Bsw15428/16 – AUSL EGMR Entscheidung

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Kammer IV, Beschwerdesache Szurovecz gg. Ungarn, Urteil vom 8.10.2019, Bsw. 15428/16.

Art. 10 EMRK - Verweigerung des Zutritts von Journalisten zu einem Aufnahmezentrum für Asylwerbende.

Zulässigkeit der Beschwerde (einstimmig).

Verletzung von Art. 10 EMRK (einstimmig).

Entschädigung nach Art. 41 EMRK: Die Feststellung einer Verletzung stellt für sich eine ausreichende gerechte Entschädigung für den vom Bf. erlittenen immateriellen Schaden dar; € 2.625,– für Kosten und Auslagen (einstimmig).

Begründung:

Der Bf. arbeitet als Journalist bei abcug.hu, einem ungarischen Internet-Nachrichtenportal.

Am 7.5.2015 kontaktierte der Bf. eine NGO, da er über ihre Tätigkeiten im Aufnahmezentrum Vámosszabadi für Asylwerbende und Flüchtlinge berichten wollte. Er wurde im Zuge dessen darauf hingewiesen, dass er einen Antrag bei der Behörde für Immigration und Staatszugehörigkeit (im Folgenden »Immigrationsbehörde«) stellen müsse, um rechtmäßig Zugang zum Aufnahmezentrum zu bekommen.

Sein Antrag wurde am 12.5.2015 von der Presseabteilung der Immigrationsbehörde unter Verweis auf die Persönlichkeitsrechte der Menschen, die im Aufnahmezentrum untergebracht sind, abgewiesen.

Am 14.9.2015 stellte der Bf. erneut einen Antrag bei der besagten Behörde. Diesmal bat er um die Erlaubnis, das Aufnahmezentrum von Debrecen betreten zu dürfen, um die Menschen dort zu interviewen und einen Bericht über die Lebensbedingungen zu schreiben. Da der Bericht auch Fotos inkludieren sollte, wies der Bf. darauf hin, dass er solche nur mit dem Einverständnis der betroffenen Personen machen und – falls nötig – eine schriftliche Zustimmung dafür einholen würde. Noch am selben Tag wies die Immigrationsbehörde auch diesen Antrag ab.

Der Bf. versuchte anschließend eine gerichtliche Überprüfung dieser Entscheidung zu erlangen. Am 12.11.2015 erklärte das Verwaltungs- und Arbeitsgericht Budapest seine Klage jedoch für unzulässig, da die Entscheidung der Immigrationsbehörde keine verwaltungsbehördliche Entscheidung iSv. § 12 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Nr. CXL von 2004 sei und deshalb nicht Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung sein könne.

Im Juni 2016 beabsichtigte der Bf., das Aufnahmezentrum in Körmend gemeinsam mit einem Abgeordneten des Parlaments zu besuchen. Während der Parlamentsabgeordnete problemlos das Aufnahmezentrum betreten konnte, wurde dem Bf. der Zutritt verwehrt.

Rechtsausführungen:

Der Bf. rügte eine Verletzung von Art. 10 EMRK (Meinungsäußerungsfreiheit), da die innerstaatlichen Behörden durch die Ablehnung seines Antrags, das Gelände des Aufnahmezentrums Debrecen betreten zu dürfen, um einen Bericht über die Lebensbedingungen von Asylwerbenden zu schreiben, sein Recht, Informationen weiterzugeben, beeinträchtigt hätten.

Zur behaupteten Verletzung von Art. 10 EMRK

Zulässigkeit

(21) Die Regierung machte geltend, die Rüge des Bf. beruhe auf einem behaupteten Recht, Zugang zu Informationen zu erhalten, welches nicht in den Anwendungsbereich von Art. 10 EMRK falle. […]

(25) Daher forderte die Regierung den GH dazu auf, die Beschwerde für unzulässig ratione materiae zu erklären.

