Bsw19840/09 – AUSL EGMR Entscheidung

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Kammer IV, Beschwerdesache Shindler gg. das Vereinigte Königreich, Urteil vom 7.5.2013, Bsw. 19840/09.

Art. 3 1. Prot. EMRK - Kein Wahlrecht für im Ausland lebenden Briten.

Zulässigkeit der Beschwerde hinsichtlich Art. 3 1. Prot. EMRK (einstimmig).

Keine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK (einstimmig).

Unzulässigkeit der Beschwerde im Übrigen (einstimmig).

Begründung:

Sachverhalt:

Der 1921 geborene Bf. lebt in Ascoli Piceno, Italien. 1982 hatte er aufgrund seines Ruhestandes das Vereinigte Königreich verlassen und war mit seiner Frau nach Italien gezogen.

Nach Art. 1 Abs. 3 des Volksvertretungsgesetzes 1985 ist es britischen Staatsbürgern, die weniger als 15 Jahre im Ausland »wohnhaft« sind, erlaubt, ihr Wahlrecht bei den Parlamentswahlen im Vereinigten Königreich auszuüben. Da der Bf. diese Bedingung nicht erfüllt, ist er nicht mehr berechtigt zu wählen.

Rechtsausführungen:

Der Bf. rügt eine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK (Recht auf freie Wahlen) alleine und in Verbindung mit Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot) sowie von Art. 2 4. Prot. EMRK (Freizügigkeit) durch die Beschränkung der Ausübung seines Wahlrechts im Vereinigten Königreich.

Zur behaupteten Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK

Die Regierung bringt vor, dass es der Bf. versäumt habe, den innerstaatlichen Instanzenzug auszuschöpfen, da er die 15-Jahre-Regelung, die auf EU-Recht beruhe, nicht gerichtlich habe überprüfen lassen. Der GH beobachtet, dass die Beschwerde des Bf. eine Bestimmung betrifft, die sich auf die Ausübung des Wahlrechts in Parlamentswahlen bezieht, was nicht in den Anwendungsbereich von EU-Recht fällt. In einem vergleichbaren innerstaatlichen Fall hatten sowohl der High Court als auch der Court of Appeal festgestellt, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die 15-Jahre-Regelung in das Recht auf Freizügigkeit eingreift. Jedenfalls kann nicht gesagt werden, dass der Bf. im Falle gerichtlicher Überprüfungsverfahren hinreichende Erfolgsaussichten gehabt hätte.

Die Regierung behauptet außerdem, dass dem Bf. kein Opferstatus zukomme, da er seit seiner Auswanderung nach Italien nie ein Wahlrecht für Parlamentswahlen beantragt habe. Um Opfer einer Konventionsverletzung zu sein, muss eine Person von der angefochtenen Maßnahme direkt betroffen sein. Der Bf., der seit 1982 in Italien lebt, ist aufgrund gesetzlicher Regelungen von der Ausübung seines Wahlrechts im Vereinigten Königreich ausgeschlossen, da er mehr als 15 Jahre im Ausland lebt. Er beantragt weder materiellen noch immateriellen Schadenersatz. Sein Vorbringen beschränkt sich auf die grundsätzliche Frage, ob der Ausschluss seines Wahlrechts mit Art. 3 1. Prot. EMRK vereinbar ist. Es besteht kein Grund vom Bf. zu verlangen, vor einer Beschwerdeerhebung beim GH einen Antrag zur Registrierung als im Ausland lebender Wähler zu stellen. Er gehört zweifellos zu den von der Rechtslage direkt betroffenen Personen. Im Hinblick auf die Art der Beschwerde und die gesetzlichen Bedingungen kommt dem Bf. trotz der in seinem Fall fehlenden individuellen Maßnahme Opferstatus zu.

Da die Beschwerde auch aus keinem anderen Grund unzulässig ist, muss sie für zulässig erklärt werden (einstimmig).

Weder der Bf. noch die Regierung benannten das legitime Ziel der Beschränkung im vorliegenden Fall. Der GH ist jedoch überzeugt, dass das Ziel darin bestand, das parlamentarische Wahlrecht auf die Bürger zu beschränken, die eine enge Verbindung zum Vereinigten Königreich haben und daher direkt von den Gesetzen betroffen sind.

