G20/74 – Verfassungsgerichtshof (VfGH) Rechtssatz

§ 25 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Aufgaben und die Einrichtung des Österreichischen Rundfunks, BGBl. 397/1974, wird als verfassungswidrig aufgehoben.

Der Antrag des VwGH, § 25 Abs. 2 desselben Bundesgesetzes als verfassungswidrig aufzuheben, wird zurückgewiesen.

{Rundfunkgesetz § 25, § 25 Abs. 3 Rundfunkgesetz} bildet eine untrennbare Einheit, zwischen den Absätzen 2 und 3 besteht jedoch kein untrennbarer Zusammenhang.

{Bundes-Verfassungsgesetz Art 67, Art. 67 Abs. 1 B-VG} bildet keine geeignete Grundlage für die im § 25 Abs. 3 RundfunkG vorgesehene Erweiterung der Kompetenzen der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts. Die den beiden Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts durch § 25 Abs. 3 RundfunkG übertragene Aufgabe hat zur Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts keinen wie immer gearteten Bezug. Sie ist daher für diese Gerichtshöfe keine Justizverwaltungsangelegenheit. {Rundfunkgesetz § 25, § 25 Abs. 3 RundfunkG} steht somit in Widerspruch zu den Art. 129 ff. und 137 ff. B-VG, aber auch zu {Bundes-Verfassungsgesetz Art 94, Art. 94 B-VG}.

Der letzte Satz des {Bundes-Verfassungsgesetz Art 67, Art. 67 Abs. 1 B-VG} normiert die Ermächtigung des einfachen Bundesgesetzgebers, die bei der Erstattung von Vorschlägen an den Bundespräsidenten grundsätzlich freie Bundesregierung und den hiezu ermächtigten BM an Vorschläge "anderer Stellen" zu binden.

Der einfache Gesetzgeber wird damit zur Einschränkung der der Bundesregierung und dem zuständigen BM in dieser Hinsicht grundsätzlich zustehenden Entschließungsfreiheit ausdrücklich ermächtigt. Die Ansicht der Bundesregierung, daß dem einfachen Gesetzgeber nach dieser Bestimmung darüber hinaus auch die Befugnis zukomme, die Kompetenzen der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts um die Erstattung von Vorschlägen an die Bundesregierung zu erweitern, läßt sich demgegenüber auf einen gleichermaßen ausdrücklichen Wortlauf nicht stützen. Sie beruht vielmehr auf der Annahme, daß Art. 67 Abs. 1 B-VG letzter Satz als lex specialis gegenüber der den Art. 129 ff. und 137 ff. B-VG impliziten Regelung anzusehen sei, wonach den Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts durch einfaches Bundesgesetz grundsätzlich keine weiteren Kompetenzen übertragen werden dürfen, der ersteren Regelung sohin der Vorrang gegenüber letzterer zukomme. Diese Annahme trifft nicht zu. Der Bundesverfassungsgesetzgeber hat insbesondere mit der grundsätzlich taxativen Aufzählung der Kompetenzen der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts das Institut der richterlichen Verfassungskontrolle und Verwaltungskontrolle jedenfalls in ihren wesentlichen Konturen für den (einfachen) Gesetzgeber verbindlich festgelegt. Als Ermächtigung des einfachen Bundesgesetzgebers zur Übertragung zusätzlicher Aufgaben an die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts kann eine Bestimmung der Verfassung daher nur dann gedeutet werden, wenn sie eben das völlig zweifelsfrei zum Ausdruck bringt oder wenn sonstige zwingende Gründe für eine solche Auslegung sprechen. Der letzte Satz im Art. 67 Abs. 1 B-VG enthält keine ausdrückliche Aussage des Inhalts, daß der einfache Bundesgesetzgeber ermächtigt wäre, die Erstattung von die Bundesregierung und die zuständigen BM bei ihrer Vorschlagserstattung an den Bundespräsidenten bindenden Vorschlägen auch dem VfGH und dem VwGH zu übertragen. Gründe, die es dessenungeachtet, als richtig erscheinen ließen, dem Art. 67 Abs. 1 B-VG einen solchen Inhalt zu unterstellen, liegen nicht vor. Zu den dort genannten "anderen Stellen" können schon aus diesem Grund weder der VfGH noch auch der VwGH gezählt werden. Der VfGH ist darüber hinaus der Meinung, daß die Ermächtigung des letzten Satzes im Art. 67 Abs. 1 B-VG auch an dem im {Bundes-Verfassungsgesetz Art 94, Art. 94 B-VG} normierten Grundsatz der Trennung von Justiz und Verwaltung ihre Grenze findet und daß dieser Grundsatz eine Regelung ausschließt, wonach zum Zustandekommen eines normativen Aktes sowohl Gerichte als auch Verwaltungsbehörden beizutragen haben. Die hiemit dargelegte Auffassung hat, worauf die Bundesregierung zu Recht hinweist, zur Folge, daß einer ganzen Reihe "anderer Stellen" ein die Bundesregierung bindendes Vorschlagsrecht nach {Bundes-Verfassungsgesetz Art 67, Art. 67 Abs. 1 B- VG} nicht übertragen werden kann. Der VfGH kann jedoch nicht schließen, daß danach für die dort vorgesehene Ermächtigung ein ins Gewicht fallender Anwendungsbereich nicht mehr gegeben wäre.

