Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Große Kammer, Beschwerdesache Yumak und Sadak gegen die Türkei, Urteil vom 8.7.2008, Bsw. 10226/03.
Art. 3 1. Prot EMRK - 10 %-Hürde für den Einzug ins türkische Parlament.
Keine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK (13:4 Stimmen).
Begründung:
Sachverhalt:
Die beiden Bf. wurden bei den Parlamentswahlen am 3.11.2002 von der Demokratischen Volkspartei (Demokratik Halk Partisi, DEHAP) als Spitzenkandidaten der Provinz Sirnak aufgestellt.
Die DEHAP erreichte bei den Parlamentswahlen in der Provinz Sirnak 45,95 % der abgegebenen Stimmen. Da die Partei aber die erforderlichen 10 % der in der gesamten Türkei abgegebenen Stimmen verfehlte, zogen die Bf. nicht in das Parlament ein. Die drei Parlamentssitze der Provinz Sirnak wurden daher einer Partei und einem unabhängigen Kandidaten zugewiesen, die 14,05 % bzw. 9,69 % der Stimmen der Provinz Sirnak erhalten hatten.
Von den 18 angetretenen Parteien gelang es nur zwei, die 10 %-Hürde zu überwinden. Die konservative Gerechtigkeits- und Entwicklungspartei (Adalet ve Kalkinma, AKP), auf die 34,26 % der abgegebenen Stimmen entfielen, erhielt 66 % der Sitze. Das übrige Drittel der Abgeordneten stellte die Republikanische Volkspartei (Cumhuriyet Halk Partisi, CHP), die 19,4 % der Stimmen erlangt hatte. Außerdem zogen zehn unabhängige Kandidaten ins Parlament ein. Somit repräsentierte das Parlament weniger als 55 % der Wähler, die ihre Stimme abgegeben hatten.
Am 22.7.2007 fanden vorgezogene Neuwahlen statt, nachdem es nicht gelungen war, im Parlament einen Staatspräsidenten zu wählen. Die 14 kandidierenden Listen entwickelten zwei Strategien zur Umgehung der 10 %-Hürde: Einige Parteien bildeten gemeinsame wahlwerbende Listen, andere ließen ihre Kandidaten als „unabhängig" antreten, da für solche Kandidaten die 10 %-Hürde nicht galt.
Rechtsausführungen:
Die Bf. behaupten eine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK (hier:
Recht auf freie Äußerung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Körperschaften) durch die 10 %-Hürde bei den Parlamentswahlen.
Zur Jurisdiktion der Großen Kammer:
Nachdem die vorliegende Rechtssache an die Große Kammer verwiesen worden war, fanden in der Türkei Parlamentswahlen statt. Die Regierung brachte vor, der Ausgang dieser Wahlen würde die Feststellungen der II. Kammer bestätigen, die in ihrem Urteil vom 30.1.2007 eine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK verneint hatte. Die Große Kammer muss daher entscheiden, ob sie sich auf eine Erörterung der Wahlen vom 3.11.2002 beschränken kann oder auch die Entwicklungen seit dem Kammerurteil zu berücksichtigen sind. Der GH hat keine Jurisdiktion für eine abstrakte Überprüfung eines innerstaatlichen Wahlsystems. Bei der vorliegenden Beschwerde handelt es sich jedoch nicht um eine actio popularis. Die Bf. waren bei den Wahlen vom 3.11.2002 direkt und unmittelbar von der umstrittenen Sperrklausel betroffen. Da die II. Kammer ihr Urteil vor den Wahlen vom 22.7.2007 fällte, berücksichtigte sie hauptsächlich die Ergebnisse und den Hintergrund der Wahlen vom November 2002. Die Große Kammer wird den Fall ebenfalls im Lichte der Ergebnisse dieser Wahlen prüfen, ohne jedoch die Wahlen vom Juli 2007 außer Acht zu lassen. Zwar kandidierten die Bf. bei diesen Wahlen nicht, aber sie haben dennoch einen gewissen Einfluss auf die Beurteilung der Auswirkungen der angefochtenen Sperrklausel.
Zur behaupteten Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK:
Die Bf. bringen vor, die 10 %-Hürde würde einen großen Teil des Volkes daran hindern, seine Meinung bezüglich seiner parlamentarischen Vertretung zu äußern.
1. Allgemeine Grundsätze:
Obwohl Art. 3 1. Prot. EMRK als Verpflichtung der Vertragsstaaten formuliert ist, freie Wahlen durchzuführen, gewährt die Bestimmung individuelle Rechte, einschließlich des Rechts zu wählen und des Rechts, bei Wahlen zu kandidieren.
