Der Antrag wird zurückgewiesen.
Begründung:
I. Sachverhalt, Antragsvorbringen und Vorverfahren
1. Mit dem vorliegenden Antrag begehren 16 Mitglieder des Vorarlberger Landtages mit näherer Begründung, einzelne Bestimmungen des Vorarlberger Gesetzes über das Verfahren bei Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters (Vbg. Gemeindewahlgesetz - im Folgenden: GWG) aufzuheben. Der Antrag lautet:
2. "Der Verfassungsgerichtshof möge
1. die Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 und die Sätze 1 - 3 des Absatzes 3 des §39 GWG als verfassungswidrig aufheben;
eventualiter
die Sätze 1 - 3 des Absatzes 3 des §39 GWG als verfassungswidrig aufheben;
weiters jedenfalls
2. Satz 4 des Absatzes 3 des §39 GWG als verfassungswidrig aufheben;
3. die einen Bestandteil des GWG bildende Anlage 4 des GWG aufheben;
4. die einen Bestandteil des GWG bildende Anlage 5 des GWG aufheben[.]"
3. Zur Begründung ihres Antrages - insbesondere des Antragsumfanges - führen die antragstellenden Mitglieder des Vorarlberger Landtages im Wesentlichen Folgendes aus:
"4. Das Vorarlberger Gemeindewahlrecht (Übersicht maßgeblicher Normen)
Gemäß §1 des Vorarlberger Landesgesetzes über das Verfahren bei Wahlen in [die] Gemeindevertretung und des Bürgermeisters idF LGBI. 36/2009 (GWG) ist die Gemeindevertretung von den Wahlberechtigten aufgrund des gleichen, unmittelbaren, geheimen und persönlichen Verhältniswahlrechtes zu wählen.
Gemäß §2 GWG ist der Bürgermeister von den Wahlberechtigten ebenso aufgrund des gleichen, unmittelbaren, geheimen und persönlichen Mehrheitswahlrechtes direkt zu wählen, insoweit er nicht durch die Gemeindevertretung zu wählen ist.
Der Bürgermeister und die Gemeindevertretung werden jeweils für eine Amtszeit von fünf Jahren gewählt, sodass die Wahlen jeweils zeitgleich erfolgen.
Gemäß §39 Abs1 GWG ist für die gemeinsam
stattfindenden Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters ein einheitlicher amtlicher Stimmzettel gemäß Muster Anlage 4 des GWG (mehrere Wahlwerber für das Amt des Bürgermeisters) und Anlage 5 des GWG (nur ein Wahlwerber für das Amt des Bürgermeisters) zu verwenden.
Nach §39 Abs3 erster Satz GWG besteht dieser Stimmzettel 'aus zwei selbstständigen Teilen', tatsächlich handelt es sich aber um ein einziges einheitliches Papier.
Auf diesem einheitlichen Stimmzettel sind die Wahlwerber für die Bürgermeisterdirektwahl jeweils über dem Wahlvorschlag ihrer Parteien für die Gemeindevertretungswahlen anzuführen (Anlage 4 des GWG). Liegt nur ein Wahlvorschlag für die Wahl des Bürgermeisters vor, so hat der Stimmzettel die Frage zu stellen, ob dieser Wahlwerber Bürgermeister werden soll oder nicht (die Alternative lautet also 'Ja' oder 'Nein' - Anlage 5 des GWG).
Gemäß Anlage 4 und 5 des GWG hat der Stimmzettel auf dem ersten Teil (Bürgermeisterdirektwahl) die Bezeichnung des Wahlwerbers sowie dessen Parteibezeichnung oder deren allfällige Kurzbezeichnung zu enthalten. Auf dem zweiten Teil des Stimmzettels (Gemeindevertretungswahl) sind die Parteibezeichnung oder deren allfällige Kurzbezeichnung und darunter gestaffelt die Namen der jeweiligen Wahlwerber zu benennen.
Der Wähler kann bei der Gemeindevertretungswahl Wahlwerbern der gewählten Partei Vorzugsstimmen vergeben. Wenn Wahlwerber mit Vorzugsstimme gewählt wurden, ohne dass eine Partei angekreuzt wurde, gilt auch ihre Partei als gewählt [(]§41 Abs2 lite GWG).
§40 GWG regelt das Ausfüllen des Stimmzettel und gibt dem Wähler folgende Möglichkeiten:
['](3) Auf dem für die Wahlen in die Gemeindevertretung bestimmten Teil des Stimmzettels oder auf dem Stimmzettel nach §39 Abs4 hat der Wähler jene Partei zu bezeichnen, die er wählen will. Zudem ist der Wähler berechtigt,
a) einen nicht im Wahlvorschlag der Partei
enthaltenen Namen (freien Wahlwerber) beizufügen. Der freie Wahlwerber muss in dieser Gemeinde wählbar sein und darf nicht der Parteiliste einer anderen Partei entnommen sein; er muss so klar bezeichnet sein, dass er mit keiner anderen wählbaren Person verwechselt werden kann;
b) Wahlwerbern jener Partei, die er wählt, bis zu
fünf Vorzugsstimmen zu geben. Auf denselben Wahlwerber kann er höchstens zwei Vorzugsstimmen vereinen. Der Wähler gibt die Vorzugsstimmen, indem er in die auf dem Stimmzettel neben den Namen der Wahlwerber aufscheinenden Kästchen für jede Vorzugsstimme ein liegendes Kreuz oder ein ähnlich deutliches Zeichen einträgt.
