Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Große Kammer, Beschwerdesache Sejdic und Finci gegen Bosnien-Herzegowina, Urteil vom 22.12.2009, Bsw. 27996/06 und Bsw. 34836/06.
Art. 14 EMRK, Art. 3 1. Prot. EMRK, Art. 1 12. Prot. EMRK - Diskriminierung hinsichtlich der Wählbarkeit zu Parlament und Präsidentschaft.
Zulässigkeit der Beschwerde hinsichtlich der behaupteten Verletzung von Art. 14 EMRK, Art. 3 1. Prot. EMRK und von Art. 1 12. Prot. EMRK (mehrheitlich bezüglich der Wahl in das Haus der Völker; einstimmig bezüglich der Wahl zur Präsidentschaft).
Verletzung von Art. 14 EMRK iVm. Art. 3 1. Prot. EMRK in Bezug auf die Wählbarkeit in das Haus der Völker (14:3 Stimmen).
Keine gesonderte Prüfung von Art. 1 12. Prot. EMRK in Bezug auf die Wählbarkeit in das Haus der Völker (einstimmig).
Verletzung von Art. 1 12. Prot. EMRK in Hinblick auf die Wählbarkeit zur Präsidentschaft (16:1 Stimmen).
Unzulässigkeit der Beschwerde hinsichtlich der behaupteten Verletzung von Art. 3 EMRK (einstimmig).
Unzulässigkeit der Beschwerde hinsichtlich der behaupteten Verletzung von Art. 13 EMRK (einstimmig).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK: € 1.000,– für den ErstBf. für Kosten und Auslagen (16:1 Stimmen), € 20.000,- für den ZweitBf. für Kosten und Auslagen (15:2 Stimmen).
Begründung:
Sachverhalt:
1. Zum Hintergrund des Falls
Die Verfassung Bosnien-Herzegowinas stellt einen Anhang zum Friedensabkommen von Dayton 1995 dar. Als Teil eines Friedensvertrags wurde sie ohne Anwendung eines Verfahrens aufgesetzt und angenommen, das ihre demokratische Legitimität garantiert hätte. Mit der Verfassung wurde das rechtliche Fortbestehen Bosnien-Herzegowinas als Staat bestätigt, jedoch seine innere Struktur verändert: Es besteht nun aus zwei Entitäten: der Föderation Bosnien-Herzegowina und der Republika Srpska. In der Präambel der Verfassung werden Bosnier, Kroaten und Serben als »konstituierende Völker« bezeichnet. Staatliche Entscheidungen gegen den Willen der Repräsentanten einer dieser Gruppen sind nicht möglich, da in der Verfassung verschiedene Mechanismen vorgesehen sind, mit denen die Machtbefugnisse unter den konstituierenden Völkern aufgeteilt werden. Es besteht ein Vetorecht für entscheidende Interessen eines Volkes, außerdem ein sogenanntes Entitäten-Veto, das von zwei Dritteln der Delegation einer Entität eingebracht werden kann, ein parlamentarisches Zweikammernsystem, dessen zweite Kammer – das »Haus der Völker« – sich aus fünf Bosniern und fünf Kroaten aus der Föderation Bosnien-Herzegowina sowie fünf Serben aus der Republika Srpska zusammensetzt, und ein gemeinsames Staatsoberhaupt in Form einer Präsidentschaft bestehend aus drei Mitgliedern – ebenfalls einem bosnischen und einem kroatischen aus der Föderation und einem serbischen aus der Republika Srpska.