Der Bf. bringt vor, dass die Beschränkung sein Wahlrecht derartig eingrenze, dass es dessen Wesensgehalt beeinträchtigen und es seiner Effektivität berauben würde. Der GH beobachtet, dass im Ausland Lebende für 15 Jahre nach ihrer Auswanderung berechtigt sind zu wählen. Bei einer Rückkehr des Bf. in das Vereinigte Königreich wäre sein Wahlrecht wiederhergestellt. Unter diesen Umständen kann nicht behauptet werden, dass die Beschränkung im vorliegenden Fall den Wesensgehalt der Rechte des Bf. nach Art. 3 1. Prot. EMRK mindert. Die zentrale Frage betrifft daher die Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Beschränkung.

Der Bf. wendet sich weder gegen die Art der Beschränkung noch bringt er etwas bezüglich der Bedeutung oder des Umfangs des Begriffs »wohnhaft« iSd. Art. 1 Abs. 3 Volksvertretungsgesetz 1985 vor, sondern behauptet, dass jede Beschränkung des Wahlrechts in nationalen Wahlen, die auf dem Wohnort basiert, grundsätzlich unverhältnismäßig sei. Der GH muss daher zunächst prüfen, ob Art. 3 1. Prot. EMRK von den Vertragsstaaten fordert, für nicht im Vereinigten Königreich lebende Bürger ein Wahlrecht ohne auf den Wohnort bezogene Beschränkungen zu gewährleisten. Er muss danach untersuchen, ob im vorliegenden Fall die geltende Rechtslage, die das Wahlrecht im Ausland Lebenden nach 15 Jahren entzieht, eine verhältnismäßige Beschränkung des Wahlrechts darstellt, die einen gerechten Ausgleich der widerstreitenden Interessen schafft. Der vorliegende Fall unterscheidet sich von Sitaropoulos und Giakoumopoulos/GR, wo der GH feststellen musste, ob Art. 3 1. Prot. EMRK Staaten verpflichtet, ein System zu schaffen, dass es Auswanderern ermöglicht, ihr Wahlrecht vom Ausland aus auszuüben.

Die grundsätzliche Tendenz, dass das Erfordernis des Wohnsitzes gerechtfertigt ist, besteht unverändert seit der Kommissionsentscheidung im Fall X./GB aus dem Jahr 1976. Zweifellos hat die Migration seither bedeutend zugenommen. Gleichermaßen ermöglichen es neue Technologien und billigere Transportmittel, dass Migranten engeren Kontakt zu ihrem Heimatland aufrechterhalten können als vor 30 oder 40 Jahren. Das hat dazu geführt, dass einige Staaten, darunter auch das Vereinigte Königreich, ihre Gesetzgebung dahingehend geändert haben, dass es in der ersten Zeit auch im Ausland Lebenden erlaubt ist, ihr Wahlrecht in nationalen Wahlen auszuüben. Aus diesem Grund ist es notwendig, die Art und den Umfang der Entwicklungen auf internationaler Ebene zu prüfen und im Rahmen der geltenden Gesetze der Mitgliedstaaten festzustellen, ob ein Trend oder ein Konsens besteht, der den Ermessensspielraum der Staaten in diesem Bereich betrifft.