Die von Art. 3 1. Prot. EMRK umfassten Rechte sind nicht absolut, sondern es besteht Raum für implizite Schranken. Den Staaten muss dabei ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt werden. Da Art. 3 1. Prot. EMRK anders als die Art. 8 bis Art. 11 EMRK nicht durch eine Liste „legitimer Ziele" eingeschränkt ist, können sich die Staaten zur Rechtfertigung von Einschränkungen auch auf andere Ziele berufen.
Der GH muss überprüfen, ob die Einschränkungen des Wahlrechts dieses nicht in einem Maße beschneiden, das es seines eigentlichen Wesensgehalts und seiner Wirksamkeit beraubt. Die Beschränkungen des Wahlrechts müssen einem legitimen Zweck dienen und verhältnismäßig sein.
Art. 3 1. Prot. EMRK verpflichtet die Vertragsstaaten nicht dazu, ein bestimmtes Wahlsystem vorzusehen. Die Regeln in diesem Bereich variieren zwischen den Mitgliedstaaten entsprechend dem jeweiligen historischen und politischen Hintergrund. Art. 3 1. Prot. EMRK verlangt nicht, dass jeder Stimme unbedingt das gleiche Gewicht hinsichtlich des Wahlausgangs zukommt oder dass jeder Kandidat die gleichen Erfolgschancen hat. Kein Wahlsystem kann verlorene Stimmen vermeiden. Der GH hat in einigen Fällen eine Sperrklausel für den Einzug ins Parlament für vereinbar mit Art. 3 1. Prot. EMRK erklärt.
2. Anwendung im vorliegenden Fall:
Wie der GH feststellt, ist die umstrittene Sperrklausel gesetzlich vorgesehen. Sie stellt eindeutig einen Eingriff in die durch Art. 3
1. Prot. EMRK geschützten Rechte der Bf. dar.
Der GH muss sich im Lichte der dargelegten Grundsätze erstens vergewissern, ob die Maßnahme einem legitimen Zweck dient. Zweitens muss er feststellen, ob ein Fall von Willkür vorliegt und ob ein angemessenes Verhältnis zwischen den eingesetzten Mitteln und dem angestrebten Zweck bestand.
a) Legitimes Ziel:
Im Gegensatz zu anderen Konventionsbestimmungen sieht Art. 3 1. Prot. EMRK keine Beschränkung der Zwecke vor, denen eine Einschränkung dienen muss. Aufgabe des GH ist es zu entscheiden, ob die Regeln über die Parlamentswahlen dazu führen, dass Personen oder Gruppen von Personen von der Teilnahme am politischen Leben ausgeschlossen werden, und ob die durch ein Wahlsystem geschaffenen Unterschiede als willkürlich oder rechtsmissbräuchlich anzusehen sind oder das System eine Partei oder einen Kandidaten bevorzugt, indem es ihnen auf Kosten anderer einen Vorteil einräumt.
Hohe Sperrklauseln können dazu führen, dass Teile der Wählerschaft von der Repräsentation ausgeschlossen werden. Dieser Umstand ist für sich alleine aber nicht entscheidend. Solche Hürden können ein notwendiges Korrektiv des Verhältniswahlrechts darstellen, das unumstritten die freie Äußerung der Meinung des Volkes ermöglicht, obwohl es kleine Parteien benachteiligen kann, wenn es von hohen Sperrklauseln begleitet wird.
Die 10 %-Hürde gilt in der Türkei als allgemeine Regel, die ohne Unterscheidung auf alle Kandidaten politischer Parteien angewendet wird, egal in welchem Wahlkreis sie antreten. Seit ihrer Einführung 1983 sind viele Parteien an dieser Sperrklausel gescheitert. Bei den Wahlen am 3.11.2002 verfehlte nicht nur die DEHAP den Einzug ins Parlament.
Das türkische Wahlsystem beruht auf dem Einheitsstaat. Nach der Verfassung vertreten Mitglieder des Parlaments die gesamte Nation und nicht etwa die Regionen oder Personen, von denen sie gewählt wurden. Jede Provinz ist im Parlament durch zumindest einen Abgeordneten vertreten. Die übrigen Sitze werden nach der Zahl der Einwohner verteilt, wodurch die Vertretung des gesamten Staatsgebiets sichergestellt wird. Dies ist als solches nicht mit Art. 3 1. Prot. EMRK unvereinbar, der die Vertragsstaaten grundsätzlich nicht zu einem Wahlsystem verpflichtet, das Parteien mit einer im Wesentlichen regionalen Basis unabhängig von den in den übrigen Landesteilen erreichten Stimmen eine Vertretung im Parlament garantiert. Andererseits kann sich ein Problem ergeben, wenn die Gesetzgebung eine Tendenz zeigt, solche Parteien von der parlamentarischen Vertretung auszuschließen.
