I.1. Die Wortfolge "und sonstige Serviceeinrichtungen" in §1 Abs1 der Verordnung des Bundesministers für Wirtschaft, Familie und Jugend betreffend Mitteilung und Meldung von Treibstoffpreisen an die Preistransparenzdatenbank nach dem Preistransparenzgesetz (Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011), BGBl. II Nr. 246/2011, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
2. Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruchs im Bundesgesetzblatt II verpflichtet.
II. Soweit sich der Antrag darüber hinaus gegen §1 Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011 richtet, wird er abgewiesen.
III. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
IV. Der Bund (Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend) ist schuldig, der antragstellenden Gesellschaft zuhanden ihres Rechtsvertreters die mit € 1.420,-- bestimmten Prozesskosten binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Entscheidungsgründe:
I.
1. Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend (im Folgenden der Bundesminister) erließ am 1. August 2011 die Verordnung betreffend Mitteilung und Meldung von Treibstoffpreisen an die Preistransparenzdatenbank nach dem Preistransparenzgesetz (Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011), BGBl. II 246/2011.
Die Verordnung hat folgenden Wortlaut:
"§1. (1) Betreiber von Tankstellen, die auch Verbrauchern (§1 KSchG) Treib-stoffe gewerbsmäßig anbieten, haben jeweils die an ihrem Tankstellenareal ausgezeichneten Preise für Dieselkraftstoff und Superbenzin 95 Oktan spätestens innerhalb einer halben Stunde nach der jeweiligen Preisänderung an die Preistransparenzdatenbank der E-Control in elektronischer Form zu melden. Wird um 12.00 Uhr ein neuer Treibstoffpreis festgesetzt, so ist dieser unverzüglich zu melden. Die Preismeldungen haben über eine von der E-Control zur Verfügung gestellte elektronische Plattform oder über ein automatisiertes Short Message Service - SMS - zu erfolgen. Die E-Control hat den Tankstellenbetreibern die durchgeführte Meldung zu bestätigen. Die Tankstellenbetreiber haben der E-Control zur Veröffentlichung an die Datenbank auch die Öffnungszeiten der jeweiligen Tankstelle, die Art der Betriebsform, die möglichen Zahlungsarten, Zugangsmodalitäten und sonstige Serviceeinrichtungen zu melden.
(2) Die E-Control hat den Tankstellenbetreibern zum Zweck der Preismeldung einen authentifizierten Zugang für die Dateneingabe über die elektronische Plattform und für die Dateneingabe per SMS zur Verfügung zu stellen. Die Tankstellenbetreiber haben sich dazu bei der E-Control registrieren zu lassen.
§2. (1) Die E-Control hat standortbezogene Abfragen durch Verbraucher vorzusehen und wettbewerbskonform die günstigsten Preise im näheren Umkreis bekanntzugeben. Um die mögliche Unzweckmäßigkeit von weiten Anfahrtswegen und deren Umweltauswirkungen zu vermeiden, sind auch die sonstigen Tankstellen im näheren Umkreis ohne Preisangabe anzuführen, welche nicht die günstigsten Preise aufweisen.
(2) Im Sinne der möglichst breiten Information der Verbraucher über die aktuelle Preissituation kann die E-Control unter Vorgabe von Verwendungsbestimmungen Autofahrerklubs die aktuell günstigsten Preise zur Verfügung stellen. Sofern die Autofahrerklubs Abfragen nach der günstigsten Tankstelle entlang einer Hauptreiseroute den Verbrauchern anbieten, werden ihnen die entsprechenden Daten für die jeweils konkrete Abfrage zur Verfügung gestellt. Die Verwendungsbestimmungen können insbesondere Regelungen über die nicht kommerzielle Verwertung dieser Informationen und die Darstellungsform der Weiterverwendung enthalten.
§3. Die E-Control ist verpflichtet, die übermittelten Daten für die Dauer von mindestens einem Jahr aufzubewahren. Sie hat quartalsweise die gemeldeten Daten in einem zusammenfassenden Bericht an den Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend aufzubereiten, wobei insbesondere Preisentwicklungen und Häufigkeit der Preisänderungen sowie der Abfragen darzustellen sind. Dieser Bericht der E-Control ist auch dem Verein für Konsumenteninformation und der Bundesarbeitskammer unter Übermittlung der elektronischen Datengrundlagen zur Verfügung zu stellen.
§4. §1 Abs2 dieser Verordnung tritt mit Ablauf des Tages ihrer Kundmachung in Kraft und die übrigen Bestimmungen treten sieben Tage nach ihrer Kundmachung in Kraft. Die Datenbank wird bis zum 15. August 2011 als Probebetrieb geführt. Eine Strafbarkeit von Verstößen gegen die Bestimmungen dieser Verordnung besteht ab dem 16. August 2011. Die Verordnung tritt mit 31. Dezember 2013 außer Kraft."
2. Mit dem auf Art139 Abs1 B-VG gestützten Individualantrag begehrt die antragstellende Gesellschaft, der Verfassungsgerichtshof möge
"1. gemäß Art139 B-VG die Verordnung betreffend die Mitteilung und Meldung von Treibstoffpreisen an die Preistransparenzdatenbank nach dem Preistransparenzgesetz (Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011), BGBl II 2011/246, zur Gänze als gesetzwidrig aufheben;
in eventu
§1 und §2 Abs1 Verordnung betreffend die Mitteilung und Meldung von Treibstoffpreisen an die Preistransparenzdatenbank nach dem Preistransparenzgesetz (Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011), BGBl II 2011/246, als gesetzwidrig aufheben;
in eventu
§1 der Verordnung betreffend die Mitteilung und Meldung von Treibstoffpreisen an die Preistransparenzdatenbank nach dem Preistransparenzgesetz (Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011), BGBl II 2011/246, als gesetzwidrig aufheben;
in eventu
§1 Abs1 und §2 Abs1 der Verordnung betreffend die Mitteilung und Meldung von Treibstoffpreisen an die Preistransparenzdatenbank nach dem Preistransparenzgesetz (Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011), BGBl II 2011/246, als gesetzwidrig aufheben;
in eventu
§1 Abs1 der Verordnung betreffend die Mitteilung und Meldung von Treibstoffpreisen an die Preistransparenzdatenbank nach dem Preistransparenzgesetz (Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011), BGBl II 2011/246, als gesetzwidrig aufheben; sowie
2. in Anwendung der §§27 und 61a VfGG erkennen, dass der Bund schuldig ist, uns die erwachsenen Prozesskosten im pauschalierten Ausmaß zu Handen unseres Rechtsvertreters binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution zu ersetzen."
2.1. Zur Antragslegitimation wird ausgeführt, dass die antragstellende Gesellschaft als Betreiberin von Tankstellen durch §1 Abs1 der Verordnung zur Meldung der jeweils aktuellen Preise für Dieselkraftstoff und Superbenzin 95 Oktan an die Preistransparenzdatenbank der E-Control sowie zur Bekanntgabe ihrer Öffnungszeiten, der Art der Betriebsform, der möglichen Zahlungsarten, der Zugangsmodalitäten sowie der sonstigen Serviceeinrichtungen verpflichtet werde. Die Meldepflicht bewirke einen Eingriff in die subjektive Rechtssphäre der antragstellenden Gesellschaft, da es sich dabei um ein neues, zu den bisherigen Pflichten gemäß Preistransparenzgesetz hinzutretendes Gebot handle, das die natürliche Handlungsfreiheit der antragstellenden Gesellschaft weiter beschränke. Die Meldepflicht verletze das Sachlichkeitsgebot des Gleichheitsgrundsatzes und greife in den Schutzbereich der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte der antragstellenden Gesellschaft auf Freiheit der Erwerbsbetätigung, auf Datenschutz und auf Eigentum ein. Bei den von der antragstellenden Gesellschaft zu meldenden Daten handle es sich um personenbezogene Daten, an deren Geheimhaltung ein schutzwürdiges Interesse bestehe, wenngleich diese vom Kreis der Tankstellenbesucher faktisch wahrgenommen werden könnten. Durch die Meldung an die E-Control werde der Publizitätsgrad gegenüber dem Ist-Zustand jedoch signifikant erhöht. Die Daten würden durch die Einsichtnahmebefugnis der Bundeswettbewerbsbehörde in §8 Abs3 Preistransparenzgesetz sowie durch die Ermächtigung des §2 Abs2 der Verordnung, einschlägige Daten den Autofahrerklubs zur Verfügung zu stellen, und durch die in §3 der Verordnung vorgesehene Berichtserstellung samt "Übermittlung der elektronischen Datengrundlagen" an den Verein für Konsumenteninformation und die Bundesarbeitskammer Verwendungen zugeführt, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit der Preistransparenzdatenbank stünden. Der Rechtseingriff sei durch die Bestimmung des §1 Abs1 der Verordnung unmittelbar und eindeutig bestimmt. Der Rechtseingriff sei auch aktueller und nicht bloß potentieller Natur. Der antragstellenden Gesellschaft stehe kein anderer zumutbarer Rechtsweg zur Verfügung, um ihre Bedenken an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen. Die antragstellende Gesellschaft könne lediglich durch Zuwiderhandeln gegen die Verordnung einen Verwaltungsstrafbescheid erwirken, was ihr jedoch nicht zumutbar sei.