Fest steht, dass die Parlamentarische Versammlung des Europarates und insbesondere die Venedig-Kommission aktiv an der Lösung von Fragen gearbeitet haben, die bezüglich der Teilhabe am politischen Prozess und der Gewährleistung ziviler Rechte im Zusammenhang mit Migration bestehen. Bereits 1982 sprach sich die Versammlung dafür aus, dass das Ministerkomitee die Möglichkeit der Harmonisierung der Gesetzeslage in den Mitgliedstaaten erörtern sollte, um die Wahlrechte von im Ausland lebenden Staatsbürgern zu gewährleisten. 1999 befürwortete sie es, dass das Ministerkomitee die Mitgliedstaaten dazu aufforderte, die Interessen von Auswanderern bezüglich des Wahlrechts in ihrem Heimatland entsprechend zu berücksichtigen. Bei einer erneuten Untersuchung dieser Angelegenheit im Jahre 2004 regte die Versammlung unter Wiederholung ihrer Ausführungen von 1999 das Ministerkomitee dazu an, Vorschläge zur Einführung rechtlich bindender Maßnahmen auf europäischer Ebene zu machen, die die Beziehungen zwischen Auswanderern und ihren Heimatländern betreffen. Resolutionen und Empfehlungen im Jahre 2008 lenkten erneut Aufmerksamkeit auf die Frage der demokratischen Teilhabe von im Ausland Lebenden in ihren Heimatländern. 2009 äußerte die Versammlung ihr Bedauern darüber, dass die Staaten keine Harmonisierung in diesem Bereich verfolgten, und sprach sich erneut für politische Initiativen aus. Gemäß einer Resolution im Jahre 2012 scheint die Versammlung jedoch zu akzeptieren, dass der Wohnort im Ausland eine gerechtfertigte Beschränkung des Wahlrechts darstellen kann. Auch wenn das Bedürfnis besteht, den politischen Herausforderungen, die Migration mit sich bringt, zu begegnen, hält das Ministerkomitee die Regelung des Wahlrechts für Migranten durch ein Instrument des Europarates nicht für notwendig.

In der »Richtlinie zur guten Praxis in Wahlangelegenheiten« nimmt die Venedig-Kommission Bezug auf den Bedarf an gewissen Bedingungen, die an das Wahlrecht zu knüpfen sind, und akzeptiert das Erfordernis des Wohnsitzes. Die Richtlinie sieht vor, dass das Wahlrecht im Ausland lebenden Staatsbürgern gewährt werden »kann«. Ein Bericht der Kommission im Jahre 2004 verweist auf die zunehmende Debatte in diesem Bereich. Nach ihrem Bericht im Jahre 2006 war das Wahlrecht für im Ausland Lebende in Europa noch nicht allgemein anerkannt. 2011 stellte sie fest, dass die Gewährung eines solchen Wahlrechts in die Souveränität der Staaten falle, nannte jedoch zahlreiche Argumente für eine Gewährung und ermittelte Art und Umfang der Beschränkungen. Obwohl sie deutlich machte, dass eine zeitliche Begrenzung für die Ausübung des Wahlrechts, nachdem ein Staatsbürger ausgewandert ist, vorzugswürdiger ist als ein vollständiger Entzug, verwies sie auch darauf, dass es auch im ersten Fall zu begrüßen sei, dass die Situation nach Ablauf der zeitlichen Grenze noch einmal überprüft werde, bevor das Wahlrecht ganz verloren gehe. Im Hinblick auf die fehlende Einheitlichkeit in der nationalen Praxis stellte die Kommission zusammenfassend fest, dass das bestehende europäische Wahlrecht zu diesem Zeitpunkt keine Einführung eines Wahlrechts für im Ausland Lebende erforderte. Sie empfahl den Staaten jedoch, diesem Recht im Hinblick auf die Freizügigkeit innerhalb Europas positive Beachtung zu schenken.

Die gezeigten Aktivitäten des Europarates machen deutlich, dass auf europäischer Ebene eine wachsende Aufmerksamkeit bezüglich der Probleme besteht, die Migration für die politische Teilhabe in den Herkunftsländern und den Ländern des Wohnortes aufwirft. Das vorliegende Material führt jedoch nicht zu dem Schluss, dass die Staaten nach jetziger Rechtslage dazu verpflichtet sind, für im Ausland Lebende ein unbegrenztes Wahlrecht zu gewährleisten. Die unterschiedlichen Einstellungen und politischen Programme enthüllen erhebliche Unterschiede. Die Frage muss daher in einem weiteren Zusammenhang betrachtet werden, der die politischen Aktivitäten von Migranten im Allgemeinen betrifft. Die grundlegende Frage in dieser Diskussion ist, ob der Fokus auf der Teilhabe im Heimatland, im Land des Wohnortes oder in beiden liegen soll. Weitere Probleme betreffen die Modalitäten der Ausübung des Wahlrechts, die sowohl Überlegungen der Praktikabilität als auch der Sicherheit hervorrufen. Der Bericht der Venedig-Kommission aus dem Jahr 2011 leistete einen bedeutenden Beitrag zur Debatte, machte jedoch keine klaren Feststellungen dahingehend, wie die Mitgliedstaaten ihre Gesetze und ihre Praxis in den kommenden Jahren gestalten sollen. Die diesbezüglichen Herausforderungen sollten nicht unterschätzt werden.

