Dem Art. 18 Abs. 2 B-VG 1929 geht der Abs. 1 voran, demzufolge in radikaler und totaler Abkehr von der Regelung der Vollziehung in der Monarchie die gesamte staatliche Verwaltung nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden darf. Die Gesetzgebung des Bundes übt nach Art. 24 B-VG 1929 der Nationalrat gemeinsam mit dem Bundesrat aus; eine Mitwirkung an der Vollziehung des Bundes steht dem Nationalrat nur in den im B-VG 1929 ausdrücklich bezeichneten Fällen und Formen zu, während im übrigen die Kompetenzen der Gesetzgebung und Vollziehung voneinander strenge getrennt sind. Der vom B-VG 1929 dem Gesetz übertragene Vorrang läßt eine die Gesetzgebung supplierende Tätigkeit der Verwaltungsorgane nicht zu (Slg. 1871/1949) . Die gleichen Grundsätze gelten nun auch für den selbständigen Wirkungsbereich der Länder.
Neben den von den Staatsbehörden erlassenen, sogenannten " delegierten" Verordnungen i. S. des Art. 11 des Staatsgrundgesetzes vom 21. Dezember 1867, RGBl. Nr. 145, über die Ausübung der Regierungsgewalt und Vollzugsgewalt wurde als Ausfluß seiner Herrschaftsrechte und Leitungsrechte das Recht des Monarchen anerkannt, durch Verordnungen ("vorbehaltene" Verordnungen) alle Gegenstände zu regeln, für welche nicht der Weg der Gesetzgebung vorgeschrieben war. Außerdem war dem Kaiser das Recht der Erteilung des formellen Gesetzesbefehles (Sanktion) vorbehalten (§ 13 Abs. 2 Gesetz vom 21. Dezember 1867, RGBl. Nr. 141) .
Der Verfassungsgeber des Jahres 1945 hat es für erforderlich erachtet, im § 38 Vorläufige Verfassung 1945, StGBl. Nr. 5, das Verordnungsrecht der Verwaltungsbehörden zu erweitern. Eine extensive Auslegung des Art. 18 Abs. 2 B-VG 1929 aber scheitert an der Erwägung, daß damit dieser Bestimmung ein Sinn gegeben werden würde, den herzustellen der Verfassungsgeber der Vorläufigen Verfassung 1945 eben durch eine Verfassungsbestimmung für notwendig gehalten hatte ( Slg. 1871/1949) .
Eine Verordnung kann sich nur dann eine rückwirkende Kraft beilegen, wenn sie hiezu von einem Gesetz ausdrücklich ermächtigt worden ist ( VfGH Slg. 167/1922 und 215/1923) .
Verordnungen sind entweder gesetzmäßig oder gesetzwidrig, eine dritte Möglichkeit besteht nicht, insbesondere nicht die einer gleichzeitigen oder subsidiären Geltung als Vertrag.
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