2.2. In der Sache bringt die antragstellende Gesellschaft im Wesentlichen vor, dass die Verordnung zum Teil unzureichend determiniert sowie zum Teil gesetzwidrig sei. Dieser Umstand wiege besonders schwer, da jedes Zuwiderhandeln gegen die verordneten Vorgaben gemäß §10 Z1 Preistransparenzgesetz eine verwaltungsbehördliche Strafbarkeit auslöse, und widerspreche dem in Art7 EMRK verankerten Prinzip "nulla poena sine lege".
Die antragstellende Gesellschaft begründet ihre
Bedenken im Wesentlichen wie folgt:
2.2.1. Mit dem in §1 Abs1 der Verordnung verwendeten Begriff der "Betreiber von Tankstellen" sei weitgehend unklar, wer tatsächlich zur Erstattung der Meldung verpflichtet sei und wer bei Unterbleiben der Meldung bestraft werden würde. Auch die in §1a Preistransparenzgesetz enthaltene Wendung "in elektronischer Form" sei in §1 Abs1 der Verordnung lediglich dahingehend präzisiert worden, dass Preismeldungen "über eine von der E-Control zur Verfügung gestellte elektronische Plattform oder über ein automatisiertes Short Message Service - SMS" zu erfolgen hätten. Dies lasse offen, ob dem Meldepflichtigen beide Varianten anzubieten seien oder ob die E-Control über eine diesbezügliche Determinierungsbefugnis verfüge. Unklarheiten bestünden weiters im Zusammenhang mit den in §1 Abs1 der Verordnung geforderten Zusatzinformationen über den Tankstellenbetrieb, wobei insbesondere offen bliebe, was unter "Zugangsmodalitäten" und unter den "sonstigen Serviceeinrichtungen" zu verstehen sei. Der in §1a Abs2 Preistransparenzgesetz enthaltene gesetzliche Auftrag, die Preistransparenzdatenbank "im Internet zu veröffentlichen", werde in der Verordnung in keiner Weise näher spezifiziert. Unklar blieben auch die konkreten Modalitäten der Registrierung der Tankstellenbetreiber nach §1 Abs2 der Verordnung. Die antragstellende Gesellschaft behauptet weiters, dass in der Verordnung weitgehend offen gelassen werde, welche Informationen von den Benutzern der Preistransparenzdatenbank abfragbar seien, und die Ausgestaltung damit dem Belieben der E-Control überlassen werde. Auch der Umgang mit den von den Tankstellenbetreibern übermittelten Daten werde durch die Verordnung keiner ausdrücklichen Regelung zugeführt.
2.2.2. Die antragstellende Gesellschaft behauptet
eine Gesetzwidrigkeit der Verordnung im Verhältnis zur Verordnungsermächtigung in §1a Preistransparenzgesetz. So würde die Verordnung die von der Meldepflicht erfassten Produkte auf Dieselkraftstoff und Superbenzin 95 Oktan beschränken. Zwar lasse §1a Abs1 Preistransparenzgesetz eine nähere Festlegung nach Art der erfassten Produkte "nach Häufigkeit der Verwendung" ausdrücklich zu, allerdings bestehe kein so signifikanter Unterschied in den Verkaufszahlen der unterschiedlichen Treibstoffe, um eine solche Differenzierung zu rechtfertigen.
Weiters stelle der in §1 Abs1 der Verordnung
eingeräumte Zeitraum zur Erfüllung der Meldepflicht allein auf den Zeitpunkt der Neufestsetzung des Preises ab, da bei Neufestsetzungen um 12 Uhr der Preis "unverzüglich" zu melden sei, ansonsten jedoch eine Frist von einer halben Stunde eingeräumt werde. Der Verordnungsgeber gehe hier offenbar davon aus, dass es sich bei der Neufestsetzung eines Preises um 12 Uhr durchwegs um eine Preiserhöhung handeln würde. Diese Differenzierung nach dem Zeitpunkt und nicht nach dem Vorliegen einer Preiserhöhung oder Preissenkung mache die Regelung unsachlich.
Die Meldung der in §1 Abs1 der Verordnung genannten Zusatzinformationen, wie den Öffnungszeiten, der Art der Betriebsform, den möglichen Zahlungsarten, den Zugangsmodalitäten und den sonstigen Serviceeinrichtungen sei durch §1a Abs1 Preistransparenzgesetz nicht gedeckt. Eine solche Bekanntgabe sei auch nicht mit der gesetzlichen Zielvorgabe der Verordnung vereinbar, welche dem Verbraucher die Feststellung der jeweils günstigsten aktuellen Treibstoffpreise ermöglichen solle.
Die in §2 Abs1 der Verordnung bestimmte
Verpflichtung, auch die sonstigen, d.h. nicht den günstigsten Preis aufweisenden Tankstellen im näheren Umkreis anzuführen, sowie die in §2 Abs2 und §3 geregelte Anordnung, die von Tankstellenbetreibern eingemeldeten Daten Autofahrerklubs zur Verfügung zu stellen, die Daten quartalsweise in einem zusammenfassenden Bericht an den Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend aufzubereiten, und die Übermittlung dieses Berichts und seiner elektronischen Datengrundlage an den Verein für Konsumenteninformation und an die Bundesarbeitskammer fänden in §1a Preistransparenzgesetz ebenfalls keine Deckung.
2.2.3. Im Allgemeinen behauptet die antragstellende Gesellschaft das Fehlen eines effizienten Rechtsschutzes gegen Rechtsverletzungen durch den Betrieb der Preistransparenzdatenbank. Werte man den Betrieb der Datenbank als Akt der schlichten Hoheitsverwaltung, stelle der Auftrag zur Veröffentlichung bloßer Mitteilungen, die geeignet sein können, in grundrechtlich geschützte Positionen einzugreifen und die überdies mit einem Fehlerrisiko behaftet sind, wenn dem in seiner Rechtssphäre betroffenen Unternehmen kein adäquates Instrumentarium zur Verfügung gestellt werde, um die Informationen zu überprüfen, eventuell öffentlich zu korrigieren sowie allfällige Folgen einer rechtswidrigen Information beseitigen zu lassen, im Sinne der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs in VfSlg. 18.747/2009 eine Verletzung des Sachlichkeitsgebotes und des Rechtsstaatsprinzips dar. All diese Merkmale träfen auch auf die Ausweisung von Informationen über Tankstellen im Rahmen der Preistransparenzdatenbank zu, da diese auch geeignet sei, in die Grundrechtssphäre einzelner Tankstellenbetreiber einzugreifen.
2.2.4. Darüber hinaus führt die antragstellende Gesellschaft die Kompetenzwidrigkeit der Betrauung der E-Control mit dem Betrieb der Preistransparenzdatenbank näher aus. Zum einen stehe die Weisungsgebundenheit der E-Control nicht in Einklang mit den "Binnenmarktrichtlinien für Strom und Gas" und dem darin enthaltenen Gebot der Weisungsfreiheit. Zum anderen stehe die bundesstaatliche Kompetenzverteilung der Aufgabe der E-Control entgegen. Der hoheitliche Vollzug des Kompetenztatbestandes "Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie" sei grundsätzlich im Rahmen mittelbarer Bundesverwaltung zu vollziehen. Die gesetzgeberische Entscheidung für die Vollzugsform der unmittelbaren Bundesverwaltung setze entweder die Zustimmung aller beteiligten Länder iSd Art102 Abs4 B-VG oder die Absicherung durch eine besondere Verfassungsbestimmung voraus. Das Preistransparenzgesetz enthalte zwar eine solche Sonderkompetenzdeckungsklausel, diese Verfassungsbestimmung sei jedoch im Zuge der Preistransparenzgesetz-Novelle BGBl. I 54/2011, mit der die Preistransparenzdatenbank geregelt wurde, nicht erneuert worden, weshalb die kompetenzrechtliche Deckung der Bestimmung des §1a Preistransparenzgesetz aus der allgemeinen Kompetenzverteilung bezogen werden müsse. Zwar sei die Sonderkompetenzdeckungsklausel mit dem Bundesgesetz BGBl. I 107/2011 erneuert worden; sie erfasse jedoch ausschließlich die mit der Novelle BGBl. I 107/2011 erlassenen Änderungen im einfachgesetzlichen Teil des Preistransparenzgesetzes. Der Betrieb der Preistransparenzdatenbank durch die E-Control im eigenen Namen und als eigener Rechtsträger im Rahmen der unmittelbaren Bundesverwaltung stehe deshalb im Widerspruch zu Art102 B-VG. Die notwendige Einholung der Zustimmung der Länder sei unterblieben.