Die Konventionsorgane haben allgemein anerkannt, dass Sperrklauseln für den Einzug ins Parlament hauptsächlich darauf abzielen, die Bildung ausreichend repräsentativer Meinungsströme in einem Land zu fördern. Der GH stellt daher fest, dass der Eingriff dem legitimen Ziel der Verhinderung einer übermäßigen Zersplitterung im Parlament und damit der Stärkung der Regierungsstabilität diente.
b) Verhältnismäßigkeit:
Die in der Türkei geltende 10 %-Hürde ist die höchste aller in Europa angewendeten Sperrklauseln. Bei der Prüfung ihrer Verhältnismäßigkeit wird sie der GH zunächst mit den in anderen europäischen Staaten geltenden Sperrklauseln vergleichen und dann die Korrektiven und Sicherungen in Betracht ziehen, von denen sie begleitet wird.
• Rechtsvergleichende Elemente:
Sperrklauseln sind vielen europäischen Wahlsystemen bekannt. Neben der Türkei haben sich nur drei Staaten für hohe Schwellen entschieden, nämlich Liechtenstein (8 %) und Russland und Georgien (7 %). Ein Staat sieht eine 5 %-Hürde vor und 13 weitere eine niedrigere Schwelle. Die übrigen Staaten mit einem Verhältniswahlsystem verwenden keine solchen Sperrklauseln. Der GH misst auch der Ansicht von Organen des Europarats Bedeutung bei, die sich für eine Senkung der ungewöhnlich hohen Sperrklausel in der Türkei ausgesprochen haben.
Die Auswirkungen einer Sperrklausel können von Land zu Land variieren und die verschiedenen Wahlsysteme können unterschiedlichen politischen Zwecken dienen. Welche Rolle sie spielen, hängt überdies von ihrer Höhe und vom jeweiligen Parteiensystem eines Landes ab. Die großen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten des Europarats zeigen, dass der GH eine bestimmte Sperrklausel nicht beurteilen kann, ohne das jeweilige Wahlsystem in Betracht zu ziehen. Wahlgesetze müssen stets im Lichte der politischen Entwicklung des betroffenen Landes gesehen werden. Merkmale, die in einem System inakzeptabel wären, können in einem anderen gerechtfertigt sein, solange das System Bedingungen vorsieht, die die freie Äußerung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Organe gewährleisten. Daher muss der GH nun die Auswirkungen der Korrektive und anderen Sicherungen beurteilen, die in dem betroffenen System vorgesehen sind.
• Zu den Korrektiven und anderen Sicherungen:
Die Regierung bringt vor, die Nachteile der Sperrklausel würden durch Korrektiven des türkischen Wahlsystems ausgeglichen. Die Bf. hätten den Einzug ins Parlament schaffen können, wenn sie als unabhängige Kandidaten angetreten wären oder ihre Partei eine Wahlkoalition mit einer der größeren Parteien eingegangen wäre.
Zur Möglichkeit eines Antretens als unabhängige Kandidaten weist der GH auf den unverzichtbaren Beitrag hin, den Parteien zur politischen Debatte leisten. Sie sind ein Instrument, durch das Bürger an einer Wahldebatte teilnehmen und ihre Unterstützung verschiedener Wahlprogramme ausdrücken können. Sie sind daher von anderen politischen Akteuren wie unabhängigen Kandidaten zu unterscheiden, die im Allgemeinen eine lokale Basis haben. Wie der GH feststellt, sind unabhängige Kandidaten in der Türkei einer Reihe von Benachteiligungen gegenüber Parteien unterworfen.
Dennoch ist diese Methode in der Praxis nicht unwirksam. Bei den Wahlen im Juli 2007 gelang es vor allem den kleinen Parteien, die Auswirkungen der Sperrklausel durch das Antreten unabhängiger Kandidaten zu vermeiden. Die Tatsache, dass unabhängige Kandidaten keine Sperrklausel überwinden müssen, erleichterte diese Taktik beträchtlich. Dennoch war dies im Vergleich zur Position eines offiziell von seiner Partei unterstützten Kandidaten nur eine behelfsmäßige Lösung.
