Codara Summary
Sachverhalt, Spruch und rechtliche Beurteilung – kompakt zusammengefasst.
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Große Kammer, Beschwerdesache Hutten-Czapska gegen Polen, Urteil vom 19.6.2006, Bsw. 35014/97.
Art. 1 1. ZP EMRK, Art. 46 EMRK - Staatlich kontrollierte Miete und Recht auf Eigentum.
Verletzung von Art. 6 Abs. 1 EMRK (einstimmig).
Verletzung von Art. 1 1. ZP EMRK (einstimmig).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK: Die Frage hinsichtlich einer Entschädigung für materiellen Schaden ist noch nicht entscheidungsreif. € 30.000,– für immateriellen Schaden, € 22.500,– für Kosten und Auslagen (einstimmig).
Begründung:
Sachverhalt:
Die Bf. ist Eigentümerin eines im Jahr 1936 erbauten
Einfamilienhauses in Gdynia, Polen.
Nach der kommunistischen Machtübernahme waren ihre Eltern gezwungen worden, das Haus an Parteigünstlinge abzutreten. Am 13.2.1946 trat das Dekret vom 21.12.1945 betreffend die Wohnraum- und Mietenkontrolle (Anm.: Unmittelbare Folge des Dekrets war eine drastische Senkung der Mietpreise und die Befugnis der staatlichen Behörden, in privatem Besitz stehende Wohnungen an bestimmte Mieter zu vergeben.) in Kraft. Es wurde vom Wohnraumgesetz 1974 abgelöst, mit dem ein spezieller Mietenregulierungsplan eingeführt wurde, der aber sonst keine signifikanten Änderungen hinsichtlich der Einflussnahme des Staates auf die Vergabe von Bestandobjekten mit sich brachte.
1990 wurde die Bf. von den Gerichten als rechtmäßige Erbin des Eigentums ihrer Eltern anerkannt. In der Folge versuchte sie vergeblich, die Verfügungsgewalt über die in ihrem Haus befindlichen Wohnungen zu erlangen.
1994 trat ein neues Wohnraumgesetz in Kraft, bei dem vor allem der Schutz der Mieter vor finanziellen Belastungen während der Übergangsphase zur freien Marktwirtschaft im Vordergrund stand. (Anm.: So war etwa der Vermieter zur alleinigen Tragung der Instandhaltungskosten verpflichtet und ihm eine entsprechende Erhöhung des Hauptmietzinses verwehrt.)
2001 wurde ein neues Wohnraumgesetz erlassen, mit dem jedoch die Vermietern auferlegten Einschränkungen im Wesentlichen beibehalten und lediglich die Voraussetzungen festgelegt wurden, unter welchen eine Anhebung des Mietpreises zulässig sei. (Anm.: Ein Vermieter durfte unter anderem keinen Mietpreis verlangen, der 3 % des jährlichen Gesamtwerts des Mietgegenstandes überstieg.)
Mit Erkenntnis vom 12.1. bzw. 10.10.2000 sowie 2.10.2002 hob der polnische Verfassungsgerichtshof mehrere Bestimmungen der Wohnraumgesetze 1994 bzw. 2001 als verfassungswidrig auf. Er stellte fest, dass die von den Vermietern zu bestreitenden Erhaltungskosten außer Verhältnis zu den Mieteinnahmen stünden und diese außerdem keinerlei Möglichkeit einer Einflussnahme auf die vom Staat festgesetzten fixen Mietpreise hätten.
Am 1.1.2005 trat die Wohnraumgesetznovelle 2004 in Kraft, die zwar eine Erhöhung des Mietpreises auf bis zu 10 % des jährlichen Gesamtwerts des Mietgegenstandes vorsah, die Höhe des Mietzinses jedoch nach wie vor unter staatliche Kontrolle stellte. Mit Urteil vom 19.4.2005 hob der polnische Verfassungsgerichtshof Teile der Wohnraumgesetznovelle 2004 wegen Verstoßes gegen das Recht auf Eigentum und das Rechtsstaatlichkeits- und Verhältnismäßigkeitsprinzip auf. Er befand, dass der Mangel an gesetzlichen Regelungen über Grundelemente der Miete und das Fehlen von gesetzlichen Kriterien für die Vornahme und gerichtliche Kontrolle von Mieterhöhungen weder den Interessen der Vermieter noch der Mieter dienen würden.