Die Initiative zur Einleitung eines verfassungsgerichtlichen Normenprüfungsverfahrens ist in den Art. 89, 139 und 140 B-VG derart geregelt, daß - in einem näher festgelegten Umfang - die Bundesregierung und die Landesregierung Anträge auf Einleitung von Normenprüfungsverfahren ohne weitere Voraussetzung zu stellen berufen sind, wogegen Gerichte zu solcher Antragstellung und der VfGH zur amtswegigen Einleitung eines Prüfungsverfahrens nur in Ansehung jener Normen legitimiert sind, die eine Voraussetzung für ihre Entscheidung bilden. Die diese Initiative der Gerichte umschreibenden Bestimmungen unterscheiden zwar hinsichtlich der Legitimation zur Anfechtung von Gesetzen und jener zur Anfechtung von Verordnungen, sie unterscheiden aber in jeder anderen Hinsicht weder zwischen den Voraussetzungen für die Antragslegitimation und jenen für die amtswegige Einleitungsbefugnis, noch machen sie die Antragslegitimation der verschiedenen Gerichte von verschiedenen Voraussetzungen abhängig.

Der VfGH könnte deshalb der Ansicht des VwGH, die durch {Bundes-Verfassungsgesetz Art 140, Art. 140 B-VG} den Höchstgerichten übertragene Initiative im Gesetzesprüfungsverfahren scheine einer qualifizierten Unabhängigkeitsgarantie zu dienen, dann nicht folgen, wenn damit zum Ausdruck gebracht werden sollte, daß die Frage der Präjudizialität für die Höchstgerichte anders als für alle anderen Gerichte zu beurteilen sei.

Die Erstattung von Vorschlägen, die die Bundesregierung bei der Vorschlagserstattung an den Bundespräsidenten binden, ist ihrem Inhalt nach nicht Rechtsprechung, sondern offenkundig Verwaltung. Die Feststellung des VwGH, es handle sich dabei um eine "Rechtssache" , ist, weil auch Verwaltungsfunktionen nur nach Maßgabe von Vorschriften des Rechtes, speziell nach Maßgabe des in Gesetzesform gekleideten Rechtes ({Bundes-Verfassungsgesetz Art 18, Art. 18 B-VG}) wahrgenommen werden können, zwar durchaus zutreffend, sie vermag aber nicht darzutun, daß die Erstattung von Vorschlägen an die Bundesregierung der Rechtsprechung zuzuzählen ist. Auch wenn sie durch ein gemäß {Bundes-Verfassungsgesetz Art 87, Art. 87 Abs. 2 B-VG} damit betrautes richterliches Kollegialorgan ausgeübt wird, bleibt diese Tätigkeit Verwaltung in der materiellen Bedeutung dieses Wortes.

