 litc Vlbg RPG auf Fälle einer Erstwidmung, womit eine Anwendbarkeit dieser Gesetzesstelle im konkreten Fall ausscheidet, gleichheitswidrig ist. Die Abs2 bis 5 des §27 Vlbg RPG sind inhaltlich und systematisch eng verzahnt. Sollte der VfGH jedoch einen untrennbaren Zusammenhang zwischen diesen Bestimmungen nicht bejahen bzw deren Aufhebung als zur Beseitigung der Verfassungswidrigkeit nicht erforderlich ansehen, wird hilfsweise beantragt, lediglich die im Spruch bezeichnete Wortfolge in §27 Abs3 litc Vlbg RPG aufzuheben. Das Rekursgericht vertritt in diesem Zusammenhang den Standpunkt, dass konsequenterweise auch die entsprechende Verknüpfung in §27 Abs5 litb erster Satz Vlbg RPG zu beseitigen ist. Für den Fall, dass der VfGH die Frage der Bemessung des Entschädigungsbetrages aber als nicht präjudiziell ansehen bzw das Vorliegen einer untrennbaren Einheit verneinen sollte, wird zur Beseitigung der Verfassungswidrigkeit nur die Aufhebung der maßgeblichen Wortfolge in §27 Abs3 litc Vlbg RPG beantragt."
6. Die Vorarlberger Landesregierung begehrt, in ihrer Äußerung dem Antrag des Landesgerichtes Feldkirch auf Aufhebung der näher bezeichneten Bestimmungen des §27 Vbg. RPG nicht stattzugeben.
Begründend führt sie wie folgt aus:
"[...] Zur Einschränkung der Entschädigungspflicht auf Fälle des entgeltlichen Grundstückserwerbs
In der Regierungsvorlage für ein Gesetz über die Raumplanung (10. Beilage im Jahre 1972 des XXI. Vorarlberger Landtages) wurde bei der dort vorgesehenen Entschädigungsregelung in §22 zunächst nicht an die Art des Eigentumserwerbs angeknüpft. Diese und andere Bestimmungen der Regierungsvorlage wurden aber - nach intensiven Beratungen im Rechtsausschuss und dem Volkswirtschaftlichen Ausschuss - abgeändert und in einer Ausschussvorlage neu gefasst (vgl. 4. Beilage im Jahre 1973 des XXI. Vorarlberger Landtages, §25).
Für das nunmehrige Anknüpfen der Entschädigung an die Art des Eigentumserwerbs lassen sich sachliche Gründe anführen.
[...]
Der Gesetzgeber ist davon ausgegangen, dass es eine Vermögenswertgarantie, die zu einer Abgeltung aller mit der Raumplanung verbundenen Verwendungs- und Verfügungsbeschränkungen führen würde, nicht geben kann und - da ein Planwertausgleich bzw. eine Mehrwertabschöpfung nicht realisierbar erschien - nur unbillige Härten entschädigt werden sollen. [...]
Bei der Entschädigung für Wertminderungen aufgrund einer Änderung des Flächenwidmungsplanes hat der Gesetzgeber darauf abgestellt, ob ein Grundstück entgeltlich (oder im Wege einer bäuerlichen Erbteilung) erworben wurde und ein entsprechender Baugrundpreis als Gegenleistung erbracht wurde (bzw. der bäuerlichen Erbteilung zugrunde gelegt wurde).