2.2.5. Die antragstellende Gesellschaft macht weiters grundrechtliche Bedenken gegen die Einrichtung der Preistransparenzdatenbank und gegen die Statuierung darauf bezogener Betreiberpflichten geltend. Die Meldepflicht der Tankstellenbetreiber und der Betrieb der Datenbank würden Eingriffe in die verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und auf Eigentum darstellen. Der Treibstoffmarkt sei bereits vor Einführung der Preistransparenzdatenbank ein in preisrechtlicher Hinsicht besonders stark reglementiertes Marktsegment gewesen. Nicht zuletzt durch die Verordnung betreffend Preisauszeichnung für bestimmte Leistungen und Treibstoffe bei Tankstellen, BGBl. 813/1992 idF BGBl. II 312/2008, und die Verordnung betreffend Standesregeln für Tankstellenbetreiber über den Zeitpunkt der Preisauszeichnung für Treibstoffe bei Tankstellen, BGBl. II 484/2010 idF BGBl. II 186/2012, sei die Vergleichbarkeit von Treibstoffpreisen für Verbraucher signifikant erleichtert worden. Der Effekt der Preistransparenzdatenbank bleibe deshalb bescheiden und rechtfertige nicht den staatlichen Markteingriff und schon gar nicht die Verpflichtung der Tankstellenbetreiber zur kostenintensiven Vornahme kontinuierlicher Meldungen an die E-Control. Ein internetbasierter Preisvergleich sei von Autofahrerklubs schon vor Einführung der Preistransparenzdatenbank angeboten worden. Die ausschließliche Fixierung auf Treibstoffpreise und auf preisbezogene Abfragen stelle die Sinnhaftigkeit der Preistransparenzdatenbank darüber hinaus in Frage. Für das Tankverhalten der Endverbraucher seien häufig auch andere Faktoren als der bloße Preis von Bedeutung. Es sei laut der antragstellenden Gesellschaft nicht festzustellen, dass sich der Wettbewerb der Betriebssparte Tankstellen von anderen Verbrauchermärkten in so erheblicher Art unterscheide, dass gerade für diese eine Branche eine besonders restriktive Regelung über die Preisbildung und die Preistransparenz geschaffen werden müsse. Die preisrechtliche Sonderbehandlung der Tankstellenbetreiber sei somit sachlich nicht gerechtfertigt und verstoße infolgedessen auch gegen den Gleichheitssatz.
3. Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend hat fristgerecht Äußerungen zum Antrag erstattet.
3.1. Er bringt in diesen Äußerungen zunächst zur Antragslegitimation und zu den Antragsvoraussetzungen vor, dass die antragstellende Gesellschaft keine einzelne Darlegung der Bedenken in Bezug auf die konkreten Bestimmungen der Verordnung vorgenommen habe und daher unklar sei, welche konkrete Rechtsverletzung mit den jeweiligen Begehren oder Eventualbegehren beseitigt werden sollte und inwiefern sich dadurch die Rechtsposition der antragstellenden Gesellschaft ändern würde. Weiters bestehe aufgrund des Preisauszeichnungsgesetzes bereits eine Pflicht zur Veröffentlichung der Treibstoffpreise vor Ort. Die antragstellende Gesellschaft habe es aber unterlassen, eine allfällige besondere Belastung durch das Eintippen der Preise und einen besonderen Personalaufwand durch diese Eingabe, die über die sonstigen Preisänderungen hinausgehe, näher darzulegen. Hinzu komme, dass einzelne Eventualbegehren zu einem völlig veränderten Inhalt der nach Aufhebung verbleibenden Regelung führen würden, sodass der Prüfungsgegenstand unrichtig abgegrenzt sei.
3.2. Der Bundesminister tritt ferner dem Antragsvorbringen in der Sache entgegen und beantragt in eventu, die (Haupt- und Eventual )Anträge abzuweisen.
Im Einzelnen hält der Bundesminister den Behauptungen im Antrag Folgendes entgegen:
3.2.1. Zur Behauptung der antragstellenden
Gesellschaft, die sich aus der Verordnung ergebende Meldepflicht greife in den Schutzbereich der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte der antragstellenden Gesellschaft auf Datenschutz, auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und auf Eigentum ein und verletze das Sachlichkeitsgebot des Gleichheitssatzes, führt der Bundesminister aus, dass die an die E-Control zu übermittelnden Daten "allgemein verfügbar" iSd §1 Abs1 DSG 2000 sowie "zulässigerweise veröffentlicht" iSd §8 Abs2 DSG 2000 seien, da diese Daten ohnedies von jedermann und jederzeit bei allen Tankstellen selbst festgestellt werden könnten. Deshalb bestehe kein Verstoß gegen das Grundrecht auf Datenschutz. Auch im Hinblick auf das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung und auf Eigentum dienten §1a Preistransparenzgesetz sowie die Verordnung dem Ziel der Sicherstellung eines fairen und transparenten Wettbewerbs und lägen damit im öffentlichen Interesse.
3.2.2. Dem Vorwurf, dass die Bestimmungen der Verordnung unzureichend determiniert seien, wird insbesondere entgegengehalten, dass unter Rückschau auf die Erläuterungen zu §1a Preistransparenzgesetz und die Erläuterungen zur Verordnung der Begriff des Betreibers der Tankstelle und damit des Meldepflichtigen sowie die Form der Meldung, die Form ihrer Einbringung als auch die Begriffe der "standortbezogenen Abfragen durch Verbraucher" und "im näheren Umkreis" klar geregelt seien. Die konkreten Modalitäten der Registrierung seien bewusst weit gefasst worden, um den Tankstellenbetreibern die Möglichkeit zu geben, sich innerhalb des kurzen Zeitraumes von 14 Tagen registrieren zu können, was eine größtmögliche Flexibilität bei der Art und Weise der Registrierung erforderlich gemacht habe. Deshalb seien auch informelle Schreiben der Tankstellenbetreiber zur Registrierung als ausreichend erachtet worden und es sei den Tankstellenbetreibern eine übermäßig bürokratische Regelung im Rahmen der Einführung der Spritpreisrechner bewusst erspart und gleichzeitig ihre rechtzeitige Registrierung sichergestellt worden. Die Veröffentlichung einer Internetadresse in einer gesetzlichen Regelung zur weiteren Determinierung der Formulierung der Verordnung, dass die Preisdatenbank "im Internet zu veröffentlichen" ist, sei aus Praktikabilitätsgründen abzulehnen. Dem Vorwurf der Undeterminiertheit der "wettbewerbskonform günstigsten Preise im näheren Umkreis" wird entgegnet, dass entsprechend den Erläuterungen aus wettbewerbsrechtlichen Gründen nur eine beschränkte Anzahl von Tankstellen - nämlich maximal die Hälfte - in einem definierten Umkreis für den Abfrager aufgelistet werde, um eine Preisangleichung nach oben zu verhindern. Diese Regelung weise eine ausreichende Determinierung auf und beuge einem Missbrauch der Datenbank durch Tankstellenbetreiber vor.
3.2.3. Der Bundesminister führt aus, dass kein Widerspruch der Verordnung zur Verordnungsermächtigung in §1a Preistransparenzgesetz bestehe, da Dieselkraftstoff und Superbenzin 95 Oktan die am häufigsten verwendeten Treibstoffe in Österreich seien und dies der Regelung der "Art der erfassten Produkte nach Häufigkeit der Verwendung" in §1a Preistransparenzgesetz entspreche.
3.2.4. Zum Zeitrahmen der Meldepflicht wird
angemerkt, dass eine Regelung, die auch um 12 Uhr zwischen Preiserhöhungen und Preissenkungen differenziere, sachlich nicht erforderlich sei. Preissenkungen würden nur äußerst selten um 12 Uhr durchgeführt werden und eine solche Regelung sei weder im Interesse der Verbraucher, die unverzüglich nach 12 Uhr einen Preisvergleich durchführen wollten, noch im Interesse der Unternehmer, deren gesenkte Preise unverzüglich als Werbefaktor im Spritpreisrechner zu finden seien.
3.2.5. Die Bekanntgabe zusätzlicher Informationen
über die Tankstelle sei durch den Wortlaut des §1a Abs1 zweiter Satz Preistransparenzgesetz gedeckt, da diese Bestimmung nicht bedeute, dass der Verordnungsgeber zur Abgabe einer "freiwilligen" Zusatzmeldung verpflichten könne. Vielmehr bedeute dies, dass der Verordnungsgeber regeln könne, dass solche Zusatzleistungen zu melden seien.
3.2.6. Zur Behauptung des Fehlens wesentlicher
Aspekte des an den Bundesminister zu erstattenden, zusammenfassenden Berichts gemäß §3 der Verordnung und die Weitergabe desselben an den Verein für Konsumenteninformation und die Bundesarbeitskammer sowie die Zurverfügungstellung der günstigsten Preise an die Autofahrerklubs führt der Bundesminister aus, dass §1a Abs1 Preistransparenzgesetz eine ausreichende Ermächtigung für den zusammenfassenden Bericht an den Bundesminister enthalte ("Inhalt und Form der Veröffentlichung") und dass der Verein für Konsumenteninformation, die Bundesarbeitskammer und die Autofahrerklubs als Interessenvertreter für Verbraucher und Autofahrer ein besonderes Interesse an der Benzinpreisentwicklung hätten. Außerdem habe die E-Control die Datenschutzbestimmungen einzuhalten. Die Weitergabe der Daten an die Autofahrerklubs sei von der Zielbestimmung des §1a Preistransparenzgesetz gedeckt, wonach es das Ziel der Datenbank sei, "dem Verbraucher zu ermöglichen, die jeweils günstigsten aktuellen Treibstoffpreise in seinem Umkreis feststellen zu können".