Der VfGH hat, wie die Bundesregierung hervorhebt, in seinen Beschlüssen Slg. 3927/1961 und 5018/1965 ausgeführt, daß ein Richter bei der Besorgung einer Justizverwaltungssache nicht "Gericht" i. S. des Art. 139 B-VG und daher nicht legitimiert sei, den Antrag auf Einleitung eines Verordnungsprüfungsverfahrens zu stellen. Es ist der Bundesregierung zuzugestehen, daß aus diesen Beschlüssen abgeleitet werden könnte, die Einleitung eines Normenprüfungsverfahrens sei nach Ansicht des VfGH ausschließlich aus Anlaß einer der Rechtsprechung im materiellen Sinn zuzuzählenden Tätigkeit zulässig. Der VfGH sieht sich deshalb veranlaßt, die in seinen zit. Beschlüssen gemachten Aussagen zu präzisieren. {Bundes-Verfassungsgesetz Art 87, Art. 87 Abs. 1 B-VG} bestimmt, daß die Richter in Ausübung ihres richterlichen Amtes unabhängig sind. In Ausübung seines richterlichen Amtes befindet sich ein Richter gemäß Art. 87 Abs. 2 leg. cit. aber nicht nur bei Besorgung der ihm obliegenden "gerichtlichen Geschäfte" , sondern - unter einer bestimmten Voraussetzung - gleicherweise auch bei der Besorgung von Justizverwaltungsagenden, also bei Besorgung nichtrichterlicher Geschäfte, dann nämlich, wenn diese "durch Senate oder Kommissionen zu erledigen sind" . Auf diese Regelung hat der VfGH in seinem Beschluß Slg. 5090/1969 die Ansicht gestützt, daß die von einem Richterkollegium erlassene Geschäftsverteilung keine Verordnung ist, weil sie nicht von einer Verwaltungsbehörde, sondern von einem Gericht erlassen worden ist (vgl. auch Slg. 2422/1952 und 5426/1966) . Er hat also den Abs. 2 des Art. 87 B-VG dahin gedeutet, daß richterliche Kollegialorgane, soweit sie nichtrichterliche Geschäfte besorgen, nicht bloß den Gerichten - in Ansehung der Unabhängigkeit von Weisungen - gleichgestellt sind, sondern daß darüberhinaus auch ihre Qualifikation als "Verwaltungsbehörde" i. S. des {Bundes-Verfassungsgesetz Art 18, Art. 18 Abs. 2 B-VG} ausgeschlossen ist. Die Auffassung, daß sich die Bedeutung des {Bundes-Verfassungsgesetz Art 87, Art. 87 Abs. 2 B-VG} nicht darin erschöpft, auch Verwaltungsfunktionen ausübende Richterkollegien von Weisungen freizustellen, steht auch im Einklang mit der aus {Bundes-Verfassungsgesetz Art 94, Art. 94 B-VG} folgenden Konsequenz, daß ein Vollziehungsorgan durch seine Qualifikation als Gericht oder Verwaltungsbehörde in seiner Gesamtheit charakterisiert wird, d. h., daß es nur entweder das eine oder das andere, nicht aber in verschiedener Hinsicht jeweils das eine oder das andere sein kann; es sei denn, daß solches im Einzelfall durch das B-VG ausdrücklich normiert wird. Eine solche Ausnahme findet sich im Art. 87 Abs. 2 B-VG hinsichtlich der Einzelrichter, nicht jedoch hinsichtlich der Richterkollegien. Daraus folgt aber, daß diese Kollegien auch i. S. der Art. 139 und 140 B-VG "Gerichte" sind. Auch der Umstand, daß eine ihrem Inhalt nach der Rechtsprechung zuzuzählende Tätigkeit von Gesetzes wegen vielfach auch Verwaltungsbehörden übertragen ist, zeigt, daß der Begriff "Gericht" - auch i. S. der Art. 139 und 140 B-VG - keineswegs durch die Art der behördlichen Tätigkeit, sondern ausschließlich durch die richterliche Unabhängigkeit der zu ihrer Ausübung berufenen Organe konstituiert wird. Die Frage, ob mit Justizverwaltungssachen befaßte richterliche Funktionäre in diesem Sinn "Gerichte" sind, ist demgemäß verschieden zu beantworten, je nachdem ob diese Agenden kollegial oder monokratisch zu besorgen sind; in ersterem Fall liegt, soweit das Kollegium nicht etwa nach {Bundes-Verfassungsgesetz Art 133, Art. 133 Z 4 B-VG} eingerichet ist, ein Gericht vor, in letzterem dagegen nicht (ebenso z. B. Slg. 6838/1972) . Ob eine von Richtern zu besorgende Angelegenheit ihrem Inhalt nach Rechtsprechung oder Verwaltung ist, hat also Bedeutung lediglich für die Qualifikation eines Einzelrichters, nicht auch für die eines Richterkollegiums. In seinen Beschlüssen Slg. 3927/1961 und 5018/1965 ist der VfGH auf die hier dargelegten Umstände allein deswegen nicht ausführlich eingegangen, weil diesen Verfahren - entgegen der Meinung der Bundesregierung - Anträge von Einzelrichtern (im Fall des Beschlusses Slg. 3927/1961 der Antrag des Vorsitzenden eines Sozialversicherungsschiedsgerichtes) zugrundelagen. Ein Richterkollegium - also auch der VfGH und die Vollversammlung des VwGH ist also immer, gleichgültig, welche Angelegenheiten es besorgt, "Gericht" i. S. der Art. 139 und 140 B-VG.

