Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Kammer IV, Beschwerdesache Petkov u.a. gegen Bulgarien, Urteil vom 11.6.2009, Bsw. 77568/01, Bsw. 178/02 und Bsw. 505/02.
Art. 3 1. Prot. EMRK, Art. 13 EMRK - Streichung von der Kandidatenliste wegen Kollaboration.
Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK (5:2 Stimmen).
Zurückweisung des Einwandes der Regierung wegen Nichterschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzugs (5:2 Stimmen).
Verletzung von Art. 13 EMRK (5:2 Stimmen).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK: Abweisung des Begehrens auf Zuspruch von Ersatz für materiellen Schaden, Feststellung der Konventionsverletzung stellt ausreichenden Ersatz für immateriellen Schaden dar, € 2.500,- an den ZweitBf., € 3.000,- an den DrittBf. für Kosten und Auslagen (5:2 Stimmen).
Begründung:
Sachverhalt:
Vorliegende Beschwerde wurde von Herrn Petkov (ErstBf.), Herrn Georgiev (ZweitBf.) und Herrn Dimitrov (DrittBf.) eingebracht.
1997 erließ die bulgarische Regierung das Gesetz betreffend den Zugang zu Dokumenten der früheren Staatssicherheitsdienste und des Geheimdienstes (im Folgenden: Aktengesetz). Es sah unter anderem die Bekanntmachung der Namen von Personen vor, die mit dem Geheim- bzw. Staatssicherheitsdienst kollaboriert hatten. Es war Aufgabe der sog. „Aktenkommission", Informationen zu sammeln und Berichte mit Namenslisten zu veröffentlichen.
1. Ausschluss mutmaßlicher Kollaborateure von den Parlamentswahlen 2001:
Im Vorfeld zu den am 17.6.2001 stattfindenden Parlamentswahlen kam es zur Einfügung einer neuen Bestimmung, § 48 Abs. 5, in das Gesetz zur Wahl von Mitgliedern des Parlaments vom 9.4.2001 (im Folgenden: Wahlgesetz), wodurch es politischen Parteien bzw. Koalitionen, die solche Personen nominiert hatten, gestattet wurde, bei den regionalen Wahlkommissionen die Annullierung der Registrierung eines Kandidaten zu beantragen, wenn Informationen vorlagen, wonach sie mit den Staatssicherheitsdiensten kollaboriert hatten.
Am 5.6.2001 entschied die Zentrale Wahlkommission (ZWK), dass die Aktenkommission einschlägige Informationen entweder in Form von Berichten mit Namenslisten oder im Wege von Bescheinigungen liefern könne. Am 13.6.2001 wurde diese Entscheidung vom Obersten Verwaltungsgerichtshof für nichtig erklärt, da das einzige rechtmäßige Mittel des Nachweises einer Kollaboration die von der Aktenkommission veröffentlichten Berichte seien.
2. Zur Streichung der Bf. von der Kandidatenliste und zur unterlassenen Wiedereintragung:
Die Bf. wurden am 16. bzw. 17.5.2001 von der Koalition „Nationale Bewegung Simeon II" als Kandidaten für die Parlamentswahlen aufgestellt. Vor der Wahl wurden sie auf deren Antrag hin von der regionalen Wahlkommission von der Kandidatenliste gestrichen, da sie gemäß den von der Aktenkommission ausgestellten Bescheinigungen mit den früheren Staatssicherheitsdiensten kollaboriert hätten. Ungeachtet des Urteils des Obersten Verwaltungsgerichtshofs vom 13.6.2001 wurde die Streichung ihrer Namen jedoch nicht wieder rückgängig gemacht, sodass sie bei den Parlamentswahlen nicht kandidieren konnten.
Mit Urteilen vom 15., 19. und 21.6.2001 hob der Oberste Verwaltungsgerichtshof die Entscheidung der ZWK auf und erklärte die Entscheidungen der regionalen Wahlkommissionen für null und nichtig. Gemäß § 48 Abs. 5 Wahlgesetz sei Voraussetzung für eine Streichung von der Kandidatenliste, dass eine Person mit dem Staatssicherheitsdienst kollaboriert habe. Das Aktengesetz sehe vor, dass einzige Basis für eine erwiesene Kollaboration ein Bericht der Aktenkommission sei. Die von der ZWK ausgestellten Bescheinigungen würden keine derartige Grundlage darstellen, wie der Oberste Verwaltungsgerichtshof bereits in seinem Urteil vom 13.6.2001 festgestellt habe.