3.2.7. Bestritten wird der Einwand, dass gegen Rechtsverletzungen durch den Betrieb der Preistransparenzdatenbank kein effizienter Rechtsschutz vorgesehen sei, da die Eintragungen in den Spritpreisrechner in Eigenverantwortung des Tankstellenbetreibers erfolgten und fehlerhafte Eintragungen durch diesen selbst zu korrigieren wären.
3.2.8. Zum Vorwurf der Kompetenzwidrigkeit der Betrauung der E-Control führt der Bundesminister aus, dass die Weisungsgebundenheit der E-Control nicht schade, da es dem verordnungserlassenden Bundesminister auch in anderen Bereichen der Vollziehung zustehe, mittels Erlass Verordnungen zu konkretisieren, um eine einheitliche Vollziehung gewährleisten zu können. Die E-Control stelle weiters bloß die technische Einrichtung der elektronischen Datenbank samt Sicherstellung des reibungslosen Ablaufs zur Verfügung. Ihr fehlten jedoch im Falle der Nichtmeldung der Daten durch Tankstellenbetreiber jegliche Sanktionsmöglichkeiten. Die behördliche Kontrolle und Sanktionierung erfolge indes über die zuständigen Behörden. Weisungen im Zusammenhang mit dem Spritpreisrechner hätten im Übrigen keine Auswirkungen auf den Bereich betreffend die "Binnenmarktrichtlinien für Strom und Gas".
3.2.9. Der Bundesminister führt aus, dass das Preistransparenzgesetz zu seiner Änderung keiner Erneuerung der Sonderkompetenzklausel bedurft habe, da "Erdöl keine unter den Art12 B-VG fallende Materie" sei. Die regelmäßigen Kontrollen zur Einhaltung der Verordnung erfolgten nicht durch die E-Control, sondern durch die zuständigen Bezirksverwaltungsbehörden bzw. die besonders geschulten Organe im Bereich der zuständigen Länder aus eigener Initiative.
3.2.10. Dem Vorwurf der Antragstellerin, dass sich die Regelung über eine Preistransparenzdatenbank nur auf diese eine Branche beziehe, wird entgegengehalten, dass es auf dem Treibstoffmarkt Besonderheiten gebe, die auf andere Märkte nicht zuträfen. Insbesondere Märkte wie der Lebensmittelhandel und jener für Telekommunikationsdienstleistungen seien nicht heranziehbar, da die Preise einzelner Produkte dort keinesfalls mehrmals täglich angehoben und abgesenkt würden und die Produktvielfalt eine viel größere sei.
II.
Bereits die Stammfassung des Bundesgesetzes über die Transparenz von Preisen für Erdöl, Mineralölerzeugnisse, Gas, Strom und Arzneimittel sowie der Preisauszeichnungsvorschriften (Preistransparenzgesetz), BGBl. 761/1992, enthält in ArtI eine Verfassungsbestimmung, die die Erlassung, Aufhebung und Vollziehung von Vorschriften, wie sie im ArtII des Gesetzes enthalten sind, dem Bund zuweist sowie anordnet, dass die in den Vorschriften des Preistransparenzgesetzes geregelten Angelegenheiten unmittelbar von Bundesbehörden versehen werden können. Diese Verfassungsbestimmung steht nach wie vor in Geltung.
Durch das BGBl. I 107/2011 wurde folgende Verfassungsbestimmung in das Preistransparenzgesetz eingefügt:
"Artikel I
(Verfassungsbestimmung)
(1) Die Erlassung, Aufhebung und Vollziehung von Vorschriften, wie sie in ArtII dieses Bundesgesetzes enthalten sind, sind auch in den Belangen Bundessache, hinsichtlich derer das Bundes-Verfassungsgesetz etwas anderes bestimmt. Die in diesen Vorschriften geregelten Angelegenheiten können unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden.
(2) Mit der Vollziehung des Abs1 ist die Bundesregierung betraut."
Die weiteren maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Transparenz von Preisen für Erdöl, Mineralölerzeugnisse, Gas, Strom und Arzneimittel sowie der Preisauszeichnungsvorschriften (Preistransparenzgesetz), BGBl. 761/1992 idF BGBl. I 107/2011, lauten wie folgt:
"Artikel II
[...]
§1a. (1) Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend kann Betreiber von Tankstellen, die auch Verbrauchern (§1 KSchG) Treibstoffe gewerbsmäßig anbieten, durch Verordnung verpflichten, die an ihrem Tankstellenareal ausgezeichneten Treibstoffpreise in die Preistransparenzdatenbank der E-Control in elektronischer Form einzumelden. In dieser Verordnung können insbesondere Regelungen über die Voraussetzungen für die Meldepflicht im Zusammenhang mit den technischen Ausstattungen und der Betriebsgröße der Tankstellenbetreiber, die Art der erfassten Produkte nach Häufigkeit der Verwendung, Inhalt, Form und Umfang der Meldepflicht sowie der dabei einzuhaltenden Fristen und über Inhalt und Form der Veröffentlichung erfolgen. Die Ausgestaltung der Meldepflicht hat sowohl für die Tankstellenbetreiber als auch für den Betrieb der Datenbank einfach und kostensparend zu sein. Ziel dieser Datenbank ist es, dem Verbraucher zu ermöglichen, die jeweils günstigsten aktuellen Treibstoffpreise in seinem Umkreis feststellen zu können. Schadenersatzansprüche, die nicht auf einer grob fahrlässigen oder vorsätzlichen Falscheintragung durch den Meldepflichtigen beruhen, können nicht geltend gemacht werden.
(2) Die E-Control hat die Preistransparenzdatenbank nach den Weisungen des Bundesministers für Wirtschaft, Familie und Jugend im Sinne der Vorgaben des Abs1 und der darauf erlassenen Verordnungen zu betreiben und im Internet zu veröffentlichen. Der E-Control ist dafür der notwendige Kostenersatz zu leisten.
[...]
Transparenz der Preisauszeichnungsvorschriften
§6. Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend hat der Kommission die auf dem Gebiet der Preisauszeichnung für Sachgüter und Leistungen erlassenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften mitzuteilen, zu deren Mitteilung die Republik Österreich auf Grund der Richtlinie 89/105/EWG und der Richtlinie 90/377/EWG in der Fassung des Anhanges I/XII Energie/4. der Beitrittsakte verpflichtet ist.
Aufzeichnungen der Unternehmen
§7. (1) Unternehmen haben über die Daten oder Informationen, die sie auf Grund einer Verordnung nach diesem Bundesgesetz zu melden oder mitzuteilen haben, übersichtliche und leicht überprüfbare Aufzeichnungen zu führen und gehörig legitimierten Organen der mit der Vollziehung dieses Bundesgesetzes betrauten Behörden während der Geschäftszeit die Einsichtnahme in diese Aufzeichnungen zu gewähren. Die Aufzeichnungen müssen vollständig sein und der Wahrheit entsprechen. Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend kann Inhalt und Form dieser Aufzeichnungen durch Verordnung näher regeln, soweit dies zur Durchführung dieses Bundesgesetzes erforderlich ist. Diese Aufzeichnungspflicht gilt nicht für Meldungen gemäß §1a.
(2) Soweit dies zur Erfüllung der Verpflichtungen der Republik Österreich auf Grund der Entscheidungen 1999/280/EG und 1999/566/EG, der Richtlinie 89/105/EWG und der Richtlinie 90/377/EWG erforderlich ist, sind die Unternehmen zur Auskunft an die mit der Vollziehung dieses Bundesgesetzes betrauten Einrichtungen verpflichtet.
Verbot der Verwendung der Daten für andere Zwecke
§8. (1) Die nach diesem Bundesgesetz zu meldenden und zu übermittelnden Daten dürfen - unbeschadet des Abs3 - für andere Zwecke als die Vollziehung dieses Bundesgesetzes nur mit Zustimmung der betroffenen Unternehmen verwendet werden.
(2) Die Einsichtnahme in die Aufzeichnungen (§7 Abs1) darf nur für Zwecke gemäß diesem Bundesgesetz erfolgen. Die dabei gewonnenen Daten und sonstigen Kenntnisse dürfen nur im Rahmen der Vollziehung dieses Bundesgesetzes verwendet werden.
(3) Soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß §2 WettbG, BGBl. I Nr. 62/2002, in der jeweils geltenden Fassung, erforderlich ist, ist die Bundeswettbewerbsbehörde zur Einsichtnahme in die Datenbank iSd §1a und der aufgrund dieser Bestimmung erlassenen Verordnungen befugt.
