I. Gesetzwidrig waren: 1. die vom Landeshauptmann von Burgenland "für die Landesregierung" erlassene Dienstanweisung vom 28. Oktober 1977, Zl. LAD-1852/22-1977, betreffend Außerkrafttreten der Referatseinteilung 1973; 2. der Beschluß der Bgld. Landesregierung vom 16. November 1977 über die interne Geschäftsverteilung zur Vorbereitung der kollegialen Beratung und Beschlußfassung der Landesregierung durch ihre Mitglieder; 3. die vom Landeshauptmann von Bgld. "für die Landesregierung" erlassene Dienstanweisung vom 24. November 1977, Zl. LAD-1978/27- 1977, betreffend Beschluß über die interne Geschäftsverteilung zur Vorbereitung der kollegialen Beratung und Beschlußfassung der Landesregierung durch ihre Mitglieder, mit Ausnahme des Punktes 4; 4. die Verordnung der Bgld. Landesregierung vom 31. Mai 1978, LGBl. 19/1978, mit der die Geltungsdauer der Referatseinteilung 1977 verlängert wird.
Die Bgld. Landesregierung ist verpflichtet, diesen Ausspruch im Landesgesetzblatt kundzumachen.
II. Nicht gesetzwidrig war: die Verordnung der Bgld. Landesregierung vom 1. Dezember 1977, LGBl. 40/1977, mit der die Referate auf die Mitglieder der Landesregierung aufgeteilt werden (Referatseinteilung 1977) .
Dem diese Verordnung betreffenden Feststellungsantrag des VwGH wird keine Folge gegeben.
III. Als gesetzwidrig wird aufgehoben: Punkt 4 der vom Landeshauptmann von Bgld. "für die Landesregierung" erlassenen Dienstanweisung vom 24. November 1977, Zl. LAD-1978/27- 1977, betreffend Beschluß über die interne Geschäftsverteilung zur Vorbereitung der kollegialen Beratung und Beschlußfassung der Landesregierung durch ihre Mitglieder. Die Bgld. Landesregierung ist verpflichtet, diesen Ausspruch im Landesgesetzblatt kundzumachen.
IV. Dem Antrag des VwGH, festzustellen, daß die Verordnung der Bgld. Landesregierung vom 29. März 1978, LGBl. 13/1978, mit der die Geltungsdauer der Referatseinteilung 1977 verlängert wird, gesetzwidrig war, wird keine Folge gegeben.
Die Referatseinteilung ist als Bestandteil der Geschäftsordnung anzusehen (vgl. Slg. 7642/1975) , sie ist ebenso wie diese gemäß Art. 139 Abs. 1 und 4 L-VG (vgl. auch § 2 Abs. 1 Z 3 GeOL) der kollegialen Beratung und Beschlußfassung durch die Landesregierung vorbehalten. Während die GeOL von der jeweiligen personellen Zusammensetzung der Landesregierung unabhängig ist, kann sich die Referatseinteilung ihrem Wesen nach nur auf eine Landesregierung in personell bestimmter Zusammensetzung beziehen. Die Referatseinteilung muß daher notwendigerweise bei jeder Neubildung oder Umbildung der Landesregierung neu geregelt werden (vgl. Slg. 5846/1968) und ist insofern in ihrem zeitlichen Wirkungsbereich auch durch die Dauer der Legislaturperiode begrenzt (vgl. Slg. 6121/1970) . Die von der Landesregierung auf Grund der landesverfassungsgesetzlichen Ermächtigung erlassenen Bestimmungen in der Geschäftsordnung ( einschließlich der Referatseinteilung) , welche die der Landesregierung obliegenden Verwaltungsgeschäfte der kollegialen oder der monokratischen Besorgung zuweisen, regeln behördliche Zuständigkeiten und sind Rechtsverordnungen (vgl. zur Zuständigkeitsregelung im allgemeinen Slg. 2556/1953, 5864/1968; zu Geschäftsordnungen Slg. 6162/1970, 7671/1975, 7725/1975; im besonderen bezüglich der Zuständigkeit einzelner Mitglieder der Landesregierung Slg. 4572/1963, 5846/1968, 7671/1975, 7725/1975, 7750/1976) .