Die Gesetze und die Praxis in den Mitgliedstaaten in diesem Bereich zeigen einen klaren Trend für ein Wahlrecht von im Ausland Lebenden. 44 Staaten gewähren ein solches Wahlrecht. Davon entziehen 35 Staaten dieses Recht nicht, wenn ein Staatsbürger für eine gewisse Zeit im Ausland gelebt hat. Neun Staaten beschränken das Recht unter Bezugnahme auf die Dauer des Auslandsaufenthaltes. Während die Mehrheit, die ein unbeschränktes Wahlrecht befürwortet, bedeutend zu sein scheint, sind die Trends der Gesetzgebung nicht ausreichend, um die Existenz irgendeiner diesbezüglichen gemeinsamen europäischen Überzeugung zu begründen, insbesondere nicht im Hinblick auf den Umfang der staatlichen Verpflichtungen bezüglich einer Gewährleistung des Wahlrechts für im Ausland Lebende. Weder die Gesetze noch die Praxis in den Mitgliedstaaten haben somit ein Stadium erreicht, wo ein gemeinsamer Konsens festgestellt werden kann. Auch wenn dieser Bereich insofern weiterhin zu untersuchen bleibt, als sich die Ansichten in der europäischen demokratischen Gesellschaft fortentwickeln, bleibt der diesbezügliche Ermessensspielraum des Staates weit.

Was die Verhältnismäßigkeit der Gesetzgebung des Vereinigten Königreichs betrifft, ist festzustellen, dass diese im Ausland Lebenden für 15 Jahre nach dem Verlassen des Landes ein Wahlrecht zugesteht, was keinen unbedeutenden Zeitraum darstellt. Die Tatsache, dass der Bf. ein hohes Maß an Kontakt mit dem Vereinigten Königreich aufrechterhielt, detaillierte Kenntnis der alltäglichen Probleme des Landes hat und von einigen auch direkt betroffen ist, macht die 15-Jahre-Regelung nicht unverhältnismäßig: Auch wenn sie einer genauen Überprüfung bedürfen, können allgemeine Maßnahmen, die kein Ermessen in ihrer Anwendung erlauben, dennoch mit der Konvention vereinbar sein. Im Hinblick auf die bedeutende Last, die den Staaten auferlegt würde, wenn sie in jedem Fall der Wahl eines im Ausland Lebenden prüfen müssten, ob eine genügend enge Verbindung zum Heimatland besteht, ist der GH überzeugt, dass die allgemeine Maßnahme im vorliegenden Fall Rechtssicherheit bietet und Probleme von Willkür sowie Uneinheitlichkeit bei der Interessenabwägung im Einzelfall verhindert.

Es besteht außerdem der ausdrückliche Beweis, dass das Parlament versucht hat, die widerstreitenden Interessen abzuwägen und die Verhältnismäßigkeit der 15-Jahre-Regelung zu beurteilen. Die Frage des Wahlrechts von im Ausland Lebenden wurde in den letzten 30 Jahren zweimal innerstaatlich überprüft, wobei bei beiden Gelegenheiten Berichte angefertigt wurden. Die Weiterentwicklung der Ansichten in diesem Bereich wird durch die Tatsache deutlich, dass das Ergebnis des Berichts 1998 fast genau gegenteilig zu dem des Jahres 1982 war. Als Konsequenz dieser Berichte und von Beratungen wurde ein Gesetz erlassen, das 1985 zunächst im Ausland Lebenden ein Wahlrecht gewährte und in den Jahren 1989 und 2000 den Zeitraum abänderte. Die Frage wurde seit 2000 bei mehreren Gelegenheiten im Parlament debattiert. Das bedeutet nicht, dass die bloße  – möglicherweise sogar wiederholte – Debatte über ein Gesetz, das dabei erreichte Ergebnis notwendigerweise mit der Konvention vereinbar macht. Es bedeutet lediglich, dass dies in die Beurteilung des GH miteinfließt, um zu entscheiden, ob ein gerechtes Gleichgewicht zwischen den widerstreitenden Interessen gewahrt wurde. Der GH nimmt auch zur Kenntnis, dass die Sache unter ständiger Berücksichtigung der gegenwärtigen Regierung des verantwortlichen Staates bleibt.