Bei unentgeltlichem Erwerb (ohne Erbringung einer Gegenleistung) sollte es nach dem Willen des Gesetzgebers keine Entschädigung geben; dies wurde nicht als unbillige Härte betrachtet. Die sachliche Rechtfertigung wurde darin gesehen, dass der seinerzeit durch die Widmung als Baufläche erzielte Vermögenszuwachs - mangels Planwertausgleich oder Mehrwertabschöpfung - ohne Gegenleistung des betroffenen Grundeigentümers erzielt wurde und daher durch Um- bzw. Rückwidmung in Freifläche grundsätzlich (falls ein wichtiger Grund im Sinne des RPG für eine solche Änderung des Flächenwidmungsplanes vorliegt) entschädigungslos wieder rückgängig gemacht werden kann. Der ursprüngliche Grundeigentümer bzw. dessen Rechtsnachfolger im Eigentum, sofern er unentgeltlich bzw. ohne Gegenleistung erworben hat, wird nämlich dadurch nicht schlechter gestellt als vor der ursprünglichen Widmung als Baufläche. Lediglich jene Eigentümer, die ein solches Grundstück im Vertrauen auf die Flächenwidmung als Baugrundstück entgeltlich erworben haben (bzw. dessen Erwerb ein Baugrundpreis als Gegenleistung zugrunde gelegt wurde), sollen entschädigt werden, da sie vom Wertverlust durch die Umwidmung besonders gravierend betroffen sind. Die Entschädigung entspricht dabei dem Unterschied zwischen dem nunmehrigen Verkehrswert als Freifläche und der vom Erwerber erbrachten Gegenleistung. Damit wird der Wertverlust ausgeglichen. Diese Regelung lässt sich daher sachlich durchaus rechtfertigen.
[...] Erwerb im Wege einer bäuerlichen Erbteilung
Grundsätzlich soll nach dem Willen des Gesetzgebers - vom Ersatz der Kosten der Baureifmachung abgesehen - nur im Falle eines entgeltlichen Erwerbs eines Grundstücks zu einem entsprechenden Baugrundpreis als Gegenleistung eine Entschädigungspflicht bei Änderungen des Flächenwidmungsplanes, die die Bebauung verhindern, bestehen. Eine Ausnahme gibt es für den Fall des Erwerbs des Grundstücks im Wege einer bäuerlichen Erbteilung, wenn ein entsprechender Baugrundpreis als Gegenleistung erbracht bzw. zugrunde gelegt wurde; diesfalls besteht ebenfalls eine Entschädigungspflicht.
Diese Ausnahme erschien im Hinblick auf das Ziel der Erhaltung einer krisenfesten landwirtschaftlichen Struktur gerechtfertigt. Wenn bei einer bäuerlichen Erbteilung hinsichtlich eines von der Erbteilung betroffenen Grundstücks ein Baugrundpreis zugrunde gelegt wurde, dann soll es dabei bleiben. Dies soll bäuerliche Erbteilungen, bei denen nur ein Erbe den Erbhof übernehmen und weiterführen kann, erleichtern.
[...] Entschädigung bei Ersterlassung des Flächenwidmungsplanes
Die Entschädigungsregelungen, die an die Ersterlassung des Flächenwidmungsplanes anknüpfen (§27 Abs2 [RPG]), sind mittlerweile - nach Ablauf der in §27 Abs4 RPG vorgesehenen Einjahresfrist ab Inkrafttreten des Flächenwidmungsplanes - obsolet (vgl. dazu im Übrigen Pernthaler, Raumordnung und Verfassung, Bd. III, S. 406 ff, der rechtsvergleichend feststellt, dass das Vorarlberger Raumplanungsgesetz hinsichtlich der Ansprüche bei Ersterlassung des Flächenwidmungsplanes die weitestgehenden Entschädigungsregelungen kennt).
Wenn man jedoch - wie der OGH dies in 5Ob30/08k tut - den Tatbestand des §27 Abs2 litc RPG nicht auf Fälle der Erstwidmung beschränkt, sondern diesen Entschädigungstatbestand in verfassungskonformer Interpretation auf Änderungen des Flächenwidmungsplanes ausdehnt, dann sind auch jene Fälle, bei denen das betroffene (nicht als Baufläche gewidmete) Grundstück 'ganz oder überwiegend von gleichwertigen Grundstücken umgeben ist, die nicht als Freiflächen oder Verkehrsflächen gewidmet wurden', als 'Sonderopfer' zu entschädigen. Auf die Art des Eigentumserwerbs an dem Grundstück kommt es dabei nicht an.
Im Anlassfall steht jedoch auch bei einer solchen Auslegung und Handhabung des §27 RPG keine Entschädigung zu, da die betroffenen Grundstücke überwiegend von Freiflächen umgeben sind."