(4) Als Wahlwerber einer Partei gelten jeweils die von der Partei in den Wahlvorschlag aufgenommenen Wahlwerber und der allenfalls vom Wähler beigefügte freie Wahlwerber.[']
§41 GWG regelt die Gültigkeit der Stimmzettel [...]
Legendär ist der damals mehrheitsbestimmende
Stimmzettel aus Bartholomäberg, den der Wähler gefaltet und mit der Textseite innen unauflösbar zusammengeklebt hatte. Der Wahlleiter hat den Stimmzettel gegen das Licht gehalten und erklärt: 'Innen ist die ÖVP angekreuzt[']
(Bescheid Ia 119-7/90 Landeswahlbehörde). Nur ein Zerwürfnis unter der Opposition hat den Verfassungsgerichtshof damals davor bewahrt, sich mit dieser seltsamen Frucht gültigkeitsbejahender Interpretation auseinandersetzen zu dürfen.
Bei so weitreichenden Bemühungen des Landesgesetzgebers, um fast jeden Preis die Gültigkeit von Stimmabgaben herbeizukonstruieren, ist die hohe Zahl ungültiger Stimmen umso bemerkenswerter.
Mit Ausnahme zweier minimaler Änderungen im LGBl. Nr. 23/2008 (die Wortfolge 'im Anhang' wurde jeweils im §39 Abs3 GWG durch die Wortfolge 'in den Anlagen 4 und 5' bzw. im Abs4 durch die Wortfolge 'in der Anlage 6', ersetzt und wurden diese Anlagen im Anhang durchnummeriert) sind die hier gegenständlichen landesgesetzlichen Normen mit der Novelle des Gemeindewahlgesetzes LGBl. Nr. 63/1998 neu eingeführt worden. Aufgrund dieser umfangreichen Novelle kam es zur Neukundmachung des Gemeindewahlgesetzes im LGBl. Nr. 30/1999.
Die GWG-Novelle LGBl. Nr. 63/1998 ging zurück auf
einen selbstständigen Antrag der damaligen Regierungsparteien, der als 30. Beilage im Jahre 1998 zu den Sitzungsberichten des XXVI. Vorarlberger Landtages firmiert. Dort heißt es (Textabschnitt ungekürzt):
[']Im Übrigen - funktional gesehen - handelt es sich um zwei getrennte, nämlich getrennt auszufüllende und getrennt auszuzählende Stimmzettel. Da es sich um Wahlen in verschiedene Gemeindeorgane handelt und der Wähler seine Stimme unterschiedlich vergeben kann, soll der für die Wahl des Bürgermeisters bestimmte Teil gegenüber dem für die Wahlen in die Gemeindevertretung bestimmten Teil auch optisch klar abgegrenzt werden. Dies soll durch die Bezeichnung beider Teile jeweils als 'Amtlicher Stimmzettel' geschehen.
Durch diese klare optische Trennung soll
gewährleistet werden, dass keine wechselseitige Beeinflussung oder Beeinträchtigung der 'Reinheit' der Wahlen zum Bürgermeister und Gemeindevertretung stattfindet und damit die Neutralität der Abstimmungs- und Ermittlungsverfahren gewahrt wird. Ander[er]seits berücksichtigt die erwähnte räumliche Zuordnung des Bürgermeisterkandidaten zu seiner Partei auf dem Stimmzettel die Bindung der Kandidatur und Wahl des Bürgermeisters an die Vertretung 'seiner Liste' (Partei) in der Gemeindevertretung. Er berücksichtigt auch die bundesverfassungsrechtlichen Systemgrundlagen bei der Gemeindeselbstverwaltung, wonach auch bei Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters dieser bei der Führung der Geschäfte der Gemeindeselbstverwaltung mit der Gemeindevertretung und dem Gemeindevorstand zusammenzuarbeiten hat. Diese von der Bundesverfassung vorausgesetzten rechtlichen und funktionellen Zusammenhänge der Wahlen für die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters kommen durch die Verwendung der vorgesehenen amtlichen Stimmzettel besser zum Ausdruck als bei Verwendung von zwei getrennten amtlichen Stimmzetteln auf verschiedenen Formularen.[']
[...]
III. Verletzte verfassungsgesetzliche gewährleistete Rechte
Das Vlbg Landesgesetz über das Verfahren bei Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters, in der Fassung LGBI 36/2009, insbesondere die Bestimmungen des §39 GWG sowie die Anlagen 4 und 5 des Gesetzes verstoßen gegen Art3 des Ersten ZPEMRK ('P1-3') (dt Übersetzung laut BGBl 210/1958), welcher das wirksame freie und geheime Wahlrecht des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Organe garantiert, sowie gegen Art40 EU Grundrechte-Charta und Art20 AEUV, der Unionsbürgern in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht gewährleistet.
Des Weiteren werden die Wahlberechtigten und die wahlwerbenden Gruppen durch [die] genannte[n] Bestimmungen in ihren verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechten auf das aktive und passive Wahlrecht zu den Gemeinderäten sowie zum Amt des Bürgermeisters gemäß Art117 Abs2 und Abs6 B-VG sowie in ihren ebenso verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzt.
[...]
Vl. Analyse der einzelnen Textteile des §39 GWG
Vorbemerkung
Die Antragsteller gehen von der Verfassungswidrigkeit des einheitlichen Stimmzettels sowie von der Verfassungswidrigkeit des einzigen Kandidaten als Bürgermeister durch die Antwortmöglichkeiten des Wählers 'Ja' oder 'Nein' aus.
