B E S C H E I D
Die Datenschutzkommission hat unter dem Vorsitz von Dr. SPENLING und in Anwesenheit der Mitglieder Dr. KOTSCHY, Dr. BLAHA, Dr. ROSENMAYR-KLEMENZ, Dr. STAUDIGL und Mag. ZIMMER sowie des Schriftführers Dr. KÖNIG in ihrer Sitzung am 21.03.07 folgenden Beschluss gefasst:
S p r u c h
Unter Zugrundelegung der Registrierungsmeldung der Wiener Linien GmbH Co KG (- in der Folge als „Wiener Linien“ bezeichnet - ) vom 14. Juli 2006 betreffend eine Datenanwendung mit dem Zweck „Videoüberwachung in den U-Bahn-Stationen der Wiener Linien GmbH Co KG zum Zwecke der Eindämmung von Vandalismusschäden, Erhöhung des Schutzes von MitarbeiterInnen und Fahrgästen sowie zur Optimierung sicherheitstechnischer Abläufe“ wird gemäß § 21 Abs. 2 DSG 2000 die Registrierung unter folgenden Auflagen verfügt:
1. Infolge mangelnder Verfügbarkeit ausreichender Vergleichszahlen zur abschließenden Beurteilung der Verhältnismäßigkeit wird die Registrierung nur befristet mit 30. Juni 2009 vorgenommen.
2. Für diesen Zeitraum sind für alle U-Bahn-Stationen, in welchen Videoüberwachung stattfindet, Aufzeichnungen zu führen über
3. Für diesen Zeitraum sind für eine Anzahl von U-Bahn-Stationen, die gegenüber den von Pkt. 2 erfassten U-Bahn-Stationen hinsichtlich Art und Größe vergleichbar sind und in welchen keine Videoüberwachung stattfindet, Aufzeichnungen über jene Art von Vorfällen vorzunehmen, die bei vorhandener Videoüberwachung zur Auswertung der Video-Aufzeichnungen führen würde.
4. Die nach Pkt. 2 und 3 bis zum 31. Dezember 2008 gemachten Aufzeichnungen sowie ein Erfahrungsbericht über die Auswirkungen der vorgenommenen Videoüberwachungen sind der Datenschutzkommission zu diesem Datum vorzulegen.
5. Hinsichtlich der von den Wiener Linien in ihrer Registrierungsmeldung angeführten Übermittlungskategorien wird für den speziellen Fall der Übermittlung von aufgezeichnetem Bildmaterial an die Sicherheitsbehörden für kriminalpolizeiliche Zwecke festgestellt, dass eine Übermittlung außerhalb der gesetzlich ausdrücklich vorgesehenen Fälle nur dann erfolgen darf, wenn zu erwarten ist, dass dadurch die Aufklärung einer vorsätzlich begangenen, mit mehr als einjähriger Freiheitsstrafe bedrohten strafbaren Handlung gefördert werden kann.
B e g r ü n d u n g
1. Sachverhalt:
Die Wiener Linien haben beim Datenverarbeitungsregister am 14. Juli 2006, ergänzt um die Eingaben vom 16. Oktober 2006 und 25. Jänner 2007, eine Meldung für eine Datenanwendung eingebracht, die die Videoüberwachung in ihren U-Bahn-Stationen zum Gegenstand hat.
Als Grund für die Erforderlichkeit der Videoüberwachung in den U-Bahn-Stationen der Wiener Linien wurde angegeben, dass die Videoüberwachung mit Speicherung des aufgezeichneten Bildmaterials voraussichtlich zur Eindämmung von Vandalismusschäden sowie zur Erhöhung des Schutzes von MitarbeiterInnen und Fahrgästen beitragen könne.
Im Zuge des Registrierungsverfahrens wurde statistisches Zahlenmaterial zur Dokumentation des Ausmaßes von Vandalismusschäden vorgelegt. Die Zahl der gemeldeten Vandalismusfälle in den U-Bahn-Stationen ist seit dem Jahr 2003 leicht gestiegen.
Aus der ursprünglichen Meldung sowie aus den Stellungnahmen vom 16. Oktober 2006 und 25. Jänner 2007 geht weiters hervor, dass die Zahl der Übergriffe gegen MitarbeiterInnen der Wiener Linien seit dem Jahr 2000 quantitativ leicht gestiegen ist. Die Anzahl der dabei begangenen Körperverletzungen ist von Jahr zu Jahr allerdings unterschiedlich hoch, sodass eine eindeutige Tendenz diesbezüglich nicht festgestellt werden kann. Auch eine Wertung der konkreten Schwere der Übergriffe konnte aus den Unterlagen nicht entnommen werden.