7.1. Die Antragsgegnerin des Ausgangsrechtsstreites erstattete eine Äußerung, in der sie die Zurück- bzw. Abweisung der gestellten Anträge begehrt. Insbesondere bringt sie vor, die angefochtenen Normen seien nur zum Teil präjudiziell; das Landesgericht Feldkirch führe nämlich in seinem Antrag lediglich aus, dass es die Bestimmung des §27 Abs3 litc Vbg. RPG anzuwenden habe. Ausführungen zur Präjudizialität der übrigen Bestimmungen des §27 Vbg. RPG wären dem Antrag nicht in befriedigender Form zu entnehmen.
Die Antragsgegnerin behauptet im Hinblick auf den geltend gemachten Aufhebungsumfang, dass sowohl der Hauptantrag als auch die beiden Eventualanträge zurückzuweisen wären. Mit dem Hauptantrag werde ein überschießender Aufhebungsumfang geltend gemacht, jener der Eventualbegehren führe im Falle einer Aufhebung zu einer inkonsistenten Regelung.
7.2. In der Sache selbst bringt die Antragsgegnerin vor:
"Nach Ansicht der Gemeinde Klaus kann [...] kein Zweifel daran bestehen, dass die grundsätzliche Regelung des §27 Abs1 RPG, wonach Voraussetzung für eine Entschädigung nicht nur die Verhinderung der Bebaubarkeit, sondern auch das Vorliegen einer unbilligen Härte ist, verfassungsrechtlich unbedenklich ist.
So argumentiert der OGH in seiner [...] 'Sichtfenster'-Entscheidung [5 Ob 30/08k] auch primär mit dem Gleichheitssatz, indem er ausführt, dass eine Einschränkung des Entschädigungstatbestandes auf Fälle entgeltlichen Erwerbs deshalb unzulässig sei, weil auch derjenige Grundeigentümer, der unentgeltlich erworben habe, den selben Wertverlust erleide, hätte er den Wert der Liegenschaft doch jederzeit durch Verkauf realisieren können und zieht dort eine Analogie zum Entschädigungstatbestand des Abs2 litc leg cit, indem er in der Folge darauf abstellt, dass das dort gegenständliche Grundstück überwiegend von gleichwertigen Grundstücken umgeben ist.
In diesem Zusammenhang muss allerdings auch festgehalten werden, dass die in Abs2 leg cit aufgezählten - auf die Erstwidmung (!) bezogenen - Fälle mittlerweile zeitlich insofern obsolet geworden sind, als nach Inkrafttreten des RPG in Vorarlberg von den Gemeinden Flächen deckend Flächenwidmungspläne erlassen wurden, sodass die in Abs2 und 4 normierten Fristen schon längst abgelaufen sind und die Tatbestände des Abs2 leg cit daher nur noch von historischer Bedeutung sind.
Der Argumentation des OGH folgend wäre eine verfassungskonforme Entschädigungsregelung für raumplanungsbedingte Eigentumseingriffe offenbar nur in Form vollen Wertausgleiches zulässig.
Wäre diese Ansicht zutreffend, wäre aber nicht nur das Vorarlberger Raumplanungsgesetz, sondern sämtliche Raumplanungsgesetze aller Bundesländer, einschließlich des erst im Jahre 2009 beschlossenen Salzburger Raumordnungsgesetzes (LGBl 30/2009) verfassungswidrig, sieht doch keines dieser Gesetze eine Entschädigung nach dem Wertausgleichsprinzip, sondern durchgängig eine solche nach dem Vertrauensschutzprinzip (Kosten Baureifmachung, entgeltlicher Erwerb im Vertrauen auf Widmung) vor.
Analysiert man die vorliegende Regelung des §27 RPG, so fällt nach Ansicht der Gemeinde Klaus lediglich die Einschränkung der Erbteilungsfälle auf jene der bäuerlichen Erbteilung ins Auge; ob die Privilegierung von Fällen bäuerlicher Erbteilung gegenüber Fällen nicht-bäuerlicher Erbteilung aufgrund der Besonderheiten landwirtschaftlicher Strukturen (Fortführung von Höfen) sachlich gerechtfertigt ist, kann durchaus kritisch betrachtet werden. Privilegierungen zugunsten von Landwirten finden sich aber in einer ganzen Reihe von Gesetzen (man denke etwa an die Einheitswerte, die Pauschalierungen im Einkommensteuerrecht etc), sodass man nicht von vorne herein davon ausgehen kann, dass eine derartige Privilegierung eines Berufsstandes aufgrund der besonderen Erfordernisse und Strukturen des bäuerlichen Erwerbs nicht gerechtfertigt sein könnten.