(26) Die Regierung machte ferner geltend, dass die Beschwerde […] ratione personae nicht mit den Bestimmungen der Konvention vereinbar sei. Sie vertrat nicht die Ansicht, dass der Bf. im vorliegenden Fall vertretbarerweise behaupten konnte, es sei in sein Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit eingegriffen worden, da er nie daran gehindert oder dafür bestraft worden wäre, von dieser Freiheit Gebrauch zu machen. […]

(29) Die Fragen, ob die beanstandeten Tatsachen in den Anwendungsbereich von Art. 10 EMRK fallen und ob der Bf. Opfer eines Eingriffs in seine Rechte nach Art. 10 EMRK ist, sind […] untrennbar mit der Begründetheit seiner Beschwerde verbunden. Demnach stellt der GH fest, dass die Einreden der Regierung mit der Entscheidung über die Begründetheit der Beschwerde zu verbinden sind.

(30) Die Beschwerde ist nicht offensichtlich […] unbegründet. Da sie auch aus keinem anderen Grund unzulässig ist, muss sie für zulässig erklärt werden (einstimmig).

In der Sache

Erfolgte ein »Eingriff« in die Rechte des Bf. nach Art. 10 EMRK?

(52) Der GH hat bereits früher befunden, dass das Sammeln von Informationen ein wesentlicher Vorbereitungsschritt für den Journalismus ist und einen inhärenten und geschützten Teil der Pressefreiheit darstellt. Die Hindernisse, die geschaffen wurden, um den Zugang zu Informationen von öffentlichem Interesse zu behindern, können diejenigen, die in den Medien oder in verwandten Bereichen arbeiten, davon abhalten, solche Angelegenheiten zu verfolgen. Infolgedessen sind sie möglicherweise nicht mehr in der Lage, ihre wichtige Rolle als »öffentliche Wachorgane« wahrzunehmen, und ihre Fähigkeit, genaue und zuverlässige Informationen bereitzustellen, kann beeinträchtigt werden.

(53) Der GH weist darauf hin, dass dem Bf., einem Journalisten, der Zugang zum Aufnahmezentrum verweigert wurde, in dem er Interviews für seinen Artikel zum konkreten Thema der Lebensbedingungen von Asylwerbenden durchführen wollte.

(54) Die Weigerung, den Bf. zur Durchführung von Interviews und zum Fotografieren im Aufnahmezentrum zuzulassen, hinderte ihn daran, Informationen aus erster Hand zu sammeln und die Informationen über die Haftbedingungen aus anderen Quellen zu überprüfen. Dies stellte insofern einen Eingriff in die Ausübung seines Rechts auf freie Meinungsäußerung dar, als es einen vorbereitenden Schritt vor der Veröffentlichung behinderte, nämlich die journalistische Recherche […].

(55) Die Einreden der Regierung, dass die Rüge des Bf. ratione materiae und ratione personae nicht mit den Bestimmungen der Konvention vereinbar sei, sind daher abzuweisen (einstimmig).

(56) Es bleibt zu prüfen, ob der Eingriff nach Art. 10 Abs. 2 EMRK gerechtfertigt war.

War der Eingriff »gesetzlich vorgesehen« und diente er einem legitimen Ziel?

(57) Der GH stellt fest, dass der Bf. die Rechtmäßigkeit der beanstandeten Maßnahme nicht bestritten hat. Somit stimmt er zu, dass die Beschränkung des Zugangs des Bf. zum Aufnahmezentrum auf § 2 des Dekrets Nr. 52/2007 (XII.11) des Justizministeriums beruhte und die Anforderung, dass der Eingriff »gesetzlich vorgesehen« sein muss, erfüllte.

(58) Im Übrigen war zwischen den Parteien nicht strittig, dass die Einschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit des Bf. das legitime Ziel verfolgte, das Privatleben von Asylwerbenden und Lagerbewohnern zu schützen, und der GH sieht keinen Grund, etwas anderes zu entscheiden.

War der Eingriff »in einer demokratischen Gesellschaft notwendig«?

