Der Oberste Gerichtshof hat als Revisionsgericht durch den Senatspräsidenten Univ. Prof. Dr. Bydlinski als Vorsitzenden sowie die Hofräte und die Hofrätin Mag. Wurzer, Mag. Dr. Wurdinger, Dr. Hofer Zeni Rennhofer und Dr. Parzmayr als weitere Richter in der Rechtssache der klagenden Partei J*, Slowenien, vertreten durch Dr. Roland Grilc und andere Rechtsanwälte in Klagenfurt, gegen die beklagte Partei Republik Österreich (Bund), vertreten durch die Finanzprokuratur in Wien, wegen 11.313,66 EUR sA, über die Revision der klagenden Partei gegen das Urteil des Oberlandesgerichts Linz als Berufungsgericht vom 21. Juli 2021, GZ 4 R 69/21a 12, mit dem das Urteil des Landesgerichts Salzburg vom 12. März 2021, GZ 3 Cg 72/20z 8, bestätigt wurde, in nichtöffentlicher Sitzung den
Beschluss
gefasst:
Die Revision wird zurückgewiesen.
Die klagende Partei ist schuldig, der beklagten Partei die mit 717,15 EUR bestimmten Kosten der Revisionsbeantwortung zu ersetzen.
Begründung:
[1] Der Kläger begehrt Ersatz nach dem AHG für die ihm in gegen ihn geführten Verwaltungsstrafverfahren entstandenen Kosten seiner anwaltlichen Vertretung.
[2] Beide Vorinstanzen wiesen die Klage ab.
[3] Die gegen die Entscheidung des Berufungsgerichts erhobene Revision ist entgegen dem den Obersten Gerichtshof nicht bindenden Ausspruch nicht zulässig, wobei sich die Begründung auf die Ausführung der Zurückweisungsgründe beschränken kann (§ 510 Abs 3 ZPO):
[4] 1. Dass der für das Verwaltungsstrafverfahren erster Instanz zuständige Bürgermeister zu einer Vorlage nach Art 267 AEUV gar nicht berechtigt gewesen war, wird vom Kläger (mittlerweile) nicht mehr in Frage gestellt. Zum Handeln des die Straferkenntnisse in erster Instanz verhängenden zuständigen Bürgermeisters führt die Revision nichts aus. Die Beurteilung, dass aus dessen Handeln keine Amtshaftung abgeleitet werden kann, wird darin gar nicht angegriffen. In den Beschwerden gegen diese (die jeweils im Gesetz vorgesehenen Mindeststrafen verhängenden) Erkenntnisse wurde vom Kläger zwar auch die Strafhöhe als unverhältnismäßig, aber ebenso der Tatvorwurf bestritten, die Schuldfrage releviert und Verfolgungsverjährung eingewendet. Die Kosten für das Verfahren bis zur Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts waren damit unvermeidbar, keinesfalls aber einem rechtswidrigen Handeln des Landesverwaltungsgerichts zuzuordnen. Ohne Klärung der Tatfrage hätte gar nicht beurteilt werden können, ob die gesetzlichen Bestimmungen, zu denen der Beschuldigte vortrug, sie verstießen gegen das Unionsrecht, überhaupt im konkreten Fall zur Anwendung gelangen. Zu diesen in Höhe von 7.753,32 EUR aufgelaufenen Kosten kann sich damit eine Frage von der Qualität des § 502 Abs 1 ZPO keinesfalls stellen.
[5] 2. Schon die Vorinstanzen haben den Kläger darauf hingewiesen, dass keine (unionsrechtliche) Vorlagepflicht des zuständigen Landesverwaltungsgerichts bestand. In der Revision behauptet der Kläger (weiterhin), das zuständige Landesverwaltungsgericht (das nach Klärung der Tat- und Schuldfrage) die Beschwerde(n) abgewiesen hatte, wäre zur Vorlage nach Art 267 AEUV verpflichtet gewesen.
