Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Kammer I, Beschwerdesache Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes gg. Österreich, Urteil vom 28.11.2013, Bsw. 39534/07.
Art. 10, 13 EMRK - Zugang einer NGO zu Entscheidungen der Grundverkehrskommission.
Zulässigkeit der Beschwerde (einstimmig).
Verletzung von Art. 10 EMRK (6:1 Stimmen).
Keine Verletzung von Art. 13 EMRK (einstimmig).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK: € 7.500,– für Kosten und Auslagen (einstimmig).
Begründung:
Sachverhalt:
Bei der Bf. handelt es sich um einen eingetragenen Verein mit Sitz in Wien. Ziel dieser NGO ist es, frühere und gegenwärtige Übertragungen von Eigentum an land- und forstwirtschaftlichen Flächen näher zu untersuchen und die Auswirkungen solcher Übertragungen auf die Gesellschaft zu erforschen. Die Bf. gibt auch Stellungnahmen zu Gesetzesentwürfen in ihrem Interessensbereich ab.
Die Transaktion von land- und forstwirtschaftlichen Flächen bedarf grundsätzlich der Genehmigung durch lokale und regionale Behörden, die so genannten Landesgrundverkehrskommissionen (LGVK). Ziel dieses Genehmigungserfordernisses ist es, Flächen für land- und forstwirtschaftlichen Gebrauch zu erhalten und in manchen Bundesländern (wie auch in Tirol) die Zunahme von Zweitwohnsitzen zu verhindern. Die Bf. gibt an, dass ihr alle Entscheidungen der LGVK der einzelnen Bundesländer übersandt werden außer jene aus Tirol. In diesen Entscheidungen sind die Namen der Parteien und sonstige sensible Daten in der Regel anonymisiert.
Am 26.4.2005 ersuchte die Bf. die Tiroler LGVK um die Übersendung aller von ihr seit 1.1.2005 erlassenen Entscheidungen per Post und in anonymisierter Form und bot eine Erstattung der Kosten an. Die LGVK antwortete am 12.7.2005, dass sie dem Ersuchen mangels Zeit und Personal nicht entsprechen könne.
Am 18.7.2005 verlangte die Bf. alle Entscheidungen seit 1.1.2000 und ersuchte für den Fall der Weigerung um eine förmliche Entscheidung im Einklang mit dem Tiroler Auskunftspflichtgesetz.
Mit Entscheidung vom 10.10.2005 wies die LGVK diesen Antrag zurück, da die Übersendung von anonymisierten Kopien ihrer Entscheidungen keine Information im Sinne von § 1 Abs. 2 des Tiroler Auskunftspflichtgesetzes darstelle, das Information als »Mitteilung gesicherten Wissens über Angelegenheiten, die dem Organ zum Zeitpunkt der Erteilung der Auskunft bekannt sind« definiert. Selbst wenn der Antrag unter diese Bestimmung fallen sollte, würde das Gesetz in § 3 Abs. 1 lit. c bestimmen, dass eine Auskunftspflicht nicht bestehe, wenn dadurch aufgrund der ressourcenmäßigen Belastung das Funktionieren des Organs beeinträchtigt wäre.
Die Bf. beschwerte sich unter Berufung auf Art. 10 EMRK beim VwGH und VfGH. Der VwGH wies die Beschwerde am 21.9.2006 zurück, da er keine Jurisdiktion für den Fall habe. Er sei nur für Beschwerden gegen Entscheidungen über den Erwerb von Baugrundstücken zuständig, nicht aber bei solchen über den Erwerb von land- oder forstwirtschaftlichen Grundstücken. Auch enthielte das Tiroler Auskunftspflichtgesetz keine Bestimmung, dass Beschwerden über Entscheidungen der LGVK nach diesem Gesetz beim VwGH eingereicht werden konnten.
Der VfGH weigerte sich am 27.2.2007 aufgrund mangelnder Erfolgsaussicht aus verfassungsrechtlicher Sicht, den Fall zu behandeln, und verwies darauf, dass die Sache nicht von der Jurisdiktion des VwGH ausgeschlossen war.