(60) Der GH stellt fest, dass der Artikel, den der Bf. beabsichtigte vorzubereiten, die Bedingungen betraf, unter denen Asylwerbende im Aufnahmezentrum untergebracht waren. Zur maßgeblichen Zeit reisten zahlreiche Asylsuchende in das ungarische Staatsgebiet ein – ein Zustand, der gemeinhin als »Flüchtlingskrise« bezeichnet und über den in den Medien umfassend berichtet wurde. Das betreffende Aufnahmezentrum war Gegenstand einer Untersuchung des [ungarischen] Kommissars für Grundrechte gewesen, der festgestellt hatte, dass die dort herrschenden Lebensbedingungen eine unmenschliche und erniedrigende Behandlung darstellten.

(61) Das öffentliche Interesse an der Berichterstattung von bestimmten Orten ist besonders relevant, wenn es um den Umgang der Behörden mit schutzbedürftigen Gruppen geht. Die »Wächterfunktion« der Medien spielt in solchen Zusammenhängen eine besondere Rolle, da ihre Anwesenheit eine Garantie dafür ist, dass die Behörden für ihr Verhalten zur Rechenschaft gezogen werden können. Die Frage, wie die Bewohner in staatlichen Aufnahmezentren untergebracht waren, ob der Staat seinen internationalen Verpflichtungen gegenüber Asylwerbenden nachkam und ob diese schutzbedürftige Gruppe die Möglichkeit hatte, ihre Menschenrechte uneingeschränkt zu genießen, war daher unbestritten einen Bericht wert und von großer öffentlicher Bedeutung.

(62) Der GH ist daher überzeugt davon, dass sich der Artikel, den der Bf. beabsichtigte vorzubereiten, auf eine Angelegenheit von öffentlichem Interesse bezog, für die es wenig Spielraum für Einschränkungen der Meinungsäußerungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 2 EMRK gibt.

(63) Angesichts dieser Überlegungen befindet der GH, dass die innerstaatlichen Behörden dem öffentlichen Interesse, das mit dem Antrag des Bf. verbunden war, besondere Aufmerksamkeit hätten widmen müssen, da es in erster Linie darin bestand, einen Bericht aus erster Hand über die in der Einrichtung herrschenden Bedingungen zu erstatten. Der GH kann jedoch nur feststellen, dass die Schlussfolgerung der Immigrationsbehörde, dem Bf. den Zugang zum Aufnahmezentrum zu verweigern, ohne vernünftige Berücksichtigung seines Interesses als Journalist an der Durchführung seiner Nachforschungen oder des Interesses der Öffentlichkeit am Erhalt von Informationen über eine Sache von öffentlichem Interesse erreicht wurde.

(64) In Bezug auf das Interesse der belangten Partei, den Bf. daran zu hindern, Asylwerbende zu interviewen und Fotos innerhalb des Aufnahmezentrums zu machen, waren die innerstaatlichen Behörden und die Regierung der Ansicht, dass die Gestattung des Zugangs des Bf. zum Aufnahmezentrum als Journalist die Sicherheit und das Privatleben von Flüchtlingen und Asylwerbenden möglicherweise beeinträchtigt hätte.

(65) Die von der Immigrationsbehörde und der belangten Regierung angeführten Gründe waren zweifellos »stichhaltig« für die Zwecke der Notwendigkeitsprüfung gemäß Art. 10 Abs. 2 EMRK. Als nächstes wird geprüft, ob sie auch »ausreichend« waren.

(66) In diesem Zusammenhang stellt der GH fest, dass ihm vorliegenden rechtsvergleichenden Daten zufolge in Bezug auf den Zugang der Medien zu Einrichtungen für Asylwerbende kein europäischer Konsens besteht. Soweit dieses Fehlen eines europäischen Konsenses auf unterschiedlichen Auffassungen darüber beruht, wie die Rechte von Asylwerbenden in Aufnahmezentren am besten gewährleistet werden, ist der GH bereit, einen etwas größeren Ermessensspielraum in Kauf zu nehmen, als dies ansonsten in Bezug auf Beschränkungen von Veröffentlichungen der Fall ist, die eine Angelegenheit von großem öffentlichen Interesse betreffen. Der GH wiederholt ferner, dass die meisten Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Zugang von Journalisten zu Einrichtungen, in denen Asylwerbende untergebracht sind, aus institutionellen Erwägungen und zum Schutz der Rechte der Bewohner bestimmte Beschränkungen für diese Besuche in Bezug auf Zeit, Ort und Art und Weise verlangen.