[6] Es sind aber nur letztinstanzliche Gerichte („Gericht ..., dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können“) gemäß § 267 Abs 3 AEUV (vorausgesetzt, die betreffende Rechtsfrage ist entscheidungserheblich und die Auslegung des Unionsrechts erscheint fraglich) zur Vorlage verpflichtet. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist ein Rechtsmittel iSd Art 267 Abs 3 AEUV nicht schon deshalb ausgeschlossen (in welche Richtung der Kläger in seiner Revision argumentiert), weil es einer Zulassung durch ein höheres Gericht bedarf oder Beschränkungen insbesondere hinsichtlich der Art der Rechtsmittelgründe vorgesehen sind, die vor diesem Gericht geltend gemacht werden müssen (zB dass eine Rechtsverletzung gerügt werden muss). Auch, weil die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels fehlt, ist das betreffende Gericht kein „einzelstaatliches Gericht ..., dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können“ iSv Art 267 Abs 3 AEUV ( Storr, Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Kontext, in Fischer/Pabel/Raschauer [Hrsg], Handbuch der Verwaltungsgerichtsbarkeit² Rz 67 mit Nachweisen der Rechtsprechung des EuGH).
[7] 3.1. Hat aber das Landesverwaltungsgericht, dadurch, dass es kein Vorabentscheidungsersuchen (zur Frage der Unverhältnismäßigkeit der im vorliegenden Fall anzuwendenden §§ 7b Abs 5 iVm Abs 8 Z 3 und 7d Abs 1 iVm 7i Abs 4 Z 1 AVRAG, BGBl 1993/495 idF BGBl I 2016/44, insbesondere im Hinblick auf das Kumulationsprinzip [Mindeststrafen pro Arbeitnehmer] und das Fehlen einer Gesamthöchststrafe) stellte – und auch nicht den Ausgang eines vor dem EuGH anhängigen Verfahrens abwartete –, im Hinblick auf unionsrechtliche Vorgaben nicht rechtswidrig gehandelt, stellt sich zur rechtlichen Beurteilung der Vorinstanzen – auch im Hinblick auf die vom Berufungsgericht zur Begründung seines Beschlusses nach § 508 Abs 3 herangezogene Bestimmung des § 39 Abs 2 AVG – keine erhebliche Rechtsfrage:
[8] 3.2. Erkennbar sah das Berufungsgericht zugunsten des Klägers den in der Berufung (nicht aber im Verfahren erster Instanz) erhobenen Vorwurf, das zuständige Landesverwaltungsgericht hätte wegen des durch ein anderes Landesverwaltungsgericht gestellten Vorabentscheidungs-ersuchens das Verfahren (nach den zur Beurteilung der Tat und Schuldfrage notwendigen Erhebungen) unterbrechen müssen, als (implizit) vom Vorwurf der unterbliebenen Vorlage umfasst an. Auch insoweit beurteilte das Berufungsgericht als Amtshaftungsgericht das Vorgehen des Landesverwaltungsgerichts als vertretbar und führte aus, dieses habe die in seinem Ermessen stehende Frage der Unterbrechung (bzw der Einleitung eines Vorabentscheidungsverfahrens) mit sorgfältigen jedenfalls vertretbaren Überlegungen dahingehend beantwortet, dass es die Bedenken des Klägers im Hinblick auf eine Unionsrechtswidrigkeit der anzuwendenden Bestimmungen des AVRAG nicht teilte.
[9] Nur wenn dem Amtshaftungsgericht bei dieser von den Umständen des Einzelfalls abhängigen Beurteilung der Vertretbarkeit (RS0110837) eine klare Fehlbeurteilung unterlaufen wäre (vgl RS0049951 [T12]; RS0049912 [T5]; RS0049955 [T10]), die auch im Einzelfall der Korrektur bedürfte, läge eine erhebliche Rechtsfrage vor. Eine solche ist dem Berufungsgericht zu der Ermessensentscheidung der Unterbrechung nicht unterlaufen. Das Landesverwaltungsgericht verwies zur Strafhöhe (vgl RS0121557 [T3]), auf den Zweck der Vorschriften, nämlich das Unterlaufen der österreichischen Arbeitsbedingungen im Zuge der Ausübung der Dienstleistungsfreiheit [Anmerkung des erkennenden Senats: die im Vorlageersuchen des anderen Landesverwaltungsgerichts releviert worden war] zu verhindern. Es führte aus, dass für in Österreich tätige Arbeitskräfte aus anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft unter fairen Konkurrenzbedingungen im Wirtschaftsleben sozialer Schutz, insbesondere durch sozialversicherungsrechtliche Absicherung, die behördliche Kenntnis ihrer Beschäftigung und die Hintanhaltung von Lohndumping gewährleistet werden solle. Eine effektive Kontrolle, ob diese gesetzlichen Interessen im Rahmen der konkreten