Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Große Kammer, Beschwerdesache Paksas gegen Litauen, Urteil vom 6.1.2011, Bsw. 34932/04.
Art. 3 1. Prot. EMRK - Entzug des passiven Wahlrechts nach Amtsenthebung des Präsidenten.
Unzulässigkeit der Beschwerden unter Art. 6 und Art. 7 EMRK sowie Art. 4 7. Prot. EMRK (einstimmig).
Unzulässigkeit der Beschwerde unter Art. 3 1. Prot. EMRK, insofern sie sich auf die Amtsenthebung oder den Ausschluss von der Kandidatur bei Präsidentschaftswahlen bezieht (einstimmig).
Zulässigkeit der Beschwerde unter Art. 3 1. Prot EMRK bezüglich der Möglichkeit, bei Parlamentswahlen zu kandidieren (mehrheitlich).
Unzulässigkeit der Beschwerde unter Art. 13 EMRK iVm. Art. 3 1. Prot. EMRK (einstimmig).
Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK bezüglich der Möglichkeit, bei Parlamentswahlen zu kanditieren (14:3 Stimmen).
Die Feststellung einer Konventionsverletzung stellt eine ausreichende Entschädigung für den erlittenen immateriellen Schaden dar (einstimmig).
Begründung:
Sachverhalt:
Bei dem Bf. handelt es sich um Rolandas Paksas, der im Jänner 2003 zum Präsidenten der Rebublik Litauen gewählt wurde.
Am 30.12.2003 stellte das Verfassungsgericht auf Antrag des litauischen Parlaments (Seimas) die Verfassungswidrigkeit eines Dekrets des Bf. fest, mit dem er einem russischen Geschäftsmann, J. B., die litauische Staatbürgerschaft verliehen hatte, obwohl die Abteilung für Staatssicherheit gegen diesen ermittelte. Das Verfassungsgericht stellte fest, dass die Verleihung der Staatsbürgerschaft nichts anderes als eine Belohnung für die finanzielle Unterstützung sei, die J. B. dem Bf. im Rahmen des Wahlkampfes zukommen ließ. Der Präsident habe daher gegen das fundamentale, in der Verfassung verankerte Prinzip der Gleichheit aller Personen vor den staatlichen Institutionen und Beamten sowie gegen das Prinzip, dass der Präsident gegenüber jedem gleich gerecht zu sein hat, verstoßen.
Bereits am 23.12.2003 hatte der Seimas aufgrund einiger Anschuldigungen gegen den Präsidenten eine Ermittlungskommission eingesetzt, um diese zu überprüfen. Am 19.2.2004 beantragte der Seimas beim Verfassungsgericht zu prüfen, ob der Präsident gegen die Verfassung verstoßen habe. Das Verfassungsgericht entschied am 31.3.2004, dass der Bf. schwer gegen die Verfassung verstoßen und seinen Eid auf die Verfassung verletzt habe, indem er J. B. aufgrund von finanziellen Zuwendungen und anderer Unterstützung die litauische Staatsbürgerschaft verliehen habe und diesen über die laufenden Ermittlungen gegen ihn und die Überwachung durch die litauische Exekutive informiert habe. Weiters habe er seine amtliche Stellung ausgenutzt, indem er Einfluss auf ein privates Unternehmen nahm, um ihm nahe stehenden Personen einen Vorteil zu verschaffen.
Der Bf. versuchte im Verfahren die Befangenheit des Präsidenten des Verfassungsgerichts geltend zu machen. Dies blieb jedoch genauso erfolglos wie die Einlegung eines Rechtsbehelfs zur Klarstellung der Schlussfolgerungen des Gerichts.
Am 6.4.2004 enthob der Seimas den Bf. seines Amtes.
