Den Anträgen auf Aufhebung der NRWO 1971 wird keine Folge gegeben.
In den Begründungen für die Wahlkreiseinteilung wird in den Gesetzesmaterialien die vorgeschlagene Regelung an keiner Stelle und mit keinem Worte als eine von dauernder Unverbrüchlichkeit bezeichnet, auch nicht, was deren Struktur betrifft. Die Schöpfer der Wahlordnung, StGBl. 115/1918, waren nicht der Ansicht, daß die Wahlkreiseinteilung in den Besonderheiten des Verhältniswahlrechtes oder in Eigenheiten des neuen Staates unabdingbar verwurzelt sei oder daß ein Wahlkreisbegriff verfassungsgesetzlichen Inhaltes geschaffen werden sollte, an den die einfache Gesetzgebung auch in der Folge gebunden werden sollte. Es wird im Gegenteil die Möglichkeit eines " Landesproporzes oder Reichsproporzes "nicht ausgeschlossen, und auch der Abgeordnete Fink lehnt den Gedanken, später einmal einen einzigen Wahlkreis für Österreich zu errichten, nicht ab. Auch in den Materialien zur Wahlordnung, StGBl. 316/1920, ist nichts enthalten, was den Schluß zuließe, es habe auch nur subjektiv die Absicht bestanden, mit der Schaffung der Wahlkreiseinteilung eine verfassungsgesetzliche Grundlegung für die Zukunft herbeizuführen.
Aber auch die Beurteilung der objektiven Rechtslage führt zu keinem anderen Ergebnis. Aufgabe der auf Grund der Wahlordnung 1920 zu wählenden Nationalversammlung, allenfalls Nationalversammlungen, war die Schaffung einer definitiven Verfassung. So ging die Bedeutung der Wahlordnung 1920 über das Gefüge der provisorischen Verfassung nicht hinaus. Auch aus § 2 Abs. 1 und 2 V-ÜG 1920 ergibt sich nichts anderes, ebensowenig aus der NRWO 1923.
Die Verfassungsmäßigkeit einer Wahlkreiseinteilung ist ausschließlich am Art. 26 Abs. 2 erster Satz B-VG (i. d. F. von 1929) zu messen; aus einer Rückschau auf frühere Wahlordnungen können keine den Sinngehalt des Art. 26 B-VG i. d. F. von 1929 einschränkenden normativen Erk. gewonnen werden: Art. 26 Abs. 2 erster Satz B-VG 1929 läßt vielmehr sowohl Wahlkreise im Umfang eines Bundeslandes als auch Wahlkreise im Umfange von mehreren Bundesländern zu. Daran haben auch spätere Gesetzgebungsakte (Wahlgesetz 1945, NRWO 1949, NRWONov. 1951) nichts geändert; Bedeutung der Erk. des VfGH Slg. 1381/1931 und 3653/1959 und der B-VGNov. BGBl. 412/1968. Aus dem vom Antrag der Tiroler Landesregierung angenommenen funktionalen Zusammenhang zwischen Wahlkreis und" Bürger "läßt sich kein Schluß auf eine verfassungsgesetzlich gebotene Größe eines Wahlkreises ziehen. Im übrigen kann nicht in Zweifel gezogen werden, daß auch zwischen einem Bundesland und seinen Bürgern ein Naheverhältnis besteht. Eine Überlegung dieses Inhaltes schließt daher die Konstituierung eines Bundeslandes als Wahlkreis nicht aus. Zu dem vom Antrag der Tir. Landesregierung hervorgehobenen" Bürgerzahlprinzip "ist überhaupt festzustellen, daß darin nur eine allgemeine Umschreibung des Inhaltes des Art. 26 Abs. 2 zweiter Satz B-VG gelegen ist, die keine über den Verfassungstext hinausgehende Erkenntnis vermittelt. Bei diesem" Bürgerzahlprinzip "handelt es sich daher nur um ein Wahlrechtsprinzip.