Automationsunterstützter Datenverkehr
§9. Daten und Informationen, die auf Grund dieses Bundesgesetzes einer zwischenstaatlichen Organisation oder der E-Control zwecks Eingabe in die Preistransparenzdatenbank mitzuteilen oder auf Grund einer nach diesem Bundesgesetz erlassenen Verordnung zu melden oder mitzuteilen sind, dürfen, soweit dies zur Durchführung dieses Bundesgesetzes und der auf seiner Grundlage erlassenen Verordnungen erforderlich ist, automationsunterstützt ermittelt, verarbeitet und übermittelt werden.
Strafbestimmungen
§10. Wer
1. einer auf Grund des §1 Abs3, §1a, des §2 Abs2 oder des §7 Abs1 erlassenen Verordnung,
2. den Bestimmungen des §7 Abs1 über die Pflicht zur Führung von Aufzeichnungen und zur Gewährung der Einsichtnahme in diese oder
3. der Auskunftspflicht gemäß §7 Abs2
zuwiderhandelt, begeht, sofern die Tat nicht den Tatbestand einer in die Zuständigkeit der Gerichte fallenden strafbaren Handlung erfüllt, eine Verwaltungsübertretung und ist hiefür von der Bezirksverwaltungsbehörde mit Geldstrafe bis zu 2 180 €, im Wiederholungsfall mit Geldstrafe bis zu 7 260 € zu bestrafen.
[...]"
III.
Der Verfassungsgerichtshof hat zur Zulässigkeit des Antrages erwogen:
1. Gemäß Art139 B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen auch auf Antrag einer Person, die unmittelbar durch diese Gesetzwidrigkeit in ihren Rechten verletzt zu sein behauptet, sofern die Verordnung ohne Fällung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides für diese Person wirksam geworden ist. Wie der Verfassungsgerichtshof in seiner mit VfSlg. 8058/1977 beginnenden ständigen Rechtsprechung ausgeführt hat, ist daher grundlegende Voraussetzung für die Antragslegitimation, dass die Verordnung in die Rechtssphäre der betroffenen Person unmittelbar eingreift und sie - im Fall ihrer Gesetzwidrigkeit - verletzt. Hiebei hat der Verfassungsgerichtshof vom Antragsvorbringen auszugehen und lediglich zu prüfen, ob die vom Antragsteller ins Treffen geführten Wirkungen solche sind, wie sie Art139 Abs1 letzter Satz B-VG als Voraussetzung für die Antragslegitimation fordert (vgl. zB VfSlg. 8594/1979, 15.527/1999, 16.425/2002 und 16.426/2002).
1.1. Nach §57 Abs1 VfGG muss der Antrag, eine Verordnung als gesetzwidrig aufzuheben, begehren, dass entweder die Verordnung ihrem ganzen Inhalte nach oder dass bestimmte Stellen der Verordnung als gesetzwidrig aufgehoben werden. Der Antrag hat die gegen die Gesetzmäßigkeit der Verordnung sprechenden Bedenken im Einzelnen darzulegen. Ein Antrag, der sich gegen den ganzen Inhalt einer Verordnung richtet, muss die Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit aller Bestimmungen der Verordnung "im Einzelnen" darlegen und dabei insbesondere dartun, inwieweit alle angefochtenen Verordnungsregelungen unmittelbar und aktuell in die Rechtssphäre des Antragstellers eingreifen. Anträge, die diesem Erfordernis nicht entsprechen, sind nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (vgl. VfSlg. 14.320/1995, 14.526/1996, 15.977/2000, 18.235/2007) nicht (im Sinne von §18 VfGG) verbesserungsfähig, sondern als unzulässig zurückzuweisen.
1.2. Da in den Bestimmungen der §1 Abs1 und Abs2, §2 Abs1 und Abs2 und §3 der Verordnung unterschiedliche Gebote normiert sind, die inhaltlich voneinander abgrenzbar sind, besteht insoweit kein untrennbarer Zusammenhang und es ist die unmittelbare Betroffenheit in Bezug auf jede dieser Verordnungsstellen darzulegen.
2. Im Antrag werden Bedenken im Einzelnen nur gegen die Verpflichtung nach §1 Abs1 der Verordnung dargelegt. Dagegen wird nicht dargetan, inwieweit §2 und §3 der Verordnung unmittelbar die Rechtssphäre der antragstellenden Gesellschaft berühren und diese im Fall ihrer Gesetzwidrigkeit verletzen.
2.1. Die antragstellende Gesellschaft bringt insoweit lediglich vor, dass es sich bei den von der E-Control gesammelten und zum Teil weitergegebenen Daten um solche Daten handle, an deren Geheimhaltung ein schutzwürdiges Interesse iSd verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Datenschutz bestehe. Die antragstellende Gesellschaft verkennt dabei jedoch, dass es sich bei den zu meldenden Daten um allgemein verfügbare Daten iSd §1 Abs1 DSG 2000 handelt, da diese für jedermann und jederzeit am Totem der Tankstelle sowie an den Kassensystemen und - soweit es sich um über den Preis hinausgehende Informationen handelt - durch persönliche Wahrnehmung festgestellt und notiert werden können.
2.2. Die antragstellende Gesellschaft hat daher nicht dargetan, durch den gesamten Inhalt der Verordnung unmittelbar in ihrer Rechtssphäre betroffen zu sein. Der Hauptantrag der antragstellenden Gesellschaft, die Verordnung gemäß Art139 B-VG zur Gänze als gesetzwidrig aufzuheben, ist schon aus diesem Grund zurückzuweisen (vgl. VfSlg. 15.224/1998 mwN). Ebenso sind das erste und das dritte Eventualbegehren zurückzuweisen, da diese u.a. die Regelung des §2 der Verordnung betreffen.
3. Hinsichtlich des zweiten und des vierten Eventualbegehrens wurde die unmittelbare und aktuelle Betroffenheit der antragstellenden Gesellschaft ausreichend dargelegt.
3.1. §1 Abs1 und Abs2 zweiter Satz der Verordnung richten sich an "Betreiber von Tankstellen". Die antragstellende Gesellschaft ist als Betreiberin von drei Tankstellen in Wien jedenfalls unter den Begriff "Betreiber von Tankstellen" iSd Verordnung zu subsumieren. Die Regelung, wonach die Betreiber von Tankstellen die an ihrem Tankstellenareal ausgezeichneten Preise für bestimmte Treibstoffe sowie Zusatzinformationen über den Betrieb an die Preistransparenzdatenbank zu melden haben, berührt die antragstellende Gesellschaft unmittelbar und aktuell in ihrer Rechtssphäre, da die Regelung der antragstellenden Gesellschaft eine Meldepflicht auferlegt.
3.2. Ein anderer zumutbarer Weg, die behauptete Gesetzwidrigkeit der angefochtenen Verordnungsbestimmung an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen, steht der antragstellenden Gesellschaft nicht zur Verfügung, da die Nichteinhaltung der Regelung des §1 gemäß §10 Z1 Preistransparenzgesetz unter verwaltungsstrafrechtlicher Sanktion steht.
3.3. Der Antrag ist insoweit zulässig.
IV.
Der Verfassungsgerichtshof hat in der Sache erwogen:
1. Der Verfassungsgerichtshof ist in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren auf Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken beschränkt (vgl. VfSlg. 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Verordnung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen gesetzwidrig ist
(VfSlg. 15.644/1999, 17.222/2004).
2. §1a Abs1 Preistransparenzgesetz ermächtigt den Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend, Betreiber von Tankstellen durch Verordnung zu verpflichten, die an ihrem Tankstellenareal ausgezeichneten Treibstoffpreise in die Preistransparenzdatenbank der E-Control einzumelden. Das ausdrückliche Ziel dieser Regelung und der darauf basierenden Datenbank ist es gemäß §1a Abs1 vierter Satz Preistransparenzgesetz, dem Verbraucher zu ermöglichen, die jeweils günstigsten aktuellen Treibstoffpreise in seinem Umkreis feststellen zu können.
§1 der darauf basierenden Verordnung regelt im Besonderen eine Meldepflicht des Tankstellenbetreibers, die jeweils an seinem Tankstellenareal ausgezeichneten Preise für Dieselkraftstoff und Superbenzin Oktan 95 spätestens innerhalb einer halben Stunde nach der jeweiligen Preisänderung sowie die Öffnungszeiten der jeweiligen Tankstelle, die Art der Betriebsform, die möglichen Zahlungsarten, die Zugangsmodalitäten und die sonstigen Serviceeinrichtungen an die Preistransparenzdatenbank der E-Control in elektronischer Form zu melden.
