Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Kammer IV, Beschwerdesache Tanase und Chirtoaca gegen Moldawien, Urteil vom 18.11.2008, Bsw. 7/08.
Art. 3 1. Prot. EMRK - Ausschluss von Doppelstaatsbürgern vom passiven Wahlrecht.
Zulässigkeit der Beschwerde des ErstBf. (einstimmig). Unzulässigkeit der Beschwerde des ZweitBf. (einstimmig). Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK (einstimmig).
Keine gesonderte Behandlung der behaupteten Verletzung von Art. 14 EMRK iVm. Art. 3 1. Prot. EMRK (einstimmig).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK: € 3.860,– für Kosten und Auslagen (einstimmig).
Begründung:
Sachverhalt:
Die Bf. besitzen beide die moldawische und rumänische Staatsbürgerschaft und leben in der Stadt Chisinau. Der ZweitBf. ist Vizepräsident der Liberalen Partei und bekleidet das Amt des Bürgermeisters, während der ErstBf. Mitglied des Stadtrats und Vizepräsident der Liberalen Demokratischen Partei ist.
Zum geschichtlichen Hintergrund:
Die Republik Moldawien liegt auf Territorium, das vor dem Zweiten Weltkrieg Teil des Staatsgebiets von Rumänien war. Die dort lebende Bevölkerung verlor die rumänische Staatsbürgerschaft nach der 1940 erfolgten Annexion des Gebiets durch die Sowjetunion. Nach der 1991 erfolgten Unabhängigkeitserklärung erklärte die neue Regierung per Gesetz alle Personen, die vor der Annexion auf dem Gebiet der ehemaligen Moldawischen Sowjetsozialistischen Republik gelebt hatten, einschließlich ihrer Nachkommen zu Staatsbürgern Moldawiens. Da die Bf. diese Voraussetzungen erfüllten, wurde ihnen die moldawische Staatsbürgerschaft verliehen.
1991 beschloss das rumänische Parlament ebenfalls ein neues Staatsbürgerschaftsgesetz, womit früheren rumänischen Staatsangehörigen und ihren Nachkommen, die ihrer Staatsbürgerschaft vor 1989 verlustig geraten waren, gestattet wurde, sie wiederzuerlangen. Zu einem nicht mehr eruierbaren Zeitpunkt wurde dem Antrag der Bf. auf Verleihung der rumänischen Staatsbürgerschaft stattgegeben, nachdem eine Bestimmung des moldawischen Staatsbürgerschaftsgesetzes, die Moldawiern den Besitz von Mehrfachstaatsbürgerschaften untersagte, vom moldawischen Parlament 2003 beseitigt worden war.
Zur Wahlrechtsreform:
Am 10.4.2008 beschloss das moldawische Parlament im Zuge einer Wahlrechtsreform das Gesetz Nr. 273, das Personen mit Mehrfachstaatsbürgerschaft untersagte, für das Parlament zu kandidieren(Anm.: Das Verbot galt nicht für in Transnistrien lebende Personen). Das Gesetz trat mit 13.5.2008 in Kraft.
Die nächsten Parlamentswahlen werden im Frühjahr 2009 stattfinden. Am 18.6.2008 erklärte der ZweitBf. in einem Presseinterview, er werde als Kandidat seiner Partei antreten, aber auch für den Fall einer erfolgreichen Kandidatur ungeachtet der Tatsache, dass das moldawische Wahlrecht die Ausübung eines Doppelmandats untersage, nicht auf seinen Sitz als Bürgermeister verzichten. Der ErstBf. gab klar zu verstehen, dass er seinen Sitz im Falle seiner Wiederwahl behalten wolle und nicht beabsichtige, seine Doppelstaatsbürgerschaft aufzugeben.
Schätzungen zufolge haben von 1991 bis 2001 zwischen 95.000 und 300.000 Moldawier die rumänische Staatsbürgerschaft erlangt. Im Februar 2007 waren etwa 800.000 Anträge von moldawischen Staatsangehörigen auf Verleihung der rumänischen Staatsbürgerschaft anhängig, Tendenz stark steigend.
Rechtsausführungen:
Die Bf. behaupten, das Verbot für Moldawier mit Mehrfachstaatsbürgerschaft, für die Parlamentswahlen zu kandidieren, stelle eine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK (Recht auf freie Wahlen) alleine und in Verbindung mit Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot) dar.
Zur Zulässigkeit der Beschwerde:
1. Zum Opferstatus der Bf.:
Die Regierung bringt vor, den Bf. fehle die Opfereigenschaft iSv. Art. 34 EMRK, ferner würde ihre Beschwerde einer actio popularis gleichkommen. Erstens hätten die Genannten sich bereits lange vor Verabschiedung des strittigen Wahlgesetzes an den EGMR gewandt, sodass dieses keine negativen Auswirkungen auf sie entfalten konnte. Zweitens habe die genannte Regelung den Bf. auch nach ihrem Inkrafttreten keinen Nachteil gebracht, hätten sie ja noch niemals an Parlamentswahlen teilgenommen. In jedem Fall könnten die Bf. sich nicht über zukünftige, sondern nur über bereits erfolgte Konventionsverletzungen beschweren. Sie hätten daher erst den Ausgang der Parlamentswahlen abwarten müssen.