Zusammenfassend kann im Hinblick auf den Ermessensspielraum bei der Regelung der Parlamentswahlen die angefochtene Beschränkung des Wahlrechts des Bf. als verhältnismäßig zum verfolgten legitimen Ziel angesehen werden. Der GH ist daher davon überzeugt, dass die angefochtene Gesetzgebung ein gerechtes Gleichgewicht zwischen den betroffenen Interessen gewahrt hat, nämlich dem ursprünglichen Interesse des Bf. als britischer Staatsbürger an den Parlamentswahlen in seinem Heimatland teilzunehmen und der vom verantwortlichen Staat gewählten Politik, das Wahlrecht auf die Bürger zu beschränken, die eine enge Verbindung mit dem Vereinigten Königreich aufweisen und deshalb von den Gesetzen direkt betroffen sind. Keine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK (einstimmig; im Ergebnis übereinstimmendes Sondervotum der Richterin Kalaydjieva).

Zur behaupteten Verletzung von Art. 14 iVm. Art. 3 1. Prot. EMRK

Der Bf. beschwert sich nach Art. 14 iVm. Art. 3 1. Prot. EMRK, dass er gegenüber britischen Staatsbürgern, die im Vereinigten Königreich leben, diskriminiert wurde. Außerdem bringt er vor, aufgrund seines Alters diskriminiert worden zu sein, da dies statistisch gesehen bei auswandernden Briten im Ruhestand besonders oft der Fall sei. Im vorliegenden Fall wurde kein Beweis dafür vorgebracht, dass die 15-Jahre-Regelung eine Diskriminierung aufgrund des Alters darstellt. Der GH ist weiters davon überzeugt, dass der Bf. aus den im Zusammenhang mit der Prüfung der Beschwerde nach Art. 3 1. Prot. EMRK vorgebrachten Gründen nicht behaupten kann, dass er sich in einer vergleichbaren Situation mit im Vereinigten Königreich lebenden britischen Staatsangehörigen befindet. Dieser Beschwerdepunkt ist daher wegen offensichtlicher Unbegründetheit als unzulässig zurückzuweisen (einstimmig).

Zur behaupteten Verletzung von Art. 2 4. Prot. EMRK

Der Bf. bringt außerdem vor, dass er nach Art. 2 4. Prot. EMRK seinen Wohnort ohne Verlust seiner Rechte frei wählen könne. Der GH nimmt zur Kenntnis, dass der verantwortliche Staat das 4. Zusatzprotokoll nicht ratifiziert hat. Dieser Beschwerdepunkt ist daher ratione personae unvereinbar mit der Konvention und als unzulässig zurückzuweisen (einstimmig).

Vom GH zitierte Judikatur:

X./GB v. 11.12.1976 (ZE der EKMR)

Hirst/GB (Nr. 2 ) v. 6.10.2005 (GK) = NL 2005, 236

Doyle/GB v. 6.2.2007 (ZE)

Alajos Kiss/H v. 20.5.2010 = NL 2010, 166

Sitaropoulos und Giakoumopoulos/GR v. 15.3.2012 (GK) = NL 2012, 83

Hinweis:

Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 7.5.2013, Bsw. 19840/09 entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2013, 159) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.

Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):

www.menschenrechte.ac.at/orig/13_3/Shindler.pdf

Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.