3. Zum Vorwurf der antragstellenden Gesellschaft
einer im Einzelnen unzureichenden Determinierung der Verordnung ist zunächst festzuhalten, dass nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes der Inhalt einer Verordnung als Gesetz im materiellen Sinn das weitere Vollzugsgeschehen im Sinne des Art18 Abs1 B-VG ausreichend vorherbestimmen (vgl. VfSlg. 5637/1967, 7072/1973, 8658/1979, 19.592/2011) und insbesondere dem Normunterworfenen die Möglichkeit geben muss, sich dem Recht gemäß zu verhalten (VfSlg. 19.592/2011).
3.1. Diesen Anforderungen genügen die zulässigerweise angefochtenen Bestimmungen der Verordnung. Sowohl der Begriff des "Betreibers" einer Tankstelle (siehe auch die Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes in VfSlg. 19.033/2010 zur gleichartigen Begrifflichkeit in der Verordnung des Bundesministers für Wirtschaft, Familie und Jugend betreffend Standesregeln für Tankstellenbetreiber über den Zeitpunkt der Preisauszeichnung für Treibstoffe bei Tankstellen, BGBl. II 190/2009) als auch die Art und Weise der Meldung, als auch der Umfang der einzumeldenden Daten sind durch Gesetz und Verordnung hinreichend bestimmt, um dem Normadressaten ein gesetzes- und verordnungskonformes Verhalten im Einklang mit Art18 B-VG zu ermöglichen.
3.2. Soweit mit diesem Vorbringen aber implizit der Vorwurf der Gesetzwidrigkeit der Verordnung verbunden ist, ist der antragstellenden Gesellschaft entgegen zu halten, dass die mit dem Begriff "Betreiber von Tankstellen" erfolgende Abgrenzung des persönlichen Anwendungsbereichs in der Verordnung mit jener im Gesetz im Einklang steht. In gesetzeskonformer Auslegung der Verordnung ist für diese dasselbe Begriffsverständnis wie beim Gesetz zu Grunde zu legen. Hiefür bieten die Erläuterungen weitere Anhaltspunkte, indem ausgeführt wird, dass zB Genossenschaftstankstellen, die ausschließlich Genossenschaftern zugänglich sind, wie beispielsweise Dieselabgabestellen für die Landwirtschaft und sonstige Abgabestellen, die ausschließlich an Unternehmer, die in Ausübung ihrer unternehmerischen Eigenschaft tanken, Treibstoff abgeben, von den Bestimmungen nicht erfasst sein sollen (RV 1224 BlgNR 24. GP, 4).
4. Auch die Bedenken dahingehend, dass die zu
meldenden Treibstoffarten durch die Verordnung auf Dieselkraftstoff und Superbenzin 95 Oktan beschränkt werden, treffen nicht zu.
4.1. §1a Preistransparenzgesetz sieht die durch die Verordnung zu statuierende Verpflichtung zur Einmeldung der an ihrem Tankstellenareal ausgezeichneten Treibstoffpreise vor. Die Verordnung soll dabei insbesondere Regelungen über die Art der erfassten Produkte nach Häufigkeit der Verwendung treffen dürfen. Die Erläuterungen führen dazu aus, dass in der Verordnung auch die konkreten Treibstoffprodukte zu nennen sind, deren Preise gemeldet werden müssen. Weiters ist auf Grund der derzeitigen Häufigkeit der Verwendung davon auszugehen, dass die Treibstoffarten Diesel und Superfahrbenzin (Superbenzin 95 Oktan) umfasst sind. In diesem Sinne regelt §1 Abs1 der Verordnung, dass sich die Meldepflicht auf die Preise der Treibstoffe Dieselkraftstoff und Superbenzin 95 Oktan bezieht.
4.2. Den Bedenken der antragstellenden Gesellschaft, dass für eine derart weitgehende Einengung der zu meldenden Treibstoffarten ein so signifikanter Unterschied in den Verkaufszahlen feststellbar sein müsse, dass man "getrost" von einer vernachlässigbaren Nachfrage nach anderen als den beiden Treibstoffprodukten sprechen könne, was jedoch im vorliegenden Fall nicht zuträfe, ist entgegenzuhalten, dass es im Spielraum des Verordnungsgebers liegt, entsprechend den Erläuterungen zu §1a Preistransparenzgesetz, die bereits diese beiden Treibstoffarten für die Meldepflicht vorschlagen, Dieselkraftstoff und Superbenzin 95 Oktan als einzumeldende Treibstoffe festzulegen, ohne dass auf einen gewissen Prozentsatz der Nutzung oder auf einen signifikanten Unterschied in den Verkaufszahlen abgestellt wird.
5. Die antragstellende Gesellschaft macht einen Widerspruch der Verordnung zur Verordnungsermächtigung in §1a Preistransparenzgesetz geltend, da §1 Abs1 der Verordnung auf den Zeitpunkt der Neufestsetzung des einzumeldenden Treibstoffpreises und nicht auf das Vorliegen einer Preiserhöhung oder Preissenkung abstelle.
5.1. Die Tankstellenbetreiber haben die an ihrem Tankstellenareal ausgezeichneten Preise gemäß §1 Abs1 der Verordnung spätestens innerhalb einer halben Stunde nach der jeweiligen Preisänderung an die Preistransparenzdatenbank der E-Control in elektronischer Form zu melden. Wird um 12 Uhr ein neuer Treibstoffpreis festgesetzt, so ist dieser unverzüglich zu melden; dies gilt unabhängig davon, ob es sich um eine Preiserhöhung oder Preissenkung handelt. Die Differenzierung zwischen Einmeldungen von Preisänderungen um 12 Uhr jeden Tages und Preisänderungen zu anderen Tageszeiten ist bedingt durch die Verordnung des Bundesministers für Wirtschaft, Familie und Jugend betreffend Standesregeln für Tankstellenbetreiber über den Zeitpunkt der Preisauszeichnung für Treibstoffe bei Tankstellen, BGBl. II 484/2010 idF BGBl. II 186/2012. Darin wird geregelt, dass Preiserhöhungen an jedem Tag nur um 12 Uhr zulässig sind und diese Preisauszeichnungen unverzüglich vorzunehmen sind.
Preissenkungen und damit verbundene Preisauszeichnungen dürfen hingegen jederzeit vorgenommen werden.
5.2. Dem Vorbringen der antragstellenden Gesellschaft ist entgegenzuhalten, dass der Umstand, dass der Verordnungsgeber nicht nur den Fall der Preiserhöhung um 12 Uhr von der Pflicht einer unverzüglichen Einmeldung erfasst, sondern auch jenen der Preissenkung, die Verordnung nicht gesetzwidrig macht. Dem Bundesminister ist beizupflichten, dass die Regelung, wonach sowohl Preiserhöhungen als auch Preissenkungen um 12 Uhr unverzüglich gemeldet werden müssen und nicht erst gemäß der allgemeinen Regelung innerhalb einer halben Stunde nach Preisänderung, im Interesse des Tankstellenkunden liegt, da dieser unverzüglich nach 12 Uhr im Spritpreisrechner die neue Preisstruktur in Erfahrung bringen können soll. Die Regelung liegt auch im Interesse des Tankstellenbetreibers, da die von ihm allenfalls gesenkten Preise ebenfalls unverzüglich im Spritpreisrechner zu finden sind und ihm potentiell zusätzliche Kunden verschaffen.
5.3. Die von der antragstellenden Gesellschaft behauptete Gesetzwidrigkeit der in der Verordnung vorgenommenen Differenzierung zwischen Preisänderungen um 12 Uhr und Preisänderungen zu anderen Tageszeiten liegt demnach nicht vor.
6. Mit der Behauptung, dass die Meldung der in §1
Abs1 der Verordnung genannten Zusatzinformationen durch §1a Abs1 Preistransparenzgesetz nicht gedeckt sei, ist die antragstellende Gesellschaft jedoch zum Teil im Recht:
6.1. §1 Abs1 letzter Satz der Verordnung normiert
eine Meldepflicht des Tankstellenbetreibers über die Öffnungszeiten der jeweiligen Tankstelle, die Art der Betriebsform, die möglichen Zahlungsarten, die Zugangsmodalitäten und die sonstigen Serviceeinrichtungen. §1a Abs1 Preistransparenzgesetz regelt, dass in der Verordnung insbesondere Regelungen über Inhalt, Form und Umfang der Meldepflicht erfolgen können. Das Ziel dieser Bestimmung ist es, dem Verbraucher zu ermöglichen, die jeweils günstigsten aktuellen Treibstoffpreise in seinem Umkreis feststellen zu können.
6.2. Eine Meldepflicht im Hinblick auf die Öffnungszeiten der Tankstelle, wie sie in §1 Abs1 der Verordnung normiert ist, steht in untrennbarem Zusammenhang mit der Möglichkeit der Nutzung der Tankstelle durch den Verbraucher, der sich durch den auf der Preistransparenzdatenbank beruhenden Spritpreisrechner über die günstigsten Treibstoffpreise informiert.