Die am 27. Oktober 1977 mit dem Ziel der Bildung einer neuen Landesregierung vorgenommenen Kreationsakte bestehen darin, daß von den insgesamt sechs Mitgliedern der Landesregierung (Art. 35 Abs. 3 L-VG) fünf vom Landtag gewählt und eines vom Präsidenten des Landtages unter Berufung auf Art. 38 L-VG mit der Fortführung der Verwaltung in der neuen Landesregierung betraut worden ist.
Über die Amtsdauer der Landesregierung bestimmt Art. 36 Abs. 9 L-VG, daß die Mitglieder der Landesregierung auch nach Auflösung des Landtages im Amt bleiben, bis der neue Landtag eine neue Landesregierung gewählt hat, und daß die Wahl der neuen Landesregierung in der ersten Sitzung des Landtages zu erfolgen hat.
Wenn auch unter der Auflösung des Landtages die Selbstauflösung durch einfaches Gesetz (Art. 14 L-VG) sowie die Auflösung durch den Bundespräsidenten ({Bundes-Verfassungsgesetz Art 100, Art. 100 B-VG}, Art. 15 L-VG) zu verstehen ist, so muß doch die in Art. 36 Abs. 9 L-VG getroffene Regelung als Ausdruck eines allgemeinen Grundgedankens angesehen werden, so daß auch die Amtsdauer der Landesregierung im Falle des normalen Ablaufes der Gesetzgebungsperiode des Landtages (Art. 12 L-VG) bis zur Wahl der neuen Landesregierung währt (siehe auch Koja, das Verfassungsrecht der österreichischen Bundesländer, 1967, S. 261) .
Andernfalls wäre nur im Falle der - außergewöhnlichen - Abkürzung einer Gesetzgebungsperiode eine lückenlose Aufeinanderfolge der Landesregierung gesichert, im Regelfall jedoch eine kürzere oder längere Zeitspanne ohne Bestehen einer Landesregierung unvermeidlich.
Diese Regelung führt allerdings zwangsläufig dazu, daß die Amtsdauer einer Landesregierung eine kürzere oder längere Zeitspanne über die Gesetzgebungsperiode des Landtages, der sie gewählt hat, hinausreicht und in die Gesetzgebungsperiode des neugewählten Landtages hineinreicht, nämlich solange, bis der neugewählte Landtag eine neue Landesregierung gewählt hat. Die in der Äußerung des Landeshauptmannes von Bgld. vertretene Meinung, daß schon mit der Konstituierung des neugewählten Landtages die in der vorangegangenen Legislaturperiode gewählte Landesregierung diese Qualität verliert, trifft nicht zu.
Die Bestimmungen des Art. 38 L-VG betreffen - wie sich eindeutig aus dessen Abs. 2 ergibt - das Ausscheiden von Mitgliedern der Landesregierung während des Laufes einer Gesetzgebungsperiode des Landtages und soll für diesen Fall die Fortführung der Verwaltung sichern. Die vorübergehende Betrauung einer Person nach diesen Bestimmungen endet daher mit der Wahl durch den sofort einzuberufenden Landtag. Art. 38 L-VG kann daher nicht auf den Fall angewendet werden, daß der zur Wahl der Landesregierung schon einberufene Landtag diese Wahl aus irgendeinem Grund nicht abschließt.
Art. 38 L-VG ist bei verfassungskonformer Auslegung nur dazu bestimmt, die Möglichkeit für eine ununterbrochen vollständige Zusammensetzung der Landesregierung zu bieten und eine Lücke, die sonst aus dem unvermeidlichen Zeitablauf zwischen Ausscheiden von Mitgliedern der Landesregierung, sofortiger Einberufung und Zusammentritt des Landtages zum Zwecke der Neuwahl entstehen müßte, zu vermeiden.