Am 2.12.2011 entschied der VfGH über eine Beschwerde der Bf. nach Art. 138 B-VG wegen eines negativen Kompetenzkonflikts zwischen ihm und dem VwGH und erkannte seine Zuständigkeit zur Entscheidung über die Beschwerde der Bf. gegen die Entscheidung der LGVK vom 10.10.2005 an. Er hob seine eigene Entscheidung vom 27.2.2007 auf und verfügte die Rückerstattung der Verfahrenskosten der Bf. Der VfGH urteilte weiters über den Inhalt der Beschwerde und befand, dass Art. 10 EMRK den Staaten keine positive Verpflichtung auferlegte, von Amts wegen Informationen zu sammeln und zu verbreiten. Art. 10 EMRK erfordere vom Staat auch nicht, von Amts wegen Zugang zu Informationen zu gewähren oder diese verfügbar zu machen. Die Weigerung der LGVK, die gewünschten Kopien zu übersenden, sei daher kein Eingriff in dieses Recht. Unter Verweis auf die Gesetzesmaterialien zum Tiroler Auskunftspflichtgesetz bestätigte der VfGH zudem, dass der Antrag der Bf. nicht unter § 1 des Gesetzes fiel.
Rechtsausführungen:
Die Bf. rügt eine Verletzung von Art. 10 EMRK (hier: Recht, Informationen zu empfangen), da ihr der Zugang zu den Entscheidungen der LGVK verweigert wurde. Sie beschwert sich weiters über eine Verletzung von Art. 13 EMRK (Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz), weil sie bezüglich ihrer Beschwerde unter Art. 10 EMRK kein wirksames Rechtsmittel zur Verfügung gehabt hätte.
Zur behaupteten Verletzung von Art. 10 EMRK
Diese Beschwerde ist weder offensichtlich unbegründet noch aus einem anderen Grund unzulässig und muss daher für zulässig erklärt werden (einstimmig).
Die Funktion, Foren für die öffentliche Debatte zu schaffen, kommt nicht nur der Presse zu, sondern kann auch von NGOs wahrgenommen werden. Deren Aktivitäten stellen ein wesentliches Element einer fundierten öffentlichen Debatte dar. Der GH hat daher akzeptiert, dass NGOs wie die Presse als gesellschaftliche »Wachhunde« gesehen werden können. In diesem Zusammenhang rechtfertigen ihre Aktivitäten einen ähnlichen Schutz durch die Konvention wie jener, welcher der Presse gewährt wird.
Die Bf. ist eine NGO, deren Ziel es ist, die Auswirkungen von Eigentumsübertragungen an land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken auf die Gesellschaft zu erforschen. Sie trägt auch zum Gesetzgebungsverfahren bei, indem sie Stellungnahmen zu Gesetzesentwürfen abgibt, die in ihren Fachbereich fallen. Im vorliegenden Fall wünschte sie Informationen über die Entscheidungen der LGVK zu erhalten, welche als Rechtsmittelbehörde die Übertragung von land- und forstwirtschaftlichen Flächen nach dem Tiroler Grundverkehrsgesetz genehmigte oder verweigerte. Die von diesem Gesetz verfolgten Ziele, in concreto die Bewahrung von Flächen für den land- und forstwirtschaftlichen Gebrauch und die Vermeidung von Zweitwohnsitzen, sind Themen von allgemeinem Interesse.
Die Bf. war daher an der rechtmäßigen Sammlung von Informationen von öffentlichem Interesse beteiligt. Ihr Ziel war es, zu forschen und Stellungnahmen zu Gesetzesentwürfen abzugeben und dadurch zur öffentlichen Debatte beizutragen. Folglich kam es zu einem Eingriff in das Recht der Bf., im Sinne des Art. 10 Abs. 1 EMRK Informationen zu erhalten und weiterzugeben.
Bei der Abweisung des Antrags der Bf. stützte sich die LGVK auf § 1 und § 3 Abs. 1 lit. c des Tiroler Auskunftspflichtgesetzes. Der Eingriff war daher gesetzlich vorgesehen. Er diente auch einem legitimen Ziel, nämlich jenem des Schutzes der Rechte anderer.