Der ErstBf. ist ein aktiver und bekannter Politiker, der über seine Absicht kein Hehl gemacht hat, bei den Parlamentswahlen 2009 kandidieren und sein Mandat im Fall seiner Wahl antreten zu wollen. Er hat weiters angekündigt, seine Doppelstaatsbürgerschaft in keinem Fall aufzugeben. Der ErstBf. ist somit direkt von dem Gesetz Nr. 273 betroffen, da er im Fall seiner Wahl zwischen der Annahme seines Mandats und der Aufgabe seiner Doppelstaatsbürgerschaft wird wählen müssen.
Zum Einwand der verfrühten Befassung des EGMR genügt die Feststellung, dass ein Zuwarten bis zum Abschluss der Parlamentswahlen den von der Konvention gewährten Schutz gegenstandslos machen würde.
Unter diesen Umständen kann der ErstBf. behaupten, Opfer einer Konventionsverletzung zu sein. Der diesbezügliche Einwand der Regierung ist zurückzuweisen. Was den ZweitBf. angeht, ist ihm nach moldawischem Recht die Ausübung sowohl der Funktion eines Bürgermeisters als auch eines Abgeordneten verwehrt. Da er sein Amt als Bürgermeister keinesfalls zugunsten jenes eines Abgeordneten aufgeben will, ist er von den angefochtenen Bestimmungen des Gesetzes Nr. 273 nicht betroffen und kann folglich nicht behaupten, Opfer einer Konventionsverletzung zu sein.
2. Zur fehlenden Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges:
Die Regierung bringt vor, der ErstBf. habe es verabsäumt, den innerstaatlichen Instanzenzug zu erschöpfen, da er keine Beschwerde an den Ombudsmann erhoben habe, der die strittigen Bestimmungen beim Verfassungsgerichtshof hätte anfechten können.
Der ErstBf. konnte sich in seiner Angelegenheit nicht direkt an den Verfassungsgerichtshof wenden, weil er nicht in die Kategorie von Personen bzw. Körperschaften fiel, die zur Einbringung einer Beschwerde berechtigt sind. Der Einwand ist daher zurückzuweisen.
3. Ergebnis:
Die Beschwerde ist mit Rücksicht auf den ZweitBf. für unzulässig zu erklären (mehrheitlich). Die Angelegenheit des ErstBf. wirft komplexe Sach- und Rechtsfragen auf, die eine meritorische Prüfung erfordern. Sie ist daher für zulässig zu erklären (einstimmig).
Zur behaupteten Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK:
Zu prüfen ist, ob die gesetzlich vorgesehene Einschränkung auf einer ausreichenden Rechtsgrundlage beruhte, ein legitimes Ziel verfolgte und verhältnismäßig war.
1. Zum Vorliegen einer Rechtsgrundlage:
Der GH vermag sich den Bedenken des Bf. nicht anzuschließen, wonach das Gesetz Nr. 273 nicht vorhersehbar gewesen sei, war dieses doch hinreichend klar definiert. Es dürfte allerdings in Widerspruch zu Art. 17 Abs. 1 des Europäischen Übereinkommens vom 6.11.1997 über die Staatsangehörigkeit stehen, das Teil des innerstaatlichen Rechts ist und als ordnungsgemäß ratifiziertes internationales Instrument der nationalen Gesetzgebung vorgeht. Somit stellt sich die Frage, ob die gesetzliche Einschränkung rechtmäßig war.
Es ist nicht Aufgabe des GH, diesen Normenkonflikt zu lösen, jedoch scheint es ihm angemessen, diese Frage im Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismäßigkeit von Gesetz Nr. 273 zu behandeln.
2. Zum legitimen Ziel:
Art. 3 1. Prot. EMRK ist nicht auf bestimmte legitime Ziele – ähnlich den in Art. 8 bis Art. 11 EMRK vorgegebenen – beschränkt. Die Vertragsstaaten sind grundsätzlich frei, andere Ziele zu benennen, solange sie dem Rechtsstaatsprinzip und den Zielen der Konvention entsprechen.
Der GH akzeptiert insofern das Vorbringen der Regierung, der umstrittene Eingriff habe das legitime Ziel verfolgt, sich der Loyalität von Parlamentsmitgliedern gegenüber dem moldawischen Staat zu versichern.