Anhand einer Analyse des Gesetzestextes sollen die aufzuhebenden Bestimmungen dargestellt und dann daraus die notwendigen Konsequenzen präsentiert werden.
Absatz 1
Satz 1: Für die Wahlen ist ein amtlicher Stimmzettel zu verwenden.
Diese Bestimmung ist insofern unproblematisch, als die Vorschreibung der Verwendung von amtlichen Stimmzetteln zweckmäßig ist. Der amtliche Stimmzettel wurde eingeführt, weil es davor ein buntes Potpourri an diversesten Stimmzetteln gab, die, von den Wahlwerbern phantasievoll gestaltet, vor der Wahl dem Wähler nach Hause verschickt worden waren.
Im Übrigen ist nicht ganz eindeutig, ob bereits diese Bestimmung einen einheitlichen Stimmzettel für beide Wahlen zwingend normiert: Betont man den Satz auf dem Wörtchen 'ein', dann ist dieser Satz bereits der erste Sitz der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm. Die Antragsteller halten es allerdings für möglich, den Satz auch anderes zu betonen, dass der Satz verfassungskonform dahingehend auslegbar ist, dass das Wort 'jeweils' vor 'ein' dazuzudenken ist, und dann wäre die Bestimmung hinsichtlich [der] Zahl der Stimmzettel neutral. Dann enthält der Satz die Vorgabe des amtlichen Stimmzettels, und das ist jedenfalls unbedenklich.
Die Antragsteller gehen als Hauptvariante davon aus, dass das Wort 'ein' nicht zu betonen ist und damit diese Bestimmung im Hinblick auf die Zahl der Stimmzettel (einheitlicher oder zwei Stimmzettel) keinen zwingenden Einfluss hat. Ihre weiteren Anfechtungsüberlegungen werden von der Hauptvariante der verfassungskonformen Interpretationsmöglichkeit dieser Bestimmung ausgehen.
Satz 2: Das Ausmaß des Stimmzettels bestimmt sich
nach der Zahl der Parteien und der Wahlwerber für die Wahl des Bürgermeisters.
Auch hier sehen die Anfechtungswerber wieder dasselbe semantische Problem und wiederum die Möglichkeit der verfassungskonformen Interpretation, dass eben vor dem Wort 'Stimmzettels' das Wort 'jeweiligen' dazu gedacht werden kann.
Satz 3: Er ist so zu falten, dass das Ausmaß der einzelnen Seiten ungefähr 10 cm in der Breite und 21 cm in der Länge beträgt.
Die Bestimmung ist an sich unproblematisch.
Hinsichtlich der Frage des einen oder der zwei Stimmzettel stellt sich aufgrund des Wortes 'Er' dieselbe Frage wie bei den beiden vorangegangenen Sätzen.
Absatz 2
Satz 1: Die Angaben auf den Stimmzetteln sind in schwarzer Farbe zu drucken und müssen für alle Parteien die gleiche Form aufweisen.
Hier verwundert zunächst das Wort 'Parteien', gibt es doch nach dem GWG nur wahlwerbende Gruppen. Im Übrigen verwendet der Gesetzgeber hier interessanter Weise die Mehrzahl 'Stimmzetteln'.
Für die bestehende Problemstellung verschlägt der Text jedenfalls nichts.
Satz 2: Bei mehr als dreizeiligen Parteienbezeichnungen und bei Kurzbezeichnungen mit mehr als fünf Schriftzeichen kann jedoch die Größe der Schriften dem zur Verfügung stehenden Raum angepasst werden.
Dieser Text ist für den Antragsgegenstand belanglos.
Absatz 3
Satz 1: Der Stimmzettel für die gemeinsam
stattfindenden Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters ist nach den in den Anlagen 4 und 5 dargestellten Mustern herzustellen und besteht aus zwei selbstständigen Teilen.
Hier wird eindeutig und unmissverständlich der einheitliche Stimmzettel postuliert.
Der gesamte Satz dient nur einem Zweck, nämlich der Darstellung der Ausgestaltung des einheitlichen Stimmzettels. Er enthält genau zwei Satzaussagen, nämlich einmal, dass der Stimmzettel nach den Mustern gemäß Anlagen 4 und 5 zu gestalten ist, und weiters, dass er aus zwei selbstständigen Teilen besteht.
Eliminiert man diese beiden Aussagen, fehlt dem Satz jedwede Satzaussage. Die Antragsteller gehend daher davon aus, dass dieser Satz eine untrennbare Einheit bildet.
Satz 2: Der für die Wahl des Bürgermeisters bestimmte Teil und der für die Wahlen in die Gemeindevertretung bestimmte Teil ist jeweils als 'Amtlicher Stimmzettel' zu bezeichnen.
Auch hier wird zwingend der einheitliche Stimmzettel normiert, und würde der Satz nach Wegfall der kritischen Textteile völlig sinnentleert. Er bildet daher eine einzige semantische Einheit.
Satz 3: In dem für die Wahl des Bürgermeisters bestimmten Teil ist der Wahlwerber jeweils über den Wahlvorschlag seiner Partei für die Wahlen in die Gemeindevertretung anzuführen.
Auch diese Bestimmung steht und fällt mit dem einheitlichen Stimmzettel. Sie enthält keinerlei darüber hinausgehende Regelungen für den Fall, dass zwei Stimmzettel verwendet würden. Nur wenn die Bürgermeisterdirektwahl und die Gemeindevertretungswahl auf einem Stimmzettel stattfinde[n], kann die hier getroffene Regelung über die Anordnung einen Sinn haben.
