Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Große Kammer, Beschwerdesache Demir und Baykara gegen die Türkei, Urteil vom 12.11.2008, Bsw. 34503/97.
Art. 11 EMRK - Art. 11 EMRK garantiert Recht auf Kollektivverhandlungen.
Verletzung von Art. 11 EMRK (einstimmig).
Keine gesonderte Prüfung der behaupteten Verletzung von Art. 14 EMRK
iVm. Art. 11 EMRK (einstimmig).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK: € 20.000,– an die ZweitBf. für immateriellen Schaden in ihrer Eigenschaft als Vertreterin von Tüm Bel Sen; € 500,– an den ErstBf. für sämtliche anderen Schäden (einstimmig).
Begründung:
Sachverhalt:
Die Bf. waren zum beschwerdegegenständlichen Zeitpunkt in der Gemeinde Gaziantep als Beamte tätig und Mitglied bzw. Präsident der 1990 gegründeten Beamtengewerkschaft Tüm Bel Sen.
Anfang 1993 schloss Tüm Bel Sen mit der Gemeinde einen auf zwei Jahre befristeten Kollektivvertrag ab, der sich auf Arbeitsbedingungen wie etwa Lohn und Zulagen erstreckte. Nachdem die Gemeinde ihren kollektivrechtlichen Verpflichtungen nicht nachgekommen war, brachte die ZweitBf. in ihrer Eigenschaft als Präsidentin von Tüm Bel Sen beim Bezirksgericht Gaziantep Zivilklage gegen sie ein, das dieser am 22.6.1994 stattgab.
Das Urteil wurde vom Kassationsgericht mit der Begründung aufgehoben, zwischen Privatangestellten und Beamten bestehe ein klarer Unterschied, was ihren dienstrechtlichen Status anlange. Da die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen betreffend den Abschluss von Kollektivverträgen auf arbeitsrechtliche Beziehungen zwischen Beamten und der öffentlichen Verwaltung nicht anwendbar seien, hätte die kollektivrechtliche Vereinbarung zwischen der Gewerkschaft Tüm Bel Sen und der Gemeinde Gaziantep einer speziellen Rechtsgrundlage bedurft.
Am 28.3.1995 gab das Bezirksgericht Gaziantep, an das die Sache zurückverwiesen worden war, der Klage neuerlich statt. Begründend führte es aus, angesichts des Fehlens expliziter Vorschriften betreffend das Recht von Beamtengewerkschaften, in Kollektivverhandlungen mit Gemeinden einzutreten, sei diese Lücke mittels Rückgriff auf internationale Verträge wie jene der internationalen Arbeitsorganisation (ILO), die von der Türkei bereits ratifiziert worden und dort unmittelbar anwendbar seien, zu schließen. Dies gelte auch unbeschadet der Tatsache, dass eine gesetzliche Umsetzung der einschlägigen völkerrechtlichen Bestimmungen bislang noch nicht erfolgt sei. Die zwischen Tüm Bel Sen und der Gemeinde abgeschlossene Kollektivvereinbarung sei somit rechtsgültig zustande gekommen. Das Gericht sprach dem ErstBf. einen Geldbetrag zu, der der im Kollektivvertrag vorgesehenen Lohn- und Zulagenerhöhung Rechnung trug.
Am 6.12.1995 wurde das Urteil vom Kassationsgericht aufgehoben. Begründend führte es aus, zum Zeitpunkt der Gewerkschaftsgründung sei Beamten nach türkischem Recht die Gründung von Gewerkschaften nicht gestattet gewesen. Die 1995 erfolgte Verfassungsänderung, mit der diesen das Recht eingeräumt worden sei, Gewerkschaften zu gründen und Kollektivvereinbarungen abzuschließen, könne daran nichts ändern, habe doch Tüm Bel Sen zu keiner Zeit Rechtspersönlichkeit und somit auch nicht Prozessfähigkeit erlangt.
Rechtsausführungen:
Die Bf. rügen eine Verletzung von Art. 11 EMRK (hier: Recht auf Vereinigungsfreiheit), da die Gerichte ihnen in ihrer Eigenschaft als Beamte das Recht auf Gründung von Gewerkschaften bzw. Abschluss von Kollektivverträgen verweigert hätten.