Letztlich wäre aber durch die - hier ohnehin nicht beantragte[n] - isolierte Aufhebung des Wortes 'bäuerlichen' in Abs3 litc leg cit für den hier gegenständlichen Ausgangssachverhalt immer noch nichts gewonnen, weil nach dem Wortlaut des Abs3 litc leg cit Voraussetzung für eine Entschädigung wäre, dass einer solchen (bäuerlichen) Erbteilung ein 'entsprechender Baugrundpreis' zugrunde gelegt worden ist, sodass die entschädigungsrelevante Gegenleistung in der Hingabe entsprechender Vermögenswerte im Rahmen der Erbteilung bestünde, sodass dieselbe eben das Entgelt für den Erwerb bildete.
[...]
Dass im vorliegenden Fall auf der Tatbestandsebene keine 'Sonderopferkonstellation' vorliegt, hat die Gemeinde Klaus bereits im erstinstanzlichen Verfahren vor dem Bezirksgericht Feldkirch wiederholt vorgetragen und auch in ihrem Rekurs die diesen Umstand in krasser Verfehlung der Tatsachen leugnende Feststellung des Erstgerichtes, wonach von der gegenständlichen Änderung des Flächenwidmungsplanes lediglich zwei Grundeigentümer betroffen wären, bekämpft [...].
Tatsächlich sind im vorliegenden Fall eine Vielzahl von Liegenschaften (mehr als 40) sowie über ein Dutzend Grundeigentümer von der Rückwidmung von Baufläche Wohngebiet in Freifläche betroffen. Dieses Vorbringen der Gemeinde Klaus im Verfahren erster Instanz wurde von der Antragstellerin im Verfahren nicht einmal bestritten. Insofern ist auch die Darstellung des Sachverhaltes im Ausgangsverfahren durch das im hier gegenständlichen Verfahren Antrag stellende Rekursgericht mit Vorbehalt zu sehen, weil sich dieses Rekursgericht mit dieser den Sachverhalt bekämpfenden Beweisrüge noch gar nicht auseinander gesetzt hat, sondern zunächst aufgrund der Rechtsrüge der Gemeinde Klaus die vorliegenden Gesetzesprüfungsanträge formuliert hat."
8. Die Antragstellerin des Ausgangsrechtsstreites schließt sich - unter Bekanntgabe des Kostenverzeichnisses - vollinhaltlich den Ausführungen des antragstellenden Gerichtes an und beantragt, §27 Vbg. RPG als verfassungswidrig aufzuheben. Darüber hinaus weist sie darauf hin, dass eine Änderung der Entschädigungsbestimmungen im Vbg. RPG beabsichtigt sei und der Gesetzgeber in Zukunft in den meisten Fällen einer Rückwidmung von Bauland bzw. Sonderflächen, die für Bauzwecke geeignet seien, eine Entschädigung vorsehe (vgl. §27 des Vorentwurfes betreffend das Gesetz über eine Änderung des Raumplanungsgesetzes).
II. Erwägungen
A. Prozessvoraussetzungen
Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art140 B-VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die - angefochtene - generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl. etwa VfSlg. 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
1. Dem Gerichtsantrag lässt sich entnehmen, dass das antragstellende Gericht nicht nur gegen §27 Abs3 litc Vbg. RPG, sondern auch gegen §27 Abs2 litc Vbg. RPG verfassungsrechtliche Bedenken hegt. Dem antragstellenden Gericht kann nicht entgegengetreten werden, wenn es der Ansicht ist, dass es zur Beurteilung der Frage, ob der Antragstellerin wider die Antragsgegnerin ein Entschädigungsanspruch infolge Rückwidmung unentgeltlich erlangter Grundstücke zusteht, die Rechtsvorschrift des §27 Abs3 litc Vbg. RPG anzuwenden hat. Insoweit ist der Hauptantrag zulässig.