2. Zum vorliegenden Fall selbst
Die Bf. bekleiden beide bedeutende öffentliche Positionen. Der ErstBf. ist derzeit Roma-Beauftragter der OSZE-Mission in Bosnien-Herzegowina. Zuvor war er Mitglied des Rates der Roma in Bosnien-Herzegowina, dem höchsten repräsentativen Organ der Romagemeinde, sowie Mitglied des beratenden Ausschusses für Roma. Der ZweitBf. ist heute Botschafter für Bosnien-Herzegowina in der Schweiz und hatte früher unter anderem die Präsidentschaft des interreligiösen Rates von Bosnien-Herzegowina sowie die höchste Position der staatlichen Verwaltungsagentur inne. Der ErstBf. ist Roma, der ZweitBf. Jude. Beide bekennen sich zu keinem der »konstituierenden Völker«. Deshalb kommen sie weder als wählbare Kandidaten für das Haus der Völker noch für die Präsidentschaft in Frage, was dem ZweitBf. am 3.1.2007 offiziell bestätigt wurde.
Rechtsausführungen:
Die Bf. rügen eine Verletzung von Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot), Art. 3 1. Prot. EMRK (Recht auf freie Wahlen) und von Art. 1 12. Prot. EMRK (allgemeines Diskriminierungsverbot). Daneben machen sie auch eine Verletzung von Art. 3 EMRK (hier: Verbot der erniedrigenden Behandlung) und von Art. 13 EMRK (Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz) geltend.
I. Zu den Hauptbeschwerdepunkten
Die sich aus ihrer Abstammung vom Judentum bzw. von den Roma ergebende Unwählbarkeit in das Haus der Völker bzw. für die Präsidentschaft stellt nach Ansicht der Bf. eine rassische Diskriminierung dar, in der sie einen Verstoß gegen Art. 14 EMRK, Art. 3 1. Prot. EMRK und gegen Art. 1 12. Prot. EMRK sehen.
1. Zur Zulässigkeit
Obwohl die Regierung keine Einwände erhoben hat, hält es der GH für erforderlich, seine Zuständigkeit ratione personae zu prüfen. Erstens ist zu klären, ob die Bf. behaupten können, Opfer einer Konventionsverletzung zu sein. Der Opferstatus erfordert eine direkte Betroffenheit von der umstrittenen Maßnahme. Eine Beschwerde über eine nationale Gesetzesnorm, die den Bf. nicht direkt betrifft, ist nach der Konvention nicht möglich. Einem Bf. steht es jedoch offen, eine solche Beschwerde geltend zu machen, wenn es keine individuelle Umsetzungsmaßnahme gibt, er zu einer Gruppe von Personen gehört, für die ein Risiko besteht, direkt von der Gesetzgebung betroffen zu sein, oder wenn der Bf. gezwungen ist, sein Verhalten zu ändern, oder er riskiert, verfolgt zu werden. Vorliegend wäre es aus Sicht der Bf. wegen ihrer aktiven Teilnahme am öffentlichen Leben durchaus schlüssig, tatsächlich eine Kandidatur für das Haus der Völker oder die Präsidentschaft zu erwägen. Aus diesem Grund können die Bf. auch behaupten, Opfer der vorgebrachten Konventionsverletzungen zu sein. Die Tatsache, dass der vorliegende Fall Fragen der Vereinbarkeit der Verfassung mit der Konvention aufweist, ist in diesem Zusammenhang irrelevant.
Zweitens ist zu untersuchen, ob Bosnien-Herzegowina für die behaupteten Konventionsverletzungen überhaupt verantwortlich gemacht werden kann. Die Verfassung Bosnien-Herzegowinas ist ein Annex zum Friedensabkommen von Dayton, einem internationalen Vertrag. Die Befugnis zu ihrer Abänderung wurde jedoch der Parlamentarischen Versammlung und damit einem innerstaatlichen Organ übertragen. Die Praxis zeigt außerdem, dass die Befugnisse der internationalen Verwaltung sich nicht auf die Verfassung des Staates erstrecken. Ungeachtet der Frage, ob Bosnien-Herzegowina für die Einführung der umstrittenen Verfassungsbestimmungen verantwortlich gemacht werden kann, kann es dies demnach jedenfalls für deren Aufrechterhaltung.
Der GH erklärt diesen Teil der Beschwerde daher für zulässig (mehrheitlich bezüglich der Wahl in das Haus der Völker; einstimmig bezüglich der Wahl zur Präsidentschaft).