Der Bf. beantragte, bei den Präsidentschaftswahlen am 13.6.2004 kandidieren zu dürfen. Am 22.4.2004 entschied das Zentrale Wahlkomitee, dass dem nichts entgegenstehe. Wenige Tage später nahm der Seimas eine Änderung des Gesetzes über die Präsidentschaftswahlen an, durch die jeder, der durch den Seimas seines Amtes enthoben wurde, für einen Zeitraum von fünf Jahren von der Kandidatur bei Präsidentschaftswahlen ausgeschlossen wurde. Daraufhin verweigerte das Zentrale Wahlkomitee die Eintragung des Bf. in die Kandidatenliste.
Diese Gesetzesänderung wurde vom Verfassungsgericht hinsichtlich seiner Verfassungsmäßigkeit überprüft. Das Gericht entschied am 25.5.2004, dass der Ausschluss einer ihres Amtes enthobenen Person vom passiven Wahlrecht verfassungskonform sei. Den Auschluss zeitlich zu beschränken, sei jedoch verfassungswidrig. Da ein Bruch der Verfassung immer vorliegen werde, könne ein aus diesem Grund seines Amtes enthobener Präsident nie wieder einen Eid ablegen bzw. das Amt des Präsidenten, eines Parlamentsmitglieds oder ein anderes Amt, für das die Ablegung eines Eides auf die Verfassung notwendig ist, bekleiden.
Am 15.7.2004 nahm der Seimas eine Änderung des Gesetzes über die Parlamentswahlen an, in der ihres Amtes enthobene Personen davon ausgeschlossen wurden, Mitglied des Parlaments zu sein.
Die strafrechtlichen Ermittlungen gegen den Bf. wurden aufgrund mangelnder Beweise eingestellt.
Rechtsausführungen:
Der Bf. rügt Verletzungen von Art. 6 Abs. 1 (Recht auf ein faires Verfahren), Abs. 2 (Unschuldsvermutung) und Abs. 3 lit. b EMRK (Recht, über ausreichende Zeit und Gelegenheit zur Vorbereitung seiner Verteidigung zu verfügen). Ferner beschwert er sich über Verletzungen seines Rechts unter Art. 7 EMRK (Nulla poena sine lege) und Art. 4 Abs. 1 7. Prot. EMRK (Doppelbestrafungsverbot). Des Weiteren behauptet er, in seinen Rechten gemäß Art. 3 1. Prot. EMRK (Recht auf freie Wahlen) alleine sowie in Verbindung mit Art. 13 EMRK (Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz) verletzt zu sein.
I. Zu den behaupteten Verletzungen von Art. 6 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3, von Art. 7 EMRK sowie von Art. 4 7. Prot. EMRK
Diese Beschwerdepunkte werden wegen Unvereinbarkeit mit der Konvention ratione materiae als unzulässig zurückgewiesen (einstimmig).
II. Zur behaupteten Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK
Der Bf. beschwert sich darüber, dass sein dauerhafter Ausschluss von der Präsidentschaftskandidatur, obwohl er als Politiker beachtliche Unterstützung durch die Bevölkerung genieße, dem Wesensgehalt freier Wahlen entgegen stehe. Sein lebenslanger Ausschluss von gewählten Ämtern sei daher gänzlich unverhältnismäßig. Die Gesetzesänderung infolge seiner Absetzung sei außerdem willkürlich und bezwecke nichts anderes, als ihn von der Ausübung öffentlicher Ämter zukünftig abzuhalten.
1. Zur Zulässigkeit
Da Art. 3 1. Prot. EMRK nur auf Wahlen der »gesetzgebenden Organe« anzuwenden ist, wird die Beschwerde, insofern sie sich auf die Amtsenthebung oder den Ausschluss von der Kandidatur bei Präsidentschaftswahlen bezieht, wegen Unvereinbarkeit ratione materiae iSv. Art. 35 Abs. 3 EMRK zurückgewiesen (einstimmig).
a. Erschöpfung des nationalen Instanzenzugs
Die Regierung wendet ein, dass der Bf. gegen die Ablehnung der Kandidatur berufen oder aber eine Klärung der Frage durch das Verfassungsgericht beantragen hätte können, ob derartige Sanktionen unabänderlich seien. Er hätte dann die Möglichkeit gehabt, zurückzutreten, um der Amtsenthebung zu entgehen.