2. Im Hinblick auf die behauptete Verfassungswidrigkeit des §27 Abs2 litc Vbg. RPG gilt es festzuhalten, dass es zur Prüfung der Frage der Präjudizialität dieser Bestimmung - im Gerichtsantrag - einer hinlänglichen Konkretisierung der dem Antrag zugrundeliegenden "Sache" im Sinne des §62 Abs3 VfGG bedarf. Darüber hinaus hat ein solcher Antrag gemäß §15 Abs2 VfGG eine "Darstellung des Sachverhaltes, aus dem der Antrag hergeleitet wird" zu enthalten. Das Fehlen solcher notwendiger Antragselemente ist nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes nicht als bloßes Formgebrechen im Sinne des §18 VfGG, sondern als inhaltlicher Mangel des Antrages zu beurteilen, der einer Verbesserung nach §18 VfGG nicht zugänglich ist (vgl. VfSlg. 16.924/2003).
Die Ausführungen im Gerichtsantrag lassen nicht erkennen, inwieweit das Grundstück der Antragstellerin "ganz oder überwiegend von gleichwertigen Grundstücken" umgeben sein soll, die "nicht als Freiflächen oder Verkehrsflächen" im Sinne des §27 Abs2 litc Vbg. RPG gewidmet worden sind. Im Antrag ist lediglich die Rede davon, dass die Antragstellerin und ein weiterer Liegenschaftseigentümer von der Rückwidmung betroffen seien. Welche Widmungsfestlegungen die umliegenden Grundstücke tragen, geht aus dem Antragsvorbringen nicht hervor. Zudem lassen auch die im Antrag wiedergegebenen Feststellungen des Erstgerichtes, wonach ostseitig der Liegenschaft derzeit eine "Bestockung durch Laubgehölz", westseitig eine landwirtschaftliche, bergseitig (im Norden) eine forstwirtschaftliche Nutzung bestehe, nicht unbedingt darauf schließen, dass die Liegenschaft ganz oder überwiegend von gleichwertigen Grundstücken, die nicht als Freiflächen oder Verkehrsflächen gewidmet worden sind, umgeben ist. Zudem hat auch die Vorarlberger Landesregierung vorgebracht, dass die Liegenschaft der Antragstellerin im Anlassfall überwiegend von Freiflächen umgeben sei. Auf Grund des - in diesem Punkt - sehr pauschalen und bruchstückhaften Antragsvorbringens ist es dem Verfassungsgerichtshof nicht möglich, zu überprüfen, ob §27 Abs2 litc Vbg. RPG vom antragstellenden Gericht (denkmöglich) anzuwenden wäre; der Antrag entspricht - soweit er sich auf §27 Abs2 litc Vbg. RPG bezieht - nicht den Erfordernissen des §62 VfGG iVm §15 Abs2 VfGG.
3. Insofern war der Gerichtsantrag auf die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des §27 Abs3 litc Vbg. RPG und die damit im Zusammenhang stehenden gesetzlichen Verweise einzuschränken.
Im Übrigen war der Hauptantrag zurückzuweisen.
B. In der Sache:
1. Vorauszuschicken ist, dass der Verfassungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren auf die Erörterung der im Prüfungsantrag (bzw. im amtswegigen Prüfungsbeschluss) dargelegten Bedenken beschränkt ist (zB VfSlg. 14.802/1997 mwN).