Beschäftigung berücksichtigt wurden, hätte zunächst nur durch die rechtzeitige Erstattung der einschlägigen Meldungen und das rechtskonforme Bereitstellen bzw Bereithalten der einschlägigen Unterlagen bewerkstelligt werden können. Für die Durchführung dieser Kontrollen sei weiters die Bereithaltung der Lohn und Sozialversicherungsunterlagen erforderlich, weil nur so eine unmittelbare Überprüfung auf Lohn und Sozialdumping möglich sei. Es betrachtete die Verhängung der gesetzlichen Mindeststrafen in Anbetracht des zumindest im typischen Tatbildbereich liegenden Unrechtsgehalt keinesfalls als unangemessen, verneinte ein bloß geringfügiges Verschulden und hielt die Verhängung der Mindeststrafen von 500 EUR bzw 2.000 EUR pro Arbeitnehmer (hier: 5 bzw 9 Arbeitnehmer) für mit Art 49 Abs 3 GRC vereinbar und teilte die von einem anderen Landesverwaltungsgericht (das ein Vorlageersuchen allerdings zu verhängten Strafen im Ausmaß von rund 3,2 Mio EUR [wegen Verstößen bei 217 Arbeitskräften] gegen einen Geschäftsführer bzw 2,6 Mio EUR und 2,4 Mio EUR [200 Arbeitskräfte] gegen jedes der vier Vorstandsmitglieder eines Unternehmens gestellt hatte) geäußerten Bedenken nicht. Wenn es dazu auf bestimmte Entscheidungen der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts verwies (die unter anderem damit argumentierten, dass das Ziel der Verhinderung von Lohn und Sozialdumping wirksame Sanktionen erfordere), machte es sich damit – für den anwaltlich vertretenen Beschuldigten erkennbar – implizit die in diesen Entscheidungen angestellten Erwägungen zu eigen. Warum die vom Landesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 19. 4. 2018 – und damit zeitlich vor dem Urteil des EuGH vom 12. 9. 2019 (ECLI:EU:C:2019:723, Rs C-64/18, C-140/18, C-146/18 und C-148/18, Maksimovic ]) – erwähnten Ausführungen zum Bedarf nach einer effektiven Kontrolle der mit diesen Bestimmungen verfolgten Ziele und die in den zitierten Entscheidungen
[10] 3.3. Im Übrigen ist im Unionsrecht selbst angelegt, dass nur die letztinstanzlichen Gerichte, die Pflicht zur Vorlage trifft, während die (sonstigen) nationalen Gerichte (bloß) ein Recht zur Vorlage habe. Dieses Recht darf auch nicht in eine Verpflichtung verkehrt werden ( Schima in Jaeger/Stöger , EUV/AEUV [Stand 1. 3. 2020, rdb.at] Art 267 AEUV Rz 84/2 mwN).
[11] Nach der Konzeption des Unionsrechts dürfen damit Unterinstanzen das Unionsrecht grundsätzlich ohne Vorlage an den EuGH selbst auslegen und eine Entscheidung auf Basis ihrer Auslegung treffen. Nationale Vorschriften (wie etwa § 39 Abs 2 AVG) können nicht „Umweg“ zur Herstellung einer im Unionsrecht eben insoweit nicht vorgesehenen Vorlage- oder Unterbrechungspflicht von Gerichten, die nicht letztinstanzlich entscheiden, sein. Eine Haftung kann an deren Entscheidungen (nur) anknüpfen, wenn daraus ein (auch durch Inanspruchnahme eines Rechtsmittels nicht mehr abwendbarer) Schaden entstand, soweit die vom Gericht herangezogene Beurteilung unvertretbar war, also etwa bei einem Abweichen von einer klaren Gesetzeslage oder ständigen Rechtsprechung, das keine „sorgfältigen Überlegungen“ erkennen lässt. In Bezug auf Unionsrecht ist darauf abzustellen, ob das Organ des Rechtsträgers unmittelbar anzuwendendes Gemeinschaftsrecht vorwerfbar nicht oder nicht richtig anwendete (RS0114183). Dass in der (durch den Gesetzeswortlaut der nationalen Bestimmungen vorgegebenen) Verhängung einer Mindeststrafe pro Arbeitnehmer im Fall von Verstößen bei 5 bzw 9 Arbeitnehmern ein klar auf der Hand liegender Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit oder Art 49 Abs 3 GRC gelegen wäre, behauptet nicht einmal der Revisionswerber (der sich auf die unterlassene Stellung eines Vorabentscheidungsersuchens stützt) selbst. Das Landesverwaltungsgericht hätte die allfällige Unionsrechtswidrigkeit der einschlägigen Normen des AVRAG auch nicht etwa generell zu erwägen, sondern nur zu beurteilen gehabt, ob deren Anwendung durch das angefochtene Erkenntnis im konkreten Fall Grundsätze des Unionsrechts verletzt hat und die Verwaltungsbehörde damit zu einer insgesamt übermäßigen Sanktion gelangt ist.