Der Klammerausdruck" Wahlkörper "im Art. 26 Abs. 2 B-VG hat nur den Begriff" Wahlberechtigte eines Wahlkreises "zum Inhalt und keine darüber hinausgehende Bedeutung. Es ist nicht einzusehen, daß zwar Abgeordnete, die auf der Liste des früheren Wahlkreisverbandes 3 aus Reststimmen der Bundesländer Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg gewählt worden sind, zu den Bürgern dieser Länder in einem sinnvollen und der Verfassung gemäßen Naheverhältnis gestanden seien, daß aber dieses Naheverhältnis durch das Hinzutreten der Wahlkreise der Bundesländer Kärnten und Steiermark (jetzt Wahlkreisverband II) in verfassungswidriger Weise verletzt worden sei. Die allgemeinen Prinzipien und Grundideen, die die Tir. Landesregierung aus Art. 26 Abs. 2 B-VG entnehmen zu können glaubt, sind nicht imstande, die Behauptung einer Verfassungswidrigkeit der Wahlkreisverbände der NRWO 1971 zu stützen.
Seit dem Bestehen des B-VG haben die Gesetzgeber der NRWO den Auftrag des Art. 26 Abs. 2 zweiter Satz B-VG stets nur auf das erste Ermittlungsverfahren bezogen. Dies entspricht auch der von der Tir. Landesregierung zit. Auffassung von Kelsen, daß die Vorschrift des Art. 26 Abs. 2 zweiter Satz B-VG über die Aufteilung der Zahl der Abgeordneten auf die einzelnen Wahlkreise nur für das erste Ermittlungsverfahren gilt. Dagegen bestehen, wie der VfGH bereits in seinen Erk. Slg. 1381/1931 und Slg. 3653/1959 zum Ausdruck gebracht hat, keine verfassungsgesetzlichen Bedenken. Die Wahlkreisverbände sind zwar auch Wahlkreise, denn unter den Begriff" räumlich geschlossene Wahlkreise "im Art. 26 Abs. 2 erster Satz B-VG fallen sowohl die primären Wahlkreise als auch die Wahlkreisverbände, doch die Vorschrift des Art. 26 Abs. 2 zweiter Satz B-VG über die Verteilungszahl der Abgeordneten auf die Wahlberechtigten gilt nur für die Wahlkreise des ersten Ermittlungsverfahrens. Damit ist dem von der Tir. Landesregierung verfochtenen Postulat einer Konkordanz zwischen Mandatsverteilung in den Wahlkreisen und den aus ihnen gebildeten Wahlkreisverbänden der Boden entzogen. Damit fallen aber auch alle Forderungen aus dem von der Tir. Landesregierung sog. " Bürgerzahlprinzip "in sich zusammen.
Das B-VG beschränkt sich darauf, den Grundsatz der Verhältniswahl aufzustellen, legt sich also nicht auf eine besondere Art des Verhältniswahlverfahrens fest, und überläßt vielmehr die Bestimmung des besonderen Systems und der Ausgestaltung im einzelnen der einfachen Gesetzgebung, wobei es allerdings den bindenden Vorbehalt macht, daß das Bundesgebiet in Wahlkreise zu teilen ist, somit nicht einen einzigen Wahlkreis bilden darf. Die Regelung der Wahlzahl, wie sie durch den § 96 Abs. 3 NRWO 1971 geschehen ist, ist eine Vorschrift auf dem Gebiete des Wahlverfahrens, die zu erlassen in die Zuständigkeit des einfachen Gesetzgebers fällt und deren Inhalt gegen keine Verfassungsvorschrift verstößt. § 96 Abs. 3 NRWO 1971 ist somit verfassungsrechtlich unbedenklich.
Dem Antrag, die Verordnung der Bundesregierung, BGBl. 267/1971, über die Ausschreibung der Nationalratswahl vom 10. Oktober 1971 als gesetzwidrig aufzuheben, wird keine Folge gegeben.