Auch dieser Satz bildet daher eine einzige
untrennbare Einheit und enthält keinerlei Regelungsinhalt, der für den Fall der Aufgabe des Prinzips des einheitlichen Stimmzettels noch legistischen Separatwert aufweisen würde.
Satz 4: Ist nur ein Wahlvorschlag für die Wahl des Bürgermeisters zu veröffentlichen, hat der Stimmzettel die Frage zu enthalten, ob dieser Wahlwerber Bürgermeister werden soll.
Dieser Bestimmung fehlt es jedenfalls an der erforderlichen Vereinbarkeit mit dem Sachlichkeitsgebot und ist dieser Satz daher zur Gänze verfassungswidrig.
Anlage 4 (zu §39 Abs3)
Auf Grund der ausgeführten Verfassungswidrigkeit der bezeichneten Textteile des §39 GWG ist die mit dieser Bestimmung in Zusammenhang stehende und einen Bestandteil des GWG bildende Anlage 4 verfassungswidrig.
Anlage 5 (zu §39 Abs3)
Auf Grund der ausgeführten Verfassungswidrigkeit der bezeichneten Textteile des §39 GWG ist die mit dieser Bestimmung in Zusammenhang stehende und einen Bestandteil des GWG bildende Anlage 5 gleichsam verfassungswidrig.
Sonstige Bestimmungen
Im Übrigen verweisen auch nachfolgende Bestimmungen des GWG auf den einheitlichen Stimmzettel bzw auf die Wahl des als einziger Bürgermeisterkandidat antretenden Wahlwerbers durch die Wahlmöglichkeit 'Ja' oder 'Nein', ohne eine eigene Verfassung[s]widrigkeit zu normieren:
§40 Abs2 Satz 1 und 2 [...] §40 Abs3 Satz 1 [...] §41 Abs4 lite [...] §42 Abs6 Satz 2 [...] §42 Abs7 Satz 2 [...] §45 Abs2 litb Satz 1 [...]
Da die Ausgestaltung des im Zuge dieses Antrages bekämpften zweigeteilten Stimmzettels sowie der Wahl des Bürgermeisters durch das Ankreuzen von 'Ja' oder 'Nein' ausschließlich durch die bezeichneten Bestimmungen des §39 GWG und der diesbezüglichen Anlagen definiert wird, den genannten Bestimmungen der §§40, 41, 42 und 45 GWG diesbezüglich kein normativer Charakter innewohnt und diese im Falle der Aufhebung der bekämpften Bestimmungen de facto ohnedies unanwendbar werden, wird seitens der Antragsteller auf einen gesonderten Antrag auf Aufhebung diese Bestimmungen betreffend verzichtet." (Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen)
4. Die Vorarlberger Landesregierung erstattete zum vorliegenden Gesetzesprüfungsantrag eine Äußerung, in der sie begehrte, den Antrag zurück- bzw. als unbegründet abzuweisen. Sie führt zur Zulässigkeit des Antrages im Wesentlichen Folgendes aus:
"Zur Zulässigkeit des Antrages:
1. Zur Darlegung der verfassungsrechtlichen Bedenken:
Gemäß §62 Abs1 zweiter Satz VfGG hat der Antrag, ein Gesetz als verfassungswidrig aufzuheben, die gegen die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes sprechenden Bedenken im Einzelnen darzulegen. Dieses Erfordernis ist nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes nur dann erfüllt, wenn die Gründe der behaupteten Verfassungswidrigkeit - in überprüfbarer Art - präzise ausgebreitet werden, d.h. dem Antrag mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen ist, mit welcher Verfassungsbestimmung die bekämpfte Gesetzesstelle in Widerspruch stehen soll und welche Gründe für diese Annahme sprechen (vgl. z.B. VfSlg. 11.150/1986, 11.888/1988 und 13.710/1994). Es genügt dabei nicht, dass im Antrag behauptet wird, dass die bekämpften Gesetzesstellen gegen eine oder mehrere - wenn auch näher bezeichnete[/n] - Verfassungsbestimmung(en) verstoßen; vielmehr muss konkret dargelegt werden, aus welchen Gründen den bekämpften Normen die behauptete Verfassungswidrigkeit anzulasten ist. Begnügt sich ein Antrag damit, den Verstoß gegen Verfassungsgebote zu behaupten, unterlässt er aber konkrete Darlegungen, warum die bekämpften Regelungen im Einzelnen gegen die genannten Verfassungsbestimmungen verstoßen, so ist der Antrag als unzulässig zurückzuweisen.
Dem vorliegenden Antrag ist zum Teil nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, warum die Regelung zur Wahl des Bürgermeisters durch das Ankreuzen von 'Ja' oder 'Nein' nach Ansicht der Antragsteller verfassungswidrig sein soll; vielmehr wird nur behauptet und nicht hinreichend konkret begründet, dass diese Regelung gegen den Gleichheitssatz verstoßen soll.
Der vorliegende Antrag wäre daher in diesem Punkt als unzulässig zurückzuweisen.
2. Zum Anfechtungsumfang:
Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist der Umfang der zu prüfenden und allenfalls aufzuhebenden Bestimmung derart abzugrenzen, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird als zur Beseitigung der zulässigerweise geltend gemachten Rechtsverletzung erforderlich ist, dass aber andererseits der verbleibende Teil keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt; da beide Ziele gleichzeitig niemals vollständig erreicht werden können, ist in jedem Einzelfall abzuwägen, ob und inwieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebührt (vgl. VfSlg. 11.506/1987, 15.599/1999, und 16.195/2001). Bei der Abgrenzung des Anfechtungsumfanges ist darauf zu achten, dass bei einer Aufhebung kein Normtext verbleibt, dem ein verständlicher Sinn nicht mehr beigemessen werden kann (vgl. VfSlg 15.935/2000 und 16.575/2002 mit weiteren Nachweisen).