6.3. Dies gilt auch für die Meldepflicht über die Zugangsmodalitäten zur Tankstelle. Diese sollen laut Erläuterungen Informationen darüber enthalten, ob es sich um eine Tankstelle mit Tankberechtigung nur mit Zugangskarte oder Zugangschip oder um eine freie Tankmöglichkeit für alle Verbraucher handelt. Damit der Verbraucher von seiner durch den Spritpreisrechner vermittelten Information über den günstigsten Treibstoffpreis Gebrauch machen und die günstigste Tankstelle aufsuchen kann, muss er auch über die Zugangsmodalitäten Bescheid wissen. In gleicher Weise besteht ein untrennbarer Zusammenhang zwischen den Informationen über Treibstoffpreise einerseits und der Art der Betriebsform (Automatentankstelle, Selbstbedienung oder Bedienungstankstelle) sowie den möglichen Zahlungsarten andererseits. Auch insoweit ist die Anordnung in der Verordnung von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt.
6.4. Die Pflicht zur Meldung der vorhandenen Serviceeinrichtungen (Shop, Autowäsche, SB-Wäsche) ist indes nicht untrennbar mit den Informationen über Treibstoffpreise verbunden.
Es ist einzuräumen, dass der Verbraucher bei der Wahl der Tankstelle häufig auch andere Informationen über die Tankstelle als den Treibstoffpreis in seine Überlegungen mit einbeziehen wird, wie insbesondere, ob dort auch weitere Serviceeinrichtungen wie ein Shop bestehen. Die Informationen über die vorhandenen Serviceeinrichtungen mögen zwar geeignet sein, die endgültige Entscheidung eines Verbrauchers, bei welcher Tankstelle er tanken und gegebenenfalls welche zusätzlichen Serviceleistungen er dort in Anspruch nehmen möchte, zu beeinflussen. Es handelt sich jedoch nicht um Informationen, welche die grundsätzliche Möglichkeit der Nutzung der Tankstelle durch den Verbraucher betreffen. Sie beschränken sich weder auf Preisinformationen noch stehen sie mit diesen in einem untrennbaren Zusammenhang.
§1a Abs1 Preistransparenzgesetz ermächtigt den Verordnungsgeber jedoch nur zur Regelung einer Meldepflicht von Treibstoffpreisen mit dem Ziel, es dem Verbraucher zu ermöglichen, den jeweils günstigsten aktuellen Treibstoffpreis in seinem Umkreis feststellen zu können. Damit stellt der Gesetzgeber ausdrücklich lediglich auf den Treibstoffpreis ab. Die Regelung einer Meldepflicht über die Serviceeinrichtungen ist daher gesetzwidrig.
6.5. Angesichts der Feststellungen unter 6.3. reicht es zur Beseitigung der Gesetzwidrigkeit aus, jenen Teil der angefochtenen Bestimmung aufzuheben, der sich auf die Meldung von Zusatzinformationen bezieht, die nicht von der gesetzlichen Regelung gedeckt sind, nämlich die Wortfolge "und sonstige Serviceeinrichtungen".
7. Die antragstellende Gesellschaft erhebt das
weitere Bedenken, dass kein hinreichender Rechtsschutz gegen den Betrieb der Datenbank oder gegen die mit der Preistransparenzdatenbank in Verbindung stehenden Veröffentlichungen vorgesehen sei.
7.1. Dieses Bedenken steht nicht mit dem für zulässig erklärten Antrag der antragstellenden Gesellschaft in Zusammenhang, sondern betrifft die §§2 und 3 der Verordnung, durch welche die antragstellende Gesellschaft nicht unmittelbar betroffen ist; insoweit ist der Antrag unzulässig (vgl. Punkt II.2.).
7.2. Aber auch soweit der Antrag mangelnden
Rechtsschutz im Hinblick auf §1 der Verordnung geltend macht, ist er nicht im Recht. Zunächst ist für die antragstellende Gesellschaft nichts aus dem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 18.747/2009 zu gewinnen, in dem der Verfassungsgerichtshof die "Warnmeldung" der Finanzmarktaufsichtsbehörde, gegen die von der Rechtsordnung kein adäquates Instrumentarium zur Verfügung gestellt wurde, um die Informationen auf ihre Berechtigung zu überprüfen und allenfalls öffentlich zu korrigieren sowie allfällige Folgen einer rechtswidrigen Information beseitigen zu lassen, als mit dem Sachlichkeitsgebot des Gleichheitsgrundsatzes und dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar angesehen hat. Im Unterschied zu der diesem Erkenntnis zugrunde liegenden Rechtslage nach dem BWG hat die antragstellende Gesellschaft nach der Verordnung ihre Treibstoffpreise in Eigenverantwortung an die E-Control zu übermitteln, wobei es sich um Tatsachenmitteilungen handelt, an die keinerlei weitere rechtliche Konsequenzen geknüpft sind. Durch die Veröffentlichung jener Informationen, welche der Tankstellenbetreiber selbst an die E-Control übermittelt und welche durch die E-Control und den Bundesminister nicht verändert werden, wird daher nicht in die Rechtssphäre des Tankstellenbetreibers eingegriffen.
7.3. Ein Eingriff in die Rechtssphäre des Tankstellenbetreibers liegt indes in der von der Verordnung angeordneten Meldepflicht an sich. Gegen diese Meldepflicht kann die antragstellende Gesellschaft aber im Wege eines Antrages nach Art139 B-VG vorgehen. Das Verfahren nach Art139 B-VG bietet sowohl aus rechtsstaatlicher Sicht als auch im Hinblick auf die Garantien des Art6 EMRK in einem Fall wie diesem einen ausreichenden individuellen Rechtsschutz (vgl. VfSlg. 19.587/2011).
Die Behauptung des Fehlens eines Rechtsschutzes gegen den Betrieb der Datenbank und die damit in Verbindung stehenden Veröffentlichungen geht daher auch insoweit ins Leere.
8. Die antragstellende Gesellschaft behauptet die Kompetenzwidrigkeit der Betrauung der E-Control mit dem Betrieb der Preistransparenzdatenbank. Der Sache nach richtet sich dieses Bedenken nicht gegen die Verordnung, sondern gegen §1a Preistransparenzgesetz, welcher die E-Control mit dem Betrieb der Datenbank betraut. Der Verfassungsgerichtshof hat jedoch auch im Hinblick auf die gesetzliche Grundlage der Verordnung keine Bedenken:
8.1. §1a Abs2 Preistransparenzgesetz überträgt der E-Control den Betrieb der Preistransparenzdatenbank nach den Weisungen des Bundesministers für Wirtschaft, Familie und Jugend im Sinne der Vorgaben des §1a Abs1 Preistransparenzgesetz und der auf seiner Grundlage erlassenen Verordnung. Die Übertragung des Betriebs der Datenbank an die - insoweit hoheitlich tätige - E-Control führt zu einem Übergang der Vollziehung des Bundes von der mittelbaren Bundesverwaltung zur Vollziehung des Bundes in unmittelbarer Bundesverwaltung.
Der Erlass einer Kompetenzdeckungsklausel für einen solchen Fall ist nicht erforderlich, da die gesetzliche Regelung ohnehin von den dem Bund eingeräumten Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenzen erfasst wird (VfSlg. 17.941/2006).
Allerdings darf die E-Control zumindest unter den Voraussetzungen des Art102 Abs4 B-VG zuständig gemacht werden. Nach Art102 Abs4 B-VG darf die Errichtung von eigenen Bundesbehörden für andere als die in Art102 Abs2 B-VG bezeichneten Angelegenheiten nur mit Zustimmung der beteiligten Länder erfolgen. Abs4 zielt jedoch nicht auf die Errichtung der Behörden im engeren Sinne ab, sondern auf die Begründung der Zuständigkeit von Bundesbehörden für nicht in Abs2 genannte Angelegenheiten (vgl. Raschauer, Art102 B-VG, in: Korinek/Holoubek [Hrsg.], Österreichisches Bundesverfassungsrecht Kommentar, Rz 31 ff.). Für die Übertragung des Betriebs der Datenbank an die E-Control wäre demnach die Zustimmung aller Länder in ausdrücklicher und förmlicher Weise notwendig gewesen. Im Hinblick darauf, dass mit ArtI Abs1 Preistransparenzgesetz eine verfassungsrechtliche Regelung besteht, die die Begründung der Zuständigkeit von Bundesbehörden in nicht in Art102 Abs2 B-VG angeführten Angelegenheiten für verfassungsrechtlich zulässig erklärt, erübrigt sich eine Prüfung der Frage, ob eine Zustimmung aller Länder erforderlich und bejahendenfalls auch tatsächlich erfolgt ist (vgl. Raschauer, Art102 B-VG, in:
Korinek/Holoubek [Hrsg.], Österreichisches Bundesverfassungsrecht Kommentar, Rz 35 ff.).
8.2. Die Ermächtigung zur Vollziehung in
unmittelbarer Bundesverwaltung mit der Erneuerung der Verfassungsbestimmung des ArtI Preistransparenzgesetz durch die Novelle BGBl. I 107/2011 bezieht sich jedenfalls auch auf jene Angelegenheiten, die bereits vor dieser Novelle im Preistransparenzgesetz geregelt wurden (wie zB die Preistransparenzdatenbank).