Das gleiche gilt für die Bildung von Wahlkoalitionen mit anderen politischen Gruppen. Die Bildung gemeinsamer Listen und rechtlich einwandfreier Koalitionen ist den Parteien gesetzlich verwehrt. Sie haben dennoch eine Wahlstrategie entwickelt, die ihnen eine Umgehung dieses Verbots ermöglicht. Da in den Wahlen vom 3.11.2002 45,3 % der abgegebenen Stimmen auf erfolglose Kandidaten entfielen, haben diese Strategien allerdings nur eine begrenzte Wirkung. Dass ein so großer Teil der Wähler schlussendlich nicht im Parlament repräsentiert war, ist kaum vereinbar mit der entscheidenden Rolle des Parlaments in repräsentativen Demokratien.
Es sollte jedoch nicht übersehen werden, dass die Wahlen vom November 2002 in einem Klima der Krise stattfanden. In diesem Zusammenhang scheint die Tatsache bemerkenswert, dass jene drei Parteien, die 1999 eine Koalitionsregierung gebildet hatten, an der 10 %-Hürde scheiterten und nicht mehr ins Parlament einzogen. Zudem zeigt eine Analyse der seit 1983 abgehaltenen Parlamentswahlen, dass das Repräsentationsdefizit nach den Wahlen vom November 2002 zum Teil auf den Kontext zurückzuführen ist und nicht nur auf die hohe Sperrklausel. Mit Ausnahme der Wahlen von 2002 betrug der Anteil der auf erfolglose Kandidaten entfallenen Stimmen nie mehr als 19,4 %. Der GH stellt daher fest, dass es den politischen Parteien gelungen ist, in der Praxis Strategien zu entwickeln, um einige der Effekte der Sperrklausel abzumildern, selbst wenn solche Strategien einem der erklärten Ziele der Sperrklausel – nämlich der Verhinderung einer Zersplitterung im Parlament – zuwiderlaufen.
Der GH misst auch der Rechtsprechung des türkischen Verfassungsgerichts Bedeutung zu. In einem Urteil vom 18.11.1995 stellte das Verfassungsgericht fest, dass Sperrklauseln akzeptabel wären, solange sie normale Grenzen nicht überschritten und entschied daher, dass die 10 %-Hürde mit den Grundsätzen der Verfassung vereinbar wäre. Hingegen wurde eine 25 %-Klausel für die Mandatsverteilung innerhalb der Provinzen für nichtig erklärt. Das Verfassungsgericht stellte damit sicher, dass die Grundsätze der fairen Repräsentation und der Regierungsstabilität derart kombiniert werden müssen, dass sie einander ausgleichen und ergänzen. Indem es darüber wacht, alle unverhältnismäßigen Wirkungen der umstrittenen Sperrklausel zu vermeiden, gewährt das Verfassungsgericht eine Garantie gegen eine Beeinträchtigung des Wesensgehalts der durch Art. 3 1. Prot. EMRK eingeräumten Rechte durch die Sperrklausel.
• Schlussfolgerung:
Der GH kommt zu dem Ergebnis, dass eine 10 %-Hürde im Allgemeinen unverhältnismäßig erscheint. Im vorliegenden Fall ist der GH jedoch nicht davon überzeugt, dass die Sperrklausel im Lichte des spezifischen politischen Kontexts und der betroffenen Wahlen und der ihre praktischen Wirkungen begrenzenden Sicherungen und Garantien den Effekt hatte, die den Bf. durch Art. 3 1. Prot. EMRK garantierten Rechte in ihrem Wesensgehalt zu beeinträchtigen. Es hat daher keine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK stattgefunden (13:4 Stimmen, gemeinsames Sondervotum der Richterinnen Tulkens, Vajic und Jaeger und des Richters Sikuta).
Vom GH zitierte Judikatur:
Mathieu-Mohin und Clerfayt/B v. 2.3.1987, A/113.
TBKP (Vereinigte Kommunistische Partei) u.a./TR v. 30.1.1998; NL
1998, 23.
Matthews/GB v. 18.2.1999 (GK), NL 1999, 58; EuGRZ 1999, 200; ÖJZ
2000, 34.
Podkolzina/LV v. 9.4.2002, NL 2002, 64.
Melnychenko/UA v. 19.10.2004; NL 2004, 241.
Hirst/GB (Nr. 2) v. 6.10.2005 (GK), NL 2005, 236.
Zdanoka/LV v. 16.3.2006 (GK); NL 2006, 78.
Lykourezos/GR v. 15.6.2006, NL 2006, 142.
Anmerkung: Die II. Kammer hatte in ihrem Urteil vom 30.1.2007 (NL 2007, 27) mit 5:2 Stimmen eine Verletzung von Art. 3 1. Prot. EMRK
verneint.
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 8.7.2008, Bsw. 10226/03, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NL 2008, 202) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):
www.menschenrechte.ac.at/orig/08_4/Yumak.pdf
Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
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