Der GH stellt diesbezüglich fest, dass die Entscheidung des Verfassungsgerichts vom 25.5.2004 klar festlegte, dass eine aufgrund eines Verfassungsbruchs ihres Amtes enthobene Person nie wieder zum Präsidenten, Parlamentsmitglied oder in ein anderes Amt gewählt werden könne, für das die Ablegung eines Eides auf die Verfassung nötig ist. Entscheidungen des litauischen Verfassungsgerichts entfalten Gesetzeskraft und sind endgültig. Da das Verfassungsgericht an seine eigenen Entscheidungen gebunden ist, hätte eine Bekämpfung der ablehnenden Entscheidung bezüglich der Kandidatur des Bf. nur erfolglos sein können.
Eine Klärung der Frage, ob eine Amtsenthebung einen permanenten Ausschluss von der Kandidatur nach sich ziehe, hätte zu keiner Auseinandersetzung des Verfassungsgerichts mit der konkreten Situation des Bf. geführt. Die Möglichkeit, freiwillig zurückzutreten, ist außerdem eine derart einschränkende Bedingung, dass sie es unmöglich macht, diesen Rechtsbehelf als »zugänglich« zu bezeichnen.
Die Regierung konnte daher nicht zeigen, dass dem Bf. ein Rechtsbehelf zur Verfügung stand, der die Anforderungen von Art. 35 Abs. 1 EMRK erfüllt hätte.
b. Einhaltung der Sechs-Monats-Frist
Die Regierung wendet ferner ein, dass der Bf. seine Beschwerde unter Art. 3 1. Prot. EMRK das erste Mal in einer Ergänzung seiner Beschwerde vom 30.9.2005 und damit mehr als sechs Monate nach der endgültigen nationalen Entscheidung vom 25.5.2004 eingebracht habe. Sie sei daher unzulässig.
Der GH merkt an, dass der Bf. diesen Beschwerdepunkt tatsächlich erst am 30.9.2005 vorbrachte. Zu beachten sind jedoch auch die speziellen Umstände des Falles: Die Beschwerde des Bf. betrifft generelle Normen, die keine individuellen Umsetzungsmaßnahmen nach sich zogen, die wiederum Gegenstand einer Berufung sein hätten können. Dadurch kam es zu keiner »endgültigen Entscheidung«, die den Anfangspunkt der Sechs-Monats-Frist gebildet hätte. Der Bf. beschwert sich vielmehr über Bestimmungen, die eine kontinuierliche Sachlage schufen, gegen die ihm kein Rechtsbehelf zur Verfügung stand. Die Frage der Sechs-Monats-Frist wird in solchen Fällen erst aktuell, wenn sich die Sachlage geändert hat. Da dies vorliegend nicht der Fall ist, kann nicht gesagt werden, dass die Beschwerde verspätet sei.
c. Anwendbarkeit von Art. 17 EMRK
Die Regierung bringt vor, der Bf. habe seine Wiederwahl als Präsident im Juni 2004 – und nicht die Mitgliedschaft im Seimas – bezweckt. Mit der Beschwerde benutze er daher die Maschinerie der Konvention, um politische Rache zu üben.
Der GH erinnert, dass es Zweck von Art. 17 EMRK ist – sofern er sich auf Gruppen und Individuen bezieht – zu verhindern, dass diese aus der Konvention ein Recht herleiten, eine Tätigkeit zu verfolgen, die darauf gerichtet ist, andere Konventionsrechte zu zerstören. Die Rechtsprechung des GH zeigt, dass dieser Artikel nur ausnahmsweise in extremen Fällen anzuwenden ist.