Die Wahl der neuen Landesregierung gemäß Art. 36 Abs. 9 L-VG stand auf der Tagesordnung der 1. Sitzung des Landtages, ist jedoch am 27. Oktober 1977 nicht abgeschlossen worden; die an diesem Tage vorgenommene Wahl von fünf Mitgliedern der Landesregierung führte nicht zur Wahl der gesamten Landesregierung. Die in der Bestellung des sechsten Mitgliedes der Landesregierung durch den Präsidenten des Landtages liegende Rechtswidrigkeit kann, weil der Vorgang nicht eine Wahl darstellt, nicht im Wege einer Anfechtung nach {Bundes-Verfassungsgesetz Art 141, Art. 141 B-VG} (die Notwendigkeit einer strengen Auslegung der Tatbestände dieses Artikels ist auch aus dem Erk. Slg. 7669/1975 abzuleiten) , aber auch nicht auf einem anderen Wege geltend gemacht werden. Gleiche Überlegungen, wie sie bezüglich der absoluten Nichtigkeit nichtgesetzesförmiger Beschlüsse des Landtages im Erk. Slg. 6277/1970 (S. 642 f.) dargestellt sind, müssen daher dazu führen, den das sechste Mitglied der Landesregierung betreffenden Bestellungsakt als absolut nichtig zu beurteilen. Die Folge ist, daß am 27. Oktober 1977 die Landesregierung als Gesamtheit weder gewählt, noch auf eine sonstige Art rechtlich existent geworden ist.
"Die Landesregierung" ist erst "gewählt" , wenn sämtliche ihrer Mitglieder gewählt sind. Durch die am 27. Oktober 1977 vom Landtag vorgenommenen fünf Wahlvorgänge wurden fünf Mitglieder der Landesregierung gewählt, die Bestellung des sechsten war absolut nichtig. Eine vom Landtag gewählte neue Landesregierung besteht erst seit dem 30. Oktober 1978. Währt aber die Amtsperiode der Landesregierung i. S. des Art. 36 Abs. 9 L-VG bis der neue Landtag eine neue Landesregierung gewählt hat, so ist dieser Zeitpunkt bezüglich der nach dessen Wahl am 2. Oktober 1977 zu wählenden Landesregierung erst am 30. Oktober 1978 eingetreten. Zwingende Folge dieses Umstandes ist, daß die Amtsperiode der bisherigen, vom Landtag am 3. November 1972 gewählte Landesregierung (siehe hiezu Landesamtsblatt für das Bgld., 45. Stück vom 11. November 1972 unter Nr. 316) , die im übrigen personell identisch ist mit dem von den Vorgängen im Landtag am 27. Oktober 1977 erfaßten Personenkreis, an diesem Tag noch nicht abgelaufen ist und auch in den Zeitpunkten, in denen die in Prüfung stehenden Rechtsvorschriften erlassen worden sind, noch nicht abgelaufen war. Dies hat zur weiteren Folge, daß die bei Erlassung dieser Rechtsvorschriften willensbildenden Personen ihre Legitimation zum Handeln als Landeshauptmann oder als Landesregierung nicht von den Akten, die am 27. Oktober 1977 gesetzt worden sind, sondern von den am 3. November 1972 gesetzten Wahlakten abzuleiten haben.
Die in den Dienstanweisungen vom 28. Oktober 1977 und vom 24. November 1977 sowie im Beschluß vom 16. November 1977 enthaltene Aussage, daß nunmehr die Vollziehung hinsichtlich des selbständigen Wirkungsbereiches des Landes und die Verwaltung des Landesvermögens sowie der in der Verwaltung des Landes stehenden Stiftungen, Fonds und Anstalten in allen hiezu gehörigen Angelegenheiten ausschließlich vom Kollegium der Landesregierung besorgt wird, bedeutet eine Erweiterung der in der GeOL enthaltenen taxativen Aufzählung der von der Landesregierung als Kollegium zu besorgenden Angelegenheiten und damit sowohl formal als auch inhaltlich eine Abänderung der in der GeOL vorgenommenen Aufteilung der Angelegenheiten einerseits zur kollegialen, anderseits zur monokratischen Erledigung. Eine solche Abänderung kann gemäß Art. 39 Abs. 1, 2 und 4 L-VG und § 2 Abs. 1 Z 3 GeOL nur als Abänderung der GeOL von der Landesregierung als Kollegium beschlossen werden und muß gemäß Art. 25 L-VG im Landesgesetzblatt für das Bgld. verlautbart werden.