Ein Antrag des polnischen Ombudsmannes auf Aufhebung mehrerer Bestimmungen des Wohnraumgesetzes 2001 ist zur Zeit beim polnischen Verfassungsgerichtshof anhängig.
Das Haus der Bf. steht mittlerweile leer.
Rechtsausführungen:
Die Bf. behauptet eine andauernde Verletzung von Art. 1 1. Prot. EMRK (Recht auf Achtung des Eigentums), da die staatlichen Einschränkungen in Bezug auf Mietpreis, Erhöhung der Miete bzw. Beendigung des Mietverhältnisses ihr weder die angemessene Nutzung noch Wiedererlangung ihres Eigentums gestattet hätten.
Zur Verfahrenseinrede der Regierung:
Die Regierung wendet die Unvereinbarkeit der Beschwerde ratione temporis ein, da die behauptete Konventionsverletzung bereits vor dem Tag von Polens Ratifikation der EMRK, das ist der 10.10.1994, eingetreten wäre.
Gegenstand der Beschwerde ist eine andauernde Verletzung der Eigentumsrechte der Bf. Sie hatte ihren Ursprung zwar in der ab 1974 eingeführten Mietenregulierung, jedoch war es das am 12.11.1994 in Kraft getretene Wohnraumgesetz, mit dem ein System der staatlich kontrollierten Miete eingeführt wurde.
Die Einrede der Regierung ist somit zurückzuweisen (einstimmig).
Zur behaupteten Verletzung von Art. 1 1. Prot. EMRK:
Der GH schließt sich der Ansicht der IV. Kammer an, wonach die vorliegende Beschwerde unter Abs. 2 des Art. 1 1. Prot. EMRK fällt (Recht des Staats, diejenigen Gesetze anzuwenden, die er für die Regelung der Benutzung des Eigentums in Übereinstimmung mit dem Allgemeininteresse für erforderlich hält).
1. War der Eingriff gesetzlich vorgesehen?
Die Bf. bringt vor, die Entscheidungen der Behörden wären ohne gesetzliche Grundlage erfolgt.
Der GH ist ebenso wie die IV. Kammer der Meinung, dass diese Frage unter Punkt 3. zu beantworten ist. Es genügt vorderhand die Feststellung, dass die gerügten Maßnahmen auf geltendem polnischem Recht basierten.
2. Verfolgte der Eingriff ein legitimes Ziel?
Der GH sieht es auch hier für angebracht, den Schlussfolgerungen der IV. Kammer zu folgen. Demnach verfolgte das staatliche System der Mietenregulierung sowohl ein rechtmäßiges als auch ein allgemeines Interesse, nämlich finanziell schwachen Mietern angemessenen sozialen Schutz zu gewähren und den allmählichen Übergang von einer staatlich kontrollierten Miete in eine im Wege der privatrechtlichen Vereinbarung erzielte sicherzustellen.