Der VfGH ist nicht der Meinung, daß schon der sprachgebräuchliche Sinn des Wortes "Erkenntnis" im Zusammenhang mit "Gerichten" erkennen läßt, daß damit nur deren rechtsprechende Tätigkeit gemeint sei. Denn weder wird die Bedeutung des Wortes "Erkenntnis" im Sprachgebrauch auf richterliche Urteile beschränkt, noch mündet jede richterliche Tätigkeit in eine so bezeichnete Erledigung. Die Verwendung des Wortes "Erkenntnis" - das sich übrigens in den Abs. 2 bis 4 des {Bundes-Verfassungsgesetz Art 89, Art. 89 B-VG} nicht findet - in den Art. 139 und 140 B-VG rechtfertigt mithin nicht den Schluß, daß nur die ihrem Inhalt nach der Rechtsprechung zugehörige Tätigkeit eines (Kollegialgerichtes) Gerichtes Anlaß zur Antragstellung oder zur amtswegigen Einleitung eines Normenprüfungsverfahrens sein kann. Gibt es aber keinen Anhaltspunkt für die Annahme, daß "Gerichte" nur in Ansehung der ihre rechtsprechende Tätigkeit regelnden Normen zur Initiierung eines Prüfungsverfahrens legitimiert sind, dann erweist sie sich als unzutreffend. Ein Richterkollegium ist sohin nach {Bundes-Verfassungsgesetz Art 139, Art. 139 B-VG} legitimiert, die Einleitung eines Verordnungsprüfungsverfahrens immer dann zu veranlassen, wenn es eine Norm anzuwenden hat, d. h. wenn diese Voraussetzung für seine - gleichgültig welche Angelegenheit betreffende - Entscheidung ist; unter denselben Voraussetzungen sind die ein Höchstgericht repräsentierenden Richterkollegien nach {Bundes-Verfassungsgesetz Art 140, Art. 140 B-VG} darüber hinaus auch zuständig, ein Gesetzesprüfungsverfahren zu veranlassen.

{Rundfunkgesetz § 25, § 25 Abs. 3 Rundfunkgesetz} überträgt die Erstattung von Besetzungsvorschlägen ausdrücklich der Vollversammlung des VwGH. Nur diese hat die in Rede stehende Gesetzesstelle anzuwenden, es ist daher nur die Vollversammlung und nicht auch ein Senat des VwGH zu ihrer Anfechtung berufen. Dasselbe folgt entgegen der Ansicht der Bundesregierung schon aus dem von ihr zit. Erk. Slg. 3992/1961, denn der VfGH hat dort dargetan, daß zur Antragstellung nach {Bundes-Verfassungsgesetz Art 140, Art. 140 B-VG} nur jene Organe des VwGH (und des OGH) legitimiert sind, "die bei der Entscheidung über eine Rechtssache ein Gesetz, gegen welches sie aus dem Grunde der Verfassungswidrigkeit Bedenken hegen, anzuwenden haben" .

Jede Aufhebung von einzelnen Gesetzesstellen bewirkt notwendig eine Änderung des geprüften Gesetzes. Wie sich diese Änderung nach Art und Bedeutung im konkreten Einzelfall auswirkt, ist vornehmlich von der legistischen Systematik, also von Umständen abhängig, auf die der VfGH keinen Einfluß hat. Der VfGH teilt jedoch nicht die Auffassung der Bundesregierung, daß es für die Beurteilung der Präjudizialität einer Bestimmung auf die Auswirkungen einer etwa erfolgenden Aufhebung der geprüften Rechtsvorschrift nicht ankommen könne; er hält es vielmehr für seine Aufgabe, den Umfang der zu prüfenden und im Falle ihrer Rechtswidrigkeit aufzuhebenden Bestimmungen derart abzugrenzen, daß einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung für den Anlaßfall ist, daß aber andererseits der verbleibende Text keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt. Es liegt auf der Hand, daß beide Ziele gleichzeitig niemals vollständig erreicht werden können. Der VfGH hat daher in jedem Einzelfall abzuwägen, ob und inwieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebührt (vgl. dazu auch Slg. 6674/1972) .