(67) Auch unter Berücksichtigung dieses Spielraums ist der GH jedoch nicht überzeugt, dass die innerstaatlichen Behörden ausreichend berücksichtigt haben, ob die Verweigerung des Zugangs und der Durchführung journalistischer Recherchen innerhalb des Aufnahmezentrums aus Gründen des Privatlebens und der Sicherheit von Asylwerbenden unter den gegenwärtigen Umständen praktisch tatsächlich notwendig gewesen war.

(68) Obwohl es seiner Art nach notwendigerweise das Privatleben von anderen berührte, betraf das Material, dass der Bf. im vorliegenden Fall zu sammeln beabsichtigte, keine Informationen für Sensations- oder ähnliche Zwecke, sondern eher jene Aspekte des Lebens von Asylwerbenden, die von öffentlichem Interesse waren, insbesondere deren Lebensbedingungen und deren Behandlung durch die ungarischen Behörden.

(69) Darüber hinaus erklärte der Bf., dass er nur Fotos von Personen machen würde, die zuvor ihre Zustimmung erteilt hatten, und dass er bei Bedarf auch eine schriftliche Genehmigung von ihnen einholen würde. Die Immigrationsbehörde scheint dieses Argument nicht zur Kenntnis genommen zu haben. Unter diesen Umständen war die Berufung auf die möglichen Auswirkungen der Recherche auf das Privatleben der im Aufnahmezentrum untergebrachten Personen zwar stichhaltig, aber nicht ausreichend, um den Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit des Bf. zu rechtfertigen.

(70) Gleiches gilt für die Notwendigkeit, die Sicherheit von Asylwerbenden zu schützen. Weder die innerstaatlichen Behörden noch die Regierung haben angegeben, inwiefern die geplante Recherche die Sicherheit von Asylwerbenden in der Praxis gefährdet hätte, insbesondere wenn sie nur mit Zustimmung der betroffenen Personen erfolgt wäre.

(71) Schließlich hält es der GH für erforderlich, sich mit dem Vorbringen der Regierung zu befassen, wonach der Bf. die Möglichkeit gehabt haben könnte, Informationen über weitere indirekte Quellen und in einem anderen Format zu sammeln, einschließlich der Aufnahme von Bildern und der Durchführung von Interviews außerhalb des Zentrums oder über Informationen, die von internationalen Organisationen und NGOs veröffentlicht wurden.

(72) Es ist zwar richtig, dass bestimmte Informationen über das Aufnahmezentrum durch die Überwachungstätigkeiten von NGOs verfügbar waren, der GH bezieht sich jedoch auf das Argument des Bf., dass sich diese NGO-Berichte notwendigerweise auf verschiedene Themenbereiche konzentrierten und möglicherweise nicht die von ihm beabsichtigten Themen abdeckten.

(73) In ähnlicher Weise hätten Informationen, die außerhalb des Aufnahmezentrums eingeholt wurden, in den Augen der Öffentlichkeit möglicherweise nicht den gleichen Wert und die gleiche Zuverlässigkeit wie Daten aus erster Hand gehabt, die der Bf. erhalten hätte können, wenn er persönlich das Aufnahmezentrum betreten hätte. Darüber hinaus könnten die von diesen Quellen zur Verfügung gestellten Informationen zu anderen Zwecken als denen des Bf. erhoben worden sein, ohne dass er die Möglichkeit gehabt hätte, ihre Echtheit zu überprüfen.