Insgesamt kann aus den vorgelegten Unterlagen allerdings nicht erschlossen werden, ob davon auszugehen ist, dass Videoüberwachung eine positive Wende zur Verminderung von Straftaten herbeiführen könnte, da keine Vergleichszahlen zwischen U-Bahn-Stationen mit und U-Bahn-Stationen ohne Videoüberwachung vorliegen. Gerade diese Frage ist jedoch entscheidend für die Beurteilung, ob der mit einer Videoüberwachung einhergehende Eingriff in das Grundrecht auf Datenschutz im vorliegenden Fall verhältnismäßig und daher zulässig ist.
Die Bildaufzeichnung soll in den U-Bahn-Stationen durch mehrere Kameras erfolgen. Die Kameras werden im Bereich der Bahnsteige, der Fahrtreppen, der geraden Hauptstiegen, der Vestibüle und künftig auch in den Aufzügen montiert.
Bei den neuen, zwischen September 2006 bis 2011/2012 in Betrieb genommenen Stationen erfolgt eine automatische Überschreibung der aufgezeichneten Bilddaten nach 48 Stunden. Bei den bestehenden Stationen erfolgt eine Aufzeichnung nur von denjenigen Bilddaten, welche gerade von den Kameras der jeweiligen U-Bahn-Station in die Leitstelle der Wiener Linien übertragen werden. Eine solche „Aufschaltung“ erfolgt automatisch jedoch immer nur von 6 Bildern je halber U-Bahn-Linie, kann aber auch von den MitarbeiterInnen der Leitstelle aufgrund von Unfällen, Störungen oder strafrechtlich relevanten Vorfällen „von Hand“ vorgenommen werden. Zusätzlich werden Bilddaten in der Dauer von maximal 2 Stunden auch dann aufgezeichnet, wenn entweder ein Fahrgast eine Notrufeinrichtung am Bahnsteig (bzw. künftig auch in den Aufzügen) auslöst, oder wenn ein Mitarbeiter der Wiener Linien die Aufzeichnung aufgrund eines besonderen Ereignisses manuell gestartet hat. Die Speicherdauer beträgt auch in diesen Fällen 48 Stunden.
Die Aufzeichnung erfolgt verschlüsselt, sodass die Bilder nur mit einer speziellen Software ausgewertet werden können. Der Zugang zu dieser Software ist nur wenigen, besonders geschulten und verpflichteten Mitarbeitern möglich. Der zur Auswertung herangezogene Computer ist nicht an das Netzwerk der Wiener Linien angeschlossen. Die für die Beweissicherung notwendigen Daten werden auf DVD oder CD gespeichert.
Hinsichtlich von Übermittlungen wird in der Meldung angegeben, dass Daten aus den Videoaufzeichnungen „auf der Grundlage der §§ 1 Abs. 2 und § 7 Abs. 2 DSG 2000 iVm § 86 StPO unter Beachtung der Grundrechte der Betroffenen“ bei Anzeigen der Wiener Linien an die Sicherheitsbehörden, Staatsanwaltschaft und Gerichte weitergegeben werden; weiters soll Bildmaterial an die Sicherheitsbehörden im Einzelfall
2. Rechtliche Erwägungen:
a) Dass Bild- und Tonaufzeichnungen „Daten“ iSd DSG 2000 sein können, ergibt sich aus der Definition des § 4 Z 1 DSG 2000 und ausdrücklich aus Erwägungsgrund 16 der Datenschutz-Richtlinie 95/46/EG. Dass im Falle einer Videoüberwachung mit digitaler Bildaufzeichnung eine Datenanwendung im Sinne des § 4 Z 7 DSG 2000 stattfindet, ergibt sich daraus, dass nicht nur Bildübertragung, sondern Bildaufzeichnung zum Einsatz kommt, bei welcher Daten jeweils zumindest für 48 Betriebsstunden gespeichert bleiben.
Personenbezogene Daten liegen im Übrigen keineswegs erst dann vor, wenn es sich um aufgezeichnete Informationen handelt, die von jedermann unmittelbar einer bestimmten Person zugeordnet werden können, sondern schon dann, wenn die Betroffenen nachträglich bestimmbar sind (vgl. wieder § 4 Z 1 DSG 2000). Bestimmbarkeit bedeutet, dass ein Datum aufgrund eines oder mehrerer Merkmale letztlich einer bestimmten Person zugeordnet werden kann.