2. In der Sache selbst
a. In Hinblick auf das Haus der Völker
Art. 14 EMRK ist anwendbar, wenn die vorgebrachten Tatsachen in den Anwendungsbereich eines der Rechte der Konvention oder ihrer Protokolle – im vorliegenden Fall Art. 3 1. Prot. EMRK – fallen. Die genannte Bestimmung bezieht sich nur auf Wahlen einer Legislative oder zumindest einer ihrer Kammern, sollte es mehrere geben. Den travaux préparatoires zufolge ist Art. 3 1. Prot. EMRK nicht als absolute Verpflichtung zu verstehen, im Falle von Zweikammersystemen Wahlen für beide Kammern vorzusehen. Der Begriff Legislative ist im Lichte der verfassungsrechtlichen Struktur und Traditionen des betroffenen Staates sowie nach dem Umfang der legislativen Befugnisse zu beurteilen.
Was das Haus der Völker betrifft, so werden dessen Mitglieder durch indirekte Wahlen bestellt, indem sie von den Gesetzgebungen der Entitäten ernannt werden. Zudem verfügt das Haus der Völker über weitreichende legislative Befugnisse, da unter anderem kein Gesetz ohne Genehmigung durch beide Kammern erlassen werden kann. Die Wahl des Hauses der Völker fällt daher in den Anwendungsbereich von Art. 3 1. Prot. EMRK, weshalb auch Art. 14 EMRK in Verbindung mit dieser Bestimmung anwendbar ist.
Eine unterschiedliche Behandlung ist dann diskriminierend, wenn sie einer objektiven und begründeten Rechtfertigung entbehrt, also kein legitimes Ziel verfolgt oder unverhältnismäßig ist. Der staatliche Ermessensspielraum in diesem Bereich hängt von den Umständen des Einzelfalls ab.
Ethnische Zugehörigkeit und Rasse stehen miteinander in Beziehung. Der Begriff Rasse indiziert eine Einteilung in biologische Merkmale, jener der ethnischen Zugehörigkeit eine solche in Gesellschaftsgruppen. Eine Diskriminierung aufgrund der ethnischen Zugehörigkeit stellt eine Form der rassischen Diskriminierung dar, die – in Anbetracht ihrer gefährlichen Folgen – von den Behörden hart und mit besonderer Sorgfalt bekämpft werden muss. Deshalb ist das Erfordernis der objektiven und begründeten Rechtfertigung hier so streng wie möglich auszulegen. Der GH hat bereits festgestellt, dass keine unterschiedliche Behandlung, die ausschließlich oder überwiegend auf die ethnische Zugehörigkeit gestützt ist, in einer demokratischen Gesellschaft gerechtfertigt sein kann.
Um für das Haus der Völker wählbar zu sein, muss man sich zu einem der »konstituierenden Völker« bekennen. Die Bf., ein Roma und ein Jude, haben dies jedoch abgelehnt und sind deshalb von der Kandidatur ausgeschlossen. Die Ausschlussregelung verfolgt nach Ansicht des GH ein in der Präambel der Konvention zum Ausdruck kommendes Ziel, nämlich die Wiederherstellung des Friedens. Die betreffenden Verfassungsbestimmungen wurden während eines sehr fragilen Waffenstillstands geschlossen und sollten einen von Völkermord und ethnischer Säuberung geprägten Konflikt beenden. Die Anerkennung der konstituierenden Völker war nötig, um den Frieden zu sichern. Diese Tatsache könnte die fehlende Beteiligung anderer Gemeinschaften, etwa der Roma oder der Juden, bei den Friedensverhandlungen und die Sorge um eine effektive Gleichheit zwischen den konstituierenden Völkern erklären.
Der GH ist ratione temporis aber nur für die Untersuchung des Zeitraums nach Ratifikation der Konvention und des 1. Prot. EMRK durch Bosnien-Herzegowina zuständig. Da, wie nachfolgend gezeigt wird, die Beibehaltung der umstrittenen Bestimmungen nach Ratifikation ohnehin unverhältnismäßig war, muss der GH nicht entscheiden, ob in diesem Zusammenhang ein legitimes Ziel verfolgt wurde.