Zur Notwendigkeit des Eingriffs in einer demokratischen Gesellschaft ist zu sagen, dass die Bf. im vorliegenden Fall Papierkopien aller Entscheidungen der LGVK vom 1.1.2000 bis Mitte 2005 verlangte. Sie brachte im Wesentlichen vor, dass den Staat eine Verpflichtung treffe, entweder alle Entscheidungen der LGVK in einer elektronischen Datenbank zu veröffentlichen oder sie auf Antrag mit anonymisierten Papierkopien zu versorgen. Der GH kann nicht sehen, dass eine allgemeine Verpflichtung von diesem Umfang aus seiner Rechtsprechung zu Art. 10 EMRK abgeleitet werden kann. Im vorliegenden Fall ist jedoch zu untersuchen, ob die von den nationalen Behörden gelieferten Gründe für die Verweigerung des Ansuchens der Bf. unter den besonderen Umständen des Falles »sachdienlich und hinreichend« waren und ob der Eingriff verhältnismäßig zum verfolgten legitimen Ziel war.
Sowohl die LGVK als auch der VfGH stützten sich auf eine zweiteilige Argumentation. Erstens befanden sie, dass der Antrag der Bf. nicht in den Anwendungsbereich des Tiroler Auskunftspflichtgesetzes fiel. Zweitens stellten sie fest, dass auch dann, wenn dies der Fall sein würde, der Antrag mit der Begründung verweigert werden konnte, dass eine Entsprechung bedeutende Ressourcen erfordern würde, was die Erfüllung der Aufgaben der LGVK gefährden würde. Der VfGH bemerkte insbesondere, dass der Antrag der Bf. nichts damit zu tun hatte, Informationen zu einer oder mehreren speziellen Fragen zu erhalten, sondern von der LGVK verlangt hätte, von Amts wegen alle Entscheidungen über einige Jahre hinweg zusammenzutragen, zu anonymisieren und Papierkopien von diesen an die Bf. zu übersenden. Die Regierung stützte sich ebenfalls auf diese Argumentationslinie.
Der GH beobachtet einen Unterschied zwischen dem gegenständlichen Fall und dem Fall Társaság a Szabadságjogokért/H, der den Antrag einer NGO auf Zugang zu einem bestimmten Dokument betraf, nämlich einer von einem Mitglied des Parlaments eingebrachten Verfassungsbeschwerde zur Überprüfung von gewissen Bestimmungen des Strafgesetzbuches. Bei seiner Feststellung, dass die Verweigerung des Zugangs Art. 10 EMRK verletzte, berücksichtigte der GH den Umstand, dass die verlangte Information »verfügbar« war und nicht die Sammlung von Daten durch die Regierung erforderte. Bei der Beurteilung, ob der im vorliegenden Fall gerügte Eingriff »notwendig« im Sinne von Art. 10 Abs. 2 EMRK war, muss der GH alle Umstände des Falles beachten.
Indem sie um anonymisierte Kopien der Entscheidungen der LGVK ersuchte, akzeptierte die Bf., dass die betreffenden Entscheidungen persönliche Daten enthielten, die entfernt hätten werden müssen, bevor die Entscheidungen verfügbar gemacht werden konnten. Sie verstand auch, dass die Erstellung und Übersendung der verlangten Kopien bestimmte Kosten mit sich brachten, welche sie bereit war, zu erstatten. Dennoch traf die Bf. auf eine vorbehaltlose Weigerung.