Der Umstand, dass bei der Videoüberwachung mit Aufzeichnung der Daten die Identifizierung nicht generell, sondern nur in ganz bestimmten Fällen tatsächlich versucht wird, kann die Eigenschaft als „Verarbeitung mit personenbezogenen Daten“ nicht ausschließen: Die Personen, auf die sich die Daten beziehen, sind – v.a. auch durch die zusätzlich gespeicherten Informationen „Zeitpunkt“ und „Ort“ – grundsätzlich identifizierbar, sodass die Daten „personenbezogen“ sind.
b) Bei der gegenständlichen Datenanwendung liegt ein Fall des § 18 Abs. 2 Z 2 DSG 2000 vor: Videoaufzeichnungen werden vorgenommen, um auch strafrechtlich relevante Daten im Sinne des § 8 Abs. 4 DSG 2000 zu ermitteln. Die Datenschutzkommission hatte daher ein Vorabkontrollverfahren gemäß § 18 Abs. 2 iVm § 20 DSG 2000 durchzuführen.
Die Datenschutzkommission kann bei Datenanwendungen, welche gemäß § 18 Abs. 2 DSG 2000 der Vorabkontrolle unterliegen, auf Grund der Ergebnisse des Ermittlungsverfahrens im Registrierungsverfahren dem Auftraggeber Bedingungen und Auflagen für die Vornahme der Datenanwendung erteilen, soweit dies zur Wahrung der durch dieses Bundesgesetz geschützten Interessen der Betroffenen notwendig ist (§ 21 Abs. 2 DSG 2000).
c) Videoüberwachung in öffentlichen Verkehrsmitteln bzw. in den dazugehörigen Stationen ist eine neuartige Form der Datenverwendung, deren Notwendigkeit und Eignung zur Vandalismusbekämpfung und zur Erhöhung des Schutzes von Personen noch nicht durch ausreichendes Datenmaterial hinterlegt ist. Dass sowohl Vandalismus als auch tätliche Angriffe in einem nicht unerheblichen Ausmaß in den U-Bahn-Stationen der Wiener Linien stattfinden, wurde allerdings durch das Zahlenmaterial belegt.
Die Datenschutzkommission hält an ihrer Auffassung fest, dass eine grundsätzliche Berechtigung der Wiener Linien zur Datenermittlung für die angegebenen Zwecke besteht: Dies ergibt sich sowohl aus dem Eigentumsrecht als z.B. auch aus den Pflichten eines Eisenbahnunternehmens zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung des Eisenbahnverkehrs (vgl. die §§ 42 bis 45 Eisenbahngesetz). Da jedoch jede Verwendung personenbezogener Daten einen Eingriff in das Grundrecht auf Geheimhaltung darstellt, der nur zulässig ist, wenn er dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit genügt, muss dargetan werden, dass die beabsichtigte Datenverwendung geeignet und notwendig ist zur Erreichung des angegebenen (legitimen) Zwecks; als Prüfmaßstab der Notwendigkeit ist die vorherrschende Anschauung in einer demokratischen Gesellschaft heranzuziehen.
Zur Beurteilung von Eignung, Notwendigkeit und damit Verhältnismäßigkeit wurde den Wiener Linien mit den Verbesserungsaufträgen vom 15. September 2006 und 24. Jänner 2007 sowie in mehreren Telefonaten aufgetragen, statistisches Material über die Entwicklung innerhalb der letzten Jahre in Bezug auf die Anzahl und die Höhe von Vandalismusschäden sowie in Bezug auf die Anzahl und die Schwere von Personenschäden vorzulegen, welches die Notwendigkeit der Einführung einer Videoüberwachung mit Datenspeicherung nachweisen sollte.
Da jedoch mangels Vorliegen entsprechender Vergleichszahlen von Stationen mit und Stationen ohne Videoaufzeichnung der erteilte Auftrag nicht erfüllt werden konnte, ist es derzeit nicht möglich, die Verhältnismäßigkeit des Einsatzes von Videoüberwachung in den U-Bahn-Stationen der Wiener Linien abschließend zu beurteilen, weshalb nur eine zeitlich begrenzte Registrierung vorgenommen werden kann. Dass kein geeignetes Zahlenmaterial für eine abschließende Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des durch die Videoüberwachung bewirkten Eingriffs in das Grundrecht auf Datenschutz der Fahrgäste der Wiener Linien vorhanden ist, liegt vor allem daran, dass bislang in keiner U-Bahn-Station eine Videoaufzeichnung stattgefunden hat.