Dem Antrag, die Kundmachung des BM für Inneres, BGBl. 11/1971, über die Zahl der auf jeden Wahlkreis entfallenden Mandate für die Wahl des Nationalrates als gesetzwidrig aufzuheben, wird keine Folge gegeben.
Die Verteilung der Abgeordnetenmandate auf die einzelnen Wahlkreise hat" nach dem Ergebnis der letzten Volkszählung "zu erfolgen. Diese Worte stellen textlich und vom Zweck her gesehen eine normative Einheit dar. Eine Verselbständigung und Isolierung des Begriffes " Volkszählung "in dieser Fügung ist unzulässig. Zur Ermittlung des Sinngehaltes des Begriffes" Volkszählung "bedarf es keiner historischen Interpretation. Unter" Volkszählung "ist der unmittelbare Vorgang der Aufnahme der in den Vorschriften über die Volkszählung genannten Daten zu verstehen. Die Bearbeitung des bei der Volkszählung erhobenen Materials ist keine Volkszählung. Nach Art. 26 Abs. 2 zweiter Satz B-VG ist jedoch die Zahl der Abgeordneten auf die Wahlkreise nach dem Ergebnis der Volkszählung zu verteilen.
Mit den am Zähltag abgeschlossenen Datenaufnahmen ist die Voraussetzung für die Mandatsverteilung nicht gegeben. Es muß das Ergebnis der Volkszählung feststehen, und zwar die Gesamtheit der Bundesbürger und die Bundesbürger nach ihrem ordentlichen Wohnsitz in den einzelnen Wahlkreisen. Solange diese Umstände nicht festgestellt worden sind, kann eine Verteilung der Mandate auf die einzelnen Wahlkreise nicht stattfinden. Für eine Auffassung, daß eine geschehene Mandatsaufteilung durch das Stattfinden einer Volkszählung allein unwirksam wird, findet sich im Art. 26 Abs. 2 zweiter Satz B-VG kein Anhaltspunkt. Die Vorschrift des § 4 NRWO 1971 ergänzt die Vorschrift des Art. 26 Abs. 2 zweiter Satz B-VG, daß die Verteilung der Zahl der Abgeordneten auf die Wahlberechtigten eines Wahlkreises dem BM für Inneres übertragen wird, dahin, daß ihm aufgetragen wird, diese Ermittlung" unmittelbar nach endgültiger Feststellung des Ergebnisses "der jeweiligen Volkszählung vorzunehmen und im BGBl. kundzumachen, ferner, daß eine solche Kundmachung bis zur Verlautbarung der Kundmachung der Mandatsverteilung auf Grund der nächsten Volkszählung (Ordentlichen, Außerordentlichen) in Wirksamkeit bleibt. Eine kundgemachte Mandatsverteilung verliert nach § 4 NRWO 1971 nicht schon mit dem Stattfinden einer Volkszählung ihre Geltung, sondern bleibt bis zur nächsten Kundmachung der Mandatsverteilung wirksam.
Der VfGH hegt gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 4 NRWO 1971 nicht das Bedenken einer Verfassungswidrigkeit. Er lehnt die Auffassung ab, die Festsetzung des Wahltages sei eine Vorschrift des materiellen Wahlrechtes, die vom Bundesverfassungsgesetzgeber selbst zu regeln wäre. Er kann nicht finden, daß diese Meinung aus Art. 26 B-VG ableitbar ist. § 4 NRWO hat vielmehr eine Frage des Wahlverfahrens zum Inhalt. Der Bundesgesetzgeber hat diese Bestimmung zuständigerweise in Erfüllung der ihm übertragenen Aufgabe erlassen, die" näheren Bestimmungen über das Wahlverfahren "zu treffen (Art. 26 Abs. 1 B-VG) . Es kann nur die Frage erhoben werden, ob der Inhalt des § 4 NRWO 1971 mit einer Verfassungsvorschrift kollidiert.
