Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Kammer I, Beschwerdesache Bakirdzi und E. C. gg Ungarn, Urteil vom 10.11.2022, Bsw. 49636/14 und Bsw. 65678/14.
Art. 3 1. ZPEMRK, Art. 14 EMRK - Beschränkung des Wahlrechts von Angehörigen nationaler Minderheiten.
Zulässigkeit der Beschwerde (einstimmig).
Verletzung von Art. 3 1. ZPEMRK iVm Art. 14 EMRK (einstimmig).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK: Die Feststellung einer Verletzung stellt für sich eine ausreichende gerechte Entschädigung für jeglichen immateriellen Schaden dar (6:1 Stimmen). € 7.000,– an die ErstBf und € 7.260,– an den ZweitBf für Kosten und Auslagen (einstimmig). Im Übrigen wird der Antrag auf gerechte Entschädigung abgewiesen (6:1 Stimmen).
Begründung:
Sachverhalt:
In Ungarn gibt es 13 anerkannte nationale Minderheiten. Diese partizipieren gemäß der ungarischen Verfassung an der Arbeit des Parlaments. Darauf aufbauend wurde 2014 ein neues System der Minderheitenrepräsentation eingeführt. Wähler*innen können sich anhand einer selbst vorgenommenen Zuordnung als Mitglieder einer bestimmten nationalen Minderheit (im Folgenden: »Minderheitenwähler*innen«) registrieren lassen. Sie können dann bei Wahlen zum Parlament ihre Stimme nur für die Liste der Minderheit abgeben, der sie angehören, während sich alle anderen Wähler*innen zwischen den Listen der politischen Parteien entscheiden können.
Für jede nationale Minderheit wird von der jeweiligen Selbstverwaltung eine eigene geschlossene Kandidatenliste erstellt. Die Wahlvorschläge der Minderheiten scheinen auf einem gesonderten Wahlzettel auf. Die Minderheitenwähler*innen haben nur die Möglichkeit, für jene Liste zu stimmen, die im Hinblick auf ihre Minderheit aufgestellt wurde. Sie können weder für die Liste einer anderen Minderheit stimmen noch die Reihung der Kandidat*innen beeinflussen.
Für die Listen der nationalen Minderheiten gilt eine niedrigere Sperrklausel für den Einzug ins Parlament. Diese beträgt für den ersten Listenplatz ein Viertel der ansonsten notwendigen Stimmen. Wenn eine Liste die nötigen Stimmen nicht erlangt, wird der erstgereihte Kandidat zum nicht stimmberechtigten parlamentarischen Sprecher ernannt.
Die ErstBf und der ZweitBf sind Angehörige der griechischen und der armenischen Minderheit. Beide registrierten sich vor den Parlamentswahlen vom April 2014 als Minderheitenwähler. Bei diesen Wahlen reichten alle 13 Minderheiten Wahlvorschläge ein, die insgesamt 99 Kandidat*innen umfassten. Die Zahl der registrierten Minderheitenwähler*innen betrug 35.289. Der größte Teil davon entfiel auf die Minderheiten der Deutschen (15.209) und der Roma (14.271). Für neun der Minderheiten waren weniger als 1.000 Wähler*innen registriert.
Zur Erlangung eines Sitzes im Parlament waren bei den Wahlen von 2014 mindestens 22.022 Stimmen erforderlich. Keiner der nationalen Minderheiten gelang es, die erforderliche Stimmenzahl zu erlangen.
Rechtsausführungen:
Die Bf behaupteten eine Verletzung von Art 3 1. ZPEMRK (Recht auf freie Wahlen) alleine und iVm Art 14 EMRK (Diskriminierungsverbot).
Zur behaupteten Verletzung von Art 3 1. ZPEMRK alleine und iVm Art 14 EMRK
(27) Die Bf brachten vor, das für nationale Minderheiten geltende Wahlsystem begründe einen diskriminierenden Eingriff in ihr Recht auf freie Wahlen. [...]
Zulässigkeit
(28) Die Regierung wandte ein, die Bf hätten sich bei den regionalen Wahlkommissionen über [...] ihre Registrierung als Minderheitenwähler beschweren müssen. [...]