In Bosnien-Herzegowina sind seit dem Friedensabkommen von Dayton signifikante Verbesserungen festzustellen, auch wenn gewisse Herausforderungen bestehen bleiben. 2005 gaben die früheren Konfliktparteien die Kontrolle über die Streitkräfte ab und wandelten diese in eine kleine Berufsarmee um. 2006 trat Bosnien-Herzegowina der Partnerschaft für den Frieden der NATO bei. 2008 ratifizierte es das Stabilisations- und Assoziationsabkommen der EU. Im März 2009 novellierte es erstmals erfolgreich die Verfassung und wurde jüngst für zwei Jahre zum Mitglied des VN-Sicherheitsrats gewählt. Die internationale Verwaltung nach Kapitel VII der VN-Charta besteht zwar weiterhin, doch scheint deren Beendigung in Vorbereitung zu sein.
Der GH teilt zwar die Meinung der Regierung, es sei nicht erforderlich, die besondere Mächteverteilung Bosnien-Herzegowinas gänzlich zu beseitigen, und der Staat sei vielleicht noch nicht reif für eine einfache Mehrheitsregelung. Wie die Venedig-Kommission aufzeigt, gibt es aber auch Formen der Machtverteilung, die nicht automatisch zu einem Ausschluss von Vertretern anderer Gemeinschaften führen. Das Bestehen alternativer Möglichkeiten zur Erreichung desselben Ziels ist in diesem Zusammenhang ein bedeutender Faktor.
Schließlich hat Bosnien-Herzegowina, indem es die Konvention und ihre Protokolle ohne Vorbehalte ratifizierte, freiwillig zugestimmt, die darin enthaltenen Standards zu garantieren. Es hat sich verpflichtet, innerhalb eines Jahres die Wahlen betreffende Gesetzeslage zu überprüfen und, wenn nötig, zu ändern.
Der GH kommt deshalb zu dem Schluss, dass die fortbestehende Unwählbarkeit der Bf. in das Haus der Völker einer objektiven und begründeten Rechtfertigung entbehrt. Art. 14 EMRK iVm. Art. 3 1. Prot. EMRK ist somit verletzt (14:3 Stimmen; Sondervotum von Richterin Mijovic, gefolgt von Richter Hajiyev, Sondervotum von Richter Bonello).
In Anbetracht der eben gemachten Feststellungen ist es nicht erforderlich, die behaupteten Verletzungen von Art. 3 1. Prot. EMRK allein und von Art. 1 12. Prot. EMRK gesondert zu prüfen (einstimmig).
b. In Hinblick auf die Präsidentschaft
Die Präsidentschaft betreffend machen die Bf. nur eine Verletzung von Art. 1 12. Prot. EMRK geltend. Während Art. 14 EMRK Diskriminierungen beim Genuss der in der Konvention garantierten Rechte und Freiheiten verbietet, dehnt diese Bestimmung den Schutz auf jedes gesetzlich eingeräumte Recht aus und stellt damit ein allgemeines Diskriminierungsverbot auf. Die Bf. fechten Verfassungsbestimmungen an, denen zufolge sie von den Präsidentschaftswahlen ausgeschlossen sind. Unabhängig davon, ob diese Wahlen unter Art. 3 1. Prot. EMRK fallen, betrifft die Beschwerde damit jedenfalls ein gesetzlich eingeräumtes Recht. Art. 1 12. Prot. EMRK ist somit anwendbar.
Der Begriff Diskriminierung wurde vom GH beständig im Rahmen von Art. 14 EMRK interpretiert. Der Rechtsprechung zufolge bedeutet er eine unterschiedliche Behandlung von Personen in vergleichbaren Situationen, die auf keiner objektiven und begründeten Rechtfertigung beruht. Art. 1 12. Prot. EMRK spricht ebenfalls von Diskriminierung. Trotz des unterschiedlichen Anwendungsbereichs beider Konventionsbestimmungen wurde beabsichtigt, dem Wort hier dieselbe Bedeutung zukommen zu lassen wie in Art. 14 EMRK. Der GH sieht daher keinen Grund, von seiner gefestigten Auslegung des Diskriminierungsbegriffs abzuweichen.