3. War der Eingriff verhältnismäßig?
a) Zum Wohnraumgesetz 1994:
Dieses Gesetz stellte einen ersten Schritt in Richtung einer Beschränkung der staatlichen Einflussnahme auf Mietpreise dar. Wie bereits der polnische Verfassungsgerichtshof festgestellt hat, war der darin vorgesehene spezielle Mietenregulierungsplan jedoch nicht geeignet, die rechtliche und wirtschaftliche Position von Vermietern nachhaltig zu verbessern, da diese weder die Dauer des Mietverhältnisses noch seine Beendigung entscheidend beeinflussen konnten. Aus den amtlichen Statistiken geht zudem hervor, dass die erwirtschaftete Miete zu keiner Zeit die gesetzlich vorgesehene Höchstgrenze von 3 % des Gesamtwerts des Bestandobjekts erreichte. Auch hatte ein Vermieter die Aufwendungen für die Erhaltung des Hauses grundsätzlich selbst zu tragen, obwohl mit den Mieteinnahmen lediglich 60 % der Instandhaltungskosten abgegolten werden konnten. Die Regierung wendet unter Berufung auf das Urteil Mellacher u.a./A ein, die Staaten seien im Bereich der Mietgesetzgebung nicht nur zur Reduzierung des Mietzinses unter den Marktwert, sondern auch zur Ergreifung radikaler Maßnahmen wie etwa die Nichtigerklärung rechtsgültig geschlossener Mietverträge berechtigt. Diese Frage ist bereits von der IV. Kammer geprüft worden. Sie stellte fest, dass das vorliegende Gesetz – im Gegensatz zum Fall Mellacher u.a./A – keinerlei Rückerstattung der Instandhaltungskosten vorsah und es einem Vermieter auch nicht möglich war, eine Angleichung der Mieteinnahmen an die Erhaltungskosten zu erlangen.
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b) Zum Wohnraumgesetz 2001:
Mit diesem Gesetz hätten die Erkenntnisse des polnischen Verfassungsgerichtshofs vom 12.1. und 10.10.2000 umgesetzt werden sollen. Ungeachtet dessen sah § 9 Abs. 3 des Wohnraumgesetzes 2001 nach wie vor eine Beschränkung des Mietpreises auf maximal 3 % des Gesamtwerts der Mietwohnung vor. Zwar wurden die für die Beendigung des Mietverhältnisses relevanten Gründe nunmehr detailliert geregelt, jedoch enthielten die einschlägigen Bestimmungen erhebliche Einschränkungen hinsichtlich der Aufkündigung des Mietvertrages durch den Vermieter und seiner Verpflichtung zur Bereitstellung einer Ersatzwohnung.
Mit Inkrafttreten der Wohnraumgesetznovelle 2004 war Vermietern erstmals eine Veranschlagung des Mietzinses in der Höhe von 3 % des Gesamtwerts der Wohnung möglich. Angesichts der Entwicklung der Mietpreise, die zu keiner Zeit auch nur annähernd die Instandhaltungskosten abdecken konnten, ist jedoch fraglich, inwiefern eine Anhebung der ohnehin niedrigen und außer Verhältnis stehenden Miete die Situation der Bf. oder anderer Vermieter hätte verbessern sollen.
c) Zur Wohnraumgesetznovelle 2004:
Der GH vertritt die Ansicht der IV. Kammer, wonach die Möglichkeit der Anhebung der Miete auf bis zu 10 % des Gesamtwerts der Liegenschaft keine wesentliche Verbesserung der Eigentümerdispositionen der Bf. darstellte.
d) Zu den Ereignissen danach:
Die Regierung wendet ein, nachdem nunmehr alle Mieter das Haus der Bf. verlassen hätten, könne diese nicht mehr behaupten, Opfer einer Konventionsverletzung zu sein.
Der GH räumt ein, dass sich die Situation der Bf., welche die Verfügungsgewalt über ihr Haus mittlerweile wiedererlangte, tatsächlich verbessert hat. Dieser Umstand kann jedoch schwerlich als Anerkennung der Verletzung ihres Eigentumsrechts bzw. als Wiedergutmachung der ihr durch das staatlich kontrollierte Mietenregulierungssystem auferlegten – andauernden – Eigentumsbeschränkungen aufgefasst werden.
Die Regierung bringt ferner vor, mit dem Urteil des polnischen Verfassungsgerichtshofs vom 19.4.2005 gehöre das System der staatlich kontrollierten Miete fortan der Vergangenheit an.