(31) [...] Die entscheidende Frage [...] ist die behauptete Einschränkung des Wahlrechts der Bf als einer nationalen Minderheit angehörende Wähler und nicht die Tatsache, dass sie als Minderheitenwähler registriert wurden. Der von der Regierung vorgeschlagene Rechtsbehelf kann daher nicht als angemessener Weg angesehen werden, der den Bf [...] eine Entscheidung über die behauptete Verletzung ihres Wahlrechts ermöglicht hätte.
(33) Die Einrede der Nichterschöpfung der innerstaatlichen Rechtsbehelfe ist daher zu verwerfen.
(34) [...] Die Beschwerde ist weder offensichtlich unbegründet [...] noch aus einem anderen Grund unzulässig. Sie muss daher für zulässig erklärt werden (einstimmig).
In der Sache
Allgemeine Grundsätze
(44) Art 3 1. ZPEMRK schafft keine Verpflichtung, ein bestimmtes System wie etwa ein Verhältnis- oder ein Mehrheitswahlrecht [...] zu schaffen. Die Mitgliedstaaten haben in diesem Bereich einen weiten Ermessensspielraum. Wahlsysteme streben nach der Verwirklichung von Zielen, die oft kaum miteinander zu vereinbaren sind: einerseits die Meinungen des Volkes fair und genau abzubilden und andererseits Strömungen zu kanalisieren, um das Auftreten eines ausreichend klaren und übereinstimmenden politischen Willens zu fördern. Die Formulierung »Bedingungen, welche die freie Äußerung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften gewährleisten« verweist in diesem Zusammenhang im Wesentlichen auf den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Bürger*innen bei der Ausübung ihres aktiven und passiven Wahlrechts. Daraus folgt allerdings nicht, dass alle Stimmen zwingend das gleiche Gewicht für den Ausgang der Wahl haben müssen oder dass alle Kandidat*innen dieselben Erfolgschancen haben müssen. Kein Wahlsystem kann »verlorene Stimmen« vermeiden.
(45) Im Hinblick auf Wahlsysteme besteht die Aufgabe des GH darin zu bestimmen, ob die Regeln über die Parlamentswahlen bewirken, dass einige Personen oder Gruppen davon ausgeschlossen werden, sich am politischen Leben des Landes zu beteiligen, und ob die von einem bestimmten Wahlsystem geschaffenen Ungleichheiten als willkürlich oder missbräuchlich angesehen werden können oder ob das System eine politische Partei oder einen Kandidaten bevorzugt [...].
(46) [...] Hohe Sperrklauseln [...] können einen Teil der Wählerschaft ihrer Repräsentation berauben. Dieser Umstand ist allerdings für sich alleine nicht entscheidend [...]. Sie können als notwendiges Korrektiv des Verhältniswahlrechts funktionieren [...], indem sie [...] eine übermäßige Zersplitterung des Parlaments verhindern.
(47) Zu geschlossenen Parteilisten hat der GH festgestellt, dass dieses System zwar eine Einschränkung der Wahl der Kandidaten durch die Wähler*innen mit sich bringt, diese jedoch angesichts der grundlegenden Rolle von Parteien in demokratischen Ländern [...] gerechtfertigt werden kann.
(48) Der zur Prüfung der Übereinstimmung mit Art 3 1. ZPEMRK anzuwendende Test wurde vom GH in Ždanoka/LV dargelegt. [...]
(49) Nach stRsp des GH ist eine Ungleichbehandlung diskriminierend iSv Art 14 EMRK, wenn sie keine sachliche und vernünftige Rechtfertigung hat, also keine angemessene Verhältnismäßigkeit zwischen den eingesetzten Mitteln und dem verfolgten Ziel besteht. [...]
(50) [...] In einer demokratischen Gesellschaft, die auf den Grundsätzen des Pluralismus und des Respekts für andere Kulturen beruht, kann keine unterschiedliche Behandlung, die ausschließlich oder in entscheidendem Maß auf der ethnischen Herkunft einer Person beruht, sachlich gerechtfertigt sein. Allerdings verbietet Art 14 EMRK den Mitgliedstaaten nicht, Gruppen unterschiedlich zu behandeln, um »faktische Ungleichheiten« zwischen ihnen zu korrigieren. [...]
Anwendung der Grundsätze auf den vorliegenden Fall
(51) Die Bf konzentrierten sich auf drei Merkmale des Minderheitenwahlsystems: das System der herabgesetzten Sperrklausel, das behauptete Fehlen einer freien Wahl für Minderheitenwähler*innen und die behauptete Verletzung des Wahlgeheimnisses.