8.3. Die antragstellende Gesellschaft behauptet, dass die Betrauung der E-Control als dem Bundesminister gegenüber weisungsgebundenes Organ rechtswidrig sei, da die Besorgung der damit verbundenen Angelegenheiten mit dem in den "Binnenmarktrichtlinien für Strom und Gas" (Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG; Richtlinie 2009/73/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/55/EG) enthaltenen Gebot der Weisungsfreiheit in Widerspruch stehe. Auch diese Behauptung trifft nicht zu. Die Aufgaben der E-Control im Hinblick auf die Preistransparenzdatenbank stehen in keinem Zusammenhang mit den Richtlinien für Strom und Gas.
9. Mit der Behauptung der Verletzung von verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten durch die Einrichtung der Preistransparenzdatenbank und durch die Begründung von darauf bezogenen Betreiberpflichten ist die antragstellende Gesellschaft nicht im Recht:
9.1. Eine Verletzung im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung liegt nicht vor.
9.1.1. Nach der ständigen Judikatur zum verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Freiheit der Erwerbsbetätigung gemäß Art6 StGG (s. zB VfSlg. 10.179/1984, 12.921/1991, 15.038/1997, 15.700/1999, 16.120/2001, 16.734/2002 und 17.932/2006) ist der Gesetzgeber - und auf Grund des Gesetzes gemäß Art18 Abs2 B-VG auch der Verordnungsgeber - auf Grund des diesem Grundrecht angefügten Gesetzesvorbehaltes ermächtigt, die Erwerbs(ausübungs)freiheit beschränkende Regelungen zu erlassen, sofern diese durch das öffentliche Interesse geboten, zur Zielerreichung geeignet, adäquat und auch sonst sachlich gerechtfertigt sind.
9.1.2. Das Ziel der Verordnung liegt nach §1a Preistransparenzgesetz darin, es dem Verbraucher zu ermöglichen, die jeweils günstigsten aktuellen Treibstoffpreise in seinem Umkreis feststellen zu können. Die Erläuterungen zur Verordnung führen aus, dass mit der Bekanntmachung der Preise in der Preistransparenzdatenbank eine Orientierung der für den jeweiligen Verbraucher relevanten Preise erfolgt und damit die Vergleichbarkeit der Preise für den Kunden erhöht und mehr Wettbewerb geschaffen werden soll. Auch die antragstellende Gesellschaft räumt ein, dass es sich bei diesen Zielen um im öffentlichen Interesse gelegene Ziele handelt (vgl. bereits VfSlg. 19.033/2010).
9.1.3. Die Meldepflicht an die E-Control zur Veröffentlichung der Treibstoffpreise in der Preistransparenzdatenbank ist zur Erreichung dieser Ziele auch geeignet. Der Tankstellenkunde erhält durch den Spritpreisrechner, der auf der Preistransparenzdatenbank beruht, einen klaren Überblick über die günstigsten Preise zu einem bestimmten Zeitpunkt in einem bestimmten Bereich. Die Tankstellenkunden müssen die verschiedenen Tankstellen nicht mehr physisch abfahren, um einen Preisvergleich anstellen zu können. Zwar wurden die Übersicht und die Transparenz der Treibstoffpreise bereits durch die Verordnung betreffend Standesregeln für Tankstellenbetreiber über den Zeitpunkt der Preisauszeichnung für Treibstoffe bei Tankstellen, BGBl. II 484/2010 idF BGBl. II 186/2012, verbessert, allerdings wird durch die zahlreichen Preisänderungen der faire Wettbewerb und die Verlässlichkeit bei der Kaufentscheidung nicht gewährleistet. Ein aktueller Vergleich ist erst durch die Preistransparenzdatenbank möglich.
9.1.4. Die Meldepflicht ist auch adäquat und sonst sachlich gerechtfertigt. Es ist der antragstellenden Gesellschaft einzuräumen, dass der Treibstoffmarkt bereits vor der Einführung der Preistransparenzdatenbank ein in preisrechtlicher Hinsicht besonders stark reglementiertes Marktsegment war. So normiert bereits §5 Abs1 der Verordnung des Bundesministers für wirtschaftliche Angelegenheiten betreffend Preisauszeichnung für bestimmte Leistungen und für Treibstoffe bei Tankstellen, BGBl. 813/1992 idF BGBl. II 312/2008, die Verpflichtung, dass die Betreiber von Tankstellen die Treibstoffpreise auf dem Tankstellenareal auf eine solche Art auszuzeichnen haben, dass motorisierte Straßenbenützer von der Fahrbahn aus die Preise leicht lesen und zuordnen können. Die Meldung dieser Preise durch die Tankstellenbetreiber an die Preistransparenzdatenbank stellt im Verhältnis lediglich eine Ergänzung der Preisauszeichnungsvorschriften dar. Die Verbraucher erhalten dadurch eine wesentliche Verbesserung der Vergleichbarkeit der Preise und die Ersparnis der Suchkosten, da sie die Tankstellen nicht mehr physisch abfahren müssen, um einen Preisvergleich vornehmen zu können. Durch die Einmeldung mit Hilfe einer Internetplattform oder über SMS können die Kosten für die Tankstellenbetreiber - selbst bei mehrmaligen Preisänderungen pro Tag - gering gehalten werden.
9.1.5. Im Hinblick auf die eben dargestellten
Wirkungen der Meldepflicht besteht auch ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Eingriff in die Freiheit der Erwerbsbetätigung der antragstellenden Gesellschaft und dem Gewicht der diesen Eingriff rechtfertigenden Gründe. Die Tankstellenbetreiber sind ohnehin bereits angehalten, ihre Preise öffentlich auszuzeichnen und müssen diese nunmehr nur noch zusätzlich an die Preistransparenzdatenbank melden. Die erhöhte Transparenz und ein funktionierender Wettbewerb sind indes gerade auf einem Markt wie dem Treibstoffmarkt mit einer sehr großen Anzahl an Marktteilnehmern mit unterschiedlicher finanzieller Leistungsfähigkeit von besonderer Bedeutung (vgl. VfSlg. 19.033/2010).
9.2. Vor dem Hintergrund der Ausführungen in Punkt 9.1. verstößt §1 der Verordnung auch nicht gegen das Grundrecht auf Unversehrtheit des Eigentums.
9.3. Soweit von der antragstellenden Gesellschaft behauptet wird, dass die Treibstoffbranche ohne sachliche Rechtfertigung durch besonders restriktive Regelungen über Preisbildung und Preistransparenz schlechter behandelt wird als andere Verbrauchermärkte wie beispielsweise der Lebensmittelhandel oder der Markt für Telekommunikationsdienstleistungen, erweist sich §1 der Verordnung ebenfalls als sachlich gerechtfertigt:
Die Treibstoffbranche weist Besonderheiten auf, die auf andere Märkte nicht zutreffen. So handelt es sich bei Treibstoff um ein homogenes Gut, bei dem der Preis eine wesentliche Rolle spielt und daher Preisvergleichsdatenbanken ähnlich wie bei den Gütern Strom und Gas besonders zweckmäßig sind. Der Verbraucher kann in der Regel nicht auf Vorrat einkaufen und muss deshalb laufend Preisvergleiche anstellen, um das günstigste Produkt erwerben zu können. Darüber hinaus bestehen auf anderen Märkten bei größerer Produktvielfalt keine täglich mehrmals auftretenden Preisänderungen.
V.
1. Die Wortfolge "und sonstige Serviceeinrichtungen" in §1 Abs1 der Verordnung des Bundesministers für Wirtschaft, Familie und Jugend betreffend Mitteilung und Meldung von Treibstoffpreisen an die Preistransparenzdatenbank nach dem Preistransparenzgesetz (Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011), BGBl. II 246/2011, ist als gesetzwidrig aufzuheben.
2. Von der Bestimmung einer Frist gemäß Art139 Abs5 dritter Satz B-VG wird im Hinblick auf den Aufhebungsumfang abgesehen.
3. Der Ausspruch über die Kundmachungspflicht stützt sich auf Art139 Abs5 erster Satz B-VG und §60 Abs2 VfGG iVm §4 Abs1 Z4 BGBlG.
4. Soweit sich der Antrag darüber hinaus gegen §1 der Verordnung des Bundesministers für Wirtschaft, Familie und Jugend betreffend Mitteilung und Meldung von Treibstoffpreisen an die Preistransparenzdatenbank nach dem Preistransparenzgesetz (Preistransparenzverordnung Treibstoffpreise 2011) richtet, ist er abzuweisen.
5. Im Übrigen ist der Antrag als unzulässig zurückzuweisen.
6. Die Kostenentscheidung stützt sich auf §61a VfGG, wobei zu berücksichtigen ist, dass die antragstellende Gesellschaft mit ihrem Antrag nur zum Teil erfolgreich war. In den zugesprochenen Kosten sind Umsatzsteuer in Höhe von € 200,-- sowie eine Eingabengebühr in der Höhe von € 220,-- enthalten.
7. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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