(74) In jedem Fall hat der GH bereits früher entschieden, dass Art. 10 EMRK nicht nur den Inhalt der zum Ausdruck gebrachten Ideen und Informationen schützt, sondern auch die Form, in der sie vermittelt werden. Es ist daher nicht Sache der nationalen Gerichte oder des GH, die Meinung der Presse darüber, welche Berichterstattungstechnik von Journalisten anzuwenden ist, durch ihre eigene zu ersetzen. Daher hat das Vorhandensein anderer Alternativen zum direkten Sammeln von Nachrichten innerhalb des Aufnahmezentrums das Interesse des Bf. an persönlichen Gesprächen über die dortigen Lebensbedingungen und an diesbezüglichen Eindrücken aus erster Hand nicht geschmälert. Unter diesen Umständen war die Verfügbarkeit anderer Formen und Instrumente der Recherche kein ausreichender Grund, um den beanstandeten Eingriff zu rechtfertigen oder den durch die Verweigerung der Erlaubnis zum Betreten des Aufnahmezentrums verursachten Nachteil zu beseitigen.

(75) Schließlich gab es – im Wesentlichen aus dem Grund, dass die Entscheidung der Immigrationsbehörde keine Verwaltungsentscheidung iSv. § 12 des Verwaltungsverfahrensgesetzes Nr. CXL von 2004 gewesen war – keine rechtliche Möglichkeit für den Bf., die Notwendigkeit seines Zugangs zum Aufnahmezentrum geltend zu machen, um sein Recht zur Weitergabe von Informationen auszuüben. Die innerstaatlichen Gerichte wurden daran gehindert, eine ordnungsgemäße Verhältnismäßigkeitsprüfung durchzuführen.

(76) Zusammenfassend ist der GH der Auffassung, dass die innerstaatlichen Behörden besser als er selbst in der Lage sind zu beurteilen, ob und inwieweit der Zugang zum Aufnahmezentrum mit ihrer Verpflichtung vereinbar ist, die Rechte von Asylwerbenden zu schützen. Angesichts der Bedeutung der Medien in einer demokratischen Gesellschaft und der Berichterstattung über Angelegenheiten von erheblichem öffentlichem Interesse befindet der GH jedoch, dass die Notwendigkeit von Beschränkungen der Meinungsäußerungsfreiheit überzeugend begründet werden muss. In der vorliegenden Rechtssache haben die innerstaatlichen Behörden nach Ansicht des GH angesichts der von der Immigrationsbehörde vorgebrachten, eher kurz gefassten Begründung und des Fehlens einer tatsächlichen Abwägung der zur Debatte stehenden Interessen in ihrer Entscheidung nicht überzeugend dargelegt, dass die absolute Verweigerung der Zugangserlaubnis und der Durchführung von Recherchearbeiten im Aufnahmezentrum verhältnismäßig in Bezug auf die verfolgten Ziele war und somit ein »dringendes soziales Bedürfnis« erfüllte.

(77) Folglich liegt eine Verletzung von Art. 10 EMRK vor (einstimmig).

Entschädigung nach Art. 41 EMRK

Die Feststellung einer Verletzung stellt für sich eine ausreichende gerechte Entschädigung für den vom Bf. erlittenen immateriellen Schaden dar; € 2.625,– für Kosten und Auslagen (einstimmig).

Vom GH zitierte Judikatur:

Dammann/CH v. 25.4.2006

Stoll/CH v. 10.12.2007 (GK) = NL 2007, 321

Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG/CH v. 21.6.2012 = NLMR 2012, 190

Pentikäinen/FIN v. 20.10.2015 (GK) = NLMR 2015, 442

Couderc und Hachette Filipacchi Associés/F v. 10.11.2015 (GK) = NLMR 2015, 537

Bédat/CH v. 29.3.2016 (GK) = NLMR 2016, 152

Hinweis:

Das vorliegende Dokument über das Urteil des EGMR vom 8.10.2019, Bsw. 15428/16, entstammt der Zeitschrift "Newsletter Menschenrechte" (NLMR 2019, 423) bzw. der entsprechenden Datenbank des Österreichischen Institutes für Menschenrechte, Salzburg, und wurde von diesem dem OGH zur Aufnahme in die Entscheidungsdokumentation Justiz im RIS zur Verfügung gestellt.

Das Original des Urteils ist auf der Website des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (www.echr.coe.int/hudoc) abrufbar.