Ein Widerspruch zu einer Verfassungsvorschrift ist jedoch nicht gegeben. Wegen der durch die NRWO 1971 angeordneten Erhöhung der Zahl der Abgeordnetensitze auf 183 und der Schaffung anderer Wahlkreise war die Neuerlassung einer Kundmachung über die Mandatsverteilung notwendig geworden (Art. III Abs. 2 NRWO 1971) . Die solcherart erlassene Kundmachung BGBl. 11/1971 löste die frühere, ebenfalls auf Grund des Ergebnisses der Volkszählung vom 21. März 1961 erlassene Kundmachung BGBl. 142/1962 ab. Gegen die ziffernmäßige Richtigkeit der Umverteilung der Mandate durch sie ist nichts vorgebracht worden.
Die Verteilung der Mandate nach dieser Kundmachung ist bis zur Verlautbarung der Kundmachung der Mandatsverteilung auf Grund der jeweils nächsten Ordentlichen oder Außerordentlichen Volkszählung bindend. Sie verliert ihre Geltung erst mit der Verlautbarung der Kundmachung der Mandatsverteilung auf Grund der Volkszählung vom 12. Mai 1971. Diese Regelung des Gesetzes (§ 4 NRWO 1971) ist verfassungsmäßig und die Konkretisierung durch die Kundmachung BGBl. 11/1971 ist gesetzmäßig. Der VfGH betont, daß Inhalt und Zweck des Art. 26 Abs. 2 zweiter Satz B-VG es gebieten, daß das Ergebnis der Volkszählung als Grundlage für die Mandatsverteilung so rasch als möglich ermittelt werden muß und daß auf die Kundmachung unmittelbar nach endgültiger Feststellung des Ergebnisses der Volkszählung zu erlassen ist. Es erscheint dem VfGH erforderlich zu sein, das Volkszählungsgesetz, BGBl. 159/1950, durch Vorschriften zu ergänzen, um eine Erfüllung des sich aus der Verfassung ergebenden Auftrages zu gewährleisten.
Das Gesetz hat dem BM für Inneres aufgetragen," unmittelbar nach endgültiger Feststellung des Ergebnisses der jeweils letzten Volkszählung (Ordentlichen oder Außerordentlichen) "die Mandatsverteilung zu ermitteln (§ 4 Abs. 1 NRWO 1971) und im BGBl. kundzumachen. Es ist nicht Aufgabe dieses Erk., Überlegungen in der Richtung anzustellen, wie die Rechtslage zu beurteilen wäre, wenn der BM für Inneres auch nach Vorliegen des endgültigen Ergebnisses einer Volkszählung (in Betracht kommt die Gesamtzahl der Bundesbürger in Österreich und ihre Zugehörigkeit zu den einzelnen Wahlkreisen) die ihm zur Pflicht gemachte Ermittlung unterläßt, denn ein solcher Fall ist nicht gegeben. Im Zeitpunkt der Festsetzung des 10. Oktober 1971 als Wahltag für den Nationalrat durch Verordnung der Bundesregierung vom 20. Juli 1971, BGBl. 267, lag noch kein endgültiges Ergebnis der am 12. Mai 1971 stattgefundenen Volkszählung vor. Dies ist unbestritten. Aus welchen Gründen es noch nicht zu einer endgültigen Datenermittlung gekommen ist, ist rechtlich unwesentlich, denn eine Säumnis des BM für Inneres ist, wie auch das durchgeführte Beweisverfahren ergeben hat, nicht gegeben.
Der VfGH erachtet sich in Übereinstimmung mit seiner bisherigen Rechtsprechung nicht für berechtigt, Bedenken, die von den Regierungen nicht geltend gemacht worden sind, von Amts wegen aufzugreifen (vgl. Slg. 5636/1967) .
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