(52) Zunächst brachten die Bf vor, sie hätten keine Chance gehabt, die vom Gesetz vorgesehene niedrigere Sperrklausel zu überwinden.
(53) Dazu bemerkt der GH, dass der vorliegende Fall [...] ein gesetzliches Schema einer günstigeren Sperrklausel betrifft, die für Minderheitenvertreter*innen gilt. Sie wurde eingeführt, um [...] die politische Repräsentation von nationalen Minderheiten in Ungarn zu gewährleisten.
(55) Im vorliegenden Fall [...] war die niedrigere Sperrklausel Teil eines Systems, in dem die Kandidat*innen nationaler Minderheiten die erforderlichen Stimmen nur von Wähler*innen erhalten konnten, die derselben nationalen Minderheit wie sie selbst angehörten. Dies unterschied ihre Situation erheblich von jener anderer Kandidat*innen [...], die Stimmen aus der Gesamtheit der Wahlberechtigten erhalten konnten. Das gesetzliche System griff folglich auch insofern in das Recht der Bf als Minderheitenwähler*innen ein, sich für politische Zwecke bei den Wahlen zusammenzuschließen, als ihr Kandidat nur von Mitgliedern derselben nationalen Minderheit unterstützt werden konnte. Im Gegensatz dazu konnten andere Wahlberechtigte sich frei mit allen anderen gleichgesinnten Wähler*innen zusammenfinden, um ihre politischen Ansichten zu fördern.
(56) [...] Dieser Nachteil im Wahlvorgang beruhte nicht auf der eigenen Entscheidung der Kandidat*innen nationaler Minderheiten oder der Wähler*innen, sich einer kleinen politischen Gruppe [...] anzuschließen, sondern vielmehr auf der Entscheidung des Gesetzgebers, einzuschränken, wer seine Stimme für Listen nationaler Minderheiten abgeben konnte.
(57) Dem GH ist bewusst, dass die günstigere Sperrklausel für Kandidat*innen nationaler Minderheiten auch dazu gedacht war, die Effekte dieses Systems zu mildern. Dennoch muss er das Argument der Bf anerkennen, wonach die Zahl der [...] Wähler*innen, die in Ungarn derselben nationalen Minderheit angehören, selbst dann nicht groß genug gewesen wäre, um die Hürde zu überspringen, wenn alle zu dieser Minderheit gehörenden Wähler*innen ihre Stimme für die entsprechende Liste abgegeben hätten. 2014 waren tatsächlich 140 bzw 184 Wähler*innen als Angehörige der griechischen bzw der armenischen Minderheit registriert, während ein Kandidat einer nationalen Minderheit 22.000 Stimmen erlangen musste, um ins Parlament einzuziehen.
(58) Natürlich dürfen Staaten den Zugang zur parlamentarischen Vertretung vom Nachweis eines Minimums an Unterstützung abhängig machen und die Konvention verlangt nicht, günstigere Sperrklauseln für nationale Minderheiten vorzusehen. Wenn allerdings für nationale Minderheiten ein Quorum eingeführt wird, muss in Betracht gezogen werden, ob es diese Hürde für einen Kandidaten einer nationalen Minderheit schwerer macht, die für den Sitz einer nationalen Minderheit erforderlichen Stimmen zu erlangen, als einen Parlamentssitz auf einer regulären Parteiliste zu gewinnen, und ob diese Hürde wiederum eine negative Auswirkung auf die Gelegenheit der Minderheitenwähler*innen hat, sich gleichberechtigt [...] am Wahlvorgang zu beteiligen [...].
(59) Während [...] nicht alle Stimmen zwingend dasselbe Gewicht hinsichtlich des Ausgangs der Wahl haben müssen und kein Wahlsystem »verlorene Stimmen« ausschließen kann, muss der Gesetzgeber einschätzen, ob das gesetzliche System ein Ungleichgewicht beim Stimmrecht der Mitglieder nationaler Minderheiten wie der Bf schafft, um zu vermeiden, dass der potentielle Wert der Stimmen, die für die Listen nationaler Minderheiten abgegeben werden, verwässert wird.
(60) Zweitens brachten die Bf vor, für die Minderheitenlisten zu stimmen habe sie der Gelegenheit beraubt, von ihrem Wahlrecht sinnvoll Gebrauch zu machen. Sie wiesen darauf hin, dass freie Wahlen zwingend eine Wahlmöglichkeit [...] voraussetzen würden.