Aus Sicht der Landesregierung wurde der Anfechtungsantrag von den Antragstellern nicht richtig bzw. zu eng gefasst.
2.1. Zu Punkt 2 des Antrages:
Soweit die Antragsteller - unter Berücksichtigung der Relevanz von Nein-Stimmen - Verfassungswidrigkeiten (Verletzung des freien aktiven und passiven Wahlrechts sowie des Gleichheitssatzes) der Regelung zur Wahl des Bürgermeisters durch das Ankreuzen von 'Ja' oder 'Nein' orten, wenn nur ein Wahlwerber für dieses Amt zur Verfügung steht, ist dazu Folgendes anzumerken.
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern §39 Abs3 vierter Satz des Gemeindewahlgesetzes 'Ist nur ein Wahlvorschlag für die Wahl des Bürgermeisters zu veröffentlichen, hat der Stimmzettel die Frage zu enthalten, ob dieser Wahlwerber Bürgermeister werden soll.' Sitz der behaupteten Verfassungswidrigkeiten sein soll, enthält doch diese Bestimmung keine dahingehende Aussage, dass die Wahl des Bürgermeisters durch das Ankreuzen von 'Ja' oder 'Nein' zu erfolgen hat. Vielmehr wäre der Sitz der behaupteten Verfassungswidrigkeiten (auch) in den §§41 Abs4 lite i.V.m. 48 Abs3 leg. cit. zu sehen, nach denen auch 'Nein'-Stimmen gültige Stimmen darstellen und der einzige Bürgermeisterkandidat nur dann zum Bürgermeister zu erklären ist, wenn seine Partei mindestens ein Gemeindevertretungsmandat erhalten hat und mehr als die Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen auf 'ja' lauten. Der Anfechtungsumfang wurde daher nicht richtig abgegrenzt.
2.2. Zu Punkt 4 des Antrages:
Soweit die Antragsteller Verfassungswidrigkeiten der Anlage 5 in Regelung zur Wahl des Bürgermeisters durch das Ankreuzen von 'Ja['] oder 'Nein' erblicken, ist auf die obigen Ausführungen zu Punkt 2 des Antrages zu verweisen.
Aus diesen Gründen ist der Anfechtungsumfang
teilweise unrichtig bzw. zu eng gefasst. Der vorliegende Antrag wäre daher diesbezüglich zurückzuweisen." (Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen)
II. Rechtslage
1. Die wesentlichen Bestimmungen des Vorarlberger Gesetzes über das Verfahren bei Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters
(Vbg. Gemeindewahlgesetz - im Folgenden: Vbg. GWG), LGBl. 30/1999 idF LGBl. 36/2009, lauten wie folgt (die angefochtenen Bestimmung sind hervorgehoben):
"§39
Amtlicher Stimmzettel
(1) Für die Wahlen ist ein amtlicher Stimmzettel zu verwenden. Das Ausmaß des Stimmzettels bestimmt sich nach der Zahl der Parteien und der Wahlwerber für die Wahl des Bürgermeisters. Er ist so zu falten, dass das Ausmaß der einzelnen Seiten ungefähr 10 cm in der Breite und 21 cm in der Länge beträgt.
(2) Die Angaben auf den Stimmzetteln sind in
schwarzer Farbe zu drucken und müssen für alle Parteien die gleiche Form aufweisen. Bei mehr als dreizeiligen Parteibezeichnungen und bei Kurzbezeichnungen mit mehr als fünf Schriftzeichen kann jedoch die Größe der Schriften dem zur Verfügung stehenden Raum angepasst werden.
(3) Der Stimmzettel für die gemeinsam stattfindenden Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters ist nach den in den Anlagen 4 und 5 dargestellten Mustern herzustellen und besteht aus zwei selbständigen Teilen. Der für die Wahl des Bürgermeisters bestimmte Teil und der für Wahlen in die Gemeindevertretung bestimmte Teil ist jeweils als 'Amtlicher Stimmzettel' zu bezeichnen. In dem für die Wahl des Bürgermeisters bestimmten Teil ist der Wahlwerber jeweils über dem Wahlvorschlag seiner Partei für die Wahlen in die Gemeindevertretung anzuführen. Ist nur ein Wahlvorschlag für die Wahl des Bürgermeisters zu veröffentlichen, hat der Stimmzettel die Frage zu enthalten, ob dieser Wahlwerber Bürgermeister werden soll. Die Wahlwerber für die Wahl des Bürgermeisters sind mit Familien- und Vornamen, Geburtsjahr, Beruf sowie der Partei, die sie vorgeschlagen hat, anzugeben. Die Wahlvorschläge für die Wahlen in die Gemeindevertretung sind in der Reihenfolge der veröffentlichten Wahlvorschläge (§20 Abs2) mit der Parteibezeichnung und einer allfälligen Kurzbezeichnung anzuführen. Die Wahlwerber für die Wahlen in die Gemeindevertretung sind mit Familien- und Vornamen, Geburtsjahr und Beruf in der Reihenfolge der veröffentlichten Wahlvorschläge (§20 Abs1) anzugeben.
(4) - (8) [...]
§40
Ausfüllen des Stimmzettels
(1) [...]