2. Das antragstellende Gericht bezieht sich im Hinblick auf die behauptete Verfassungswidrigkeit des §27 Vbg. RPG im Wesentlichen auf die vom OGH in seinem Beschluss vom 9. September 2008, 5 Ob 30/08k, geäußerten Bedenken: Eingangs ist zu bemerken, dass der OGH die Rechtsansicht vertritt, dass der Verfassungsgerichtshof in seinem Erkenntnis (VfSlg. 13.282/1992) zu erkennen gegeben habe, dass er als Voraussetzung für die Rückwidmung einer Liegenschaft eine Entschädigungspflicht für die dadurch entstehende Wertminderung annehme. Da das Vbg. RPG bei wörtlicher Interpretation für den damaligen konkret zu beurteilenden Fall - in diesem Fall ging es um den Erwerb einer Liegenschaft im Wege vorweggenommener Erbfolge aufgrund eines Übergabsvertrages - keinen Entschädigungstatbestand bereitgehalten hätte, habe der OGH eine "gebotene verfassungskonforme Interpretation" des §27 Vbg. RPG vorgenommen, welche zur Bejahung eines Entschädigungstatbestandes geführt habe.
Sowohl das antragstellende Gericht als auch der OGH erblicken in der Einschränkung der Entschädigungspflicht durch §27 Vbg. RPG auf Fälle rechtsgeschäftlichen Eigentumserwerbs einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz. Diese Einschränkung vermag - gemäß den Ausführungen im Gerichtsantrag - insbesondere im Hinblick auf den materiellen Enteignungsbegriff nicht zu überzeugen, wenn auch in Fällen, in denen die Liegenschaft rechtsgeschäftlich erworben wurde, der Verlust der Baulandeigenschaft als besonders gravierend empfunden werde. Dennoch erleide auch der Baulandeigentümer, der auf andere Art erworben habe, denselben Wertverlust, hätte er doch durch Verkauf den Wert jederzeit realisieren können. Auch die Einschränkung auf eine Erbteilung, der der Baulandpreis zugrunde gelegt wurde, benachteilige jenen in unsachgemäßer Weise, der etwa im Rahmen einer vorweggenommenen Erbfolge durch Übergabsvertrag ins Eigentum einer Liegenschaft gelange.
3.1. Die Vorarlberger Landesregierung hat im Ergebnis in ihrer Stellungnahme Folgendes vorgebracht: Bei unentgeltlichem Erwerb (ohne Erbringung einer Gegenleistung) sollte es nach dem Willen des Gesetzgebers keine Entschädigung geben; dies sei nicht als unbillige Härte betrachtet worden. Die sachliche Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung zwischen dem unentgeltlichen bzw. dem entgeltlichen Erwerb beim Entschädigungstatbestand des §27 Abs3 litc Vbg. RPG sei darin zu erblicken, dass der seinerzeit durch die Widmung als Baufläche erzielte Vermögenszuwachs - mangels Planwertausgleich oder Mehrwertabschöpfung - ohne Gegenleistung des betroffenen Grundeigentümers erzielt worden sei und daher durch die Rückwidmung in Freifläche grundsätzlich - sofern ein wichtiger Grund im Sinne des Vbg. RPG für eine solche Änderung des Flächenwidmungsplanes vorliegt - entschädigungslos wieder rückgängig gemacht werden könne. Der ursprüngliche Grundeigentümer bzw. dessen Rechtsnachfolger im Eigentum, soweit dieser unentgeltlich bzw. ohne Gegenleistung erworben hat, werde nämlich dadurch nicht schlechter gestellt als vor der ursprünglichen Widmung der Liegenschaft als Baufläche. Lediglich jene Eigentümer, die ein solches Grundstück im Vertrauen auf die Flächenwidmung als Baugrundstück entgeltlich erworben hätten (bzw. dessen Erwerb ein Baugrundpreis als Gegenleistung zugrunde gelegt worden sei), sollten entschädigt werden, da sie vom Wertverlust durch die Umwidmung besonders gravierend betroffen seien. Dabei entspräche die Entschädigung dem Unterschied zwischen dem nunmehrigen Verkehrswert als Freifläche und der vom Erwerber erbrachten Gegenleistung; damit werde der Wertverlust ausgeglichen.
3.2. Zum Vorwurf, wonach §27 Abs3 litc Vbg. RPG auch deshalb verfassungswidrig sei, weil diese Bestimmung aus der Gruppe der unentgeltlichen Erwerbsvorgänge lediglich den Erwerb im Wege einer bäuerlichen Erbteilung, wenn ein entsprechender Baugrundpreis als Gegenleistung zugrunde gelegt wurde, privilegiere, äußert sich die Vorarlberger Landesregierung folgendermaßen: Diese Ausnahme erscheine im Hinblick auf das Ziel der Erhaltung einer krisenfesten landwirtschaftlichen Struktur gerechtfertigt. Überdies erleichtere eine derartige gesetzliche Maßnahme bäuerliche Erbteilungen, bei denen nur ein Erbe den Erbhof übernehmen und weiterführen könne.