Zur behaupteten Verletzung von Art. 11 EMRK:
1. Zu den vorläufigen Einreden der Regierung:
Die Regierung beantragt, der GH möge die Beschwerde als unzulässig ratione materiae zurückweisen. In ihrem Urteil vom 21.11.2006 habe die II. Kammer weitgehend auf die von der Türkei nicht ratifizierten Art. 5 und 6 der Europäischen Sozialcharta und die Auffassung des Komitees unabhängiger Experten Bezug genommen. Die Bf. könnten sich jedoch nicht auf internationale Verträge berufen, die von der Türkei nicht ratifiziert worden seien. Zudem unterlägen – entsprechend der in Art. 11 Abs. 2 EMRK vorgesehenen Möglichkeit der Einschränkung der Ausübung dieser Rechte durch Mitglieder der Staatsverwaltung – türkische Beamte im Unterschied zu übrigen Arbeitnehmern ohnehin Spezialvorschriften.
Der GH vermag die Bedenken der Regierung nicht zu teilen. Eine Beschwerde erweist sich nicht bereits aus dem Grund als unzulässig, dass eine Kammer des GH die Auswirkungen internationaler Verträge bei der Prüfung mitberücksichtigt hat. Dem zweiten Einwand ist jedoch nachzugehen, da er die Auslegung und Anwendung der Konvention iSv. Art. 32 EMRK betrifft. Da insofern eine Klärung des Begriffs „Mitglieder der Staatsverwaltung" erforderlich ist, ist dieser Einwand im Zuge der meritorischen Prüfung der Beschwerde zu behandeln.
2. In der Sache selbst:
a) Zum Recht von Gemeindebediensteten, eigene Gewerkschaften zu gründen:
Zur Anwendbarkeit von Art. 11 EMRK auf Gemeindebedienstete:
Gemäß Art. 11 Abs. 2 zweiter Satz EMRK kann die Ausübung der in Abs. 1 garantierten Rechte durch Mitglieder der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsgewalt gesetzlichen Einschränkungen unterworfen werden. Überlegungen, auch Beamten ein Recht auf Beitritt zu den Gewerkschaften zu gewähren, fanden sowohl in der Mehrzahl der einschlägigen internationalen Instrumente als auch in der – in diesem Fall einheitlichen – europäischen Staatenpraxis Deckung. Daraus ist zu schließen, dass „Mitglieder der Staatsverwaltung" auch nicht vom Anwendungsbereich des Art. 11 EMRK ausgeschlossen werden können. Im vorliegenden Fall versäumte es die Regierung nachzuweisen, dass der Charakter der von den Bf. in ihrer Eigenschaft als Gemeindebedienstete erbrachten Aufgaben eine Einordnung in „Mitglieder der Staatsverwaltung" erfordere, wodurch sie gesetzlichen Einschränkungen unterliegen würden. Die Bf. können sich daher berechtigterweise auf Art. 11 EMRK berufen. Die diesbezügliche Einrede der Regierung ist zurückzuweisen (einstimmig). Zu den Folgen staatlicher Tätigkeit bzw. Untätigkeit auf die Aktivitäten von Tüm Bel Sen:
Das Urteil des Kassationsgerichts, wonach Tüm Bel Sen zum Zeitpunkt ihrer Gründung keine Rechtspersönlichkeit erworben habe und ihr die Prozessfähigkeit fehle, brachte mehrere Auswirkungen mit sich. Einerseits haben sich alle zwischen 1991 und 1993 gegenüber der Gemeinde Gaziantep gesetzten Aktivitäten und Handlungen von Tüm Bel Sen zum Schutze der Interessen ihrer Mitglieder ab initio als null und nichtig erwiesen. Dies hatte zur Folge, dass die Mitglieder der Gewerkschaft das zusätzliche Einkommen, das ihnen durch den Kollektivvertrag zugeflossen war, zurückerstatten mussten. Andererseits erachtet der GH das Vorbringen der Bf. als glaubwürdig, ihre Gewerkschaft sei nachfolgend in ihren Aktivitäten stark eingeschränkt gewesen, dies angesichts der Zurückhaltung der lokalen Behörden, mit ihr in Verhandlungen einzutreten.
Die II. Kammer ging insofern nicht nur von einem ungerechtfertigten Eingriff in die Rechte der Bf., sondern auch von einer Verletzung der positiven Verpflichtungen durch die Türkei aus, da sie sich geweigert hatte, die Rechtspersönlichkeit von Tüm Bel Sen anzuerkennen. Die Große Kammer stimmt dem zu.