Am 4.7.2001 wandten sich 57 Mitglieder des Parlaments im Namen des DrittBf. an den Verfassungsgerichtshof und beantragten die Nichtigerklärung der inzwischen erfolgten Wahl einer Kandidatin, die seinen Platz eingenommen hatte. Mit Erkenntnis vom 2.10.2001 wies dieser den Antrag ab. Begründend führte er aus, die Urteile des Obersten Verwaltungsgerichtshofs wären zwar bindend und folglich zu beachten gewesen. Das Versäumnis, sie zu befolgen, vermöge jedoch nicht zur Unrechtmäßigkeit der Wahl der Kandidatin zu führen.
Im Oktober 2004 brachte Herr Dimitrov eine Schadenersatzklage gegen den Staat gemäß dem Gesetz betreffend die Haftung des Staates für durch seine Organe begangene Schäden (im Folgenden: Staatshaftungsgesetz) ein. Das Verfahren ist vor dem Erstgericht anhängig.
Rechtsausführungen:
Die Bf. rügen Verletzungen von Art. 3 1. Prot. EMRK (Recht auf freie Wahlen) und von Art. 13 EMRK (Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz).
Zur behaupteten Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK:
Die Bf. beklagen sich über die Weigerung der Wahlbehörden, den Urteilen des Obersten Verwaltungsgerichtshofs nachzukommen, mit denen ihre Streichung von der Kandidatenliste für null und nichtig erklärt wurde und über die daraus resultierende Unmöglichkeit, an den Parlamentswahlen teilzunehmen.
Im vorliegenden Fall versäumten es die Wahlbehörden, den rechtskräftigen und bindenden Urteilen des Obersten Verwaltungsgerichtshofs nachzukommen. Laut dem Wahlbeobachtungsbericht der OSZE vom 31.8.2001 vertraten sie offenbar die Ansicht, besagtes Gericht habe seine Kompetenz überschritten, eine irrige Rechtsmeinung vertreten bzw. seien seine Urteile nicht endgültig gewesen. In einer demokratischen Gesellschaft kann es den Behörden jedoch nicht offenstehen, der Missbilligung über die in einem rechtskräftigen Urteil vertretenen Rechtsansicht Ausdruck zu verleihen, indem dessen Befolgung verweigert wird.
Die Bf. suchten beim Obersten Verwaltungsgerichtshof nicht nur die Annullierung der Entscheidungen der regionalen Wahlkommissionen zu erreichen, sondern auch – und insbesondere – deren Auswirkungen rückgängig zu machen. Ein effektiver Schutz des Rechts der Bf., für das Parlament zu kandidieren, setzte daher eine Verpflichtung seitens der Wahlbehörden voraus, rechtskräftig ergangene gerichtliche Entscheidungen zu befolgen. Das Versäumnis, ihnen nachzukommen, verletzte nicht nur bulgarisches Recht, sondern beraubte die Bf. der ihnen offenstehenden prozessualen Garantien und war willkürlich.