Auch hinsichtlich der Präsidentschaft sind die Bf. nicht wählbar, weil sie nicht erklärt haben, einem der »konstituierenden Völker« anzugehören. Dieselbe verfassungsrechtliche Voraussetzung wurde schon im Rahmen der Wahlen zum Haus der Völker als diskriminierende Behandlung und Verletzung von Art. 14 EMRK gewertet. Da die Diskriminierungsbegriffe des Art. 14 EMRK und des Art. 1 12. Prot. EMRK gleich auszulegen sind, folgt daraus, dass auch die die Präsidentschaftswahlen betreffenden Verfassungsbestimmungen diskriminierend sind und gegen Art. 1 12. Prot. EMRK verstoßen. Ein relevanter Unterschied zwischen dem Haus der Völker und der Präsidentschaft von Bosnien-Herzegowina besteht nach Ansicht des GH nicht. In Anbetracht der unter Art. 14 EMRK gezogenen Schlussfolgerungen ist daher eine Verletzung von Art. 1 12. Prot. EMRK festzustellen (16:1 Stimmen; Sondervotum von Richter Bonello, im Ergebnis übereinstimmendes Sondervotum von Richterin Mijovic, gefolgt von Richter Hajiyev)
II. Zur behaupteten Verletzung von Art. 3 EMRK
Für den ErstBf. stellt die Unwählbarkeit aufgrund der Zugehörigkeit zu den Roma sowie zu anderen nationalen Minderheiten eine Abwertung als Bürger zweiter Klasse dar. Nach Ansicht des GH kann rassische Diskriminierung unter Umständen zwar für sich selbst eine unwürdige Behandlung iSv. Art. 3 EMRK darstellen, doch ließ die Ungleichbehandlung vorliegend weder Verachtung oder Mangel an Respekt noch Erniedrigung oder Herabsetzung erkennen. Dieser Beschwerdepunkt ist daher offensichtlich unbegründet und nach Art. 35 Abs. 4 EMRK zurückzuweisen (einstimmig).
III. Zur behaupteten Verletzung von Art. 13 EMRK
Die Bf. beschweren sich auch über das Fehlen eines effektiven Rechtsmittels zur Geltendmachung ihrer Diskriminierungsbehauptungen. Art. 13 EMRK garantiert jedoch kein Rechtsmittel zur Anfechtung einer grundlegenden Gesetzgebung wegen Konventionswidrigkeit. Da der vorliegende Fall Verfassungsbestimmungen und keine individuellen Umsetzungsmaßnahmen betrifft, ist auch dieser Beschwerdeteil offensichtlich unbegründet und nach Art. 35 Abs. 4 EMRK zurückzuweisen (einstimmig).
IV. Entschädigung nach Art. 41 EMRK
€ 1.000,– für den ErstBf. für Kosten und Auslagen (16:1 Stimmen), € 20.000,– für den ZweitBf. für Kosten und Auslagen (15:2 Stimmen).
Vom GH zitierte Judikatur:
Mathieu-Mohin und Clerfayt/B v. 2.3.1987.
Matthews/GB v. 18.2.1999 = NL 1999, 58 = EuGRZ 1999, 200 = ÖJZ 2000, 34.
Nachova u.a./BG v. 26.2.2004= EuGRZ 2005, 23.
D. H. u.a./CZ v. 7.2.2006 = NL 2006, 33.
Burden/GB v. 29.4.2008 (GK) = NL 2008, 105.
Glor/CH v. 30.4.2009 = NL 2009, 111.
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 22.12.2009, Bsw. 27996/06 und Bsw. 34836/06, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2010, 10) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):
www.menschenrechte.ac.at/orig/10_01/Sejdic.pdf
Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
Rückverweise
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