(2) Der Wähler hat auf dem für die Wahl des Bürgermeisters bestimmten Teil des Stimmzettels jenen Wahlwerber zu bezeichnen, den er wählen will. Wenn nur ein Wahlwerber aufscheint, hat der Wähler anzuzeichnen, ob er diesem Wahlwerber seine Stimme geben will oder nicht.
(3) Auf dem für die Wahlen in die Gemeindevertretung bestimmten Teil des Stimmzettels oder auf dem Stimmzettel nach §39 Abs4 hat der Wähler jene Partei zu bezeichnen, die er wählen will. [...]
(4) [...]
§41
Beurteilung der Gültigkeit von Stimmzetteln
(1) Nur amtliche Stimmzettel der betreffenden
Gemeinde sind gültig.
(2) - (3) [...]
(4) Stimmzettel, die dem Abs1 entsprechen, sind hinsichtlich der Wahl des Bürgermeisters gültig, wenn der Wähler durch Anbringen von Zeichen oder Worten eindeutig zu erkennen gibt, welchen Wahlwerber er wählen will. Dies kann insbesondere dadurch geschehen, dass der Wähler ausschließlich entweder
a) in einem einzigen der neben dem Namen der Wahlwerber vorgedruckten Kreise ein Zeichen anbringt, oder
b) den Namen eines einzigen Wahlwerbers auf andere Weise anzeichnet, oder
c) die Namen der übrigen Wahlwerber durchstreicht, oder
d) den Namen eines einzigen Wahlwerbers auf dem Stimmzettel anbringt, oder,
e) wenn nur über einen Wahlvorschlag für die Wahl des Bürgermeisters abgestimmt wird, den Kreis neben den Worten 'ja' oder 'nein' ankreuzt oder auf andere Weise eindeutig kenntlich macht, ob er die gestellte Frage mit 'ja' oder 'nein' beantwortet will.
(5) - (8) [...]
[...]
§42
Stimmenzählung
(1) - (5) [...]
(6) Bei gemeinsam stattfindenden Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters hat die Wahlbehörde nach Abschluss des im Abs5 festgesetzten Vorganges zunächst die Gültigkeit der Stimmen für die Wahl des Bürgermeisters zu überprüfen. Sie hat den für die Wahl des Bürgermeisters bestimmten Teil der diesbezüglich ungültigen Stimmzettel mit fortlaufenden Nummern zu versehen und festzustellen:
(7) Nach Abschluss des im Abs5 und gegebenenfalls des im Abs6 festgesetzten Vorganges hat die Wahlbehörde die Gültigkeit der Stimmen für die Wahlen in die Gemeindevertretung zu überprüfen. Sie hat den für die Wahlen in die Gemeindevertretung bestimmten Teil der diesbezüglich ungültigen Stimmzettel mit fortlaufenden Nummern zu versehen und festzustellen:
(8) - (10) [...]
[...]
§45
Überprüfung der Wahlergebnisse der Wahlsprengel, Feststellung des Wahlergebnisses der Gemeinde
(1) Die Ermittlung des Wahlergebnisses obliegt der Gemeindewahlbehörde.
(2) Soweit die Gemeindewahlbehörde nicht selbst als Sprengelwahlbehörde tätig war, hat sie zunächst die Wahlergebnisse der Sprengelwahlbehörden zu überprüfen und Irrtümer in den zahlenmäßigen Ergebnissen zu berichtigen.
Sodann hat sie zu ermitteln:
a) [...]
b) für die Wahl des Bürgermeisters die Gesamtzahl der in der Gemeinde abgegebenen gültigen Stimmen und die Summe der auf jeden Wahlwerber entfallenden Stimmen oder, im Fall der Abstimmung über einen einzigen Wahlvorschlag, die Summe der auf den Wahlwerber entfallenden auf 'ja' lautenden Stimmen und die Summe der auf 'nein' lautenden Stimmen.
(3) [...]
[...]
§48
Ergebnis der Wahl des Bürgermeisters
(1) - (2) [...]
(3) Wurde nur über einen einzigen Wahlwerber für das Amt des Bürgermeisters abgestimmt, hat ihn die Gemeindewahlbehörde als zum Bürgermeister gewählt zu erklären, wenn seine Partei mindestens ein Gemeindevertretungsmandat erhalten hat und mehr als die Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen auf 'ja' lauten.
(4) [...]"
III. Erwägungen
Der Antrag erweist sich aus folgenden Gründen als
nicht zulässig:
1. Gemäß Art140 Abs1 zweiter und dritter Satz B-VG iVm Art39 Vbg. Landesverfassung ist ein Drittel der Mitglieder des Vbg. Landtages berechtigt, die Verfassungswidrigkeit landesgesetzlicher Bestimmungen beim Verfassungsgerichtshof geltend zu machen. Da im Zeitpunkt der Postaufgabe des Antrages (2. September 2010) die antragstellenden
16 Abgeordneten dem - aus 36 Mitgliedern bestehenden - Vorarlberger Landtag angehörten, ist die im Art140 Abs1 zweiter und dritter Satz B-VG normierte Antragsvoraussetzung (ein Drittel der Mitglieder des Landtages) erfüllt.