Der GH übersieht nicht die Schwierigkeiten, mit denen die Wahlbehörden angesichts der Tatsache konfrontiert waren, dass zwei der Urteile nur einige Tage vor den Parlamentswahlen ergingen und eines sogar danach. Er erachtet diese Probleme allerdings aus drei Gründen für im Wesentlichen „hausgemacht": Erstens wurde das Wahlgesetz weniger als zweieinhalb Monate vor den Parlamentswahlen erlassen. Zweitens sah dieses nicht vor, dass dem Verdacht, Kandidaten für das Parlament hätten als Kollaborateure gearbeitet, vor deren Nominierung nachzugehen sei, sondern gestattete es Parteien oder Koalitionen, die Streichung von in diese Kategorie fallenden Personen im Nachhinein zu beantragen. Damit wurde ein Mechanismus in Gang gesetzt, der zwangsläufig zu ernsten Problemen in der Praxis und zu Anfechtungen führen musste, deren Prüfung einen beträchtlichen Zeitaufwand erfordern würde. Drittens wurde die Umsetzung der Regelung des § 48 Abs. 5 Wahlgesetz von der ZWK erst zwölf Tage vor den Parlamentswahlen einer Klärung zugeführt, obwohl das Gesetz vorsah, dass die Registrierung von Kandidaten 30 Tage vor den Parlamentswahlen abgeschlossen sein musste. Obwohl der Oberste Verwaltungsgerichtshof über die Anträge der Bf. in Rekordzeit entschied, kann dies nichts daran ändern, dass die Löschung der Bf. von der Kandidatenliste derart kurz vor dem Wahltag – im Fall des ErstBf. sogar erst danach – überprüft wurde.
Das Versäumnis der Behörden, die Wiedereintragung der Bf. auf der Kandidatenliste in Entsprechung der endgültigen Urteile des Obersten Verwaltungsgerichtshofs zu veranlassen, hatte somit eine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK zur Folge (5:2 Stimmen; Sondervotum von Richter Maruste und Richterin Jaeger).
Zur behaupteten Verletzung von Art. 13 EMRK:
Die Bf. bringen vor, ihnen wäre kein effektives Rechtsmittel gegen die Weigerung der Wahlbehörden, sie wieder in die Kandidatenliste aufzunehmen, zur Verfügung gestanden.
In seiner ZE vom 4.12.2007 erachtete der GH die Frage, ob den Bf. hinsichtlich ihrer Beschwerde nach Art. 3 1. Prot. EMRK effektive Rechtsmittel offen gestanden waren, für eng verknüpft mit ihrem Vorbringen unter Art. 13 EMRK. Er entschied daher, den Einwand der Nichterschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzugs im Zuge der meritorischen Prüfung von Art. 13 EMRK zu behandeln.
Laut der Regierung hätten die Bf. Klage nach dem Staatshaftungsgesetz erheben können.
Aus folgenden Gründen kann das Staatshaftungsgesetz nicht als effektives Rechtsmittel betrachtet werden: Es trifft zwar zu, dass der Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil den DrittBf. betreffend die Möglichkeit in Aussicht stellte, den Staat unter Art. 7 der bulgarischen Verfassung haftbar zu machen. Als jedoch dieser später eine Klage gemäß dem Staatshaftungsgesetz einbrachte, sollte das Verfahren mehr als vier Jahre dauern und ist noch immer vor dem Gericht erster Instanz anhängig.
Ferner kann eine derartige Klage, auch wenn sie letzten Endes erfolgreich sein sollte, nicht als ein ausreichende Wiedergutmachung leistendes Rechtsmittel angesehen werden, da sie lediglich zum Zuspruch von Schadenersatz führen kann. In Fällen, in denen – wie hier – die Behörden durch wohlüberlegte Aktionen und Unterlassungen die Teilnahme eines Kandidaten an den Parlamentswahlen verhindern, vermag einer Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK nicht durch Schadenersatz abgeholfen zu werden. Wenn Staaten ermöglicht wird, derartige Vorfälle so zu beantworten, wäre es den Behörden in manchen Fällen möglich, Kandidaten ihres passiven Wahlrechts zu berauben und sogar Wahlen zu manipulieren. Das Recht, für das Parlament zu kandidieren, würde sich dann in der Praxis als ineffektiv erweisen.
Angesichts der Tatsache, dass eine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK nicht durch die bloße Leistung von Schadenersatz geheilt und ihr vor den Wahlen nicht mehr Abhilfe geschaffen werden konnte, hätte die Situation nur im Wege eines nach den Wahlen einzubringenden Rechtsmittels berichtigt werden können.
In diesem Fall würde Art. 13 EMRK ein Verfahren verlangen, in dem die Kandidaten ihr Recht, für das Parlament zu kandidieren, vor einem Gremium geltend machen können, das die Auswirkungen der behaupteten Verletzung ihres Wahlrechts auf die Entwicklung und das Ergebnis der Wahlen prüfen kann. Sofern dieses Gremium die Verletzung als ausreichend schwerwiegend einschätzt, um das Wahlergebnis beeinflussen zu können, sollte es die Befugnis haben, dieses zur Gänze oder zum Teil für ungültig zu erklären.