Die Antragsgegnerin bringt in diesem Zusammenhang auch vor, dass sich Privilegierungen zugunsten von Landwirten in einer Reihe von Gesetzen (man denke an die Einheitswerte, die Pauschalierungen im Einkommensteuerrecht etc.) finden würden, sodass man nicht nur von vornherein davon ausgehen könne, dass eine derartige Privilegierung eines Berufsstandes aufgrund der besonderen Erfordernisse und Strukturen des bäuerlichen Erwerbes nicht gerechtfertigt sein könnte.
4.1. Vorauszuschicken ist, dass der Verfassungsgerichtshof - anders als der OGH in seinem Beschluss vom 9. September 2008, 5 Ob 30/08k, meint - in dem Erkenntnis VfSlg. 13.282/1992 keinesfalls die Entschädigungspflicht als Voraussetzung für eine Rückwidmung fordert. Das Erkenntnis VfSlg. 13.282/1992 ist vielmehr so zu verstehen, dass im Falle einer Rückwidmung bei Fehlen von Vorschriften für die Entschädigung des damit verbundenen Wertverlustes der Liegenschaft - was im Übrigen verfassungsrechtlich unbedenklich ist (vgl. VfGH B12/10 und B404/10 vom 7.10.2010) - der damalige §24 NÖ ROG 1976 sah lediglich den Ersatz tatsächlich getätigter Aufwendungen vor - auf die Interessenlage der Grundstückseigentümer vor dem Hintergrund des Gleichheitssatzes Bedacht zu nehmen ist. Im damaligen Erkenntnis hat der Verfassungsgerichtshof die Flächenwidmungsplanänderung, mit der die Rückwidmung verfügt wurde, deshalb aufgehoben, weil die aus der Umwidmung resultierende wirtschaftliche Entwertung der Liegenschaft überhaupt nicht in die Interessenabwägung mit eingeflossen ist. Von einer Verpflichtung, bei allen Rückwidmungen zwingend eine Entschädigung des Wertausgleiches vorzusehen, kann somit keine Rede sein.
4.2. Der OGH sah sich zu einer verfassungskonformen Interpretation des §27 Vbg. RPG veranlasst, indem er auch für den Fall des Erwerbes einer Liegenschaft im Wege vorweggenommener Erbfolge aufgrund eines Übergabsvertrages eine Entschädigung bejahte.
Die vom OGH herangezogene verfassungskonforme Interpretation des §27 Abs3 litc Vbg. RPG dahin, dass auch für den Fall des Erwerbes einer Liegenschaft im Wege vorweggenommener Erbfolge aufgrund eines \bergabsvertrages eine Entschädigung zustehe, kommt hier nicht in Betracht. Wenn sowohl aufgrund des Wortlautes als auch nach der Entstehungsgeschichte eines Gesetzes diesem ein eindeutig bestimmter Sinn zuzumessen ist, so scheidet eine gegenteilige, sei es auch verfassungskonforme Deutung des Gesetzes aus (vgl. etwa VfSlg. 11.036/1986 und 12.157/1989). Angesichts des eindeutigen Sinngehalts des §27 Abs3 litc Vbg. RPG kann im Fall des Erwerbes einer Liegenschaft im Wege vorweggenommener Erbfolge aufgrund eines Übergabsvertrages keine Entschädigung zugesprochen werden, da ansonsten die in Rede stehende Bestimmung - welche ausdrücklich eine Entschädigung lediglich bei entgeltlichem Erwerb einer Liegenschaft und bei Erwerb im Wege einer bäuerlichen Erbteilung vorsieht - überflüssig wäre. Dass der Gesetzgeber die Konstellationen, bei denen eine Entschädigung in Frage kommen soll, bewusst eingeschränkt hat und darüber hinaus keine weiteren Tatbestände vorsehen wollte, ergibt sich auch aus den Materialien zum Vbg. RPG und aus den kasuistisch formulierten Entschädigungstatbeständen. Für eine Auslegung entgegen dem klaren Wortlaut gibt es somit auch keinen entstehungsgeschichtlichen Anhaltspunkt.