Unter "Justizverwaltung" versteht {Bundes-Verfassungsgesetz Art 87, Art. 87 Abs. 2 B-VG} eine durch Richter ausgeübte, ihrem Inhalt nach aber nicht der Rechtsprechung zuzuzählende Tätigkeit, bei deren Besorgung diese - je nachdem, ob ein Einzelrichter oder ein Richterkollegium tätig wird - entweder weisungsgebunden sind oder richterliche Unabhängigkeit genießen.

Voraussetzung für diese Qualifikation ist überdies, daß die fragliche Tätigkeit zur richterlichen Funktion irgendeinen Bezug hat; sei es, daß sie dem Funktionieren der Gerichtsbarkeit diene, durch gerichtliche Entscheidungen bedingte Vorkehrungen anderer Organe erleichtern soll, oder auf eine andere Art mit richterlicher Tätigkeit im Zusammenhang steht. Ob eine konkrete Aufgabe dann auch zur Justizverwaltung zu zählen ist, mag in Einzelfällen schwierig zu beantworten sein und es wird in einem solchen Fall auch auf die einfachgesetzliche Rechtslage im Zeitpunkt des Inkrafttretens des B-VG Bedacht zu nehmen sein. Der Begriff Justizverwaltung ist aber ein einheitlicher, weil das B-VG keinen Anhaltspunkt dafür bietet, daß diese in Ansehung der verschiedenen Gerichte unterschiedlich definiert werden dürfte. Daraus folgt aber keineswegs, daß eine bestimmte Verwaltungsagende in Ansehung schlechthin aller Gerichte entweder als - verfassungsrechtlich zulässige - Justizverwaltung oder aber als - verfassungsrechtlich unzulässige - Verwaltungstätigkeit anderer Art qualifiziert werden müßte oder auch nur dürfte. Die Frage, ob eine bestimmte Verwaltungstätigkeit zur richterlichen Funktion irgendeinen Bezug hat, kann nämlich nicht abstrakt, sondern nur in bezug auf die richterlichen Funktionen eines bestimmten Gerichtes beantwortet werden, so daß sie in Ansehung verschiedener Gerichte sehr wohl auch unterschiedlich zu beantworten sein mag. Die den beiden Gerichtshöfen des öffentlichen Rechts durch {Rundfunkgesetz § 25, § 25 Abs. 3 Rundfunkgesetz} übertragene Aufgabe hat zur Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts keinen wie immer gearteten Bezug. Sie ist daher für diese Gerichtshöfe keine Justizverwaltungsangelegenheit.

In der Verweisung der Art. 134 Abs. 6 und 147 Abs. 6 B-VG auf Art. 87 Abs. 2 leg. cit. liegt die Ermächtigung des einfachen Bundesgesetzgebers, auch den Gerichten des öffentlichen Rechts oder deren Mitgliedern Agenden der Justizverwaltung zu übertragen. Daß {Bundes-Verfassungsgesetz Art 87, Art. 87 Abs. 2 B-VG} auch auf die Mitglieder des VfGH und des VwGH anzuwenden ist, kann im Hinblick auf die dort vorausgesetzte und also normierte Zulässigkeit der Betrauung von Richtern mit Angelegenheiten der Justizverwaltung (z. B. Slg. 5018/1965) füglich nichts anderes bedeuten, als daß einzelnen, mehreren oder allen Mitgliedern auch dieser Gerichtshöfe durch die zuständige Autorität, nämlich den Bundesgesetzgeber (Art. 10 Abs. 1 Z 1 und Z 6 im Zusammenhalt mit {Bundes-Verfassungsgesetz Art 18, Art. 18 Abs. 1 B-VG}) Justizverwaltungsaufgaben zur monokratischen oder kollegialen Besorgung übertragen werden dürfen. Bei der dem VfGH durch {Rundfunkgesetz § 25, § 25 Abs. 3 Rundfunkgesetz} übertragenen Aufgabe handelt es sich aber nicht um eine solche der Justizverwaltung.