Zur Befolgung von Art. 11 EMRK:
Es liegt unbestritten ein Eingriff in das Recht auf Vereinigungsfreiheit der Bf. vor. Dieser war gesetzlich vorgesehen und verfolgte ein legitimes Ziel, nämlich Diskrepanzen zwischen Gesetzgebung und Praxis zu beseitigen. Zu prüfen ist, ob der Eingriff in einer demokratischen Gesellschaft notwendig war. Zur Frage, ob die Nichtanerkennung der fraglichen Gewerkschaft gerechtfertigt war, schließt sich die Große Kammer der Ansicht der II. Kammer an, wonach ein absolutes Verbot für Beamte, Gewerkschaften zu gründen, keinem zwingenden gesellschaftlichen Bedürfnis entsprochen hätte und die bloße Tatsache, dass das türkische Recht eine solche Möglichkeit nicht vorgesehen habe, nicht ausreiche, um eine derart radikale Maßnahme wie die Auflösung einer Gewerkschaft zu rechtfertigen.
Daneben gibt es eine Reihe zusätzlicher Argumente für das Fehlen eines „Bedürfnisses": Erstens war das Recht von Beamten auf Beitritt zu und Gründung einer Gewerkschaft zum Beschwerdezeitpunkt bereits von internationalen Instrumenten sowohl universeller als auch regionaler Natur anerkannt und Beamten ein Recht auf Vereinigungsfreiheit in allen Mitgliedstaaten des Europarates zugestanden worden. Zweitens hatte die Türkei am 12.7.1993 das ILO-Übereinkommen Nr. 87 über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechts 1948 ratifiziert, das Beamten ein Recht auf die Gründung von Gewerkschaften garantiert. Dieses Instrument war kraft türkischer Verfassung im innerstaatlichen Recht direkt anwendbar. Drittens brachte die Türkei ihre Bereitschaft, Beamten ein Recht auf Vereinigungsfreiheit einzuräumen, bereits durch die 1995 erfolgte Verfassungsänderung zum Ausdruck, während nationale Gerichte wie etwa das Bezirksgericht Gaziantep ihre Rechtsprechung bereits seit den früheren 1990-er Jahren nach der besagten ILO-Konvention ausrichteten.
Ungeachtet der völkerrechtlichen Entwicklungen in diesem Bereich waren die türkischen Behörde außerstande, den Bf. ihr Recht auf Gründung einer Gewerkschaft zu garantieren, was hauptsächlich zwei Gründe hat: Zum einen reagierte der türkische Gesetzgeber auf die 1993 erfolgte Ratifikation des genannten ILO-Übereinkommens erst im Jahr 2001, indem er das Gesetz Nr. 4688 über Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes erließ. Zum anderen weigerte sich das Kassationsgericht während der Übergangsperiode, dem vom Bezirksgericht Gaziantep entwickelten Ansatz zu folgen, und beschränkte sich auf eine restriktive und formalistische Auslegung der innerstaatlichen Gesetze betreffend die Gründung von Gewerkschaften.
Die Tätigkeit bzw. Untätigkeit ihrer Behörden hinderte die Türkei somit daran, ihrer Verpflichtung gegenüber den Bf. nachzukommen, ihnen den Genuss ihrer Gewerkschaftsrechte zu gestatten. Der Eingriff war somit ungerechtfertigt, da in einer demokratischen Gesellschaft nicht notwendig. Die fehlende Anerkennung des Rechts der Bf. auf Gründung einer Gewerkschaft in ihrer Eigenschaft als Beamte begründet somit eine Verletzung von Art. 11 EMRK (einstimmig).
b) Zur Annullierung des Kollekivvertrags:
Im Völkerrecht wird das Recht auf Abschluss von Kollektivverträgen durch das ILO-Übereinkommen Nr. 98 über die Anwendung der Grundsätze des Vereinigungsrechts und des Rechts zu Kollektivverhandlungen 1949 geregelt, das 1952 von der Türkei ratifiziert wurde. Zwar findet es laut seinem Art. 6 auf Beamte keine Anwendung, jedoch gilt diese Ausnahme laut dem Komitee unabhängiger Experten nur für Beamte, deren Aktivitäten spezifisch für die öffentliche Verwaltung sind. Das ebenfalls von der Türkei ratifizierte ILO-Übereinkommen Nr. 151 über den Schutz des Vereinigungsrechts und über Verfahren zur Festsetzung der Beschäftigungsbedingungen im öffentlichen Dienst überlässt den Staaten die Wahl, ob sie Mitgliedern der Streitkräfte oder der Polizei ein Recht auf Teilnahme an der Festsetzung ihrer Beschäftigungsbedingungen einräumen wollen oder nicht, sieht aber vor, dass ein solches auf jegliche andere Person im öffentlichen Dienst anwendbar ist, wenngleich unter bestimmten Bedingungen. Von den einschlägigen europäischen Instrumenten sieht Art. 6 Abs. 2 der Europäischen Sozialcharta vor, dass sich die Vertragsparteien zwecks Gewährleistung der wirksamen Ausübung des Rechts auf Kollektivverhandlungen verpflichten, Verfahren für freiwillige Verhandlungen zwischen Arbeitgebern oder Arbeitgeberorganisationen einerseits und Arbeitnehmerorganisationen andererseits zu fördern. Laut Art. 28 der Europäischen Grundrechtecharta haben Arbeitnehmer sowie Arbeitgeber oder ihre jeweiligen Organisationen nach dem Gemeinschaftsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten das Recht, Tarifverträge auf den geeigneten Ebenen auszuhandeln und zu schließen.