2. Vorweg ist hinsichtlich aller Antragspunkte
Folgendes festzuhalten: Die anfechtenden Mitglieder des Vorarlberger Landtages geben zwar in ihrem Aufhebungsbegehren die Fassung der angefochtenen Bestimmungen nicht an, sondern begnügen sich mit einer Kurzbezeichnung des Gesetzes, sie beziehen sich aber in der Begründung ihrer Anträge (Punkt 4. Das Vorarlberger Gemeindewahlrecht) auf das "Vorarlberger Landesgesetz[...] über das Verfahren bei Wahlen in [die] Gemeindevertretung und des Bürgermeisters idF LGBI. 36/2009 (GWG)". Damit ist hinreichend deutlich erkennbar, dass diese Fassung gemeint ist; es handelt sich dabei auch um die zum Antragszeitpunkt geltende Fassung (vgl. VfSlg. 15.299/1998).
3. Zum Antragspunkt 1. ("die Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 und die Sätze 1 - 3 des Absatzes 3 des §39 GWG") sowie zum Eventualantrag ("die Sätze 1 - 3 des Absatzes 3 des §39 GWG"):
3.1. Die Grenzen der Aufhebung müssen auch in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren so gezogen werden, dass einerseits der verbleibende Gesetzesteil nicht einen völlig veränderten Inhalt bekommt und dass andererseits die mit der aufzuhebenden Gesetzesstelle in einem untrennbaren Zusammenhang stehenden Bestimmungen auch erfasst werden (vgl. zB VfSlg. 11.455/1987, 17.960/2006 uva.). Der Verfassungsgerichtshof geht dabei stets vom Grundgedanken aus, dass ein Normprüfungsverfahren dazu führen soll, die behauptete Verfassungswidrigkeit - wenn sie tatsächlich vorläge - zu beseitigen, dass aber der nach Aufhebung verbleibende Teil der Norm möglichst nicht mehr verändert werden soll, als zur Bereinigung der Rechtslage unbedingt notwendig ist (vgl. zB VfSlg. 8461/1979, 11.737/1988, 18.412/2008).
Anträge, in denen der Aufhebungsumfang der zur Prüfung gestellten Norm zu eng gewählt ist, sind als unzulässig zurückzuweisen (vgl. VfSlg. 17.594/2005, 17.655/2005). Die Antragsteller haben all jene Normen anzufechten, welche für die Beurteilung der allfälligen Verfassungswidrigkeit der Rechtslage eine untrennbare Einheit bilden. Es ist dann Sache des Verfassungsgerichtshofes, darüber zu befinden, auf welche Weise eine solche Verfassungswidrigkeit - sollte der Verfassungsgerichtshof die Auffassung der Antragsteller teilen - beseitigt werden kann:
Er hat diesfalls insbesondere zu klären, ob mit der Aufhebung jener Norm, die den behaupteten verfassungswidrigen Eingriff in die Rechtsposition der Normunterworfenen bewirkt, vorgegangen werden muss, oder ob mit der Aufhebung einer anderen Bestimmung das Auslangen gefunden werden kann (vgl. VfSlg. 16.756/2002).
Unter dem Aspekt einer nicht trennbaren Einheit in Prüfung zu ziehender Vorschriften ergibt sich aus der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, dass ein Prozesshindernis auch dann vorliegt, wenn die isolierte Aufhebung einer Bestimmung die Anwendbarkeit der anderen, im Rechtsbestand verbleibenden unmöglich macht, wenn also der Wegfall bestimmter angefochtener Sätze den verbleibenden Rest der Gesetzesbestimmung unverständlich wie auch unanwendbar ließe (vgl. zB VfSlg. 15.935/2000, 16.869/2003).
Unzulässig ist ein Antrag aber auch dann, wenn der Umfang der zur Aufhebung beantragten Bestimmungen so abgesteckt ist, dass die angenommene Verfassungswidrigkeit durch die Aufhebung gar nicht beseitigt würde (vgl. zB VfSlg. 13.299/1992, 14.740/1997, 16.191/2001).
3.2. Die Antragsteller beantragen in ihrem ersten Antragspunkt die Aufhebung der Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 und die Sätze 1 bis 3 des Absatzes 3 des §39 Vbg. GWG bzw. in ihrem Eventualbegehren die Aufhebung der Sätze 1 bis 3 des Absatzes 3 leg.cit., weil sie Bedenken gegen den einheitlichen Stimmzettel für die gemeinsam stattfindenden Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters haben. Nun regelt aber beispielsweise §40 Abs2 und 3 leg.cit., auf welche Weise ein Stimmzettel korrekt auszufüllen ist (arg. "auf dem für die Wahl des Bürgermeisters bestimmten Teil des Stimmzettels" und "Auf dem für die Wahlen in die Gemeindevertretung bestimmten Teil des Stimmzettels"), und §42 Abs6 und 7 leg.cit. legt fest, dass die ungültigen Stimmzettel von der Wahlbehörde mit fortlaufenden Nummern zu versehen sind (arg. "Sie hat den für die Wahl des Bürgermeisters bestimmten Teil der diesbezüglichen Stimmzettel" und "Sie hat den für die Wahlen in die Gemeindevertretung bestimmten Teil der diesbezüglichen Stimmzettel").
3.3. Ein zulässiger Antrag muss alle Vorschriften erfassen, aus denen sich der einheitliche Stimmzettel für die gemeinsam stattfindenden Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters ergibt, um die behauptete Verfassungswidrigkeit zu beseitigen. Die beantragte Aufhebung der Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 und die Sätze 1 bis 3 des Absatzes 3 des §39 Vbg. GWG als verfassungswidrig erweist sich demnach als zu eng (vgl. zB VfSlg. 16.911/2003, S 859 f. sowie VfSlg. 18.142/2007, S 665).