In besagtem Urteil ging der polnische Verfassungsgerichtshof nicht nur auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Wohnraumgesetznovelle, sondern auch eingehend auf die sich über einen Zeitraum von elf Jahren erstreckende Rechtswidrigkeit der Wohnraumgesetze ein. Er kam zu dem Ergebnis, dass der polnische Staat es verabsäumt hätte, einen zufrieden stellenden Ausgleich der Interessen von Mietern und Vermietern insbesondere hinsichtlich der Kriterien für die Fixierung der Mietpreise herzustellen. Er gab ein Bündel von Empfehlungen ab, die sich auf die festgestellten Mängel und Lücken im staatlichen Mietsystem bezogen und wies darauf hin, dass deren rasche Beseitigung unabdingbar sei.
Bis dato haben die polnischen Behörden die gesetzlichen Einschränkungen hinsichtlich der Beendigung der Miete weder beseitigt, noch haben sie ein Verfahren oder ein gesetzliches System eingerichtet, mit denen Vermieter für durch Instandhaltungskosten verursachte finanzielle Einbußen zumindest teilweise oder voll entschädigt werden können.
Der GH kommt somit zu dem Ergebnis, dass das Urteil des polnischen Verfassungsgerichtshofs die konventionswidrige Situation nicht zu beseitigen vermochte.
4. Abschließende Bewertung:
Der GH stimmt mit der Ansicht der IV. Kammer überein, wonach der Bf. durch die staatliche Mietenregulierung eine unverhältnismäßige und übermäßige Last auferlegt wurde, die mit dem Allgemeininteresse nicht mehr gerechtfertigt werden konnte.
Der GH erinnert daran, dass er Beschränkungen der Rechte von Vermietern in Ländern mit Wohnungsknappheit wiederholt als gerechtfertigt und verhältnismäßig gegenüber dem Allgemeininteresse erachtet hat.
In keinem dieser Fälle wurden die Rechte der Bf. jedoch dermaßen eingeschränkt wie im vorliegenden Fall: Die Bf. konnte zu keiner Zeit eine privatrechtliche Mietvereinbarung mit ihren Mietern abschließen, vielmehr nahm der Staat diese Rolle wahr. Dazu kommt, dass die polnische Gesetzgebung – anders als etwa im Fall Spadea und Scalabrino/I – zahlreiche Bedingungen an die Beendigung des Mietverhältnisses knüpfte. Entgegen dem Sachverhalt im Fall Mellacher u. a./A bewegte sich die gesetzlich festgelegte Höhe der zu veranschlagenden Miete grundsätzlich unter den Instandhaltungskosten, wobei Vermietern verwehrt war, den Mietzins entsprechend zu erhöhen. Das polnische System sah keinerlei staatliche Zuschüsse oder anderweitige Unterstützung für die Instandhaltung von Bestandobjekten vor, was unweigerlich zu einer Verschlechterung der Bausubstanz angesichts des Fehlens adäquater Finanzierungsmaßnahmen führte. Wie bereits die IV. Kammer zutreffend feststellte, war Polen angesichts der prekären Wohnsituation mit extrem sensiblen Fragen konfrontiert, wie die beiderseitigen Interessen von Mietern und Vermietern – auf der einen Seite Schutz der Eigentümerrechte, auf der anderen Seite Wahrung der sozialen Rechte – am besten in Einklang zu bringen wären. In einer solchen Situation hätte das Interesse der Gemeinschaft eine gerechte Verteilung der sozialen und finanziellen Last während der Reform des staatlichen Systems der Verteilung von Wohnressourcen verlangt. Diese Last durfte nicht einer bestimmten sozialen Gruppe aufgebürdet werden, mochten die Interessen der anderen Gruppe oder der Gemeinschaft als solche noch so gewichtig sein.
Der GH kommt somit zu dem Ergebnis, dass Polen es verabsäumt hat, einen gerechten Ausgleich zwischen den allgemeinen Interessen der Gemeinschaft und dem Schutz der Eigentumsrechte der Bf. und anderer Personen in einer ähnlichen Situation zu treffen. Verletzung von Art. 1 1. Prot. EMRK (einstimmig.)