a) Das Erfordernis der landesverfassungsmäßigen Verlautbarung ist bezüglich aller drei Rechtsvorschriften nicht erfüllt.
b) Das Erfordernis der Beschlußfassung durch die Landesregierung als Kollegium ist bezüglich der Dienstanweisungen des Landeshauptmannes vom 28. Oktober 1977 und vom 24. November 1977 nicht erfüllt.
c) Der Beschluß der Landesregierung vom 16. November 1977 ist der am 3. November 1972 gewählten, und somit nicht einer unrechtmäßig zusammengesetzten Landesregierung zuzurechnen; er ist aber nicht in der Weise zustandegekommen, die das L-VG und die GeOL für inhaltlich als Geschäftsordnungsbestimmungen anzusehende Beschlüsse vorsehen.
Gemäß Art. 39 Abs. 4 L-VG bedarf ein Beschluß der Landesregierung, mit dem die Geschäftsordnung angenommen oder abgeändert wird, zu seiner Gültigkeit der Anwesenheit und der Zustimmung von mehr als zwei Dritteln der Zahl der Mitglieder der Landesregierung. Gemäß § 7 GeOL ist die Landesregierung, abgesehen vom Falle des § 11, bei Anwesenheit von mehr als der Hälfte aller ihrer Mitglieder beschlußfähig; gemäß § 10 Abs. 1 werden Beschlüsse unter Teilnahme des Vorsitzenden und mit dessen Dirimierungsrecht mit einfacher Stimmenmehrheit gefaßt. Der bezogene § 11 regelt besondere Mehrheitserfordernisse: u. a. ist ein Beschluß, durch den die Geschäftsordnung der Landesregierung neu erlassen oder abgeändert wird, entsprechend dem Art. 39 Abs. 4 L-VG nur dann "rechtsgültig" , wenn in der Regierungssitzung außer der in § 7 vorgeschriebenen Anzahl von Regierungsmitgliedern noch ein weiteres Regierungsmitglied anwesend ist und diese Anzahl von Regierungsmitgliedern den vorgeschlagenen Maßnahmen auch zustimmt. Gemäß § 10 Abs. 2 GeOL hat eine Abstimmung durch Erhebung der Hand stattzufinden, wobei sich die anwesenden Regierungsmitglieder der Abstimmung nicht enthalten dürfen. Für die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses der Landesregierung mit dem Inhalt des Beschlusses vom 16. November 1977 sind daher die besonderen Mehrheitserfordernisse des § 11 GeOL zu beachten. Die Vorgänge in der Regierungssitzung vom 16. November 1977 zeigen, daß bei der Beschlußfassung das in Art. 39 Abs. 4 L-VG und § 11 GeOL verlangte Anwesenheitsquorum (d. s. fünf Mitglieder nicht erfüllt gewesen ist. Es ist daher der in Prüfung stehende Beschluß vom 16. November 1977 landesverfassungswidrig zustandegekommen.
Die die Referatseinteilung 1977 regelnde Verordnung ist am 1. Dezember 1977 beschlossen und im Landesgesetzblatt unter Nr. 40 verlautbart worden. Sie ist daher der am 3. November 1972 gebildeten Landesregierung zuzurechnen. Das Bedenken, daß die Verordnung von einer unrechtmäßig zusammengesetzten Landesregierung erlassen worden ist, trifft somit nicht zu. Das gleiche gilt für die beiden die Geltungsdauer der Referatseinteilung 1977 verlängernden Verordnungen der Landesregierung, und zwar die am 29. März 1978 beschlossene und im LGBl. unter Nr. 13 verlautbarte Verordnung sowie die am 31. Mai 1978 beschlossene und im LGBl. unter Nr. 19 verlautbarte Verordnung.