(61) [...] Aufgrund ihrer Registrierung als Minderheitenwähler*innen konnten die Bf praktisch nur entweder für die Liste ihrer jeweiligen Minderheit in ihrer Gesamtheit stimmen oder ganz darauf verzichten, ihre Stimme für die [...] Minderheitenliste abzugeben. Sie hatten somit weder die Wahl zwischen verschiedenen Parteilisten noch irgendeinen Einfluss auf die Reihenfolge der gewählten Kandidat*innen der Minderheitenliste.
(62) [...] Geschlossene Listen können als solche nicht als unangemessene Einschränkung der politischen Möglichkeiten von Wählern angesehen werden. Selbst wenn geschlossene Listen das Feld der Kandidat*innen begrenzen, [...] erlauben sie den Wahlberechtigten immer noch, ihre Stimmen entsprechend ihren politischen Vorlieben auf die verschiedenen Parteien zu verteilen.
(63) Bei der Beurteilung der geschlossenen Listen der nationalen Minderheiten im vorliegenden Fall erachtet es der GH allerdings als entscheidend, das Ausmaß und die Art ihrer Auswirkung auf das Wahlrecht der Bf zu prüfen. [...] Das Recht zu wählen umfasst auch die Möglichkeit der Wähler*innen, sich für jene Kandidat*innen oder Parteilisten zu entscheiden, die ihren politischen Ansichten am besten entsprechen. Die Wahlordnung sollte von Wähler*innen nicht verlangen, politische Positionen zu unterstützen, die sie nicht befürworten.
(64) Aus dieser Perspektive unterscheidet sich die vorliegende Situation von Wahlsystemen mit geschlossenen Listen durch die Tatsache, dass Minderheitenwähler*innen ungeachtet ihrer politischen Standpunkte ihre Stimmen nur für auf der Liste der nationalen Minderheit festgelegte Kandidat*innen abgeben konnten.
(65) Während das für Minderheitenwähler*innen vorgesehene System praktisch gesehen keinen Druck auf die Bf bei ihrer Entscheidung für einen oder mehrere Kandidat*innen ausübte, erlaubte es ihnen nicht, bei den Wahlen ihren wahren Willen auszudrücken oder ihre Stimme zur Unterstützung politischer Ideen und Programme [...] abzugeben oder sich durch die Stimmabgabe für politische Zwecke zusammenzufinden. Als Minderheitenwähler*innen konnten die Bf mit anderen Worten an der Wahlurne nicht ihre politischen Ansichten oder Entscheidungen zum Ausdruck bringen, sondern nur die Tatsache, dass sie als Mitglieder einer nationalen Minderheit bei politischen Entscheidungen repräsentiert sein wollten.
(66) Der GH bezweifelt, dass ein System, in dem eine Stimme nur für eine bestimmte geschlossene Liste von Kandidat*innen abgegeben werden kann und das von Wähler*innen verlangt, ihre Parteizugehörigkeit aufzugeben, um als Mitglied einer Minderheit vertreten zu sein, »die freie Äußerung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften« gewährleistet.
(67) Schließlich wendet sich der GH dem dritten Argument der Bf zu, wonach das Wahlgeheimnis verletzt worden sei.
(69) Die Bf behaupteten nicht, dass das Verfahren in den Wahllokalen die geheime Stimmabgabe nicht gewährleistet hätte. Sie brachten vielmehr vor, ihre Wahlentscheidung wäre indirekt für jeden offenbart worden, weil sie nur eine Wahlmöglichkeit gehabt hätten.
(70) [...] Wenn sich ein Wähler oder eine Wählerin dazu entscheidet, sich als Angehörige*r einer bestimmten nationalen Minderheit registrieren zu lassen, hat er oder sie nur eine Wahl und bekommt in der Praxis einen Stimmzettel mit den Kandidat*innen der nationalen Minderheit anstelle des Stimmzettels, der eine Wahl zwischen den verschiedenen Kandidat*innen der politischen Parteien ermöglicht. Somit erfahren alle im Wahllokal anwesenden Personen und insb die Mitglieder der Wahlkommission, dass der Wähler oder die Wählerin eine Stimme für die Kandidat*innen der Liste der nationalen Minderheit abgegeben hat. Die Stimmabgabe der Minderheitenwähler*innen konnte auch während der Auszählung nachvollzogen werden, insb in Wahllokalen, wo die Zahl der registrierten Minderheitenwähler*innen gering war. [...] Das Recht auf Vertraulichkeit war somit für die Bf als Minderheitenwähler*innen nicht gegeben.