Vorliegend liegen keinerlei Hinweise auf eine Zweckverfolgung durch den Bf. vor, wie sie in Fällen, in denen der GH Art. 17 EMRK heranzog, erkennbar war. Er stützt sich legitimerweise auf Art. 3 1. Prot. EMRK, um ein Urteil des GH zu erlangen, dessen Vollzug wahrscheinlich dazu führen würde, dass er zur Kandidatur bei Parlamentswahlen zugelassen würde. Er bezweckt, den vollen Genuss eines Rechts wiederzuerlangen, das die Konvention prinzipiell jedem gewährleistet. Art. 17 EMRK ist daher nicht anwendbar.
d. Ergebnis
Soweit die Beschwerde die Möglichkeit des Bf. betrifft, bei Parlamentswahlen zu kandidieren, wirft sie komplexe Sach- und Rechtsfragen auf, die eine Prüfung in der Sache erfordern. Dieser Teil der Beschwerde ist nicht offensichtlich unbegründet iSv. Art. 35 Abs. 3 EMRK. Die Beschwerde ist daher zulässig (mehrheitlich).
2. In der Sache
Trotz des hohen Stellenwerts des Rechts auf freie Wahlen im System der Konvention ist dieses Recht nicht absolut. Den Staaten steht ein weiter Ermessensspielraum bei der Ausgestaltung des Wahlsystems zu. Bei der Anwendung von Art. 3 1. Prot. EMRK ist dieses unter Berücksichtigung der politischen Entwicklung eines Landes zu beurteilen. Eine Regelung, die bezüglich des einen Systems inakzeptabel ist, kann im Kontext eines anderen gerechtfertigt sein, solange das gewählte System Bedingungen vorsieht, die die freie Meinungsäußerung der Bevölkerung in Bezug auf ihre Wahl der Gesetzgebung ermöglichen.
Der weite Ermessensspielraum gilt besonders hinsichtlich der Regelung der Kriterien für das passive Wahlrecht, ist jedoch nicht allumfassend. Letztlich hat der GH zu beurteilen, ob der Wesensgehalt des Rechts auf freie Wahlen beschnitten wird, die Regelung ein legitimes Ziel verfolgt und verhältnismäßig ist.
Als seines Amtes enthobener Ex-Präsident war der Bf. von der durch das Verfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 25.5.2004 und durch das Gesetz vom 15.7.2004 aufgestellten Regelung direkt betroffen. Da er davon abgehalten wurde, bei den Parlamentswahlen zu kandidieren, kann er behaupten, dass ein Eingriff in sein passives Wahlrecht erfolgt ist.
Der Eingriff erfolgte aufgrund der eben erwähnten verfassungsgerichtlichen Entscheidung und Gesetzesänderung und war somit gesetzmäßig. Der Bf. beschwert sich über eine Rückwirkung der Regelung. Art. 3 1. Prot. EMRK verlangt jedoch nur, die Hinderung des Bf., bei Wahlen anzutreten, zu prüfen. Die ersten Wahlen, bei denen dies der Fall war, fanden im Oktober 2004 und somit nach der relevanten Entscheidung und Gesetzesänderung statt. Die Regelung wurde daher nicht rückwirkend angewendet.
Der GH akzeptiert, dass die Einschränkung des Wahlrechts ein Ziel verfolgte, dass dem Rechtsstaatlichkeitsprinzip und den generellen Zielen der Konvention entspricht. Das dem Bf. auferlegte Verbot ist Folge seiner Amtsenthebung und somit ein Teil eines Schutzmechanismus der Demokratie durch eine öffentliche und demokratische Überprüfung jener, die ein öffentliches Amt bekleiden. Die Maßnahme verfolgte das legitime Ziel, die demokratische Ordnung aufrecht zu erhalten.
In Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ist zu sagen, dass Art. 3 1. Prot. EMRK die Möglichkeit nicht ausschließt, das Wahlrecht von Personen zu beschränken, die eine amtliche Funktion schwer missbraucht haben oder durch ihr Verhalten die Rechtsstaatlichkeit oder demokratische Grundlagen gefährdet haben, wie es vorliegend der Fall ist.
Die Voraussetzungen für die Maßnahme sind gesetzlich klar geregelt. Sie steht in eindeutiger Verbindung mit dem Verhalten des Bf. und seiner Situation. Der Umstand, dass der Ausschluss von der Kandidatur auf keine spezifische gerichtliche Entscheidung gestützt wurde, spielt daher keine Rolle. Das litauische Recht sieht außerdem im Rahmen des Amtsenthebungsverfahrens einige Sicherheitsmechanismen vor, um den Betroffenen vor Willkür zu schützen. Zum einen sind die Regeln des Strafprozesses und die Prinzipien eines fairen Verfahrens anzuwenden. Zum anderen liegt die Entscheidung, ein Amtsenthebungsverfahren – wie das vorliegende – einzuleiten, bei einem politischen Organ, dem Seimas, während ein gerichtliches Organ, das Verfassungsgericht, darüber entscheidet, ob eine Verletzung der Verfassung vorliegt. Der Seimas kann die Amtsenthebung nicht vornehmen, wenn das Verfassungsgericht keine Verletzung feststellt. Ferner hat bei Sitzungen des Seimas, in denen über die Amtsenthebung entschieden wird, nicht eines seiner Mitglieder den Vorsitz, sondern ein Richter des Obersten Gerichts. Für die Enthebung ist eine Dreifünftelmehrheit nötig. Letztlich konnte der Bf. im vorliegenden Fall bei öffentlichen Verhandlungen vor dem Seimas und dem Verfassungsgericht aussagen.
Ohne die Ernsthaftigkeit des dem Bf. vorgeworfenen Verhaltens herabspielen zu wollen, bemerkt der GH das Ausmaß der Konsequenzen seiner Amtsenthebung: Der Bf. ist ständig und unabänderlich von der Kandidatur bei Parlamentswahlen ausgeschlossen. Dies wird erschwert durch den Umstand, dass er auch von jedem anderen Amt, für das die Ablegung eines Eides auf die Verfassung nötig ist, ausgeschlossen ist.
Der GH widerspricht zwar dem Argument der Regierung nicht, dass bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der politische Kontext des Landes mitzubeachten ist, und nimmt Kenntnis von ihrem Argument, dass es in einer erst kürzlich entstandenen Demokratie sinnvoll sei, die Überprüfung durch die Wählerschaft durch strikte gesetzliche Regelungen zu stärken. Die Entscheidung, einen hohen Beamten von der Parlamentsmitgliedschaft dauerhaft auszuschließen, liegt dennoch bei den Wählern, die bei den Wahlen entscheiden können, ob sie ihr Vertrauen in die betroffene Person erneuern. Dies ist aus dem Wortlaut von Art. 3 1. Prot. EMRK ersichtlich, der sich auf »die freie Äußerung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Organe« bezieht.
Auch wenn die besondere Verantwortung des Bf. als Präsident Litauens und seine Kompetenzen im Bereich der Gesetzgebung zu beachten sind, so ist dies nicht ausreichend, den GH zu überzeugen, dass der dauerhafte und unabänderliche Ausschluss von der Kandidatur bei Parlamentswahlen als Ergebnis genereller Normen eine verhältnismäßige Reaktion auf das Erfordernis war, die demokratische Ordnung zu erhalten.
Der GH merkt an, dass die litauische Regelung eine Ausnahme in Europa darstellt. In vergleichbaren Staaten hat das Amtsenthebungsverfahren entweder keine Auswirkung auf das passive Wahlrecht des Betroffenen oder aber die Einschränkung erfordert eine spezielle gerichtliche Entscheidung oder sie unterliegt einer Frist.