4.3. Der Verfassungsgerichtshof vertritt vielmehr die Ansicht, dass §27 Abs3 litc Vbg. RPG gleichheitswidrig ist. Wenn eine Entschädigungspflicht normiert wird, dann muss sie gleichheitskonform ausgestaltet sein. Es lässt sich kein sachlicher Grund dafür finden, bei den Erwerbsvorgängen im Sinne des §27 Abs3 litc Vbg. RPG zwischen Erwerbsarten entgeltlicher und unentgeltlicher Natur zu differenzieren und nur bei entgeltlicher Erwerbsart, sofern ein entsprechender Baugrundpreis als Gegenleistung erbracht wurde, eine Entschädigung zuzusprechen. Soweit die Vorarlberger Landesregierung ins Treffen führt, dass die sachliche Rechtfertigung für die in Rede stehende Differenzierung darin zu sehen sei, dass lediglich jene Eigentümer, die ein solches Grundstück im Vertrauen auf die Flächenwidmung als Baugrundstück entgeltlich erworben haben (und einen Baugrundpreis als Gegenleistung erbracht haben), entschädigt werden sollen, weil sie vom Wertverlust durch die Umwidmung besonders gravierend betroffen sind, ist ihr wie folgt entgegen zu treten: Eine Unterscheidung nach der Erwerbsart widerspricht dem Gleichheitssatz, weil - wie das antragstellende Gericht zu Recht darlegt - auch Baulandeigentümer, die auf eine andere Weise als durch entgeltlichen Erwerb erworben haben, wie dies etwa auch im Ausgangsrechtsstreit der Fall ist (die Antragstellerin hat u.a. durch Schenkung bzw. im Erbweg erworben), denselben Wertverlust erleiden, denn sie hätten durch den Verkauf den Wert als Bauland jederzeit realisieren können. Insofern führt die Anknüpfung an die Erwerbsart im Hinblick auf die Frage, ob ein Baulandeigentümer nach einer verfügten Flächenwidmungsplanänderung und der damit verbundenen Verhinderung der Bebauung seines Grundstückes einen Wertverlust erleidet, nicht zu einem sachlichen Ergebnis.
III. Ergebnis und damit zusammenhängende Ausführungen
1. Die angefochtene Vorschrift war daher aufzuheben, weil die vom antragstellenden Gericht geltend gemachten Bedenken - im Hinblick auf die unsachliche Differenzierung zwischen entgeltlichen und unentgeltlichen Erwerbsvorgängen im Sinne des §27 Abs3 litc Vbg. RPG - zu Recht bestehen.
Zur Beseitigung der aufgezeigten Verfassungswidrigkeit waren auch die im Spruch genannten Verweise auf §27 Abs3 litc Vbg. RPG aufzuheben.
2. Die Bestimmung einer Frist für das Außer-Kraft-Treten der aufgehobenen Gesetzesstelle gründet sich auf Art140 Abs5 dritter und vierter Satz B-VG.
Der Ausspruch, dass frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Kraft treten, beruht auf Art140 Abs6 erster Satz B-VG.
Die Verpflichtung des Landeshauptmannes zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung und der damit im Zusammenhang stehenden sonstigen Aussprüche erfließt aus Art140 Abs5 erster Satz B-VG und §64 Abs2 VfGG.
3. Für Normenprüfungsverfahren, die auf Antrag eines Gerichtes eingeleitet worden sind, sieht das VfGG einen Aufwandersatz nicht vor. Es obliegt daher dem antragstellenden Gericht, - nach den für sein Verfahren geltenden Vorschriften - über einen allfälligen Kostenersatzanspruch der Antragstellerin des Ausgangsstreites zu befinden (vgl. VfSlg. 18.320/2007 und die dort zitierte Vorjudikatur).
4. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
Rückverweise
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