(71) Wähler*innen, die sich dazu entschließen, ihre Stimme als Minderheitenwähler*innen abzugeben, müssen nach Ansicht des GH in gleicher Weise geschützt werden, wie [...] Wähler*innen, die sich dazu entschließen, ihre Stimme für eine politische Partei oder einen unabhängigen Kandidaten abzugeben. Das Wahlgeheimnis ist daher bei beiden Personen-kategorien sicherzustellen. Das Wahlsystem der nationalen Minderheitenlisten war für die Bf allerdings nicht ohne Beeinträchtigung des Rechts auf geheime Wahlen verfügbar.
(72) Die oben beschriebenen Merkmale der innerstaatlichen Gesetze führten dazu, dass die Bf in ihrer Wahlentscheidung erheblich eingeschränkt waren, ihr Wahlverhalten sehr wahrscheinlich enthüllt werden würde und das System sie aufgrund ihres Status als Minderheitenwähler*innen ungleich stärker belastete.
(73) Der GH erinnert daran, dass jede Wahlgesetzgebung im Licht der politischen Entwicklung des betroffenen Staats betrachtet werden muss [...]. Diese Überlegung gilt umso mehr, wenn ein Mitgliedstaat versucht, ein gerechteres System der Vertretung einzuführen. Dem GH ist auch bewusst, dass die Konvention keine bevorzugte Behandlung von Minderheitenparteien verlangt. Wenn sich der Gesetzgeber aber entscheidet, ein System einzuführen, das darauf abzielt, tatsächliche Ungleichheiten bei der politischen Repräsentation zu beseitigen oder zu reduzieren, ist es nur natürlich, dass die Maßnahmen zur gleichberechtigten Beteiligung nationaler Minderheiten [...] beitragen sollten und nicht den Ausschluss der Vertreter von Minderheiten aus dem politischen Entscheidungprozess auf nationaler Ebene fortführen. Im vorliegenden Fall beschränkte das eingeführte System die Möglichkeit der Minderheitenwähler*innen, ihre politische Effektivität als Gruppe zu steigern und drohte, die Diversität und die Beteiligung von
Minderheiten am politischen Entscheidungsprozess zu reduzieren [...].
(74) Der GH stellt daher fest, dass die Kombination der oben dargelegten Einschränkungen des Wahlrechts der Bf angesichts ihrer Gesamtwirkung eine Verletzung von Art 3 1. ZPEMRK iVm Art 14 EMRK begründete (einstimmig; im Ergebnis übereinstimmendes gemeinsames Sondervotum der Richter Bošnjak und Derencinovic).
Entschädigung nach Art 41 EMRK
Die Feststellung einer Verletzung stellt für sich eine ausreichende gerechte Entschädigung für jeglichen immateriellen Schaden dar (6:1 Stimmen; abweichendes Sondervotum von Richter Ktistakis). € 7.000,– an die ErstBf und € 7.260,– an den ZweitBf für Kosten und Auslagen (einstimmig). Im Übrigen wird der Antrag auf gerechte Entschädigung abgewiesen (6:1 Stimmen; abweichendes Sondervotum von Richter Ktistakis).
Vom GH zitierte Judikatur:
Aziz/CY, 22.6.2004, 69949/01
Ždanoka/LV, 16.3.2006, 58278/00 (GK) = NL 2006, 78
Yumak und Sadak/TR, 8.7.2008, 10226/03 (GK) = NL 2008, 202
Sejdic und Finci/BA, 22.12.2009, 27996/06, 34836/06 (GK) = NLMR 2010, 10
Riza ua/BG, 13.10.2015, 48555/10, 48377/10
Partei Die Friesen/DE, 28.1.2016, 65480/10 = NLMR 2016, 73
Davydov ua/RU, 30.5.2017, 75947/11 = NLMR 2017, 272
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 10.11.2022, Bsw. 49636/14, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NLMR 2022, 559) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Original des Urteils ist auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
Rückverweise
Keine Ergebnisse gefunden
RIS