Der vorliegende Fall unterscheidet sich weiters substantiell vom Fall Ždanoka/LV, auf den sich die Regierung bezieht und in dem der GH keine Verletzung des Rechts auf freie Wahlen feststellte. Der Bf. in diesem Fall beteiligte sich an der Organisation und Durchführung von versuchten Staatsstreichen gegen ein neu geformtes demokratisches Regime. Die Relevanz des Ausschlusses des Bf. für den Erhalt der demokratischen Ordnung in Litauen im vorliegenden Fall ist damit nicht vergleichbar. Dazu kommt, dass der GH im Fall Ždanoka dem Umstand Gewicht beimaß, dass das lettische Parlament die strittige Regelung regelmäßig überprüfte und das Verfassungsgericht eine Frist für die Einschränkung vorsah. Diese Faktoren sind auch vorliegend relevant, insbesondere da sich der politische und historische Kontext eines Staates weiter entwickelt und die ursprüngliche Rechtfertigung der auferlegten Einschränkung mit der Zeit abklingen kann.
Vorliegend unterliegt die Einschränkung nicht nur keiner Frist, sondern sie ist zusätzlich in verfassungsrechtlichen Stein gemeißelt. Der Ausschluss von der Kandidatur bei Parlamentswahlen hat hier eine Konnotation der Unabänderlichkeit, die kaum mit Art. 3 1. Prot. EMRK in Einklang zu bringen ist.
Schließlich ist anzumerken, dass die fraglichen Gesetzesbestimmungen aus einem Gesetzgebungsprozess herrühren, der stark von den Umständen dieses Falles beeinflusst war. Diesen Eindruck erweckt vor allem die Geschwindigkeit, mit der die Gesetzesänderungen durchgeführt wurden, nachdem der Bf. versucht hatte, bei den Präsidentschaftswahlen zu kandidieren. Dies ist zwar unter Art. 3 1. Prot. EMRK nicht ausschlaggebend, der GH sieht darin jedoch einen weiteren Hinweis auf die Unverhältnismäßigkeit des Eingriffs in das Recht auf freie Wahlen.Aufgrund all dieser Faktoren, besonders wegen des dauerhaften und unveränderlichen Charakters des Ausschlusses des Bf. von der Parlamentsmitgliedschaft, stellt der GH eine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK fest (14:3 Stimmen; Sondervotum von Richter Costa, gefolgt von Richterin Tsotsoria und Richter Baka).
III. Zur behaupteten Verletzung von Art. 13 EMRK iVm. Art. 3 1. Prot. EMRK
Der Bf. rügt, dass ihm in Bezug auf die verfassungsgerichtliche Entscheidung vom 25.5.2004 kein Rechtsmittel zur Verfügung stand. Das Fehlen eines Rechtsbehelfs gegen verfassungsgerichtliche Entscheidungen fällt jedoch nicht in den Anwendungsbereich von Art. 13 EMRK, da diese Bestimmung nicht so weit geht, einen Rechtsbehelf zu verlangen, der es ermöglicht, ein verfassungsgerichtliches Präjudiz mit Gesetzeskraft anzufechten. Dieser Teil der Beschwerde ist offensichtlich unbegründet und daher unzulässig (einstimmig).
IV. Entschädigung nach Art. 41 EMRK
Die Feststellung einer Konventionsverletzung stellt für sich selbst eine ausreichende Entschädigung für den erlittenen immateriellen Schaden dar (einstimmig).
Vom GH zitierte Judikatur:
Hirst/GB (Nr. 2) v. 6.10.2005 (GK), NL 2005, 236.
Ždanoka/LV v. 16.3.2006 (GK), NL 2006, 78.
Tanase/MD v. 27.4.2010 (GK), NL 2010, 123.
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 6.1.2011, Bsw. 34932/04, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2011, 8) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):
www.menschenrechte.ac.at/orig/11_1/Paksas.pdf
Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
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