Was die europäische Staatenpraxis anlangt, wird das Recht von Beamten auf Eintritt in Kollektivverhandlungen fast ausnahmslos anerkannt, vorbehaltlich gewisser Ausnahmen wie sensiblen Bereichen oder bestimmten Beamtenkategorien, die exklusive Machtpositionen im Staat innehaben. Die Mehrheit der Vertragsstaaten anerkennt das Recht von öffentlich Bediensteten in der lokalen Verwaltung, in Kollektivverhandlungen einzutreten.
An dieser Stelle ist auch Bezug auf die Entwicklungen in der Türkei seit Einbringung der Beschwerde zu nehmen. Nach der Ratifizierung des ILO-Übereinkommens Nr. 87 erfolgte eine Änderung von Art. 53 der Verfassung, indem ein neuer Absatz eingefügt wurde, wonach von öffentlich Bediensteten gegründeten Gewerkschaften der Eintritt in Kollektivverhandlungen mit den Behörden gestattet und ihnen Prozessfähigkeit eingeräumt werde. Das bereits erwähnte Gesetz Nr. 4688/2001 legt ferner die Bedingungen fest, unter denen Beamte ihr Recht auf Abschluss von Kollektivverträgen wahrnehmen können. Im Lichte dieser Entwicklungen sieht der GH sich gehalten, seine bisherige Rechtsprechung, wonach das Recht auf Eintritt in Kollektivverhandlungen bzw. Abschluss von Kollektivverträgen kein inhärentes Element von Art. 11 EMRK darstelle, zu überdenken. Das Recht auf Kollektivverhandlungen mit dem Arbeitgeber muss nunmehr als essentielles Element des in Art. 11 EMRK garantierten Rechts von Menschen, „zum Schutze ihrer Interessen Gewerkschaften zu bilden und diesen beizutreten", betrachtet werden. Auch Beamte sollen derartige Rechte genießen, jedoch unbeschadet gesetzlicher Einschränkungen, die „Mitgliedern der Staatsverwaltung" iSd. Art. 11 Abs. 2 EMRK auferlegt werden können – einer Kategorie freilich, der die Bf. nicht angehören.
Mit Rücksicht auf das zuvor Gesagte genoss die Gewerkschaft der Bf. bereits zum beschwerdegegenständlichen Zeitpunkt das Recht, in Kollektivverhandlungen mit dem Dienstgeber einzutreten. Der gegenständliche Kollektivvertrag, der für einen Zeitraum von zwei Jahren sämtliche Arbeitsbeziehungen zwischen der Gewerkschaft und der Gemeinde Gaziantep mit Ausnahme von gewissen finanziellen Angelegenheiten regelte, stellte ein essentielles Mittel zur Förderung und Sicherung der Interessen ihrer Mitglieder dar. Die fehlende gesetzliche Umsetzung der relevanten Bestimmungen der von der Türkei ratifizierten ILO-Übereinkommen, auf der das Kassationsgericht sein Urteil gründete, hatte de facto eine Annullierung ex nunc des Kollektivvertrags zur Folge und stellte somit einen Eingriff in die von Art. 11 EMRK geschützte Gewerkschaftsfreiheit dar.
Besagter Eingriff war – folgt man der Auslegung des türkischen Rechts durch das Kassationsgericht als oberste rechtliche Instanz – gesetzlich vorgesehen und verfolgte ein legitimes Ziel, nämlich die Aufrechterhaltung der Ordnung. Zu prüfen ist, ob der Eingriff in einer demokratischen Gesellschaft notwendig war.