Nach den vorgelegten Akten ist der Beschluß der Landesregierung betreffend die Verordnung LGBl. 19/1978 im Umlaufweg zustandegekommen. Aus Art. 39 Abs. 4 L-VG, wonach ein Beschluß, mit dem die Geschäftsordnung angenommen oder abgeändert wird, zu seiner Gültigkeit der Anwesenheit und der Zustimmung von mehr als zwei Dritteln der Zahl der Mitglieder der Landesregierung bedarf, ergibt sich, daß ein solcher Beschluß nur in einer Sitzung der Landesregierung und nicht im Umlaufwege gefaßt werden darf.
Zweifelsfrei ist, daß eine Verlängerung der Geltungsdauer der Referatseinteilung, die ja ein Bestandteil der Geschäftsordnung ist, unter diese Bestimmung fällt. Dazu bestimmt § 15 Abs. 4 Z 2 GeOL, daß die Erlassung oder Abänderung der Geschäftsordnung der Landesregierung oder der Referatseinteilung nicht im Umlaufweg beschlossen werden darf.
Gegenstand einer Normenprüfung nach {Bundes-Verfassungsgesetz Art 139, Art. 139 B-VG} sind Verordnungen einer Bundesbehörde oder Landesbehörde, und zwar sowohl Verwaltungsverordnungen (die von einer Verwaltungsbehörde ausschließlich an nach Gattungsmerkmalen bestimmte Verwaltungsorgane gerichtet sind) , als auch Rechtsverordnungen (die nicht nur an Verwaltungsorgane, sondern auch an die Allgemeinheit überhaupt oder an nach Gattungsmerkmalen umschriebene Gruppen der Bevölkerung gerichtet sind) . (Zur Prüfbarkeit vgl. z. B. Slg. 1636/1948, 1661/1948, 2660/1954; zur Unterscheidung vgl. z. B. Slg. 2556/1953, 6291/1970.) Der Hinweis des Landeshauptmannes auf die nähere Begründung seiner Ansicht in der im Verfahren zu V 52, 53 und 54/77 abgegebenen Stellungnahme ist unbeachtlich, denn Verweisungen auf den Inhalt eines in einem anderen - nicht verbundenen - Verfahren eingebrachten Schriftsatzes sind in sinngemäßer Anwendung des {Zivilprozeßordnung § 506, § 506 Abs. 1 Z 2 ZPO} in Verbindung mit § 35 VerfGG 1953 keine gesetzmäßigen Ausführungen (vgl. die ständige Rechtsprechung des OGH hiezu: z. B. Entscheidung vom 5. April 1950, 1 Ob 200/50, SZ XXIII 89, und aus jüngerer Zeit Entscheidungen vom 30. März 1973, Rkv. 1/73, und vom 15. Mai 1975, 2 Ob 352, 353/74; vgl. auch § 28 Abs. 1 Z 5 VwGG 1965 und die Rechtsprechung des VwGH hiezu: Erk. vom 6. September 1977, Z 1273/77; vgl. auch VfSlg. 8241/1978) .
Der Umstand allein, daß eine Rechtsvorschrift den Inhalt einer im Stufenbau der Rechtsordnung höherrangigen Norm wiedergibt und nicht im Rahmen der höherrangigen Norm eine gestaltende Regelung trifft, hindert ihre Qualifikation als Rechtsverordnung nicht. (Auch diese Frage wird in der Regel nur für die Beurteilung der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungsaktes, nicht aber für die Beurteilung seines Charakters als Rechtsverordnung von Bedeutung sein; vgl. dazu etwa Slg. 5536/1967, S. 343.)
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