Als Zweck der Videoüberwachung wurde sowohl die Verringerung von Vandalismusschäden, also generalpräventive Effekte, als auch die leichtere Ausforschung von Tätern, d.h.
spezialpräventive Auswirkungen, angeführt. Dementsprechend wird in den Auflagen gefordert, dass die Auftraggeberin den statistischen Nachweis sowohl in der einen als auch in der anderen Richtung führt. Zum Nachweis eingetretener generalpräventiver Effekte könnte auch die Gegenüberstellung von Zahlen über die generelle Entwicklung der strafrelevanten Vorfälle in den U-Bahn-Stationen der Wiener Linien vor und ab Beginn der Videoüberwachung in diesen U-Bahn-Stationen herangezogen werden.
Hinsichtlich der von der Meldung erfassten Übermittlungen hat sich die meldende Auftraggeberin unter anderem auf § 86 StPO berufen, also auf das jedermann zustehende Recht auf Anzeigeerstattung, und zwar in Schadenersatzangelegenheiten und Strafrechtsangelegenheiten, die sich aus der Tätigkeit der Wiener Linien als Beförderungsunternehmen ergeben. Aus der Bezugnahme auf Übermittlungen anlässlich von „Anzeigen“ im Sinne des § 86 StPO folgt, dass die Meldung nur solche Übermittlungen abdeckt, die auf Initiative der Wiener Linien erfolgen. Besondere Auflagen waren angesichts des Umstands, dass jedermann das Recht hat, gemäß § 86 StPO Anzeige wegen des Verdachtes des Vorliegens eines strafbaren Sachverhalts zu erstatten, nicht erforderlich.
Eine Übermittlung von Bilddaten auf Ersuchen der Sicherheitsbehörden für sicherheitspolizeiliche Zwecke darf nur im Rahmen der im § 53 Abs. 5 SPG vorgegebenen Zwecke erfolgen. Voraussetzung dafür ist, dass das benötigte Bildmaterial bei der Antragstellerin rechtmäßig ermittelt worden ist. Weitere Voraussetzung hiefür ist, in Entsprechung des § 1 Abs. 2 DSG 2000, dass die Übermittlung der aufgezeichneten Bilddaten zur Wahrung lebenswichtiger Interessen des Betroffenen selbst - wie etwa im Fall der Fahndung nach abgängigen minderjährigen Personen gemäß § 24 SPG - oder zur Wahrung jener überwiegenden berechtigten öffentlichen Interessen geschieht, die in § 53 Abs. 5 SPG aufgezählt sind. Angesichts der in § 53 Abs. 5 SPG enthaltenen einschränkenden Bedingungen für zulässige Übermittlungszwecke waren besonderen Auflagen nicht erforderlich.
Eine Übermittlung von Bilddaten auf Ersuchen der Sicherheitsbehörden für kriminalpolizeiliche Zwecke muss ebenfalls im Einklang mit der Verfassungsbestimmung des § 1 Abs. 2 DSG 2000 stehen. In Anlehnung an den Werterahmen des § 149a Abs. 2 Z 2 StPO vertritt die Datenschutzkommission die Auffassung, dass die Weitergabe von Bilddaten dann gerechtfertigt ist, wenn dadurch zu erwarten ist, dass die Aufklärung von im Stationsbereich der Antragstellerin vorsätzlich begangenen, mit mehr als einjähriger Freiheitsstrafe bedrohten strafbaren Handlung gefördert werden kann. Diese Wertungsanalogie scheint gerechtfertigt, da der durch die Überwachung einer Telekommunikation erfolgende Eingriff in das Grundrecht auf Datenschutz als ähnlich schwer einzustufen ist, wie der durch die Weitergabe von Videodaten erfolgte Eingriff. Die entsprechende Auflage war notwendig, da für diese Fälle von Übermittlungen keine ausdrückliche gesetzliche Regelung über ihre Zulässigkeit in Interpretation des § 1 Abs. 2 DSG 2000 existiert. Diese Beschränkung gilt freilich nur für Übermittlungen auf Ersuchen der Sicherheitsbehörden - und nicht etwa der Gerichte – für kriminalpolizeiliche Zwecke.
Es waren daher die im Spruch genannten Auflagen für den Probebetrieb zu erteilen.
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