3. Zur Verhältnismäßigkeit des Eingriffs:
Der GH hält fest, dass Moldawien offenbar das einzige Land ist, das Individuen das Eingehen von Mehrfachstaatsbürgerschaften bei gleichzeitigem Verbot der Ausübung des passiven Wahlrechts für das Parlament gestattet. Er weist darauf hin, dass der moldawischen Regierung andere Instrumente zur Verfügung gestanden wären, um die Loyalität ihrer Abgeordneten gegenüber der Nation sicherzustellen – wie etwa die Ablegung eines Treueeides, wie dies in anderen europäischen Staaten der Fall ist –, ohne Rückgriff auf eine derart radikale Maßnahme wie die Untersagung der Ausübung des Abgeordnetenmandats zu nehmen.
Der GH weist darauf hin, dass sowohl die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz als auch die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission) auf die Unvereinbarkeit der einschlägigen wahlgesetzlichen Bestimmungen mit den von Moldawien unter dem Europäischen Übereinkommen vom 6.11.1997 über die Staatsangehörigkeit (Anm.: Art. 17 Abs. 1 des Abkommens sieht vor, dass Staatsangehörige eines Vertragsstaats, die eine weitere Staatsangehörigkeit besitzen, im Hoheitsgebiet des Vertragsstaats, in dem sie ansässig sind, dieselben Rechte und Pflichten wie andere Staatsangehörige dieses Vertragsstaats haben) freiwillig eingegangenen Verpflichtungen hingewiesen haben. Er hält mit Nachdruck fest, dass das moldawische Parlament seinen Staatsangehörigen das Eingehen einer zweiten Staatsbürgerschaft bereis 2002 per Gesetz ausdrücklich gestattete. Zu diesem Zeitpunkt scheinen die Behörden keinerlei Bedenken hinsichtlich der möglichen Auswirkungen einer solchen Option auf die Loyalität derjenigen Personen gehabt zu haben, die sie in Anspruch nahmen. Die damalige Regierung erwog offenbar nicht, die politischen Rechte von Personen, die sich für den Erwerb einer zusätzlichen Staatsangehörigkeit entschieden, einzuschränken. Beginnend mit 2003 erwarb eine Vielzahl von Moldawiern, sichtlich ermutigt durch die neu eingeschlagene Politik, Doppel- bzw. Mehrfachstaatsbürgerschaften in der legitimen Erwartung, ihre politischen Rechte würden dadurch nicht beschnitten werden.
Seit Beschluss der Wahlrechtsreform im April 2008 findet sich ein beträchtlicher Teil der Bevölkerung von leitenden Posten in der Staatsverwaltung ausgeschlossen, sollte er nicht auf die erworbene zweite Staatsbürgerschaft verzichten, und muss Einschränkungen in der freien Ausübung seines Rechts, Abgeordnete seiner Wahl für das Parlament zu benennen, hinnehmen.
Im Kontext der politischen und historischen Entwicklung Moldawiens gesehen ist der GH nicht davon überzeugt, dass das Gesetz Nr. 273 gerechtfertigt ist, dies umso mehr, als die darin vorgesehene – massive – Einschränkung nicht einmal ein Jahr vor Abhaltung der Parlamentswahlen eingeführt wurde. Eine derartige Praxis steht in Gegensatz zu den Empfehlungen der Venedig-Kommission betreffend die essentielle Bedeutung der Stabilität des Rechts für die Zuverlässigkeit von Wahlabläufen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Befürworter einer Wahlrechtsreform den Vorschlag der Opposition, den Gesetzesentwurf zuvor dem Europarat zur Begutachtung vorzulegen, kategorisch abgelehnt haben. Ebenso wenig reagierte die Regierung auf die einhellig vorgebrachten Bedenken seitens der Organe des Europarats.
Unter diesen Umständen waren die von der Regierung zur Erreichung des gesetzlich verfolgten Ziels verwendeten Mittel unverhältnismäßig. Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK (einstimmig).
Zur behaupteten Verletzung von Art. 14 EMRK iVm. Art. 3 1. Prot.
EMRK:
Der Bf. bringt vor, er sei gegenüber moldawischen Doppelstaatsbürgern, die in Transnistrien lebten und auf die das Gesetz Nr. 273 nicht Anwendung finde, benachteiligt worden. Der GH sieht keinen Anlass zu einer gesonderten Behandlung dieser Frage (einstimmig).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK:
Der Bf. stellte keinen Antrag auf Zuerkennung einer gerechten
Entschädigung für materiellen oder immateriellen Schaden. € 3.860,–
für Kosten und Auslagen (einstimmig).
Vom GH zitierte Judikatur:
Zdanoka/LV v. 16.3.2006 (GK); NL 2006, 78.
Yumak und Sadak/TR v. 8.7.2008 (GK); NL 2008, 202.
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 18.11.2008, Bsw. 7/08, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2008, 342) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):
www.menschenrechte.ac.at/orig/08_6/Tanase.pdf
Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
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