Mehrere Elemente weisen darauf hin, dass die Nichtanerkennung des Rechts der Bf., in ihrer Eigenschaft als Gemeindebeamte in Kollektivverhandlungen einzutreten (und die Behörde davon zu überzeugen, einen Kollektivvertrag mit ihr abzuschließen), keinem dringenden gesellschaftlichen Bedürfnis entsprach.
Erstens war das genannte Recht, wie bereits erwähnt, von völkerrechtlichen Instrumenten sowohl regionaler als auch universeller Natur und von der überwiegenden Mehrheit der Konventionsstaaten anerkannt. Zweitens hat die Türkei das ILO-Übereinkommen Nr. 98 – das maßgebliche Instrument für die Gestaltung von Kollektivverhandlungen und den Abschluss von Kollektivverträgen – ratifiziert. Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte, dass die Gewerkschaft der Bf. „öffentlich Bedienstete in der Staatsverwaltung" repräsentierte, wodurch sie unter die in Art. 6 Abs. 2 dieses Abkommens verankerten Ausnahmen fallen würden. Unter diesen Umständen teilt die Große Kammer die Ansicht der II. Kammer, wonach zeitliche Verzögerungen in der Gesetzgebung nicht die Nichtigkeitserklärung eines zwei Jahre wirksamen Kollektivvertrags zu rechtfertigen und die Voraussetzungen für Einschränkungen der Vereinigungsfreiheit zu erfüllen vermögen.
Schließlich hat die Regierung es verabsäumt, spezielle Umstände darzulegen, die einen Ausschluss des Rechts der Bf. auf Eintritt in Kollektivverhandlungen und Abschluss von Kollektivverträgen gerechtfertigt hätten. Ihr Vorbringen, Beamte wären im Vergleich zu anderen Arbeitnehmern grundsätzlich in einer privilegierten Position, vermag an diesem Befund nichts zu ändern.
Der GH kommt somit zu dem Ergebnis, dass der umstrittene Eingriff in einer demokratischen Gesellschaft nicht notwendig war. Folglich liegt eine Verletzung von Art. 11 EMRK sowohl mit Rücksicht auf die Bf. als auch auf die von ihnen vertretene Gewerkschaft vor (einstimmig; im Ergebnis übereinstimmendes Sondervotum von Richter Zagrebelsky; im Ergebnis übereinstimmendes Sondervotum von Richter Spielmann, gefolgt von den Richtern Bratza, Casadevall und Villiger).
Zur behaupteten Verletzung von Art. 14 EMRK iVm. Art. 11 EMRK:
Die Bf. behaupten, die Einschränkung ihres Rechts auf Gründung von Gewerkschaften und Eintritt in Kollektivverhandlungen stelle eine benachteiligende Behandlung dar.
Der GH hält eine gesonderte Prüfung dieses Beschwerdepunkts nicht für
notwendig (einstimmig).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK:
€ 20.000,– an die ZweitBf. für immateriellen Schaden in ihrer
Eigenschaft als Vertreterin von Tüm Bel Sen; € 500,– an den ErstBf.
für sämtliche anderen Schäden (einstimmig).
Vom GH zitierte Judikatur:
Nationale belgische Polizeigewerkschaft/B v. 27.10.1975, A/19; EuGRZ
1975, 562.
Schwedische Eisenbahnergewerkschaft/S v. 6.2.1976, A/20; EuGRZ 1976,
62.
Schmidt und Dahlström/S v. 6.2.1976, A/21; EuGRZ 1976, 68. Wilson, Nationale Journalistengewerkschaft u.a./GB v. 2.7.2002; NL 2002, 141; ÖJZ 2003, 729.
Tüm Haber Sen und Cinar/TR v. 21.2.2006.
Anm.: Die II. Kammer hatte in ihrem Urteil vom 21.11.2006 eine Verletzung von Art. 11 EMRK in beiden Fällen festgestellt und eine gesonderte Behandlung der behaupteten Verletzung von Art. 11 EMRK iVm. Art. 14 EMRK nicht für notwendig angesehen (jeweils einstimmig).
Vom GH zitierte Judikatur:
Peers/GR v. 19.4.2001, NL 2001, 108.
Price/GB v. 10.7.2001.
Mouisel/F v. 14.11.2002, NL 2002, 262.
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 12.11.2008, Bsw. 34503/97, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2008, 330) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):
www.menschenrechte.ac.at/orig/08_6/Demir.pdf
Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
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