Zu Art. 46 EMRK (Verbindlichkeit und Durchführung der Urteile):
1. Zur Anwendung des „Pilotverfahrens":
Die Umstände des vorliegenden Falles weisen auf arge Mängel im polnischen Rechtssystem hin, von denen eine große Anzahl von Personen – mehr als 100.000 Vermieter und zwischen 600.000 und 900.000 Mieter – betroffen sind. Die aufgedeckten systembedingten bzw. strukturellen Defizite in der Wohnraumgesetzgebung können Anlass zu zahlreichen weiteren Beschwerden geben.
Der GH erinnert daran, dass die festgestellte Verletzung von Art. 1
1. Prot. EMRK ihre Ursache in groben Mängeln der nationalen Rechtsordnung hat, welche die Rechte von Vermietern unsachgemäßen Einschränkungen unterwarf bzw. nach wie vor unterwirft. Ferner sah bzw. sieht das polnische Recht keinerlei Verfahren oder Mechanismen vor, die Vermietern die Rückerstattung der im Zuge von Instandhaltungsarbeiten aufgetretenen Kosten gestatten würden (16:1 Stimmen; im Ergebnis übereinstimmendes Sondervotum von Richter Zupancic; Sondervotum von Richter Zagrebelsky).
2. Empfehlung allgemeiner Maßnahmen:
Der GH hält fest, dass die Durchführung des „Pilotverfahrens" eine Beurteilung des Falls über die Situation der Bf. hinaus, nämlich hinsichtlich der Ergreifung notwendiger – allgemeiner – Maßnahmen zum Schutz von ähnlich betroffenen Personen, notwendig macht. Polen ist verpflichtet, Vermietern im Wege der Ergreifung geeigneter gesetzgeberischer oder anderer Maßnahmen einen Mechanismus zur Verfügung zu stellen, mit dem ein ausgewogenes Gleichgewicht zwischen den Interessen der Vermieter einschließlich ihres Rechts auf Erzielung von Gewinn durch Mieteinnahmen und jenen der Gemeinschaft an der Zurverfügungstellung von ausreichendem Wohnraum für finanziell Schwache hergestellt werden kann. Die vom polnischen Verfassungsgerichtshof abgegebenen Empfehlungen scheinen geeignete Optionen zur Abstellung der konventionswidrigen Situation darzustellen (15:2 Stimmen; Sondervoten der Richter Zupancic und Zagrebelsky).
Entschädigung nach Art. 41 EMRK:
Die Frage hinsichtlich einer Entschädigung für materiellen Schaden ist noch nicht entscheidungsreif. € 30.000,– für immateriellen Schaden, € 22.500,– für Kosten und Auslagen (einstimmig).
Vom GH zitierte Judikatur:
Sporrong Lönnroth/S v. 23.9.1982, A/52, EuGRZ 1983, 523. James u.a./GB v. 21.2.1986, A/98, EuGRZ 1988, 341.
Mellacher u.a./A v. 19.12.1989, A/169, ÖJZ 1990, 150. Spadea und Scalabrino/I v. 28.9.1995, A/315-B, ÖJZ 1996, 189. Broniowski/PL v. 22.6.2004, NL 2004, 135; EuGRZ 2004, 472; ÖJZ 2006,
130.
Anmerkung: Vgl. das im Ergebnis identische Urteil der IV. Kammer vom 22.2.2005 in NL 2005, 32.
Hinweis:
Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 19.6.2006, Bsw. 35014/97, entstammt der Zeitschrift „Newsletter Menschenrechte" (NL 2006, 144) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.
Das Urteil im englischen Originalwortlaut (pdf-Format):
www.menschenrechte.ac.at/orig/06_3/Hutten-Czapska.pdf
Das Original des Urteils ist auch auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.
RIS