[12] 4. Ob aus innerstaatlicher Sicht das Abwarten einer Entscheidung in einem anderen Verfahren unter Berücksichtigung des Interesses einer Partei an einer möglichst geringen Kostenbelastung – das gegenüber dem Ziel einer grundsätzlich anzustrebenden schnellen Verfahrensbeendigung abzuwägen ist – ex ante zweckmäßig oder gar geboten ist, hängt stets von den konkreten Umständen, insbesondere davon ab, ob das Entscheidungsorgan davon ausgehen darf, die betreffende Frage könne auch ohne die Entscheidung ausreichend verlässlich beantwortet werden. Insoweit besteht ein erheblicher Beurteilungsspielraum. Sofern dieser nicht verletzt wird – was der Revisionswerber nicht aufzeigen kann – handelt das Organ, das eine Unterbrechung unterlässt, nicht rechtswidrig. Bei seinem Verweis auf die Entscheidung zu 1 Ob 204/20m übersieht der Kläger die massiven Unterschiede in der Verfahrenssituation. Während dort die Rechtslage – im Sinne einer Spruchreife – ganz klar war, aber vom Erstrichter nicht überblickt wurde, ging es hier um die (Ermessens-)Frage ob eine (deutliche) Verfahrensverzögerung in Kauf genommen werden sollte, weil eine Entscheidung des EuGH zu erwarten war, die allenfalls für die Beurteilung der konkreten Rechtssache von Bedeutung sein und zu einer Kostenersparnis des Klägers (hier allein der Kosten weiterer Rechtsmittel) führen konnte.
[13] 5. Darauf, dass das Landesverwaltungsgericht rechtswidrig und schuldhaft gehandelt hätte, in dem es die ordentliche Revision für nicht zulässig erklärte, hat sich der Kläger im Verfahren erster Instanz gar nicht gestützt. Nur der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass die Ausführungen in der Revision dazu schon im Hinblick auf § 34 Abs 1a VwGG (und § 28 Abs 3 VwGG) nicht verständlich sind (vgl auch Storr aaO Rz 68). Nach § 34 Abs 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art 133 Abs 4 B VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichts gemäß § 25a Abs 1 VwGG nicht gebunden. Die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art 133 Abs 4 B VG hat er im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe zu überprüfen.
[14] 6. Bei seinen vagen und (abseits der Nennung von Art 267 Abs 3 AEUV sowie Art 47 Abs 1 GRC) ohne Bezugnahme auf konkrete Rechtsvorschriften gehaltenen Anregungen zur Einleitung eines Vorabentscheidungsverfahrens durch den Obersten Gerichtshof, die vom erkennenden Senat nicht aufgegriffen werden, übersieht der Revisionswerber, dass sich der EuGH mit der Frage, welche Gerichte zur Vorlage verpflichtet sind (insbesondere damit, wann ein einzelstaatliches Gericht, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, vorliegt) bereits befasst hat (siehe Pkt 2.). Andere Rechtsfragen stellen sich ausgehend von einer Vorlagepflicht nur der letztinstanzlichen Gerichte und der ohne klare Fehlbeurteilung getroffenen Bejahung der Vertretbarkeit des Vorgehens des Landesverwaltungsgerichts nicht. Ersatzansprüche nach dem AHG beziehen sich nur auf Fehler der im konkreten Fall handelnden Organe. Wenn es dem Rechtsmittelwerber im konkreten Fall nicht gelungen ist, eine Unvertretbarkeit der Rechtsansicht des Landesverwaltungsgerichts, das dem Unterbrechungsantrag nicht Folge leistete, aufzuzeigen, stellt sich keine für die Entscheidung präjudizielle Frage der Auslegung des Unionsrechts, die einer Vorlage bedürfte. Der Revisionswerber nimmt in seinen Fragestellungen auf unionsrechtswidrige Entscheidungen und die Haftung des Mitgliedstaats für „unionsrechtswidriges Verhalten“ Bezug, übersieht dabei aber, dass „unionsrechtswidriges“ Verhalten des Entscheidungsorgans an dem in der Rechtsprechung des EuGH entwickelten Maßstab der Besonderheit der richterlichen Funktion und der berechtigten Belange der Rechtssicherheit zu messen ist und beispielsweise dann vorliegt, wenn gegen eine klare und präzise Vorschrift verstoßen oder eine einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union offenkundig verkannt wurde (Rs C-224/01, Köbler , ECLI:EU:C:2003:513, Rn 51 ff). Warum ein solcher oder ähnlich schwer zu gewichtender Fall im Handeln (und der Entscheidung) des Landesverwaltungsgerichts liegen sollte, legt er nicht dar, wenn er in der Revision „starke Gegenindikationen vonseiten des Unionsrechts“ behauptet, diese aber – abgesehen von der (angesichts der Rechtsprechung des EuGH [C-99/00, Lyckeskog , ECLI:EU:C:2002:329 Rn 16; C-210/06, Cartesio , ECLI:EU:C:2008:723 Rn 77 f] unrichtig) behaupteten Vorlagepflicht des Landesverwaltungsgerichts – nicht näher benennt.
[15] Soweit er sich zu angeblichen Verstößen des VfGH und des VwGH (vor allem in ungenannt bleibenden vorhergehenden Fällen), die mitursächlich für seine Kostenbelastung gewesen seien, äußert, ist ihm zu entgegnen, dass dem Obersten Gerichtshof keine Kompetenz zur Beurteilung solcher Vorwürfe und daraus abgeleiteter Ansprüche zukommt (1 Ob 215/16y), sodass schon deswegen eine Vorlage zu unterbleiben hat. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist es mangels einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung Sache der nationalen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und das Verfahren für die Klagen auszugestalten, die den vollen Schutz der dem Einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen (C-445/06, Danske Slagterier , ECLI:EU:C:2009:178, Rn 31 ff). Die Ausführungen des Revisionswerbers zur Staatshaftung haben zudem zur Prämisse, dass diese „vor eben diesen Höchstgerichten, die zuvor die Einleitung von Vorabentscheidungsverfahren abgelehnt“ hätten, geltend gemacht werden müsse, was insofern nicht zutrifft, als über solche Ansprüche nach herrschender Lehre und Rechtsprechung allein der VfGH zu entscheiden hat (1 Ob 215/16y; VfGH A36/00; A18/2016; A14/2018; A16/2021; VwGH 2004/12/0164; Kucsko-Stadlmayer in Korinek et al, Österreichisches Bundesverfassungsrecht Art 23 Rz 61; Muzak , B-VG 6 Art 23 Rz 15 je mwN). Fragen der implizit vom Rechtsmittelwerber behaupteten Befangenheit der Richter des Verfassungsgerichtshofs könnten nur vor diesem wahrgenommen werden (siehe dazu schon 1 Ob 215/16y unter Hinweis auch auf G. Kodek , Das Verfahren der Kausalgerichtsbarkeit mit besonderer Berücksichtigung des Staatshaftungsverfahrens, in Holoubek/Lang , Das verfassungsgerichtliche Verfahren in Steuersachen [2010] 391 [418]). Überdies bedürfte es eines hinreichend qualifizierten Verstoßes, mit dem ein Höchstgericht offenkundig gegen geltendes Recht verstoßen hat oder wenn es trotz Bestehens einer gefestigten einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zu diesem Verstoß kommt (s EuGH C-168/15, Tomášová , ECLI:EU:C:2016:602, Rn 36 ff).
[16] 7. Die Kostenentscheidung beruht auf § 41 Abs 1 iVm § 50 Abs 1 ZPO. Die Beklagte hat auf die fehlende Zulässigkeit der Revision hingewiesen, weswegen ihre Rechtsmittelgegenschrift als eine zur zweckentsprechenden Rechtsverteidigung erforderliche Maßnahme im Verfahren dritter Instanz anzusehen ist.
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