3.4. Soweit die Antragsteller ausführen, dass sie auf einen Antrag auf Aufhebung dieser Bestimmungen "verzichtet" haben, weil den §§40 und 42 "diesbezüglich kein normativer Charakter innewohnt und diese im Falle der Aufhebung der bekämpften Bestimmungen de facto ohnedies unanwendbar werden", verkennen sie die (unter 3.1. zitierte) ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zum untrennbaren Zusammenhang von Bestimmungen. Die verbleibenden Bestimmungen dürfen gerade nicht unverständlich oder unanwendbar im Rechtsbestand bestehen bleiben.
4. Zum Antragspunkt 2. ("Satz 4 des Absatzes 3 des §39 GWG"):
4.1. Auch dieser Antragspunkt ist im Sinne der
unter 3.1. zitierten Judikatur zu eng gefasst:
Die Antragsteller haben gegen den Satz 4 des Absatz 3 des §39 Vbg. GWG das Bedenken, dass eine "Negativwahl" für den Fall, dass nur ein Bürgermeisterkandidat zur Wahl steht, keine Wahl, sondern eine Volksbefragung sei und eine solche in Art117 B-VG nicht vorgesehen sei.
Nun regelt aber beispielsweise §40 Abs2 leg.cit.,
dass der Wähler auf dem Stimmzettel - wenn nur ein Wahlwerber aufscheint - anzuzeichnen hat, ob er diesem Wahlwerber seine Stimme geben will oder nicht. Zudem legt §41 Abs4 lite leg.cit. fest, dass ein Stimmzettel gültig ist, wenn der Wähler den Kreis neben den Worten "ja" oder "nein" ankreuzt oder auf andere Weise eindeutig kenntlich macht, ob er die gestellte Frage mit "ja" oder "nein" beantworten will. §42 Abs6 litd Vbg. GWG trägt der Wahlkommission auf, dass sie die Zahl der auf "ja" und "nein" lautenden Stimmen, wenn nur über einen Wahlvorschlag für die Wahl des Bürgermeisters abgestimmt wurde, festzustellen hat. Die Gemeindewahlbehörde hat dann gemäß §45 Abs2 litb leg.cit. im Fall der Abstimmung über einen einzigen Wahlvorschlag die Summe der auf den Wahlwerber entfallenden auf "ja" und auf "nein" lautenden Stimmen zu ermitteln. Gemäß §48 Abs3 leg.cit. ist für den Fall, dass nur über einen einzigen Wahlwerber für das Amt des Bürgermeisters abgestimmt wurde, dieser als zum Bürgermeister gewählt zu erklären, wenn seine Partei mindestens ein Gemeindevertretungsmandat erhalten hat und mehr als die Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen auf "ja" lauten.
4.2. Diese Bestimmungen stehen in einem untrennbaren Zusammenhang zu dem von den Antragstellern angefochtenen Satz, weil (erst) durch diese Bestimmungen geregelt wird, dass der Wähler die Möglichkeit hat, eine "nein"-Stimme abzugeben, diese "nein"-Stimmen auch gültige Stimmen sind und ein Wahlwerber erst durch mehr als die Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen auf "ja" als zum Bürgermeister gewählt zu erklären ist. Die beantragte Aufhebung des Satz 4 des Absatzes 3 des §39 Vbg. GWG als verfassungswidrig erweist sich demnach ebenfalls als zu eng.
5. Zum Antragspunkt 3. und 4. (die einen Bestandteil des GWG bildenden Anlagen 4 und 5 des GWG):
5.1. Gemäß Art140 Abs1 zweiter und dritter Satz B-VG iVm Art39 Vbg. Landesverfassung ist ein Drittel der Mitglieder des Vbg. Landtages berechtigt, die Verfassungswidrigkeit landesgesetzlicher Bestimmungen beim Verfassungsgerichtshof geltend zu machen. Wie sich aber aus Art140 Abs4 B-VG ergibt, ist ein Antrag eines Drittels der Mitglieder eines Landtages als Fall einer abstrakten Normenkontrolle nur gegen geltende, nicht aber gegen schon außer Kraft getretene Rechtsvorschriften zulässig (vgl. VfSlg. 14.802/1997, S 397).
5.2. Nun wurden aber die Anlagen 4 und 5 des Vbg. GWG in der hier angefochtenen Fassung durch die - nach Einbringung der Anfechtung durch 16 Mitglieder des Vbg. Landtages ergangene - Novelle LGBl. 25/2011 abgeändert, sodass diese Bestimmungen in der angefochtenen Fassung zum Zeitpunkt der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes nicht mehr in Geltung stehen und daher auch nicht - auch wenn die Anlagen zu einem großen Teil der alten Fassung entsprechen - Gegenstand eines zulässigen Antrages eines Drittel der Mitglieder eines Landtages sein können.
6. Darüber hinaus ist noch für alle Antragspunkte festzuhalten, dass mit der Behauptung, dass die genannten Bestimmungen gegen Art40 EU-Grundrechte-Charta und Art20 AEUV verstoßen würden, keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes im Sinne des §62 Abs1 VfGG dargelegt wurden, weil weder die EU-Grundrechte-Charta noch der AEUV österreichische Verfassungsbestimmungen sind, an denen der Verfassungsgerichtshof die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes prüfen kann. Die Vereinbarkeit eines Gesetzes mit europäischem Unionsrecht ist als solche nicht Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung (vgl. VfSlg. 15.753/2000, 16.771/2002; VfGH 17.6.2011, B711/10).
IV. Ergebnis und damit zusammenhängende Ausführungen
1. Der Antrag war daher schon aus diesen Gründen als unzulässig zurückzuweisen.
2. Dieser Beschluss konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung gefasst werden.
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