Zwar sieht das bulgarische Recht rechtliche Abhilfemöglichkeiten nach bereits erfolgter Wahl vor. So kann sich der Verfassungsgerichtshof mit Anfechtungen betreffend den rechtmäßigen Ablauf von Parlamentswahlen befassen und die Rechtmäßigkeit der Wahl einzelner Parlamentsmitglieder überprüfen. Dies hat er im Fall der Kandidatin, die den DrittBf. ablöste, auch getan, jedoch vertrat er die Ansicht, dass die – wenngleich ernste – Verletzung seines passiven Wahlrechts nicht notwendigerweise zur Nichtigerklärung der Wahl der neuen Kandidatin führen musste. Mit Rücksicht auf das in Bulgarien geltende Verhältniswahlsystem für Parlamentswahlen war dieser Ansatz nicht unvereinbar mit Art. 3 1. Prot. EMRK.
Der GH ist jedoch nicht davon überzeugt, dass das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof den Bf. angemessene Abhilfe zu verschaffen vermochte. Es steht nicht zweifelsfrei fest, dass es diesem möglich war, den Kern der Beanstandungen der Bf. in zufriedenstellender Weise einer Prüfung zu unterziehen und dass er – unter der Annahme, er hätte die Verletzung ihres Wahlrechts als ausreichend ernst erachtet, um dagegen Abhilfe zu schaffen – über die Möglichkeit verfügte, ihnen angemessene Genugtuung – etwa in Form der Anordnung einer Neuaustragung der Wahlen – zu verschaffen. Diese Ungewissheit scheint eine Folge des Mangels an Klarheit in den relevanten gesetzlichen Bestimmungen und der dazu nur spärlich existierenden Rechtsprechung zu sein.
Während nämlich § 112 Wahlgesetz vorsieht, dass Kandidaten die Wahlen beim Verfassungsgerichtshof anfechten können, ist dies nicht direkt, sondern nur über einen begrenzten Kreis von Personen oder Organen möglich, denen hierfür die Berechtigung zukommt. Die Tatsache, dass derartige Verfahren offenbar nur drei Mal jeweils nach Petitionen einer Gruppe von Parlamentariern initiiert wurden, belegt die fehlende Zugänglichkeit dieses Rechtsbehelfs in der Praxis.
Unter diesen Umständen stand den Bf. kein wirksames Rechtsmittel hinsichtlich ihrer Beschwerde nach Art. 3 1. Prot. EMRK zur Verfügung. Der Einwand der Regierung ist zurückzuweisen. Verletzung von Art. 13 EMRK (5:2 Stimmen; Sondervotum von Richter Maruste und Richterin Jaeger).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK:
Das Begehren der Bf. auf Zuspruch von Ersatz für materiellen Schaden ist wegen Fehlens eines kausalen Zusammenhangs zwischen dem behaupteten Einkommensverlust aufgrund ihrer Nichtwahl und den festgestellten Konventionsverletzungen abzuweisen. Die Feststellung einer Verletzung der Konvention stellt für sich eine ausreichende gerechte Entschädigung für immateriellen Schaden dar. Der ErstBf. hat keinen Kostenersatz beantragt. € 2.500,– an den ZweitBf., € 3.000,– an den DrittBf. für Kosten und Auslagen (5:2 Stimmen; Sondervotum von Richter Maruste und Richterin Jaeger).
Vom GH zitierte Judikatur:
Melnychenko/UA v. 19.10.2004, NL 2004, 241.
Zdanoka/LV v. 16.3.2006 (GK), NL 2006, 78.
Russische Konservative Unternehmerpartei u.a./RUS v. 11.1.2007.
Adamsons/LV v. 24.6.2008, NL 2008, 161.
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 11.6.2009, Bsw. 77568/01, Bsw. 178/02 und Bsw. 505/02, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2009, 159) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):
www.menschenrechte.ac.at/orig/09_3/Petkov.pdf
Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
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