Angesichts der Tatsache, dass es sich bei der LGVK um eine Behörde handelt, die Streitigkeiten über »zivilrechtliche Ansprüche« im Sinne des Art. 6 EMRK entscheidet, die zudem von beträchtlichem öffentlichem Interesse sind, erachtet es der GH als bemerkenswert, dass keine der Entscheidungen der LGVK veröffentlicht wurde, sei es in einer elektronischen Datenbank oder in irgendeiner anderen Form. Daher ging ein großer Teil der erwarteten Schwierigkeit, auf welche die LGVK als Grund für ihre Weigerung verwies, der Bf. Kopien von zahlreichen Entscheidungen über einen langen Zeitraum zu geben, auf ihren eigenen Entschluss zurück, keine ihrer Entscheidungen zu veröffentlichen. In diesem Zusammenhang nimmt der GH das Vorbringen der Bf. zur Kenntnis – das von der Regierung nicht bestritten wurde –, dass sie ohne besondere Probleme anonymisierte Kopien von Entscheidungen aller anderen LGVK erhalte.
Insgesamt stellt der GH fest, dass die Gründe, auf welche sich die nationalen Behörden stützten, um den Antrag der Bf. auf Zugang zu den Entscheidungen der LGVK zu verweigern, zwar »sachdienlich« waren, nicht aber »ausreichend«. Es ist nicht Aufgabe des GH festzumachen, auf welche Weise die LGVK der Bf. Zugang zu ihren Entscheidungen gewähren hätte können und sollen, doch stellt er fest, dass eine völlige Verweigerung des Zugangs unverhältnismäßig war. Die LGVK, die aufgrund ihres eigenen Entschlusses ein Informationsmonopol im Hinblick auf ihre Entscheidungen hielt, machte es der Bf. so im Hinblick auf eines der neun österreichischen Bundesländer – nämlich Tirol – unmöglich, ihre Forschungen durchzuführen, und auf bedeutsame Weise an dem Gesetzgebungsprozess betreffend Änderungen am Tiroler Grundverkehrsgesetz teilzunehmen. Daher kommt der GH zum Schluss, dass der Eingriff in das Recht der Bf. auf Meinungsäußerungsfreiheit nicht als in einer demokratischen Gesellschaft notwendig angesehen werden kann. Verletzung von Art. 10 EMRK (6:1 Stimmen; Sondervotum von Richter Møse).
Zur behaupteten Verletzung von Art. 13 EMRK
Diese Beschwerde ist mit der obigen verbunden und muss daher ebenfalls für zulässig erklärt werden (einstimmig).
Der GH muss untersuchen, ob das österreichische Recht der Bf. die Möglichkeit bot, sich über die behauptete Verletzung ihres Rechts auf Meinungsäußerungsfreiheit zu beschweren und ob dieses Rechtsmittel »wirksam« in dem Sinn war, dass es angemessene Abhilfe im Hinblick auf die behauptete Verletzung schaffen hätte können.
Der VwGH sah sich als unzuständig für die Behandlung der Beschwerde der Bf. an. Der VfGH weigerte sich – davon ausgehend, dass der Fall nicht von der Jurisdiktion des VwGH ausgeschlossen war – ebenfalls, den Fall zu behandeln. Die Bf. hatte jedoch die Möglichkeit, eine Beschwerde unter Art. 138 B-VG einzubringen, die eine Auflösung dieses negativen Kompetenzkonflikts erlaubte. Sie machte Gebrauch von dieser Option, was dazu führte, dass der VfGH seine frühere Entscheidung aufhob und über die Beschwerde der Bf. nach Art. 10 EMRK in der Sache entschied. Der Umstand, dass das Ergebnis nicht günstig für die Bf. war, schmälert die Wirksamkeit des Rechtsmittels nicht.
Der GH erkennt daher an, dass der Bf. ein wirksames Rechtsmittel im Hinblick auf ihre Beschwerde unter Art. 10 EMRK zur Verfügung stand. Keine Verletzung von Art. 13 EMRK (einstimmig).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK
Die Bf. verlangte keinen Ersatz für einen materiellen oder immateriellen Schaden. € 7.500,– für Kosten und Auslagen (einstimmig).
Vom GH zitierte Judikatur:
Társaság a Szabadságjogokért/H v. 14.4.2009
Animal Defenders International/GB v. 22.4.2013 (GK) = NL 2013, 128
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 28.11.2013, Bsw. 39534/07
entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2013, 433) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):
www.menschenrechte.ac.at/orig/13_6/Vereinigung.pdf
Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
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